PVG 2015 18

1 /18 Verfahren PVG 2015 17 Fehlende Rechtsmittelbelehrung. Zweimonatsfrist. Auch eine anwaltlich vertretene Partei kann sich darauf berufen (Bestätigung der Rechtsprechung). –Im Falle einer unterbliebenen Rechtsmittelbelehrung ist der Weiterzug eines Entscheids gemäss Art. 22 Abs. 2 VRG innert zwei Monaten seit der Mitteilung zulässig (E.3). –Aus der Entstehungsgeschichte dieser Norm ergibt sich, dass sich auch eine anwaltlich vertretene Partei auf diese subsidiäre Zweimonatsfrist berufen kann (E.4, 5). –Die Zweimonatsfrist kommt auch dann zur Anwendung, wenn der Beschwerdeführer diese Bestimmung gar nicht angerufen hat (E.6). Mancanza dell’indicazione dei mezzi di impugnazione.Ter- mine di due mesi. Anche una parte rappresentata da un avvocato può invocare tale disposto (conferma della prassi). –Giusta l’art. 22 cpv. 2 LGA, qualora manchi l’indicazione dei mezzi d’impugnazione, l’impugnazione di una deci- sione è ammessa entro due mesi dalla comunicazione (cons. 3). –Dalla genesi di tale norma risulta che anche una parte rappresentata da un avvocato può avvalersi di questo termine suppletivo di due mesi (cons. 4, 5). –Il termine di due mesi si applica anche laddove la parte ricorrente non si è appellata a tale disposto (cons. 6). Erwägungen: 3. a) Unbesehen der Vorbringen des Beschwerdeführers ist jedoch auf den Umstand hinzuweisen, dass weder das ur- sprüngliche Kündigungsschreiben vom 1 . Juni 2014, welches dem Beschwerdeführer anlässlich der gleichentags erfolgten Besprechung angeblich hätte übergeben werden sollen (vgl. be- schwerdegegnerische Beilage [Bg-act.] 1), noch das postalisch zu- gestellte Kündigungsschreiben vom 12. Juni 2014 (vgl. beschwer- deführerische Beilage [Bf-act.] 2) eine Rechtsmittelbelehrung enthalten hat. Da es sich bei der Kündigung eines öffentlich-recht- lichen Anstellungsverhältnisses durch den Arbeitgeber um eine anfechtbare Verfügung handelt, gelten für deren Eröffnung und Zustellung die allgemeinen Regeln (vgl. Urteil des Verwaltungsge- richts U 05 21 vom 17. November 2005, E.3b, sowie PVG 2007 Nr. 6 18

1 /18 Verfahren PVG 2015 1 8 E.2c). Dies bedeutet insbesondere, dass solche Kündigungen ge- mäss Art. 22 Abs. 1 VRG eine Rechtsmittelbelehrung enthalten müssen. b)Im vorliegenden Fall handelt es sich unbestrittenermas- sen um eine – seitens der Arbeitgeberin ausgesprochene – Kündi- gung eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses (vgl. Be- schwerde vom 14. Juli 2014 S. 3 sowie Beschwerdeantwort vom 24.September 2014, S. 7). Dass die Kündigungsschreiben vom 1 . resp. 12. Juni 2014 wie soeben erwähnt keine Rechtsmittelbeleh- rungen enthalten haben, stellt aber praxisgemäss keinen Nichtig- keits-, sondern lediglich einen Anfechtungsgrund dar (vgl. PVG 2007 Nr. 6 E.2d zu Art. 50 Abs. 2 VGG mit Verweis auf PVG 1988 Nr. 79). Art. 22 Abs. 2 VRG sieht vor, dass der Weiterzug im Falle einer unterbliebenen Rechtsmittelbelehrung innert zweier Monate seit Mitteilung des Entscheids zulässig ist. Hinsichtlich der An- wendbarkeit dieser grundsätzlich einschlägigen Bestimmung stellt sich jedoch die Frage, ob sich der Beschwerdeführer darauf berufen kann, obschon er in der vorliegenden Angelegenheit an- waltlich vertreten war (vgl. hierzu die Erwägungen 4 und 5) und diese Bestimmung nicht angerufen hat (vgl. hierzu Erwägung 6). Wenn diese Bestimmung in der vorliegend zu beurteilenden Kon- stellation zur Anwendung gelangte, könnte nämlich offen bleiben, ob die Anfechtungsfrist am 12. oder erst am 13. Juni 2014 zu laufen begonnen hat – die Eingabe vom 14. Juli 2014 wäre angesichts der sich aus Art. 22 Abs. 2 VRG ergebenden zweimonatigen Rechtsmit- telfrist in jedem Fall als rechtzeitig eingereicht zu betrachten und auf das vorliegende Rechtsmittel wäre demzufolge einzutreten. c)Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass das Verwaltungs- gericht in PVG 1983 Nr. 82 zu Art. 50 Abs. 2 des ehemaligen Ge- setzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubün- den (Verwaltungsgerichtsgesetz/VGG vom 9. April 1967) – mithin die identische Vorgängerbestimmung des hier zu beurteilenden Art. 22 Abs. 2 VRG (vgl. hierzu nachfolgend Erwägung 4b) – erst- mals festgehalten hat, dass sich auch anwaltlich vertretene Parteien auf diese Regelung berufen können. In PVG 1988 Nr. 79 ist diese Auffassung sodann bestätigt und zu einer eigentlichen Pra- xis erklärt worden. In einem jüngeren Urteil aus dem Jahre 2003 hat das Verwaltungsgericht schliesslich explizit auf PVG 1988 Nr. 79 verwiesen und bestätigt, dass sich gemäss der publizierten und somit bei Anwälten als bekannt vorauszusetzenden Praxis des Ver- waltungsgerichts nicht nur der Laie, sondern auch die durch einen Anwalt vertretene Partei auf die Zweimonatsfrist gemäss Art. 50

1 /18 Verfahren PVG 2015 19 Abs. 2 VGG berufen könne (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts U 03 74 vom 4. November 2003, E.1). Da die Einführung dieser Praxis des Verwaltungsgerichts zugegebenermassen schon länger zurückliegt und seither eine Revision der einschlägigen gesetzli- chen Grundlagen stattgefunden hat, wird im Folgenden zu prüfen sein, ob auf diese heute noch abgestellt werden kann. Dabei ist festzuhalten, dass sich eine Änderung dieser verwaltungsgericht- lichen Rechtsprechung auf ernsthafte sachliche Gründe stützen müsste, die – vor allem im Hinblick auf das Gebot der Rechtssicher- heit – umso gewichtiger sein müssten, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung für zutreffend erachtet worden ist. Eine Praxisänderung lässt sich grundsätzlich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewan- delten Rechtsanschauungen entspricht (vgl. BGE 140 V 538 E.4.5 m.w.H. sowie T SCHANNEN / Z IMMERLI / M ÜLLER , Allgemeines Verwal- tungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 23 N 14 ff. und H ÄFELIN / M ÜLLER / U HLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich / St. Gal- len 2010, Rz. 509 ff.). Zur Klärung dieser Frage wird nebst einer Auslegung von Art. 22 Abs. 2 VRG resp. Art. 50 Abs. 2 VGG (vgl. zur Auslegung BGE 141 II 262 E.4 mit zahlreichen weiteren Hinweisen) insbesondere auch auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu fehlerhaften und fehlenden Rechtsmittelbelehrungen einzugehen sein. 4. a) In grammatikalischer Hinsicht ist zunächst festzuhal- ten, dass sich weder aus dem Wortlaut von Art. 22 Abs. 2 VRG noch aus demjenigen von Art. 50 Abs. 2 VGG Anhaltspunkte dafür erge- ben, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der Normadressaten zwi- schen anwaltlich vertretenen und nicht anwaltlich vertretenen Par- teien eine Unterscheidung hätte treffen wollen. Auch aus der systematischen Auslegung lässt sich auf den ersten Blick nichts Re- levantes ableiten. Aus der Gesetzessystematik geht lediglich her- vor, dass sich Art. 22 VRG unter dem zweiten Titel «Allgemeine Grundsätze des Verfahrens» befindet und damit sowohl für das Verfahren vor kantonalen Verwaltungsbehörden als auch im Ver- fahren vor Verwaltungsgericht gilt. Abs. 1 der Bestimmung befasst sich mit dem Inhalt von Entscheiden und stipuliert, dass Entscheide zu begründen sind und nebst dem Dispositiv und der Kostenrege- lung eine Belehrung über die Möglichkeit und die Frist des ordent- lichen Weiterzugs, mithin eine Rechtsmittelbelehrung, zu enthalten haben. Aufschlussreicher ist indes ein Blick auf die Systematik des vormaligen VGG, welches per 1. Januar 2007 durch das heutige

1 /18 Verfahren PVG 2015 120 VRG abgelöst worden ist. Wie bereits erwähnt, befand sich die in- haltlich identische Vorgängerbestimmung von Art. 22 Abs. 2 VRG in Art. 50 Abs. 2 VGG (vgl. vorstehend Erwägung 3c sowie nachfol- gend Erwägung 4b). Demnach war die Einreichung des Rekurses innert zweier Monate seit der Zustellung, Eröffnung oder Verkün- dung zulässig, sofern die Rechtsmittelbelehrung bei einem mittei- lungspflichtigen Entscheid unterblieben war. Interessanterweise statuierte Art. 50 Abs. 1 VGG nebst dem Erfordernis einer Rechts- mittelbelehrung für anfechtbare Entscheide im zweiten Satz den allgemeinen Verfahrensgrundsatz, dass dem Betroffenen aus einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung keine Nachteile erwachsen dür- fen (vgl. dazu sogleich Erwägung 4d). Abs. 1 dieser ehemaligen Be- stimmung regelte damit offensichtlich den Fall einer unrichtigen resp. fehlerhaften Rechtsmittelbelehrung, während sich Abs. 2 auf die Folgen einer fehlenden Rechtsmittelbelehrung bezog. Aus dem damaligen normativen Kontext lässt sich demzufolge schliessen, dass der Gesetzgeber für fehlerhafte Rechtsmittelbelehrungen ei- nerseits und fehlende Rechtsmittelbelehrungen andererseits diffe- renzierte Regeln aufstellt, mithin den allgemeinen, aus dem Ver- trauensschutz gemäss Art. 9 BV abgeleiteten Verfahrensgrundsatz nicht auf Fälle fehlender Rechtsmittelbelehrungen ausdehnen wollte (vgl. hierzu auch nachfolgend Erwägung 4e). b)Mittels einer historischen Betrachtungsweise soll an- hand der Gesetzesmaterialien sodann versucht werden, die Rege- lungsabsichten des damaligen Gesetzgebers zu erörtern. Aus der Botschaft zum damaligen VGG aus dem Jahre 1966 ergibt sich, dass Art. 50 Abs. 2 VGG aus Gründen der Rechtssicherheit einge- führt worden war. Die Rechtssicherheit sei nämlich insofern nicht gewährleistet gewesen, als Entscheide, die ohne Rechtsmittelbe- lehrung erlassen worden waren, jederzeit beim Verwaltungsge- richt hätten angefochten werden können. Aus diesem Grund hatte der Kleine Rat bei der Einführung des VGG vorgeschlagen, die An- fechtungsmöglichkeit in solchen Fällen zeitlich auf sechs Monate seit Zustellung, Eröffnung oder Verkündigung zu beschränken (vgl. Botschaft des Kleinen Rates an den Grossen Rat zur Ein- führung der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden vom 10. März 1966, Heft 1, S. 1 ff., 38). Im Laufe der grossrätlichen Beratung war diese Frist – zwecks Vermeidung von Missständen und Rechtsunsicherheit – sodann auf die seither gesetzlich veran- kerten zwei Monate gekürzt worden (vgl. Verhandlungen des Grossen Rates in der Frühjahrssession vom 16. Mai bis 28. Mai 1966, S. 91). Aus diesen Materialien zum VGG lassen sich wertvolle

1 /18 Verfahren PVG 2015 121 Hinweise auf die Intentionen des damaligen Gesetzgebers resp. zum Sinn und Zweck dieser Bestimmung ableiten, auf welche spä- ter noch zurückzukommen sein wird (vgl. hierzu sogleich Erwä- gung 4f). Im Rahmen des Übergangs vom ehemaligen VGG zum heutigen VRG ist Art. 50 VGG inhaltlich in Art. 22 VRG überführt worden. Dabei ist Abs. 2, welcher für den Fall einer fehlenden Rechtsmittelbelehrung eine subsidiäre Zweimonatsfrist vorsieht, inhaltlich identisch übernommen worden. In der Botschaft, wel- cher der Grosse Rat diesbezüglich ohne weitere Ausführungen gefolgt ist, wurde denn auch festgehalten, dass Abs. 2 dem gelten- den Recht entspreche (vgl. Botschaft der Regierung an den Gros- sen Rat zur Optimierung der kantonalen Gerichtsorganisation [Ju- stizreform; nachfolgend Botschaft VRG], Heft 6/2006 – 2007, S. 457 ff., 544, sowie Grossratsprotokoll der Session vom 30. August bis 2.September 2006, Heft 1/2006 – 2007, S. 232). Weitere Ausführun- gen zu dieser Regelung für fehlende Rechtsmittelbelehrungen las- sen sich den Materialen jedoch nicht entnehmen, weshalb heute nicht mehr nachvollzogen werden kann, ob deren Beibehaltung bewusst erfolgt ist. Jedenfalls war die hierzu vom Verwaltungsge- richt entwickelte Praxis, wonach sich auch anwaltlich vertretene Parteien auf diese subsidiäre Zweimonatsfrist berufen können, aufgrund der zweifachen Publikation in der PVG sowie der Bestäti- gung im Jahre 2003 (vgl. vorstehend Erwägung 3c) bekannt. Den- noch hat der Gesetzgeber offenbar keinen Anlass gesehen, diese Regelung zu modifizieren. Demgegenüber ist Abs. 1 in Bezug auf Rechtsmittelbeleh- rungen insofern angepasst worden, als der allgemeine Grundsatz, wonach dem Betroffenen aus einer unrichtigen Rechtsmittelbeleh- rung keine Nachteile erwachsen dürfen, gestrichen worden ist. Die Beweggründe für diese Streichung lassen sich weder aus der ent- sprechenden Botschaft noch aus dem Grossratsprotokoll ableiten (vgl. Botschaft VRG, a.a.O., S. 543 f. sowie Grossratsprotokoll der Session vom 30. August bis 2. September 2006, Heft 1/2006 – 2007, S. 232). Stattdessen taucht dieser allgemeine Verfahrensgrundsatz in Art. 7 Abs. 3 VRG im Abschnitt «Fristen» auf, welcher statuiert, dass falsche Fristangaben in einem Entscheid für die betroffene Partei keine Nachteile zur Folge haben dürfen. Sodann wurde in der Botschaft zu dieser Bestimmung festgehalten, dass sich An- wältinnen und Anwälte gemäss der bundesgerichtlichen Praxis in der Regel nicht auf diesen Absatz 3 berufen könnten (vgl. Botschaft VRG, a.a.O., S. 540).

1 /18 Verfahren PVG 2015 122 c)Anknüpfend an die soeben dargelegte Entstehungsge- schichte ist in historisch-teleologischer Hinsicht nach dem Zweck zu forschen, welcher der heutigen Bestimmung zugrunde liegt. Wie soeben ausgeführt, wurde in der Botschaft zum VGG aus dem Jahre 1966 als Entstehungsgrund und Zweck von Art. 50 Abs. 2 VGG die Rechtssicherheit erwähnt (vgl. soeben Erwägung 4b). Eine konkretisierende Umschreibung der Regelungsabsichten des damaligen Gesetzgebers lässt sich in PVG 1983 Nr. 82 finden. Aus- gangspunkt der Regelung von Art. 50 Abs. 2 VGG bildete gemäss diesem Grundsatzurteil die Tatsache, dass eine Verfügung, welche in Verletzung der zwingenden Bestimmung von Art. 50 Abs. 1 ers- ter Satz VGG keine Rechtsmittelbelehrung enthalte, keine Rechts- wirkungen zu entfalten vermöge resp. unwirksam sei. Dies habe grundsätzlich zur Folge, dass die Rekursfrist nicht zu laufen be- ginne, bis der Mangel behoben sei, und zwar unabhängig davon, ob der Adressat eine rechtsunkundige Person oder aber ein An- walt sei. Um die damit verbundene Gefahr der Rechtsunsicherheit zu verhindern, sehe Art. 50 Abs. 2 VGG vor, dass die Einreichung eines Rekurses trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung, d.h. trotz unwirksamer Eröffnung, nicht beliebig lange hinausgeschoben werden könne, sondern innert zweier Monate seit der Zustellung zu erfolgen habe. Darin erschöpfe sich der Zweck dieser Bestim- mung. Gestützt auf diese Überlegungen hat das Verwaltungsge- richt in jenem Entscheid festgehalten, dass sich angesichts dieser ratio legis auch ein anwaltlich vertretener Rekurrent auf diese Be- stimmung berufen könne (obschon ein Anwalt auch bei fehlender Rechtsmittelbelehrung um die gesetzliche Rechtsmittelfrist wissen müsse, mithin der Wissensgrad zumindest in diesem Bereich nicht von falschen oder fehlenden Belehrungen abhänge; vgl. PVG 1983 Nr. 82 E.1d). Der Sinn und Zweck von Art. 50 Abs. 2 VGG manifestiert sich zudem in Abgrenzung zum zweiten Satz von Abs. 1 jener Be- stimmung, wonach einem Betroffenen aus einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung keine Nachteile erwachsen dürfen. Ge- mäss den Ausführungen im vorerwähnten Leitentscheid beruhe diese Bestimmung nämlich auf dem Grundsatz vonTreu und Glau- ben und schütze gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nur berechtigtes Vertrauen in eine falsche Rechtsmittelbelehrung. Das Vertrauen eines Anwalts in eine unzutreffende Rechtsmittelbeleh- rung könne jedoch zweifellos nicht als berechtigt bezeichnet wer- den, zumal ein Anwalt wissen müsse, welche Rechtsmittelfristen im Allgemeinen und in seinem Wohnsitzkanton im Besonderen

1 /18 Verfahren PVG 2015 123 gälten. Sein Vertrauen in eine falsche Belehrung sei demnach nicht berechtigt, weshalb die Aufrufung von Art. 50 Abs. 1 VGG durch ei- nen Anwalt als rechtsmissbräuchlich zu qualifizieren wäre (vgl. PVG 1983 Nr. 82 E.1c). d)In diesem Zusammenhang ist die in PVG 1983 Nr. 82 an- getönte bundesgerichtliche Rechtsprechung zu fehlerhaften resp. fehlenden Rechtsmittelbelehrungen aufzugreifen. Ausgangspunkt dieser höchstrichterlichen Praxis bildet der aus Art. 9 der Schwei- zerischen Bundesverfassung (BV; SR 101) abgeleitete verfahrens- rechtliche Grundsatz, dass dem Verfügungsadressaten aus man- gelhafter Eröffnung einer Verfügung resp. wegen fehlender Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil entstehen darf (vgl. BGer 2D_76/2007 vom 6. September 2007, E.2.3.2, sowie mittlerweile auch Art. 49 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.1 0] und Art. 35 und 38 des Bundesgesetzes über das Ver- waltungsverfahren [VwVG; SR 172.021]. Dies hat zur Folge, dass ein Rechtsmittel unter Umständen auch nach Ablauf der gesetzli- chen Frist noch erhoben werden kann. Die hauptsächliche Rechts- folge des Vertrauensschutzes ist nämlich die Bindung des Staats an die geschaffene Vertrauensgrundlage, was im vorliegenden Kontext bedeutet, dass ein Rechtsmittel trotz Mängel – typischer- weise Verspätung – als gültig anerkannt wird (vgl. K NEUBÜHLER , in: A UER / M ÜLLER / S CHINDLER [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich / St. Gallen 2008, Art. 38 N 2). Dies kann jedoch nicht bedeuten, dass mit der Einreichung ei- nes Rechtsmittels beliebig lange zugewartet werden kann. Der ein- zelfallweise Schutz des Vertrauens in eine mangelhafte Eröffnung beeinträchtigt nämlich stets die Rechtssicherheit. Wird etwa eine verspätet eingereichte Beschwerde als gültig anerkannt, weil die angefochtene Verfügung mit einer falschen Rechtsmittelbelehrung versehen war, gefährdet dies das Vertrauen in die Gültigkeit von Entscheiden, die innerhalb der Rechtsmittelfrist unangefochten geblieben sind (vgl. K NEUBÜHLER , a.a.O., Art. 38 N 3). Um wie viel die Frist überschritten werden kann, bestimmt sich nach den Um- ständen des konkreten Einzelfalls, wobei insbesondere die Aspekte des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit gegen- einander abzuwägen sind (vgl. BGer 2D_76/2007 E.2.3.2 sowie K ÖLZ / H ÄNER / B ÄRTSCHI , Verwaltungsverfahren und Verwaltungs- rechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 641). Dabei wird die Tatsache, dass Entscheide angefochten werden können, allge- mein als bekannt vorausgesetzt. Sofern der Verfügungscharakter einer rechtsmittellosen Anordnung überhaupt erkennbar ist, müs-

1 /18 Verfahren PVG 2015 124 sen die Adressaten diese deshalb innert vernünftiger resp. ange- messener Frist anfechten oder sich zumindest nach Rechtsmitteln erkundigen, wobei je nach Rechtskenntnissen des Adressaten ein unterschiedlich strenger Massstab gilt. Gemäss der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung soll also nur in den Genuss dieses Vertrauensschutzes kommen, wer die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung nicht kennt und sie auch bei gebührender Aufmerksamkeit nicht hätte erkennen können. Mit anderen Worten geniessen Rechtssuchende keinen Vertrauensschutz, wenn der Mangel für sie resp. ihren Rechtsvertreter allein schon durch Kon- sultierung der massgeblichen Verfahrensbestimmungen ersicht- lich gewesen wäre. Dabei wird aber nicht verlangt, dass neben den Gesetzestexten auch noch die einschlägige Rechtsprechung oder Literatur nachgeschlagen wird (vgl. BGer 1C_280/2010 vom 16. September 2010 E.2.2, BGE 134 I 199 E.1.3.1 m.w.H. sowie PLÜSS, in: G RIFFEL [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegege- setz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich 2014, § 10 N 52). Diese bundesgerichtliche Rechtsprechung soll Anhaltspunkte liefern, an- hand derer im konkreten Einzelfall ermittelt werden kann, wann ein Rechtsmittel trotz unterbliebener Rechtsmittelbelehrung noch erhoben werden kann. e)Mit Blick auf den vorliegenden Fall ist festzuhalten, dass diese bundesgerichtliche Rechtsprechung bis ins Jahr 1952 zurück- geht. Bereits damals hatte das Bundesgericht gestützt auf den Grundsatz vonTreu und Glauben entschieden, dass dem Rechtssu- chenden, der sich auf eine von der zuständigen Behörde erteilte, sachlich unrichtige Rechtsmittelbelehrung verlassen hat und ver- lassen durfte, daraus kein Nachteil erwachsen dürfe. Schon da- mals wurde aber betont, dass nur derjenige diesen Vertrauens- schutz anrufen dürfe, der keinen Grund gehabt habe, an der Rechtsmittelbelehrung zu zweifeln oder – sofern die Belehrung missverständlich war – durch sie in einen Irrtum versetzt worden sei (vgl. BGE 78 I 294 E.3 mit Verweis auf BGE 76 I 187). Zum Er- lasszeitpunkt des VGG am 9. April 1967 war diese bundesgerichtli- che Rechtsprechung dem damaligen Gesetzgeber bekannt. In Art. 50 Abs. 1 zweiter Satz VGG hat er diesen allgemeinen verfahrens- rechtlichen Grundsatz nämlich aufgegriffen und festgehalten, dass dem Betroffenen aus einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung keine Nachteile erwachsen dürfen. Insoweit hat die damalige Re- gelung der Folgen einer fehlerhaften Rechtsmittelbelehrung der schon damals geltenden Praxis des Bundesgerichts entsprochen. In Anbetracht von Abs. 2 jener Bestimmung ist nun aber davon

1 /18 Verfahren PVG 2015 125 auszugehen, dass der damalige Gesetzgeber in Fällen fehlender Rechtsmittelbelehrungen eine eigene, von der erwähnten bundes- gerichtlichen Rechtsprechung abweichende Regel hat aufstellen wollen (vgl. hierzu auch vorstehend Erwägung 4b) und sich dabei nicht vom Grundsatz des Vertrauensschutzes, sondern vielmehr vom Gedanken der Rechtssicherheit hat leiten lassen. Dies ergibt sich auch aus dem bereits erwähnten PVG 1983 Nr. 82, in welchem das Verwaltungsgericht die Unterschiede zwischen den beiden Absätzen von Art. 50 VGG herausgeschält hat: Art. 50 Abs. 2 VGG (fehlende Rechtsmittelbelehrung) wolle im Gegensatz zu Art. 50 Abs. 1, letzter Satz VGG (falsche Rechtsmittelbelehrung) nicht ein bestimmtes, berechtigtes Vertrauen in eine Belehrung schützen, zumal die Belehrung ja gerade fehle und demzufolge gar kein Ver- trauensverhältnis vorliege. Demgegenüber bestehe der Sinn und Zweck von Art. 50 Abs. 2 VGG gerade darin, einen zu lange dauern- den Zustand der Rechtsunsicherheit zu verhindern (vgl. PVG 1983 Nr. 82). f)Damit ist festzuhalten, dass es sich bei Art. 50 Abs. 2 VGG um eine Konkretisierung des allgemeinen Grundsatzes gehandelt hat, dass bei mangelhafter Rechtsmittelbelehrung die Rechtsmit- telfrist nicht (sofort) zu laufen beginnt (vgl. auch S TADELWIESER , Die Eröffnung von Verfügungen unter besonderer Berücksichtigung des eidgenössischen und des st. gallischen Rechts, Diss. St. Gallen 1994, S. 191 f. zur vergleichbaren Bestimmung des damaligen, in der Zwischenzeit geänderten Art. 47 Abs. 3 VRPSG [vgl. dazu nach- folgend Erwägung 4g]). Im Vergleich zur bereits damals bestehen- den bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu fehlerhaften Rechts- mittelbelehrungen hat der kantonale Gesetzgeber für fehlende Rechtsmittelbelehrungen offenbar bewusst einen anderen Weg gewählt, um die Abwägung zwischen dem Vertrauensschutz und der Rechtssicherheit zu regeln. Statt mit vertrauensschutzrechtli- chen Überlegungen (vgl. vorstehend Erwägung 4d zur bundesge- richtlichen Rechtsprechung) sollte dem zufolge fehlender Rechts- mittelbelehrung eintretenden Schwebezustand (vgl. PVG 1983 Nr. 82 sowie vorstehend Erwägung 4c) resp. der infolgedessen dro- henden Rechtsunsicherheit dadurch begegnet werden, dass die Anfechtungsfrist auf zwei Monate festgesetzt wird. Mit anderen Worten hat der bündnerische Gesetzgeber die Abwägung zwi- schen dem Vertrauensschutz und der Rechtssicherheit gewisser- massen vorweggenommen und diese mittels positiv-rechtlicher Statuierung einer subsidiären Anfechtungsfrist zugunsten der Rechtssicherheit entschieden. Es ist deshalb davon auszugehen,

1 /18 Verfahren PVG 2015 126 dass der damalige Gesetzgeber hinsichtlich der Frage, was im Falle einer fehlenden Rechtsmittelbelehrung zu gelten hat, gerade nicht auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu fehlerhaften Rechtsmittelbelehrungen abstellen wollte, mithin die durch die Zweimonatsfrist von Art. 50 Abs. 2 VGG gewonnene Rechtssicher- heit durch den Einbezug vertrauensschutzrechtlicher Überlegun- gen nicht wieder aufweichen wollte. Mit anderen Worten sollte der Vertrauensschutz bei fehlenden Rechtsmittelbelehrungen offenbar keine Rolle spielen resp. sich nicht einschränkend auf die Ausle- gung von Art. 50 Abs. 2 VGG auswirken. Andernfalls wäre es geset- zestechnisch ein Leichtes gewesen, die Formulierung von Art. 50 Abs. 1 erster Satz VGG, wonach dem Betroffenen aus einer unrich- tigen Rechtsmittelbelehrungen keine Nachteile erwachsen dürfen, auch auf Abs. 2 und damit diesen allgemeinen Rechtsgrundsatz auch auf fehlende Rechtsmittelbelehrungen auszuweiten. Die Kon- sequenz dieses Regelungsansatzes, welcher sich auf die Gewähr- leistung von Rechtssicherheit fokussiert und die vertrauens- schutzrechtlichen Aspekte implizit ausschliesst, besteht darin, dass sich auch anwaltlich vertretene Parteien auf die Bestimmung von Art. 20 Abs. 2 VRG berufen können (vgl. die entsprechende Praxis des Verwaltungsgerichts in PVG 1983 Nr. 82 E.1d, 1988 Nr. 79 E.2 sowie Urteil des Verwaltungsgerichts 03 74 E.1). Aus diesen Gründen hängt die Anwendbarkeit von Art. 20 Abs. 2 VRG auch nicht davon ab, ob die Partei im konkreten Einzelfall tatsächlich ir- regeführt und/oder benachteiligt worden ist (vgl. hierzu nachfol- gend Erwägung 6). g)Rechtsvergleichend sei an dieser Stelle auf einen ähnli- chen ehemaligen Regelungsansatz im Kanton St. Gallen verwie- sen. Art. 47 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 (aVRPSG; sGS 951.1) ent- hielt in der Fassung bis 1995 folgende Regelung: «Fehlt die Rechts- mittelbelehrung, wird zu Unrecht die Weiterziehbarkeit ausge- schlossen, oder ist die Belehrung über das Rechtsmittel fehlerhaft, so beträgt die Rekursfrist dreissigTage. Wird von der Behörde eine längere als die gesetzlich vorgesehen Rekursfrist angegeben, so ist der Rekurs zulässig bis zum Ablauf der angegebenen längeren Frist. Wird eine kürzere Rekursfrist angegeben, so gilt dennoch die ordentliche gesetzliche Frist» (vgl. dazu auch S TADELWIESER , a.a.O., S. 191 f.). Diese Regelung ist im Jahre 1995 im Rahmen einer Teil- revision jedoch aufgehoben und durch einen neuen Abs. 3 ersetzt worden, gemäss welchem den Betroffenen aus einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil erwächst. Der Regierungsrat

1 /18 Verfahren PVG 2015 127 hatte diese Änderung in seiner Botschaft damit begründet, dass das Bundesgericht aus Art. 4 BV ableite, dass einer Partei aus einer fehlerhaften Rechtsmittelbelehrung grundsätzlich kein Nachteil er- wachsen dürfe und dass sich daher eine gesetzliche Frist im Ein- zelfall entsprechend verlängern könne. Unter diesem Gesichts- punkt sei die Rechtsbeständigkeit der geltenden Regelung von Art. 47 Abs. 3 erster Satz fraglich, weshalb diese Bestimmung auf- gehoben werden soll. Die Rekursinstanz habe damit nach den in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen im Einzelfall Rechtsschutzinteresse und Rechtssicherheit gegeneinander abzu- wägen und insbesondere zu prüfen, ob eine Partei tatsächlich irre- geführt oder benachteiligt worden sei (vgl. Botschaft und Entwurf des Regierungsrates vom 25. Oktober 1994 zum III. Nachtragsge- setz zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, 22.94.14, Amts- blatt des Kantons St. Gallen Nr. 46/1994, S. 2349). h)Im Vergleich zum vorliegend zu beurteilenden Art. 22 Abs. 2 VRG ist zu dieser bis ins Jahr 1995 geltenden Regelung zu bemerken, dass diese insofern weiter gefasst war, als sie nebst fehlenden Rechtsmittelbelehrungen auch den Fall einer fehlerhaf- ten Rechtsmittelbelehrung sowie den unzulässigen Ausschluss der Weiterziehbarkeit beinhaltete und zudem die entsprechenden Folgen differenzierter regelte. In Bezug auf fehlende Rechtsmittel- belehrungen war die Rechtsfolge jedoch gleich geregelt, nämlich dass eine subsidiäre, fixe Anfechtungsfrist von dreissig Tagen (im Vergleich zur ordentlichen Anfechtungsfrist von 14 Tagen, Art. 47 Abs. 1 aVRPSG) bestand. Mit der Gesetzesänderung im Jahre 1995 hat der sanktgallische Gesetzgeber sein «eigenes» Regelungskon- zept aufgegeben und sich mit der Statuierung des allgemeinen Verfahrensgrundsatzes im seitherigen Art. 47 Abs. 3 VRPSG der zu diesem Grundsatz entwickelten bundesgerichtlichen Rechtspre- chung angepasst resp. unterworfen, und zwar sowohl hinsichtlich fehlender und fehlerhafter Rechtsmittelbelehrungen als auch hin- sichtlich des unzulässigen Ausschlusses der Weiterziehbarkeit. Die seitens des Regierungsrats für diese Gesetzesänderung vorge- brachten Gründe sind nachvollziehbar, entsprach doch das ur- sprüngliche Regelungskonzept – gleich wie das vorliegend zu be- urteilende – nicht vollumfänglich der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche eine einzelfallweise Abwägung des Ver- trauensschutzes und der Rechtssicherheit postuliert (vgl. vorste- hend Erwägung 4d). Dass der Regierungsrat die Rechtsbeständig- keit dieser Regelung in Zweifel gezogen hat (vgl. Botschaft und Entwurf des Regierungsrats vom 25. Oktober 1994 zum III. Nach-

1 /18 Verfahren PVG 2015 128 tragsgesetz zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, 22.94.14, Amtsblatt des Kantons St. Gallen Nr. 46/1994, S. 2349), bedeutet jedoch – zumindest in Bezug auf Fälle fehlender Rechts- mittelbelehrung – nicht, dass diese Änderung zwingend gewesen wäre. Mit Blick auf den vorliegenden Fall ist nämlich festzuhalten, dass eine Regelung, welche die Folgen einer fehlenden Rechtsmit- telbelehrung im Sinne der Rechtssicherheit regelt und vertrauens- schutzrechtliche Aspekte implizit ausklammert (vgl. vorstehend Er- wägung 4f), nicht gegen die Rechtsprechung des Bundesgerichts und letztlich nicht gegen die Verfassung verstösst. Im Vergleich zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird der Betroffene im Falle einer fehlenden Rechtsmittelbelehrung mit einem derartigen Re- gelungskonzept nämlich insofern grosszügiger geschützt, als die gesetzlich vorgesehene Zweimonatsfrist nicht im Einzelfall aus Gründen des Vertrauensschutzes zu Ungunsten des Betroffenen verkürzt werden kann. Damit wird ein Betroffener mit Art. 22 Abs. 2 VRG gar über den Schutzbereich von Art. 9 BV hinaus geschützt, weshalb eine derartige Regelung nicht verfassungswidrig ist. 5.In Anbetracht der Entstehungsgeschichte und des klaren Wortlauts von Art. 22 Abs. 2 VRG ist zusammenfassend zu konsta- tieren, dass an der Praxis des Verwaltungsgerichts, wonach sich im Falle einer fehlenden Rechtsmittelbelehrung auch anwaltlich ver- tretene Parteien auf die subsidiäre Zweimonatsfrist berufen kön- nen, festzuhalten ist. Wie soeben dargelegt, hat sich offenbar we- der der Gesetzgeber im Rahmen der VRG-Revision im Jahre 2006 noch das Verwaltungsgericht bei der letzten Bestätigung seiner Praxis im Jahre 2003 veranlasst gesehen, von der Unterscheidung zwischen fehlerhafter und fehlender Rechtsmittelbelehrung resp. den daraus resultierenden Konsequenzen abzuweichen. Überdies ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass sich eine Änderung dieser Regelung auch vor dem Hintergrund der bundes- gerichtlichen Rechtsprechung nicht aufdrängt. Zum einen ist diese gestützt auf eine andere Rechtsgrundlage ergangen – weder die bundesrechtlichen (namentlich das BGG und das VwVG resp. die entsprechenden Vorgängererlasse) noch die meisten kantonalen Verfahrensgesetze enthalten für den Fall einer fehlenden Rechts- mittelbelehrung eine konkrete, positivrechtliche Regelung (vgl. ausnahmsweise die frühere Regelung im Kanton St. Gallen in Er- wägung 4g). Die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung stützt sich in erster Linie auf einen allgemeinen, aus dem verfas- sungsmässigen Vertrauensschutz abgeleiteten Verfahrensgrund- satz und findet deshalb nur bedingt Anwendung, wenn die Folgen

1 /18 Verfahren PVG 2015 129 einer fehlenden Rechtsmittelbelehrung – wie im vorliegenden Fall – positivrechtlich geregelt sind. Zum anderen hat diese höchstrich- terliche Rechtsprechung bereits zum Zeitpunkt des Erlasses von Art. 50 Abs. 2 VGG resp. der Entwicklung der verwaltungsgericht- lichen Praxis bestanden. Wie sich aus der gesetzlichen Systematik ergibt, hat sich der damalige Gesetzgeber bewusst gegen die An- wendbarkeit dieser Rechtsprechung auf Fälle fehlender Rechtsmit- telbelehrungen entschieden und stattdessen für derartige Fälle – aus Gründen der Rechtssicherheit – eine eigene Regelung geschaf- fen (vgl. vorstehend Erwägung 4e). Eine Aufhebung oder Nichtan- wendung von Art. 22 Abs. 2 VRG erscheint sodann auch im Hin- blick auf das übergeordnete Recht nicht zwingend. Wie im Rahmen der rechtsvergleichenden Überlegungen dargelegt, verstösst das hier zu beurteilende Regelungskonzept nicht gegen die Bundes- verfassung, zumal es den von einer fehlenden Rechtsmittelbeleh- rung Betroffenen über das verfassungsrechtliche Schutzniveau hinaus schützt (vgl. vorstehend Erwägung 4g). Damit bestehen für das Verwaltungsgericht keine ernsthaften sachlichen Gründe, von seiner bestehenden Praxis abzuweichen. Ob der Regelungsansatz von Art. 22 Abs. 2 VRG resp. die damals getroffenen Wertentschei- dungen noch zeitgemäss sind, ist demgegenüber eine politische Frage, welche vorliegend nicht näher erörtert zu werden braucht. 6.a) Schliesslich ist zu klären, ob die subsidiäre Zweimo- natsfrist von Art. 22 Abs. 2 VRG im vorliegenden Fall zur Anwen- dung gelangt, obschon der Beschwerdeführer diese Bestimmung gar nicht angerufen hat. Seine Argumentation im Zusammenhang mit der Rechtzeitigkeit seiner Beschwerde beschränkt sich auf die Bestreitung der Tatsache, dass ihm – wie seitens der Beschwerde- gegnerin behauptet – bereits am Abend des 1 . Juni 2014 mündlich gekündigt worden sei. Mit anderen Worten ist der Beschwerdefüh- rer in Bezug auf die Frist nicht einem Irrtum hinsichtlich deren Dauer unterlegen, welcher durch die fehlende Rechtsmittelbeleh- rung hervorgerufen worden wäre. Vielmehr hat er – im Wissen um die ordentliche 30-tägige Beschwerdefrist (Art. 66 Abs. 4 PG resp. Art. 52 Abs. 1 VRG, vgl. vorstehend Erwägung 2a) – lediglich in Be- zug auf deren Beginn geirrt. b) Auch wenn dies im VRG nicht ausdrücklich statuiert wird, ist das Verwaltungsgericht gemäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (iura novit curia) verpflich- tet, die auf den festgestellten Sachverhalt anwendbaren Normen aufzufinden und anzuwenden, ohne dabei an die vorgebrachten rechtlichen Überlegungen der Parteien gebunden zu sein (vgl.

1 /18 Verfahren PVG 2015 130 T SCHANNEN / Z IMMERLI / M ÜLLER , a.a.O., § 30 N 25). Dieser allgemeine Rechtsgrundsatz scheint vorliegend in einem Spannungsverhält- nis zu stehen mit der Tatsache, dass die fehlende Rechtsmittelbe- lehrung beim Beschwerdeführer hinsichtlich der Frist gar keinen Irrtum hervorgerufen hat, zumal er sich über die ordentliche An- fechtungsfrist von dreissig Tagen im Klaren gewesen ist. Wie sich jedoch aus den vorstehenden Erwägungen zur Entstehungsge- schichte und zum Zweck von Art. 22 Abs. 2 VRG ergibt, liegen die- ser Bestimmung keine vertrauensschutzrechtlichen Überlegungen zugrunde, die den Betroffenen im Falle einer fehlenden Rechtsmit- telbelehrung vor allenfalls damit einhergehenden Nachteilen schützen sollen. Vielmehr zielt Art. 22 Abs. 2 VRG auf die Gewähr- leistung von Rechtssicherheit, indem die Anfechtungsfrist beim Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung explizit auf zwei Monate fest- gesetzt wird (vgl. vorstehend Erwägung 4f). Für vertrauensschutz- rechtliche Überlegungen bleibt demzufolge kein Raum, weshalb die Bestimmung konsequenterweise auch zugunsten des Be- schwerdeführers zur Anwendung zu bringen ist, der sich hinsicht- lich der Dauer der Beschwerdefrist gar nie in einem Irrtum befun- den und sich auch nicht auf die entsprechende Norm berufen hat. U 14 52Urteil vom 27. Oktober 2015