CO 2007.4
Art 2 Abs 1 und Art 3 Abs 1 AHG Art 2 FMAG
Allfällige Amtshaftungsansprüche gegen das Land Liechtenstein für den angeblichen Schaden, den das (frühere) Amt für Finanzdienstleistungen in Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit einem Kläger widerrechtlich zugefügt haben soll, sind nicht auf die Finanzmarktaufsicht übergegangen. Passivlegitimiert für solche Amtshaftungsansprüche bleibt das Land Liechtenstein.
[Mit Amtshaftungsklage vom 16.05.2007 begehrte der Kläger, die Beklagte zu verpflichten, ihm den Betrag von CHF 200 Mio samt näher bestimmten Zinsen zu bezahlen und ihm die Prozesskosten zu ersetzen. Mit dem eingeklagten Betrag bezifferte der Kläger den Schaden, den das Amt für Finanzdienstleistungen seinem Investmentunternehmen zugefügt haben soll; entsprechende Ersatzansprüche hatte er sich abtreten lassen. Die Amtshaftungsklage richtete sich gegen das Land Liechtenstein. Das OG erwog, dass allfällige Amtshaftungen des Landes Liechtenstein aus Schäden, welche die für die vormaligen Aufsichtsbehörden handelnden Personen beim Vollzug der einschlägigen Gesetze verursachten, auf die Finanzmarktaufsicht übergegangen seien. Deshalb verneinte es die Passivlegitimation des Landes Liechtenstein und wies die Amtshaftungsklage ab. Einer hiergegen gerichteten Berufung gab der OGH Folge.]
[...]
15. Zur Passivlegitimation des Landes Liechtenstein hat der OGH erwogen:
15.1. Angesichts der zum Teil weit ausholenden Parteivorbringen erschien es angezeigt, unter dem Berufungsgrund der unrichtigen rechtlichen Beurteilung einleitend den Gegenstand des Berufungsverfahrens einzugrenzen: und zwar auf der Grundlage dessen, was das OG entschieden hatte.
15.1.1. Das OG hat die entscheidungswesentlichen Erwägungen dahin zusammengefasst, dass für den behaupteten Schaden die Finanzmarktaufsicht (FMA) in Anspruch zu nehmen sei; deshalb wies es die Klage ab. Entscheidungswesentlich begründet hatte es ausschliesslich die fehlende Passivlegitimation der Beklagten.
15.1.2. Die ergänzenden Erwägungen des OG - nachdem es bereits begründet hatte, weshalb die Klage abzuweisen sei - waren nicht mehr entscheidungswesentlich. Der Kläger erkannte dies zutreffend. Auf sein dennoch "hilfsweise" erstattetes Vorbringen war deshalb nicht näher einzugehen: umso weniger, als die mit den ergänzenden Erwägungen thematisierten Fragen auch nicht entscheidungsreif gewesen wären. Die Frage etwa, ob der Kläger den Schaden durch Rechtsmittel oder Aufsichtsbeschwerde hätte abwenden können (Art 5 Abs 1 AHG), lässt sich erst zuverlässig beantworten, wenn die Art, die Höhe und der Rechtsgrund des konkreten Schadens feststehen, für den der in Anspruch genommene öffentliche Rechtsträger iS von Art 3 AHG haften soll. Erst dann weiss man, ob ein Rechtsmittel oder eine Aufsichtsbeschwerde bestanden hätte, um eben diesen konkreten Schaden abzuwenden. Mit Bezug auf allfällige Aufsichtsmassnahmen, wie sie sich nach dem Rücktritt des gesamten Verwaltungsrats und der Geschäftsleitung der HF aufgedrängt haben könnten, erwog das OG zutreffend, dass Fragen, die sich in diesem Zusammenhang stellen würden, nicht abschliessend beantwortet werden könnten. Gleiches galt sinngemäss für die Frage, ob und, gegebenenfalls, inwiefern der Kläger den geltend gemachten Schaden mit einer allfälligen Devolutionsbeschwerde hätte abwenden können.
15.1.3. Weil das OG die Passivlegitimation verneinte, wies es die Klage ab, ohne im Einzelnen zu beurteilen, ob die Amtshaftungsklage im Übrigen formell und materiell berechtigt gewesen wäre. In ihrer Berufungsantwort wiederholte die Beklagte "aus formeller Vorsicht" dennoch Vorbringen aus ihrer Klageantwort, um darzulegen, dass es, abgesehen von ihrer fehlenden Passivlegitimation, "zahlreiche Gründe" gebe, die ihre Haftung ausschliessen würden. Über solche Gründe hatte das OG jedoch - entsprechend seinem Ansatz zutreffend - im angefochtenen U nicht entschieden. Sollte auch der OGH die Passivlegitimation der Beklagten verneinen, so hätte es beim angefochtenen U sein Bewenden; sollte er sie jedoch bejahen, so käme es einer Verkürzung des Instanzenzugs gleich, wollte der OGH gleichsam erstgerichtlich über den geltend gemachten Amtshaftungsanspruch entscheiden; hierfür wäre die Rechtssache an das OG zurückzuverweisen. Auf Vorbringen der Beklagten zur fehlenden formellen und materiellen Berechtigung des geltend gemachten Amtshaftungsanspruchs war deshalb nicht näher einzugehen.
15.1.4. Das OG verneinte die Passivlegitimation der Beklagten, weil es annahm, eine allfällige Amtshaftung des Amts für Finanzdienstleistungen (AFDL) sei nach Art 39 FMAG auf die FMA übergegangen. Seit dem 01.01.2005 sei die FMA Haftungssubjekt für den gegenständlichen Amtshaftungsanspruch. Gegenstand des Berufungsverfahrens war deshalb - unter dem Berufungsgrund der unrichtigen rechtlichen Beurteilung - die Frage, ob Art 39 FMAG tatsächlich den vom OG angenommenen Haftungsübergang zur Folge habe.
16. Mit dem FMAG sollte eine Finanzmarktaufsicht geschaffen werden (Art 1 Abs 1 FMAG). Zu deren Durchführung wurde die FMA, eine selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit und mit Sitz in Vaduz eingerichtet (Art 2 Abs 1 FMAG). Das Land Liechtenstein stellte ihr ein Dotationskapital im Betrag von CHF 2 Mio bereit (Art 2 Abs 2 FMAG). In der Ausübung ihrer Tätigkeit sollte die FMA unabhängig und an keine Weisungen gebunden sein (Art 3 FMAG). Die FMA sorgt für Gewährleistung der Stabilität des Finanzplatzes Liechtenstein, für den Schutz der Kunden, für die Vermeidung von Missbräuchen sowie für die Umsetzung und Einhaltung anerkannter internationaler Standards (Art 4 FMAG). Unter Vorbehalt gesetzlicher Abweichungen obliegen der FMA die Aufsicht und der Vollzug des FMAG sowie zahlreicher Gesetze im Finanzbereich (Art 5). Weitere Bestimmungen des FMAG regeln die Organisation der FMA (Art 6 ff [III] FMAG), die Aufsichtsinstrumente (Art 25 ff [IV] FMAG), die Finanzierung, einschliesslich Steuer- und Gebührenbefreiung (Art 28 ff [V] FMAG), die Rechnungslegung (Art 32 f [VI] FMAG), die FMA-Beschwerdekommission (Art 34 [VII] FMAG) sowie Rechtsmittel und Verfahren (Art 35 ff [VIII] FMAG. Art 37 ff [IX] FMAG enthalten Übergangs- und Schlussbestimmungen. Unter diesen regelt Art 39 FMAG den "Übergang von Rechten und Pflichten". Das FMAG ist am 01.01.2005 in Kraft getreten Art 42 Abs 1 FMAG). Einige Bestimmungen, unter diesen Art 39 FMAG, traten bereits am 18.08.2004 in Kraft (Art 42 Abs 2 FMAG).
17. Art 39 FMAG lautet:
Übergang von Rechten und Pflichten
Die FMA wird Rechtsnachfolgerin der bisherigen Aufsichtsbehörden und übernimmt deren Infrastruktur.
Soweit diese Bestimmung der Auslegung bedarf, steht deren Wortlaut im Vordergrund (stellvertretend Franz Bydlinski, Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff [2. A Wien/New York] S 437 ff [III]; Ernst A Kramer, Juristische Methodenlehre [2. A Bern/München/Wien] S 51 ff [b]); Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft [6. A Berlin/Heidelberg/New York 1991] S 320 ff [2, b]).
17.1. Nach dem Wortlaut von Art 39 FMAG - das vorrangige Auslegungselement - bezieht sich die Rechtsnachfolge, wie sie die FMA antritt, auf die bisherigen Aufsichtsbehörden.
17.1.1. Nach Art 53 Abs 1 [alt] IUG in der im hier massgebenden Zeitraum geltenden Fassung (LGBl 1996/89) überwachte die Dienststelle für Bankenaufsicht den Vollzug des IUG und der dazu erlassenen Verordnungen sowie die Einhaltung der Reglemente und traf die notwendigen Massnahmen. Art 53 Abs 2 bis Abs 4 [alt] IUG bezeichneten einzelne dieser Massnahmen und weitere Obliegenheiten der Dienststelle für Bankenaufsicht. Besondere Aufsichtsaufgaben ergaben sich aus der [alt] IUV in der im hier massgebenden Zeitraum geltenden Fassung (LGBl 1996/90). Den Aufsichtsmassnahmen und Aufsichtsaufgaben, wie sie der Dienststelle für Bankenaufsicht zustanden, waren zwanglos jene Verhaltensweisen zuzuordnen, aus denen der Kläger seinen Amtshaftungsanspruch ableitete. Mit dem Gesetz vom 10.03.1999 betreffend die Umbenennung der Dienststelle für Bankenaufsicht (LGBl 1999/87) wurde die Dienststelle für Bankenaufsicht in "Amt für Finanzdienstleistungen" (AFDL) umbenannt; dieses Gesetz trat am 30. April 1999 in Kraft.
17.1.2. "Bisherige Aufsichtsbehörde" iS von Art 39 FMAG war demnach mit Bezug auf Investmentunternehmen: bis 29.04.1999 die Dienststelle für Bankenaufsicht, seit dem 30.04.1999 das AFDL, nicht jedoch die Beklagte.
17.2. Wiederum nach dem Wortlaut von Art 39 FMAG übernimmt die FMA die Infrastruktur der bisherigen Aufsichtsbehörden.
17.2.1. Nach seiner "eigentümlichen Bedeutung" (§6 ABGB) bezeichnet das Wort "Infrastruktur" den wirtschaftlich-organisatorischen Unterbau als Voraussetzung für die Versorgung und die Nutzung eines bestimmten Gebiets (Duden, Das grosse Wörterbuch der deutschen Sprache in zehn Bänden [3. A Mannheim/Leipzig/Wien/ Zürich 1999] Bd 5).
17.2.2. Bezieht man diese Bedeutung des Worts "Infrastruktur" auf eine Behörde, so erfasst es in erster Linie Personal, Räume und Einrichtungen, deren es bedarf, damit die Behörde organisatorisch-technisch in die Lage versetzt wird, die ihr zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen. Latente Schulden aufgrund allfälliger durch Verhaltensweisen ihrer Rechtsvorgängerin ausgelösten Amtshaftungsansprüche gehören nicht dazu.
17.3. Nach seiner zum Gesetzeswortlaut gehörenden Überschrift regelt Art 39 FMAG den Übergang von Rechten und Pflichten.
17.3.1. In Verbindung mit dem Satz, wonach die FMA Rechtsnachfolgerin der bisherigen Aufsichtsbehörden wird, kann mit dem Übergang von Rechten und Pflichten kaum etwas anderes gemeint sein als der Übergang von Rechten und Pflichten, wie sie den bisherigen Aufsichtsbehörden zustanden.
17.3.2. Das AFDL gehörte nicht zu den öffentlichen Rechtsträgern iS von Art 2 Abs 1 AHG. Denn nach Art 51 Abs 1 iVm Art 53 [alt] IUG überwachte die Dienststelle für Bankenaufsicht (seit 30.04.1999 das AFDL) in näher bestimmtem Sinn den Vollzug des [alt] IUG unter der Oberaufsicht der Regierung. Für den Schaden, den die für das AFDL handelnden Personen in Ausübung ihrer amtlichen Tätigkeit Dritten widerrechtlich zufügten, haftete das Land Liechtenstein als öffentlicher Rechtsträger (Art 2 Abs 1 iVm Art 3 Abs 1 AHG).
17.3.3. Die Haftpflicht des Landes Liechtenstein gehört somit nicht zu den "Pflichten" des AFDL als bisheriger Aufsichtsbehörde, wie sie nach dem Wortlaut von Überschrift und Text von Art 39 FMAG auf die FMA übergingen.
17.4. Mit dem Wortlaut von Art 39 FMAG lässt der vom OG gezogene Schluss, "dass die von den Beamten der vormaligen Aufsichtsbehörden [hier: des AFDL] in Vollziehung der einschlägigen Gesetze [hier: des {alt} IUG] rechtswidrig [widerrechtlich] verursachten [zugefügten] Schäden und die damit entstandenen Amtshaftungen zu Lasten des Landes an die FMA übergegangen sind", nicht begründen.
18. Systematische sowie teleologische Gesichtspunkte bestätigen diesen Befund (zum systematischen und zum teleologischen Auslegungselement, stellvertretend Bydlinski, S 442 ff [IV] und S 453 ff [VI]; Kramer, S 76 ff [c] und S 130 ff [e]; Larenz, S 324 ff [b bis d]).
18.1. Art 3 FMAG sieht die Unabhängigkeit der FMA vor. Sie soll in der Ausübung ihrer Tätigkeit unabhängig und an keine Weisungen gebunden sein. Dem in Art 1 FMAG vorgesehenen Gesetzeszweck, eine unabhängige Finanzmarktaufsichtsbehörde zu errichten, entspricht deren in Art 2 FMAG vorgesehene rechtliche Verselbständigung. Von diesem Ansatz ging auch das OG zutreffend aus. Art 4 FMAG regelt die Ziele der Finanzmarktaufsicht; die FMA "sorgt für" deren Erreichung. Die in Art 4 FMAG geregelte Verantwortung der FMA setzt deren Unabhängigkeit voraus; denn es käme einem Wertungswiderspruch gleich, einer Behörde die Verantwortung für die Erreichung bestimmter Ziele aufzuerlegen, ohne sie eigenverantwortlich bestimmen zu lassen, auf welchem Weg die Ziele erreicht werden sollen.
18.2. Mit der klar und konsistent geregelten Unabhängigkeit der FMA im Hinblick auf vorgegebene Ziele vertrüge es sich schlecht, der FMA allfällige Amtshaftungen aus der Aufsichtstätigkeit der bisherigen Behörden aufzubürden. Denn damit käme sie in die Lage, allfällige Ansprüche abzuwehren, die gegen das Land Liechtenstein entstanden sind. Dies brächte sie in eine Interessens- und Beziehungsnähe zur Regierung, wie sie dem Zweck des FMAG widerspräche.
18.3. Als Gegenstand der Übernahme bezeichnet Art 39 FMAG die "Infrastruktur" der bisherigen Aufsichtsbehörden, insofern eine klar bestimmte Grösse: Personal, Räume und Einrichtungen der bisherigen Aufsichtsbehörden waren bekannt. Der Gesetzgeber befand es für regelungswürdig diesen qualitativ und quantitativ überschaubaren Gegenstand der Übernahme eigens zu bezeichnen. Das in Art 2 FMAG für die FMA vorgesehene Dotationskapital von CHF 2 Mio ist auf den absehbaren Bedarf der FMA ausgerichtet.
18.4. Vor dem skizzierten Hintergrund darf angenommen werden, der Gesetzgeber sei von klaren Vorstellungen ausgegangen, welche Aufgaben der FMA obliegen und welcher Mittel es bedarf, sie zu erfüllen. Es käme wiederum einem Wertungswiderspruch gleich, wollte man annehmen, der Gesetzgeber habe der FMA - neben den ihr ausdrücklich zugewiesenen Pflichten - gleichsam stillschweigend die latente Haftpflicht für allfällige Amtshaftungsansprüche gegen das Land Liechtenstein, resultierend aus der Amtstätigkeit der bisherigen Aufsichtsbehörden, überbinden wollen.
18.5. Nach Art 24 FMAG richtet sich die Schadenshaftung der Mitglieder der Organe und des Personals der FMA nach den Bestimmungen des AHG. Danach haftet die FMA als Anstalt des öffentlichen Rechts, insofern als öffentlicher Rechtsträger, für den Schaden, den die als ihre Organe handelnden Personen in Ausübung ihrer amtlichen Tätigkeit Dritten widerrechtlich zufügen (Art 1 Abs 1 und Art 3 Abs 1 AHG). Es hätte einer ausdrücklichen Bestimmung bedurft, um diese Haftung auch auf die Organe und das Personal der bisherigen Aufsichtsbehörden auszudehnen.
19. Der durch den Wortlaut von Art 39 FMAG indizierte, und durch systematische sowie teleologische Erwägungen bestätigte Befund wäre nur dann weiter zu hinterfragen, wenn sich ein eindeutiger und klar zum Ausdruck gebrachter gegenteiliger Wille des Gesetzgebers feststellen liesse. Davon kann keine Rede sein. Wie das OG zutreffend erwog beschränken sich die einschlägigen Ausführungen zu Art 39 FMAG (BuA 2004 Nr 4) im Wesentlichen auf eine (etwas umständlichere) Wiedergabe des Gesetzeswortlauts.
20. Zusammenfassend ergab sich demnach, dass allfällige Amtshaftungsansprüche gegen das Land Liechtenstein für den angeblichen Schaden, den das AFDL in Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit dem Kläger widerrechtlich zugefügt haben soll, nicht auf die FMA übergegangen ist. Das OG hat deshalb die Passivlegitimation der Beklagten zu Unrecht verneint.
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