StGH 1998/27
Art 110 LV Art 31 und 43 LV
Für die Frage der Beschwerdelegitimation von Gemeinden ist es irrelevant, ob die Gemeinde in dem der Autonomiebeschwerde vorangegangenen Verfahren als Unterinstanz fungiert hat oder nicht. Gemeinden können im Rahmen einer Autonomiebeschwerde auch die Verletzung grundrechtlicher Verfahrensgarantien und die Willkürrüge geltend machen. Wenn die Gemeinden im Hinblick auf ihre Gemeindeautonomie schon zur Verfassungsbeschwerde legitimiert sind, dann sollten sie auch alle jene Grundrechte geltend machen können, welche zur konsequenten Durchsetzung der Gemeindeautonomie sinnvoll und notwendig erscheinen. Die Gemeinden können demnach zum Schutz des in Art 110 LV garantierten Autonomiebereiches alle diejenigen Grundrechte geltend machen können, welche direkt der Durchsetzung der Gemeindeautonomie dienen bzw mit dieser im engen Zusammenhang stehen. Von vornherein ausgeschlossen sind die Gemeinden jedoch von den klassischen Freiheitsrechten.
Ebenso wenig können sich die Gemeinden auf die EMRK-Grundrechte berufen, da sich gemäss Art 25 EMRK der Kreis der EMRK-Grundrechtsträger nicht auf den Staat oder öffentliche Körperschaften erstreckt.
Bei einer Zonenplanrevision ist die Gemeinde in ihrem relevanten Autonomiebereich betroffen.
Das rechtliche Gehör einer Gemeinde ist nicht gleich streng zu handhaben wie dasjenige eines Privaten. Bei einem die Gemeindeautonomie tangierenden Beschwerdeverfahren genügt die Zustellung einer Kopie der Beschwerdeschrift zur schriftlichen Stellungnahme. Die Gemeinde hat hier, ausser wenn die Gemeinde selbst Beschwerde führt, keinen Anspruch auf volle Parteistellung.
Bei Gemeindeautonomiebeschwerden sind die Verfahrenskosten unabhängig vom Verfahrensausgang dem Land zu überbinden.
Im Rahmen einer Zonenplanrevision wurde Einspruch erhoben, dieser aber vom Gemeinderat und in der Folge von der Regierung abgewiesen. Hinsichtlich der dagegen erhobenen Beschwerde an die VBI beantragte die Gemeinde Schaan bei der VBI als interessierte Partei geladen zu werden, die Beschwerdeschrift und alle übrigen Schriften zugestellt zu erhalten und zu allen Verhandlungen geladen zu werden, da der Gemeinde als interessierter Partei alle Rechte einer direkt betroffenen Partei zustünden.
Die VBI wies diesen Antrag mit E vom 18.03.1998 ab, im wesentlichen mit der folgenden Begründung:
Öffentlich-rechtliche Körperschaften wie Gemeinden seien nur Partei, wenn sie nicht in Ausübung ihrer Hoheitsrechte aufträten. Vorliegend habe aber die Gemeinde in Ausübung ihrer Hoheitsrechte eine Zonenplanrevision beschlossen und den dagegen erhobenen Einspruch abgewiesen.
Zwar mache die Bf keinen Parteistatus, sondern denjenigen als Träger des Rechtes der Gemeindeautonomie geltend, so dass ihr aufgrund von Art 31 Abs 1 LVG allenfalls Parteistellung zuerkannt werden könnte. Doch habe der StGH im vergleichbaren Fall StGH 1989/7 eine solche Parteistellung von Gemeinden abgelehnt. Dagegen sei der Fall StGH 1994/14 mit dem Fall StGH 1989/7 nicht vergleichbar.
Im ersteren Fall habe der StGH eine von der Regierung anstelle der hierfür nach BauG im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde erteilte Ausnahmebewilligung zur Bauführung im Nichtbauland wegen Verletzung des verfassungsmässig garantierten Wirkungsbereiches aufgehoben. Im zweiten Fall habe die Gemeinde jedoch als Behörde erster Instanz entschieden und von Amtes wegen eine Baulandumlegung angeordnet. Als entscheidende Behörde sei die Gemeinde ebenso wenig wie nachgeordnete Instanzen Partei iS der Verwaltungsverfahrensvorschriften. Innerhalb der hierarchischen Organisation der staatlichen Behörden stehe der Unterbehörde keine Beschwerdeberechtigung gegen E der oberen Instanz zu.
Gegen diese VBI-E erhob die Gemeinde Schaan Verfassungsbeschwerde an den StGH, wobei sie eine Verletzung der Gemeindeautonomie, des Rechts auf Beschwerdeführung gem Art 43 LV sowie des rechtlichen Gehörs gem Art 31 und 43 LV und Art 6 Abs 1 und Abs 3 EMRK geltend macht. Beantragt wird, der Beschwerde stattzugeben, die Verletzung von der Verfassung und der EMRK gewährleisteter Rechte festzustellen, die angefochtene E aufzuheben und die Kosten zu ersetzen.
Begründet wird die Beschwerde im wesentlichen wie folgt:
Die Gemeinde sei, auch wenn sie als Unterinstanz hoheitlich aufgetreten sei, als Subjekt der von der Verfassung garantierten Gemeindeautonomie zu betrachten. Das gewähre ihr Anspruch auf volles rechtliches Gehör. Sie wäre von Amtes wegen als interessierte Partei gem Art 31 LV beizuladen gewesen und es hätten ihr die Beschwerdeschrift zur Gegenäusserung und alle übrigen Schriftsätze und auch die Endentscheidung zugestellt und sie hätte zu allen Verhandlungen geladen werden müssen.
Die Gemeinde sei im Rechtsmittelverfahren betreffend Zonenplanänderungen nicht nur reine Unterbehörde, sondern auch interessierte Partei. Erlass oder Abänderung von Zonenplänen unterstehen der verfassungsmässig geschützten Gemeindeautonomie.
Die Verletzung der Gemeindeautonomie sei unabhängig von der Stellung der Gemeinde im vorangegangenen Verfahren materiell zu prüfen.
Die Gewährleistung des aus der Gemeindeautonomie entspringenden Rechts der Gemeinde auf Beschwerdeführung und somit die Beschwerdelegitimation im vorliegenden VBI-Verfahren verlange zwingend, dass die Gemeinde auch am Verfahren zu beteiligen und ihr rechtliches Gehör zu gewähren sei, unabhängig davon, ob sie die entscheidende Unterbehörde gewesen sei.
Der dagegen erhobenen Beschwerde gab der StGH Folge und stellte die Verletzung verfassungsmässig gewährleisteter Rechte fest. Er hob die E auf und verwies die Beschwerdesache an die VBI zurück.
1. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen eine gem Art 23 StGHG letztinstanzliche E der VBI. Die Beschwerdefrist ist gewahrt. Die Bf macht einerseits eine Verletzung ihrer verfassungsmässigen Gemeindeautonomie, des Rechts auf Beschwerdeführung gem Art 43 LV sowie des rechtlichen Gehörs gem Art 31 und 43 LV und Art 6 Abs 1 und Abs 3 EMRK geltend.
1.1. Die Beschwerdelegitimation in bezug auf die Gemeindeautonomie ist ohne weiteres gegeben, da es genügt, wenn von der Gemeinde im Rahmen ihres hoheitlichen Handelns eine Autonomieverletzung geltend gemacht wird. Ob der Gemeinde im von der Beschwerde betroffenen Rechtsbereich tatsächlich Autonomie zukommt, ist indessen keine Frage der Legitimation, sondern Gegenstand der materiellen Prüfung der Beschwerde (s StGH 1997/21, LES 1998, 289 [Erw 1], mit Verweis auf Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A, Zürich 1998, S 300 Rz 1174).
1.2. Irrelevant ist im weiteren entgegen der StGH-E 1989/7 (LES 1990, 55), ob die Gemeinde in dem der Autonomiebeschwerde vorangegangenen Verfahren als Unterinstanz fungiert hat oder nicht. Die diesbezügliche Kritik in der Literatur und auch in der vorliegenden Beschwerde ist gerechtfertigt. Der StGH ist denn auch in verschiedenen Folgeentscheidungen von dieser Praxis stillschweigend abgewichen, wobei er allerdings teilweise die Beschwerdelegitimation zur Autonomiebeschwerde gar nicht mehr näher geprüft hat. In der StGH-E 1996/45 hat der StGH dann in ausdrücklicher Abweichung von der E StGH 1989/7 die Beschwerdelegitimation von Gemeinden zur Autonomiebeschwerde analog der schweizerischen Praxis immer dann anerkannt, wenn die Gemeinde in ihren hoheitlichen Befugnissen berührt ist und eine Autonomieverletzung geltend macht. Der StGH hat dies damit begründet, dass die Gemeindeautonomie einen verfassungsrechtlich verankerten Ausnahmefall darstelle, und zwar auch dann, wenn die Gemeinde im konkreten Verfahren als Unterbehörde fungiert habe. Denn auch in einem solchen Verfahren könne naturgemäss ebenfalls eine Verletzung der Gemeindeautonomie erfolgen. Ob die nachfolgenden Behörden nämlich verfassungskonform entschieden hätten und ihre E allenfalls die Gemeindeautonomie zu verletzen vermöge, sei eine Frage der Sachentscheidung und keine Frage der Legitimation (StGH 1996/45, Erw 1.2.1; ebenso Gerard Batliner, Die liechtensteinische Rechtsordnung und die Europäische Menschenrechtskonvention, in: Peter Geiger/Arno Waschkuhn [Hrsg.], Liechtenstein: Kleinheit und Interdependenz, LPS Bd 14, Vaduz 1990, S 91 [130]).
1.3. In der erwähnten StGH-E 1996/45 ist der StGH indessen nicht gänzlich von der StGH-E 1989/7 abgewichen. Vielmehr hat er hinsichtlich der Legitimation zur Geltendmachung weiterer Grundrechte neben der Autonomierüge doch wieder darauf abgestellt, ob die Gemeinde im vorangegangenen Verfahren als Unterbehörde aufgetreten ist. In einem solchen Fall sollte der Gemeinde allein die Beschwerdelegitimation in bezug auf die Autonomierüge zukommen (StGH 1996/45, Erw 1.2.20.
Diese E ist nun ebenfalls einer Überprüfung zu unterziehen, zumal der StGH in verschiedenen anderen E im Rahmen von Autonomiebeschwerden auch zusätzliche Grundrechtsrügen zugelassen hat. Erstmals ist dies schon im leading case StGH 1984/14 in bezug auf das Recht auf Beschwerdeführung erfolgt, allerdings ohne nähere Begründung (StGH 1984/14, LES 1987, 36 [40]; vgl auch Wolfram Höfling, Die liechtensteinische Grundrechtsordnung, LPS Bd 20, Vaduz 1994, S 68; siehe im weiteren auch StGH 1994/16 und StGH 1996/49). In der E StGH 1997/21 hat der StGH weiters ausdrücklich anerkannt, dass Gemeinden im Rahmen einer Autonomiebeschwerde auch die Verletzung grundrechtlicher Verfahrensgarantien, in jenem Fall des rechtlichen Gehörs, rügen können. Er hat dies damit begründet, dass das rechtliche Gehör wesentlich zur Qualität der richterlichen Entscheidungsfindung beitrage (StGH 1997/21, Erw 1). In der kürzlichen E StGH 1998/18 hat der StGH zudem die Willkürrüge im Rahmen einer Autonomiebeschwerde zugelassen mit dem Hinweis, dass diese in der Regel sowieso Bestandteil der Autonomiebeschwerde sei, weil die Verletzung des Autonomiebereichs durch die Aufsichtsbehörde nur dann als gegeben erachtet werde, wenn diese ihre Aufsichtskompetenz überschreite oder in willkürlicher Weise wahrnehme (StGH 1998/10, LES 1999, 218 [Erw. l], mit Verweis auf StGH 1984/14, LES 1987, 36 [39 Erw 2]).
Auch in der schweizerischen Literatur und Rechtsprechung ist im Zusammenhang mit der Gemeindeautonomie generell irrelevant, in welcher Funktion die Gemeinde am jeweiligen Verfahren beteiligt ist. Unabhängig hiervon haben Gemeinden im Rahmen von Autonomiebeschwerden grundsätzlich die Möglichkeit, verschiedene in Art 4 BV verankerte Grundrechte, so die Rechtsgleichheit, das Willkürverbot und das rechtliche Gehör geltend zu machen (s hierzu etwa Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. A, Bern 1995, S 457 mit Rechtsprechungsnachweisen). Diese Rechtsprechung erscheint nunmehr auch dem StGH überzeugend. Wenn die Gemeinden im Hinblick auf ihre Gemeindeautonomie schon zur Verfassungsbeschwerde legitimiert sind, dann sollten sie auch alle jene Grundrechte geltend machen können, welche zur konsequenten Durchsetzung der Gemeindeautonomie sinnvoll und notwendig erscheinen.
Der StGH kommt deshalb nunmehr zum Ergebnis, dass Gemeinden zum Schutz des in Art 110 LV garantierten Autonomiebereiches alle diejenigen Grundrechte geltend machen können, welche direkt der Durchsetzung der Gemeindeautonomie dienen bzw mit dieser in engem Zusammenhang stehen. Von vornherein ausgeschlossen sind die Gemeinden jedoch von den klassischen Freiheitsrechten. Denn die Freiheitsrechte "gewährleisten ihrer Konzeption nach staatsfreie Sphären und ermöglichen privatautonome Willkür". Soweit dagegen Gemeinden gesetzliche "Gestaltungsspielräume besitzen, liegt nicht verfassungsmässige Freiheit, sondern aufgabenbezogene Autonomie vor." (Yvo Hangartner, Verfassungsmässige Rechte juristischer Personen des öffentlichen Rechts, in FS Ulrich Haefelin, Zürich 1989, S 111 [120]). Ebensowenig können sich die Gemeinden grundsätzlich auf die EMRK-Grundrechte berufen, da sich gem Art 25 EMRK der Kreis der EMRK-Grundrechtsträger nicht auf den Staat oder auf öffentliche Körperschaften erstreckt (StGH 1996/45, Erw 1.2.3 mit Verweis auf Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 2. A, Kehl etc 1996, RN 4 zu Art 6). Davon abgesehen gehen im vorliegenden Fall die von der Bf angerufenen Artikel 6 Abs 1 und 3 EMRK von vornherein nicht über den innerstaatlichen Anspruch auf rechtliches Gehör hinaus (vgl StGH 1996/6, LES 1997, 148 [152 Erw 3.1]).
1.4. Aufgrund all dieser Erwägungen ist auf die vorliegende Verfassungsbeschwerde nicht nur hinsichtlich der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie, sondern auch in bezug auf die weiteren geltend gemachten Grundrechte auf Beschwerdeführung und auf rechtliches Gehör gem Art 31 und 43 LV einzugehen.
2. Zunächst ist allerdings im Rahmen der materiellen Erwägungen zu prüfen, ob die Bf überhaupt in ihrem Autonomiebereich betroffen ist.
Nach der Rechtsprechung des StGH sind die Gemeinden im Lichte von Art 110 LV immer "mit einem relevanten Autonomiebereich und einer Entscheidungsfreiheit ausgestattet, um sinnvollerweise als (solche) funktionieren zu können" (StGH 1981/13 in LES 1982,126 [127]; ebenso StGH 1984/14 in LES 1987, 36 ff [38]. "Danach müssen die Gemeinden mit einem Kernbereich an Kompetenzen versehen sein, der struktur- und typusbestimmend für die Institution der Gemeinde ist und ohne den die Gemeinden ihre für den Gesamtstaat wichtigen Funktionen nicht wahrnehmen können" (Job von Nell, Die politischen Gemeinden im Fürstentum Liechtenstein, LPS Bd 12, Vaduz 1987, S 78). Zu diesem Kernbereich gehört in Liechtenstein auch die Planungshoheit. Diese wird gem Art 12 Abs 1 lit i des neuen Gemeindegesetzes LGBl 1996/76 (GemG) auch ausdrücklich dem eigenen Wirkungskreis zugeordnet. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren geht es um eine Zonenplanrevision, welche von mehreren betroffenen Grundeigentümern zunächst durch Einsprache bei der Bf und dann mittels Beschwerde zunächst an die Regierung und anschliessend an die VBI angefochten worden ist. Die Bf ist somit in einem relevanten Autonomiebereich betroffen. Es ist deshalb weiters zu prüfen, ob auch eine konkrete Verletzung der Gemeindeautonomie bzw des rechtlichen Gehörs oder des Rechts auf Beschwerdeführung gegeben ist.
3. Eine konkrete Verletzung der Gemeindeautonomie liegt allerdings - jedenfalls im jetzigen Stadium des Verfahrens - nicht vor, da die abweisenden Einspruchsentscheidungen der Bf von der Regierung bestätigt wurden. Der von der Bf erhobenen Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie kann deshalb kein Erfolg beschieden sein.
4. Auch eine Verletzung des Rechts auf Beschwerde gem Art 43 LV ist offensichtlich nicht gegeben. Dieses Grundrecht garantiert, dass grundsätzlich immer ein Verfahren vor einem unabhängigen Gericht mit voller Prüfungsbefugnis als Sach- und Rechtsinstanz offensteht (StGH 1988/20 in LES 1989, 125 [128]). Der StGH hat zudem die Rechtsprechung des OGH bestätigt, wonach gesetzliche Einschränkungen dieses Grundrechts im Zweifel zu Gunsten der Gewährung des Beschwerderechts zu interpretieren sind (s etwa StGH 1995/11, LES 1996, 1 [6]). Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, inwieweit im vorliegenden Fall eine Verletzung des Rechts auf Beschwerdeführung gem Art 43 LV vorliegen soll.
5. Was das rechtliche Gehör angeht, so leitet der StGH dieses Grundrecht primär aus Art 31 Abs 1 1. Satz LV ab. Der Anspruch auf rechtliches Gehör zählt zu den ältesten Verfahrensgarantien (vgl hierzu StGH 1996/6 in LES 1997, 148 [152]). Wesentlicher Gehalt dieses Grundrechtes ist, dass der Verfahrensbetroffene eine dem Verfahrensgegenstand und der Schwere der drohenden Sanktion angemessene Gelegenheit erhält, seinen Standpunkt zu vertreten. Er soll zu allen wesentlichen Punkten des jeweiligen Verfahrens Stellung beziehen können. Dies umfasst zumindest die Möglichkeit zur schriftlichen Stellungnahme. Vom Einbezug des Betroffenen in das Verfahren erhofft man sich abgesehen von der hier nicht relevanten Achtung der Menschenwürde insbesondere einen Gewinn an Richtigkeit des Entscheids in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht (s StGH 1997/21 Erw 1 mit Verweis auf Jörg Paul Müller, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S 268). Zweck des rechtlichen Gehörs der Gemeinde ist es, die Gemeindeautonomie "auch verfahrensrechtlich abzusichern" (Thomas Pfisterer, Die neuere Entwicklung der Gemeindeautonomie, Z BJV 125 [1989], 1 [25]).
Hieraus ergibt sich, dass das rechtliche Gehör der Gemeinden nicht gleich streng zu handhaben ist wie dasjenige von Privaten (vgl Pfisterer aaO 26). So muss es von Verfassungs wegen in aller Regel genügen, wenn die Gemeinde bei die Gemeindeautonomie tangierenden Beschwerdeverfahren jeweils eine Kopie der Beschwerdeschrift zur schriftlichen Stellungnahme erhält. Anders ist es in jenen Fällen, in denen die Gemeinde gem Art 92 Abs 2 iVm Art 196 Abs 4 LVG selbst Beschwerde führt, da sie dann einer Partei iS von Art 31 LVG ausdrücklich gleichgestellt ist.
6. Insgesamt hat die Bf demnach einen grundrechtlichen Anspruch darauf, dass ihr im vorliegenden Verfahren die Beschwerde an die VBI zur Kenntnis gebracht und ihr zumindest Gelegenheit zu einer schriftlichen Stellungnahme gegeben wird. Anspruch auf eine volle Parteistellung hat die Bf indessen nicht. Da der von der Bf gestellte Antrag auf Zuerkennung der Parteistellung im VBI-Verfahren somit doch teilweise berechtigt war, hätte dieser nicht vollumfänglich abgewiesen werden dürfen. Der vorliegenden Verfassungsbeschwerde ist deshalb Folge zu geben und der angefochtene VBI-B ist aufzuheben.
7. Was schliesslich den Kostenersatz bei Gemeindeautonomiebeschwerden angeht, so erscheint dem StGH auch diesbezüglich eine Praxisänderung angebracht. Da die Gemeinde bei Gemeindeautonomiebeschwerden immer in ihrer Funktion als Hoheitsträger betroffen ist, erscheint es nicht angezeigt, die für private Bf vorgesehenen Kostentragungsregelungen des LVG bzw der ZPO zur Anwendung zu bringen. In einem solchen im Grundsatz allein der Durchsetzung öffentlicher Interessen dienenden Verfahren sind die Verfahrenskosten unabhängig vom Verfahrensausgang dem Land zu überbinden - wie dies etwa auch beim Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Gesetzen und VO gem Art 28 Abs 2 StGHG der Fall ist (vgl hierzu auch Art 156 Abs 2 des Schweizerischen Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege [OG], SR 173 110 und dazu Walter Kaelin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A, Bern 1994, S 404). Den Beschwerdegegnerinnen waren folglich trotz des Erfolgs der vorliegenden Gemeindeautonomiebeschwerde keine Verfahrenskosten aufzuerlegen.