RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA TRIBUNAL CANTONAL COUR ADMINISTRATIVE ADM 7 / 2022 Présidente: Sylviane Liniger Odiet Juges: Daniel Logos et Jean Crevoisier Greffière: Carine Guenat ARRET DU 18 FEVRIER 2023 dans la procédure liée entre A.________ (organisation de défense de l'environnement, section régionale), B.________ (organisation de défense de l'environnement, niveau suisse), C.________ (organisation de protection de la nature, niveau suisse), D.________ (organisation de protection de la nature, section régionale),
2 CONSIDÉRANT En fait : A.E.________ est propriétaire de la parcelle no 338 du ban de Clos du Doubs- Montmelon, sur laquelle un camping (camping des Iles de Ravines) est installé depuis 1955. Cette parcelle est contiguë au Doubs et se situe en partie en zone agricole et en partie en zone forestière et dans son intégralité dans un secteur Au de protection des eaux (cf. géoportail). B.En 2006, l’assemblée communale de la commune de Montmelon avait adopté le plan spécial « Camping-Iles de Ravines », lequel n’a pas été approuvé par le Service de l’aménagement du territoire, décision confirmée sur recours par la Cour administrative du Tribunal cantonal (ADM 78/07 du 31 juillet 2008 ; dossier édité dans la présente procédure par ordonnance du 17 mai 2022). C.Au 1 er janvier 2009, sept communes du Clos-du-Doubs ont fusionné pour former la nouvelle commune de Clos du Doubs. D.Un projet de modification du plan d’aménagement local par la création d’une zone de sports et de loisirs « Camping des îles de Ravines » a été établi. Le plan spécial et les prescriptions y relatives ont été publiés dans le Journal officiel no 15 du 29 avril 2021. L’assemblée communale a approuvé cette modification le 30 septembre 2021 et le conseil communal le 2 novembre 2021. Les oppositions de B.________ (organisation de défense de l'environnement, niveau suisse) et A.________ (organisation de défense de l'environnement, section régionale) et de C.________ (organisation de protection de la nature, niveau suisse) et D.________ (organisation de protection de la nature, section régionale) (ci-après : les recourants) ont été maintenues, la conciliation n’ayant pas abouti. E.Par décision du 2 décembre 2021, la Section de l’aménagement du territoire du Service du Développement territorial (ci-après : l’intimée) a approuvé la modification du plan d’aménagement local « Création d’une zone de sport et de loisirs – Camping des îles de Ravines » et a rejeté les oppositions (dossier SDT, p. 203 à 211 ; ci-après, les mentions de pages sans autre indication renvoient au dossier de l’intimée). F.Par mémoire du 18 janvier 2022, les recourants ont interjeté recours contre cette décision concluant principalement à son annulation, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l’intimée pour complément d’instruction, le tout sous suite de frais et dépens. Ils font valoir des violations des normes en matière de protection de la nature et du paysage, la vallée du Doubs étant inscrite à l’inventaire fédérale des paysages, sites et monuments naturels (ci-après : l’IFP).
3 Selon eux, le projet contrevient également aux objectifs de protection des biotopes et des zones alluviales, le projet comprenant un camping résidentiel de plus de 60 emplacements contigus à une zone alluviale privée de toute zone tampon. Il est également contraire à l’arrêté du 5 février 1980 par lequel le Gouvernement a mis le Doubs et ses environs immédiats sous la protection de l’Etat et l’a porté sur la liste des réserves naturelles. Les recourants estiment en outre que la Convention de Berne du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe protège notamment l’Apron, gravement menacé et qui a son dernier refuge en Suisse dans le Doubs et exige que l’on applique sévèrement les dispositions de protection issue de la législation sur les zones alluviales. Ils relèvent également que le dossier aurait dû être soumis à la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage compte tenu des enjeux en présence et du risque d’atteintes représenté par le projet d’aménagement de la Commune de Clos du Doubs. Il aurait dû en outre être prévu par le plan directeur cantonal. Les recourants invoquent encore des violations en matière de protection des eaux, relatives à la loi sur les forêts et aux résidences secondaires, ainsi qu’à l’art. 15 LAT qui interdit le surdimensionnement des zones à bâtir, Clos-du-Doubs ayant dû mettre des terrains en zone réservée. Enfin, les recourants estiment que le camping ne bénéficie d’aucun droit acquis. G.Appelé en cause dans la procédure, E.________, propriétaire la parcelle no 338 a renoncé à intervenir dans la procédure par courrier du 25 avril 2022. H.Prenant position le 3 mai 2022, l’intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, sous suite des frais et dépens. Elle conteste les griefs formulés à l’encontre de la décision litigieuse, estimant en outre que ni une audience, ni une descente et vue des lieux n’est nécessaire. I.Appelée en cause, la commune de Clos du Doubs a conclu le 5 mai 2022 au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, sous suite des frais et dépens. Elle rappelle que depuis 1955, un camping est exploité sur le site et qu’en 1967, une autorisation de construire a été délivrée. Les créations de la réserve naturelle du Doubs et de la zone alluviale d’importance nationale la Lomène sont donc postérieures à l’existence du camping. La présence du camping n’est pas incompatible avec ces protections. La commune conteste toute violation des dispositions légales et un refus de la modification de l’aménagement local ne réglerait nullement la situation et n’offrirait aucune perspective d’avenir. La nouvelle affectation souhaitée en zone de sports et loisirs permet au contraire de réglementer la situation en prenant en compte et en respectant les intérêts de protection de la nature et du paysage. J.Répliquant le 12 septembre 2022, les recourants ont confirmé leurs conclusions et ont requis plusieurs compléments de preuve, notamment la demande de permis de construire décernée pour le camping. Elle a également confirmé la demande d’expertise auprès de la commission fédérale des paysages et des sites.
4 K.La commune a produit la demande de permis de construire à la requête de la Cour de céans le 28 octobre 2022. L’intimée s’est opposée aux autres compléments de preuve le 26 octobre 2022. L.La juge instructrice a rejeté les autres demandes de compléments de preuve le 16 janvier 2023 sous réserve d’une décision contraire de la Cour. M.Les recourants ont déposé leurs remarques finales le 2 février 2023, ainsi que leur note d’honoraires. N.Il sera revenu ci-après en tant que besoin sur les autres éléments du dossier. En droit : 1.La Cour administrative est compétente en vertu des art. 160 let. b Cpa et 73 al. 3 LCAT. Elle dispose d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let b LAT). En tant qu'organisations d'importance nationale habilitées à déposer un recours en matière de droit public (art. 1 de l'ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage [ODO; RS 814.076] et le ch. 13 de son annexe), les recourants ont qualité pour agir sur le fond dans les domaines de la protection de la nature et du paysage (art. 3 LPN), pour autant que le grief invoqué concerne une tâche fédérale (art. 12 LPN). Les nouveaux classements, c'est-à-dire l'attribution d'une zone inconstructible à une zone constructible, peuvent faire l'objet de recours émanant d'organisations fondés sur l'article 12 LPN (TF 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 1.2.2, non publié in ATF 146 II 289). Tel est le cas en l’espèce, dans la mesure où la planification litigieuse vise à créer une zone de sport et loisirs à l’endroit du camping, ce dernier étant actuellement hors de la zone à bâtir. Pour le surplus, les recourants ayant participé à la procédure d’opposition et respecté les formes et délai légaux, le recours est recevable. 2.Dans un premier grief qu’il convient d’examiner en premier lieu, les recourants estiment qu’une expertise de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) est indispensable, ce que l’intimée conteste. 2.1Si l’accomplissement d’une tâche de la Confédération incombe à la Confédération, l’Office fédéral de l’environnement (OFEV), l’Office fédéral de la culture ou l’Office fédéral des routes, selon le domaine de compétence, détermine s’il est nécessaire qu’une expertise soit établie par la commission visée à l’art. 25 al. 1. Si le canton est compétent, c’est le service cantonal visé à l’art. 25 al. 2 qui détermine la nécessité d’une expertise (art. 7 al. 1 LPN).
5 Si l’accomplissement de la tâche de la Confédération peut altérer sensiblement un objet inscrit dans un inventaire fédéral en vertu de l’art. 5 ou soulève des questions de fond, la commission établit une expertise à l’intention de l’autorité de décision. Cette expertise indique si l’objet doit être conservé intact ou de quelle manière il doit être ménagé (art. 7 al. 2 LPN). L’expertise constitue une des bases dont dispose l’autorité de décision pour procéder à la pesée de tous les intérêts en présence (art. 7 al. 3 LPN). Une expertise est ainsi obligatoire lorsque l’on se trouve dans le cadre de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, dans le périmètre d’un objet inscrit dans un inventaire fédéral et que l’atteinte projetée peut altérer le site de manière sensible (LEIMBACHER, Commentaire LPN, 2019, no 2ss ad art. 7 ; David BOULAZ, La protection de paysage, 2017, p. 173 ; 2.2Selon la jurisprudence, les nouveaux classements en zone à bâtir fondés sur l'art. 15 de la LAT révisée (dans sa version du 15 juin 2012) constituent une tâche fédérale au sens de l'art. 78 al. 2 Cst. ou de l'art. 2 LPN (cf. ATF 142 II 509 consid. 2.5 ; TF 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 1.2.2, non publié in : ATF 146 II 289). Tel est le cas en l’espèce dès lors que le plan litigieux vise à créer une zone de sport et loisirs, soit une zone d’habitation, pour le camping des îles de Ravines, ce dernier se trouvant actuellement hors zone à bâtir. 2.3En outre, la fiche 1006 IFP relative à la Vallée du Doubs fixe comme objectifs de protection notamment de conserver la fonction écologique des milieux humides, de conserver les écosystèmes aquatiques et riverains du Doubs, la qualité de ses eaux ainsi que les espèces piscicoles rares et caractéristiques. La zone litigieuse en fait partie. L’objet IFP no 1006 est un objet d’inventaire au sens de l’art. 5 LPN. A cet égard, il convient de rappeler que l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral (comme l'IFP) démontre qu'il mérite tout particulièrement d'être conservé intact, ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, en tenant compte de mesures de reconstitution ou de remplacement appropriées (art. 6, al. 1, LPN). Une dérogation à la conservation intégrale au sens des inventaires ne peut être envisagée dans l'accomplissement d'une tâche de la Confédération que si elle s'oppose à certains intérêts équivalents ou supérieurs. Les atteintes au sens d'une dérogation à la conservation intégrale en tant qu'atteintes graves à un objet protégé ne sont donc autorisées qu'aux conditions de l'art. 6 al. 2 LPN. Cette disposition pose donc des exigences plus strictes à la procédure de pesée des intérêts que l'art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1) concernant la pesée générale des intérêts. En cas d'atteinte grave, seuls les intérêts d'atteinte d'importance également nationale peuvent logiquement être pris en compte dans la pesée (TF 1C_86/2020 du 22 avril 2021, consid. 4.1ss ; 1C_118/2016 du 21 mars 2017 consid. 4.2, in : URP 2018 p. 16).
6 En revanche, les atteintes qui entraînent une atteinte mineure sont considérées comme admissibles si elles peuvent être justifiées par un intérêt plus important que l'intérêt à la protection de l'objet (ATF 127 II 273 consid. 4c p. 282 s. ; cf. aussi art. 6 al. 1 de l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels [OIFP ; RS 451.11]). En cas d'atteinte mineure, l'autorisation ne dépend donc pas de son importance nationale. En outre, en raison de telles atteintes isolées, certes liées en elles-mêmes à de légers inconvénients, il ne faut pas s'attendre à des préjudices négatifs pour un développement ultérieur qui, dans l'ensemble, conduirait à un résultat nettement défavorable pour la protection de la nature et du patrimoine (TF 1C_357/2015 du 1er février 2017 consid. 4.2.4 avec renvois, in : URP 2017 p. 383). 2.4Il convient encore d’examiner si le projet litigieux porte une atteinte sensible au site, ce que l’intimée conteste étant donné, selon elle, que le camping existe depuis les années 1960. Une expertise par la commission n’a lieu que pour les projets qui font craindre une atteinte importante à l’objet de l’inventaire ou qui soulèvent des questions de fond de protection de la nature et du paysage (LEIMBACHER, op. cit. no 5 ad art. 7). Seuls les cas risquant d’affecter les buts de protection de l’objet impliquent de procéder à une expertise obligatoire (BOULAZ, op. cit., p. 174). D’après le Tribunal fédéral, on a affaire à une atteinte sensible lorsqu’un projet de construction ou d’aménagement contrevient de façon grave et irréversible à l’un des objectifs de protection énoncés dans l’inventaire. Dans un tel cas, on s’écarte de la règle voulant que l’objet soit conservé intact (VLP-ASPAN, les inventaires fédéraux au sens de l’art. 5 LPN, Territoire & Environnement, janvier no 1/11 p 7. et les références citées au ch. 26). La détermination relative à la qualification de l’atteinte peut se faire en comparant de façon générale la situation du camping avec ou sans la planification litigieuse. 2.4.1Le camping des ìles de Ravines semble avoir été installé en 1955 (p. 219/22) et a fait l’objet d’un permis de construire au lieu-dit « la Goutte » accordé le 20 janvier 1967 par la Commune de Montmelon. Il est vrai que le permis, produit par l’appelée en cause à la requête de la Cour de céans le 17 novembre 2022, est des plus succincts et ne renseigne ni sur la surface accordée pour le camping, ni sur les installations, ni sur le nombre de place de camping autorisées. Le permis de construire mentionne expressément la parcelle no 12 du ban de Montmelon, devenue parcelle no 338, comme le précise l’intimée dans sa prise de position du 26 octobre 2022, lorsqu’elle a été appelée à se prononcer sur les demandes de compléments de preuve des recourants. La vallée du Doubs a été mise sous protection définitive le 20 février 1974 (p. 15). Le camping a donc été autorisé avant l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) et se trouve hors zone à bâtir. De ce fait, le camping bénéficie en principe de la situation acquise en vertu de l’art. 24c al. 1 LAT. L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (art. 24c al. 2 LAT).
7 Dans le cadre de la présente procédure, il n’y a pas lieu de se prononcer sur ce qui peut être autorisé ou non s’agissant de l’entretien éventuel du camping. Toutefois, en l’état actuel, même si toutes les conditions de l’art. 24c al. 1 et 2 LAT étaient remplies, il appartiendrait encore à l’autorité compétente d’examiner si le projet respecte l’art. 24c al. 5 LAT, selon lequel dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être remplies. Cela signifie en d’autres termes que la garantie de la situation acquise conférée par l’art. 24c LAT est susceptible d’entrer en contradiction avec les exigences majeures de l’aménagement du territoire qui présentent une similitude évidente avec les « intérêts prépondérants », susceptibles de s’opposer à l’octroi d’une dérogation au sens de l’art. 24 let b LAT (MUGGLI, Commentaire pratique LAT : construire hors zone à bâtir, no 44 ad art. 24c). Si des dispositions relevant de la législation spéciale, par exemple du droit de l’environnement ou du droit de la protection de la nature et du paysage, s’opposent catégoriquement à l’octroi de l’autorisation requise, toute pesée des intérêts devient superflue (MUGGLI, op. cit- no 47 ad art. 24c). 2.4.2Depuis l’installation du camping, la protection de la vallée du Doubs a évolué avec l’inscription à l’IFP, puis également avec la délimitation de la zone alluviale d’importance nationale La Lomène (Lomenne) dont le périmètre de l’objet et l’espace réservé aux eaux jouxtent le camping en aval (consultable sous https://www.jura.ch/DEN/ENV/Eaux/Cours-d-eau/Doubs.html; plan de gestion des zones alluviales ; PJ 3 intimée). Dite zone figure à l’inventaire fédéral des zones alluviales d’importance nationale, régi par l’ordonnance sur la protection des zones alluviales d’importance nationale, sous chiffre 145 (ordonnance sur les zones alluviales ; RS 451.31). En outre, le Doubs fait partie du site Emeraude protégé par la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (RS 0.455) conclue à Berne le 19 septembre 1979 et entrée en vigueur pour la Suisse le 1 er juin 1982 (dénommée convention de Berne). Le réseau Emeraude vise à protéger des espèces et des milieux naturels rares et menacés en Europe (https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/biodiversite/info- specialistes/infrastructure-ecologique/sites-emeraude.html). 2.4.3Avec l’admission du plan litigieux, le camping en question deviendrait une zone de sport et loisirs, donc se situerait en zone à bâtir et pourrait subir des modifications à des conditions nettement moins strictes que celles de l’art. 24c LAT. Le projet prévoit d’ailleurs entre soixante et septante parcelles avec une demi-step pour traiter les eaux usées qui seront rejetées dans le Doubs. L’évacuation des toilettes chimiques des caravanes pourra se faire dans cette mini-step. L’alimentation en eau potable est également prévue (cf. not. p. 219/22 à 35 et annexe 4 ; p. 221/23, 26 à 35), de même que des aires d’accès et de parking (p. 217). En l’état, la Cour ne se prononce évidemment pas sur lesdites modifications, mais constate que ces différents éléments, couplés à l’évolution de la situation sur le plan de la protection du Doubs, peuvent altérer le site de manière sensible au sens du consid. 2.1, notamment s’agissant des objectifs de protection figurant dans l’IFP 1006 (cf. consid. 2.3).
8 Il faut en outre prendre en compte le fait que le permis de construire accordé à l’époque ne contient aucune information, ni plan permettant de délimiter la surface du camping, le nombre de caravanes et mobile homes, ainsi que l’équipement admissible, ce qui ne permet pas de procéder à une véritable comparaison entre la situation découlant du permis de construire et celle prévue par la décision litigieuse, respectivement le plan spécial consécutif à la modification de l’aménagement local. Enfin, la Cour de céans avait déjà confirmé le refus de l’intimée de valider un plan spécial en 2008 (cf. let. B). 2.5Dans ces conditions, avec les recourants, la Cour considère que la Commission fédérale des paysages et des sites aurait dû obligatoirement être sollicitée pour une expertise. Certes, l’intimée a requis différents avis sur les potentielles atteintes au site et l’admissibilité de la modification de l’aménagement local. Toutefois, dans le cadre de son expertise, la Commission fédérale, en sa qualité d’organisme spécialisé indépendant, peut décider de se rallier aux considérations d’une autre expertise ou exprimer clairement son opinion d’une autre manière (David BOULAZ, op.cit. p. 176 et les références). Le recours doit en conséquence être admis sans examen des autres griefs, dans la mesure où l’appréciation desdits griefs pourrait être influencée par l’expertise à réaliser. 3.Dans la mesure où elle admet le recours, l’autorité annule la décision attaquée et statue elle-même sur l’affaire ; elle la renvoie au besoin à l’autorité de première instance, avec des instructions impératives (art. 144 al. 1 Cpa). Dès lors que l’appelée en cause et l’intimée dispose d’un large pouvoir d’examen et que l’affaire est actuellement insuffisamment instruite, il se justifie de retourner le dossier à l’intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants. 4.Les frais de la procédure sont laissés à l’Etat (art. 219 al. 1 Cpa). Les recourants qui obtiennent gain de cause ont droit à une indemnité de dépens (art. 227 al. 1 Cpa) à payer par l’intimée dans la mesure où la décision relative à l’expertise à réaliser incombe à l’Etat. Les honoraires sont taxés conformément aux art. 3 à 8 de l’ordonnance fixant le tarif des honoraires d’avocat (RSJU 188.61). Les recourants ont produit une note d’honoraires détaillée de laquelle il ressort que le temps consacré à l’étude de courriels des clients, du dossier et de la rédaction d’actes de procédure s’élève à 63.85 heures sur un total d’heures de 71.75 heures. Certes, le dossier n’est pas simple, sans être d’une longueur et d’une complexité particulière. Cela étant, il apparaît cependant que le temps consacré à l’étude du dossier, aux courriels avec les clients et à la rédaction des actes de procédure qui comprennent un mémoire de recours, une réplique et des remarques finales ne justifie pas d’y consacrer autant de temps d’autant plus que lesdits actes comprennent des répétitions figurant déjà dans le recours. Dans ces conditions, il apparaît que 35 heures sont suffisantes pour soulever les problèmes qui se posent et rédiger les actes de procédure idoines, ainsi que 2 heures de conférence à client supplémentaires, soit un total de 37 heures.
9 S’agissant des débours, il ne se justifie pas de prendre en compte le scannage de dossier à raison de CHF 0.20 la feuille, dès lors que, contrairement aux photocopies, il n’y a pas d’utilisation de papier et que le scannage fait partie des frais généraux. Il n’est pas alloué de dépens à l’intimée (art. 230 al. 1 Cpa), ni à l’appelée en cause qui n’a pas eu de frais de représentation. PAR CES MOTIFS LA COUR ADMINISTRATIVE admet le recours ; annule la décision d’approbation du 2 décembre 2021 - décision no 6808.1.1385 (modification de l’aménagement local - zone de sport et loisirs – camping des Iles de Ravines) ; retourne le dossier à l’intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants ; laisse les frais de la procédure à la charge de l’Etat ; restitue aux recourants leur avance de frais par CHF 3'000.- ; alloue aux recourants une indemnité de dépens CHF11’457.35 (honoraires : 37 h à CHF 270.- = CHF 9’990.- ; débours : CHF 648.20 ; TVA 7.7% : CHF 819.15) à payer par l’intimée ; informe les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
10 ordonne la notification du présent arrêt : aux recourants, par leur mandataire, Me Olivier Vallat, avocat à Porrentruy ; à l’intimée, la Section de l’aménagement du territoire du Service du développement territorial, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont ; à la Commune de Clos-du-Doubs Hôtel de Ville, CP 117, 2882 Saint-Ursanne ; à l’appelé en cause E.________, Pitatusstrasse 4B, 878 Männedorf ; à l’Office fédéral du développement territorial ARE, 3003 Berne ; à l’Office fédéral de l’environnement OFEV, 3003 Berne. Porrentruy, le 18 février 2023 AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE La présidente :La greffière : Sylviane Liniger OdietCarine Guenat Communication concernant les moyens de recours : Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée. Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral, soit, à l’attention de ce dernier, à la Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF).