12/29 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2012 221 Opposizione edilizia. Legittimazione. Principio del coordi- namento. Deposito di esplosivi nelle adiacenze della co- struzione progettata. Condizione alla licenza edilizia. Pa- rità di trattamento. –Legittimazione del vicino (cons. 1, 2). –Principio del coordinamento e competenze in materia edilizia (cons. 3, 4). –Fintanto esista un valido permesso di polizia per il de- posito di esplosivi, è escluso che si possa permettere l’edificazione delle particelle circostanti in violazione delle legali distanze previste dal diritto federale da tali impianti pericolosi; una relativa condizione alla licenza di costruzione può nell’evenienza bastare, non è per contro data la possibilità di una revoca immediata del permesso di depositare materiali pericolosi (cons. 5). –Nessuna violazione del principio della parità di tratta- mento (cons. 6). Baueinsprache. Legitimation. Koordinationsprinzip. Sprengstoffdepot in der Nähe des Bauvorhabens. Baube- willigung mit Auflage. Gleichbehandlung. –Legitimation des Nachbarn (E. 1, 2). –Koordinationsprinzip und Kompetenzen in Bausachen (E. 3, 4). –Solange eine gültige Bewilligung für das Lagern von Sprengstoffen vorhanden ist, ist eine Bautätigkeit auf den Nachbargrundstücken ohne Einhaltung der vom Bundesrecht vorgeschriebenen Abstände ausgeschlos- sen; eine diesbezügliche Auflage in der Baubewilligung kann vorliegend genügen; die Voraussetzungen für einen sofortigen Rückzug der Sprengstoffdepotbewilli- gung sind hingegen nicht gegeben (E. 5). –Keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (E. 6). Considerandi: 1.La controversia verte sulla liceità del rilascio della li- cenza di costruzione ai privati convenuti, i quali contestano già la legittimazione della ditta a proporre ricorso in assenza di un qual- sivoglia interesse all’esito della vertenza. Non può per contro es- sere oggetto di contestazione la questione di sapere se per lo spostamento della polveriera il comune convenuto sia tenuto a versare un’indennità a titolo di espropriazione materiale e quanto 29
12/29 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2012 222 potrebbe essere detto ammontare. Su una simile questione è tenuta ad esprimersi previamente, in caso di disaccordo tra le parti, la competente commissione di espropriazione e poi even- tualmente questo Giudice. 2.a) Giusta l’art. 50 LGA, è legittimato a ricorrere chiunque sia interessato dalla decisione impugnata e abbia un interesse tu- telabile all’abrogazione o alla modifica della decisione. In linea di principio, la legittimazione del vicino presuppone che l’insorgente appartenga a quella limitata e qualificata cerchia di persone colle- gate all’oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto suf- ficientemente stretto e intenso, atto a distinguere la sua situazione da quella della collettività. L’insorgente deve essere altresì deten- tore di un interesse personale, diretto e concreto a dolersi del provvedimento impugnato per il pregiudizio effettivo che questo gli arreca. Se il rapporto particolarmente stretto con l’oggetto liti- gioso è dato già grazie alla vicinanza spaziale, l’interesse all’im- pugnazione è dato senza che lo stesso debba collimare con l’in- teresse che la pretesa violata normativa intende proteggere (Beusch/Moser/Kneubühler, Ausgewählte prozessrechtliche Fra- gen im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, ZBl 2008, pag. 15 s.). Il vicino può in questi casi chiedere il riesame di una li- cenza di costruzione alla luce di qualsiasi disposizione che possa legalmente o di fatto ripercuotersi sulla sua situazione, ovvero dalla quale può trarre un vantaggio pratico in caso di esito favo- revole. Questo vantaggio pratico che deriva dall’annullamento o dalla modifica della decisione contestata consente di riconoscere chi è toccato da un interesse personale chiaramente distinto dall’interesse generale degli altri abitanti (DTF 133 II 400 cons. 2.2, 133 II 249 cons. 1.3 e 120 Ib 48 cons. 2a). Il vicino non è tuttavia li- bero di fare valere qualsiasi censura, poiché può prevalersi di un interesse degno di protezione a invocare delle disposizioni ema- nate nell’interesse generale o di terzi solo se possono influire sulla sua situazione di fatto o di diritto. Questa esigenza non è adem- piuta quando il vicino fa valere l’applicazione arbitraria di disposi- zioni edilizie che non hanno alcuna influenza sulla sua situazione di vicino, come è per esempio il caso delle norme riguardanti la conformazione interna, l’aerazione o l’illuminazione dei locali di abitazione in un edificio vicino. Il vantaggio pratico è un elemento importante per decidere sull’entrata nel merito del ricorso e per evitare una selezione delle possibilità di ricorso secondo le cen- sure invocate (DTF 137 II 33 cons. 2.2.3). Come recentemente pre- cisato dal Tribunale federale, non è possibile ammettere o negare
12/29 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2012 223 settorialmente la legittimazione al ricorso sulla base delle motiva- zioni fatte valere (vedi sul tema STF 1C_492/2010 del 23 marzo 2011, cons. 3.2 con i riferimenti dottrinali e giurisprudenziali). b) Nell’evenienza è evidente che l’istante è legittimata al ri- corso in quanto il rapporto particolarmente stretto con l’oggetto litigioso è dato già dalla vicinanza spaziale della rimessa da edi- ficare con la polveriera, che verrebbero a trovarsi su due fondi vicini ed a una distanza tra edifici incontestatamente di gran lunga inferiore a quanto richiesto dalle norme di sicurezza in materia di esplosivi. Pretendere poi, come allegato dal richiedente la licenza edilizia, che la ditta ricorrente non abbia un interesse di fatto e pra- tico a bloccare la costruzione della rimessa ad una distanza mani- festamente insufficiente dal profilo delle disposizioni in materia di normativa sugli esplosivi è pretestuoso. È infatti incontestata- mente a causa dell’edificazione circostante che si intende revocare l’autorizzazione al deposito degli esplosivi della ditta attrice, che conseguentemente risulta direttamente toccata nei propri inte- ressi legittimi. Anche l’argomentazione addotta dal comune con- venuto che vorrebbe privare l’istante della legittimazione al ri- corso non essendo l’interessata insorta a tempo debito contro il nuovo piano delle zone e di quartiere è infondata. Con l’approva- zione dei citati piani all’istante poteva semmai derivare uno svan- taggio teorico. Concretamente però è il rilascio della licenza di costruire a una distanza non rispettosa delle misure di sicurezza in materia di depositi di esplosivi a pregiudicare gli interessi attuali dell’istante, venendo con ciò a crearsi una situazione di pericolo. La pretesa illegalità data dalla vicinanza della polveriera con la strada cantonale e le altre due costruzioni non è determinante sotto l’aspetto della legittimazione, in quanto l’attuale situazione pregiudica i legittimi interessi della ditta ricorrente che deve giustamente temere la revoca dell’autorizzazione al deposito di materiali esplosivi propriamente a causa dell’evolversi della situazione edificatoria nei dintorni del suo fondo. 3.Le parti al procedimento ritengono che la presente pro- cedura riguardi due ambiti ben distinti. Da un lato, le prescrizioni comunali e cantonali sull’edificazione delle costruzioni che sono incontestabilmente ossequiate, e, dall’altro, le misure di sicurez- za imposte dalla legislazione federale per il deposito di esplosivi. L’istante è in possesso dal 1993 di un’autorizzazione tuttora valida per il deposito di esplosivi. Giusta l’art. 74 OEspl, nella costruzione di depositi e magazzini vanno rispettate le distanze dalle vie di co- municazione pubbliche, dalle case e da altri edifici da proteggere,
12/29 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2012 224 prescritte nell’allegato 5 (cpv. 1). Se le distanze previste negli alle- gati 5 e 6 non possono essere rispettate, l’autorità competente per il rilascio dell’autorizzazione, d’intesa con l’UCEP, può accordare deroghe, a condizione che il richiedente dimostri, per esempio in base a calcoli e a una valutazione del rischio corrispondenti allo stato della scienza e della tecnica, che la sicurezza delle persone e della proprietà altrui è garantita sufficientemente in altro modo (cpv. 5). Giusta l’allegato 5 all’OEspl, la distanza minima tra un de- posito di al massimo 2500 kg di materiali esplosivi e gli edifici abi- tati o nei quali si trattengono persone, come pure attrezzature che servono alla collettività, è di 225 m. Evidentemente lo scopo della norma è quello di mantenere una distanza di sicurezza, variabile a seconda del tipo di impianto, tra il deposito di esplosivi e le co- struzioni circostanti. Indipendentemente quindi dalla questione di sapere se sia il proprietario della polveriera o il committente a do- ver ossequiare tali distanze minime, è però evidente che fintanto vi sia un deposito di esplosivi grazie ad una valida autorizzazione un’ubicazione ad una distanza che contravviene alla OEspl non è a prima vista possibile. 4.a) Giusta l’art. 25a LPT, qualora la costruzione o la tra- sformazione di un edificio o di un impianto necessiti decisioni di più autorità, occorre designare un’autorità responsabile di garan- tire una coordinazione sufficiente (cpv. 1). Il termine «decisioni di più autorità» va inteso in senso largo, esso non include solo auto- rizzazioni in senso stretto, ma anche i permessi, le approvazioni o le concessioni necessarie da parte di autorità amministrative. Per contro non sono contemplate da detto disposto le opposizioni edi- lizie di carattere privato che hanno sia dal punto di vista procedu- rale che materiale un significato proprio (vedi Marti, Kommentar RPG, nota 16 all’art. 25a). La legislazione federale ha volutamente omesso di elencare quali campi amministrativi la disposizione in- tendesse coordinare. Escluse dovrebbero essere solo delle auto- rizzazioni di secondaria importanza senza una necessità di armo- nizzazione con le altre decisioni, che non toccano i diritti della committenza o di terzi e il cui trattamento in separata sede è am- messo dal diritto cantonale. Decisivo è comunque che attraverso una debita coordinazione tra le diverse istanze amministrative vengano prese decisioni che non contengano contraddizioni (art. 25a cpv. 3 LPT). b)A livello cantonale, il coordinamento delle autorizza- zioni supplementari è oggetto dell’art. 88 LPTC. In base a detto di- sposto, se progetti di costruzione richiedono, oltre alla licenza edi-
12/29 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2012 225 lizia e ad un eventuale permesso EFZ, altre autorizzazioni, auto- rizzazioni d’eccezione, permessi o l’approvazione di altre autorità (autorizzazioni supplementari) e se le autorizzazioni sono colle- gate tra loro in modo così stretto da non poter essere rilasciate se- paratamente e indipendentemente l’una dalle altre, bensì devono essere accordate tra loro dal punto di vista del contenuto, ven- gono coordinate le procedure e le decisioni nella procedura per il rilascio della licenza edilizia e nella procedura EFZ (cpv. 1). Per pro- getti di costruzione all’interno di zone edificabili il coordinamento è di competenza dell’autorità edilizia comunale (cpv. 2). Concreta- mente il coordinamento delle procedure è retto dagli art. 52 ss. OPTC. Giusta l’art. 55 OPTC una volta conclusa la procedura d’e- sposizione, in caso di progetti di costruzione all’interno delle zone edificabili, l’autorità edilizia comunale trasmette senza indugio le domande per autorizzazioni supplementari, unitamente a tutti i documenti necessari e ad eventuali opposizioni, direttamente alle autorità competenti per l’autorizzazione supplementare, se consi- dera soddisfatti i presupposti per una licenza edilizia (cpv. 1). Le autorità competenti per l’autorizzazione supplementare trasmet- tono la loro decisione, nonché un’eventuale decisione su opposi- zione direttamente al comune. Dopo aver esaminato la coerenza dei contenuti, l’autorità edilizia comunale notifica le decisioni ine- renti le autorizzazioni supplementari insieme alla decisione edi- lizia (cpv. 2). Se viene rifiutata un’autorizzazione supplementare, l’autorità edilizia comunale respinge anche la domanda di costru- zione, qualora quest’ultima non possa venire autorizzata in parte o con disposizioni accessorie (cpv. 4). c)Nella sentenza pubblicata nella PTA 2009 no. 27, il Tribu- nale amministrativo ha esposto nel dettaglio la portata del dovere di coordinazione formale e materiale che spetta all’autorità edilizia comunale giusta la legislazione federale e cantonale in materia di pianificazione, qualora la licenza di costruzione richieda pareri o autorizzazioni di più autorità. La coordinazione materiale intende garantire un’unità di contenuti qualora per la realizzazione di un progetto sia necessaria l’applicazione di norme materiali diverse, ma tanto connesse tra di loro da non poter essere applicate indi- pendentemente l’una dall’altra. Per permettere un giudizio com- plessivo in merito alla diversa normativa applicabile è necessaria una complessiva ponderazione degli interessi in gioco, esame che può spettare ad un’unica istanza o che può essere condotto di co- mune accordo tra diverse autorità. Se nell’applicazione di più norme giuridiche occorrono più decisioni, queste non possono es-
12/29 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2012 226 sere contraddittorie. La coerenza di contenuti può essere conse- guita solo se le diverse istanze chiamate a pronunciarsi si armonizzano anche in termini di procedura ovvero se la coordina- zione è anche di tipo formale. Per questo, in un procedimento co- ordinato, alla competente autorità spetta il compito di raccogliere tutti i pareri e le autorizzazioni delle istanze chiamate a determi- narsi sul progetto di costruzione. Nella fase successiva tutti gli interessi contrapposti dovranno essere vagliati operando una ponderazione degli interessi pubblici in gioco. Le decisioni che dovranno essere prese separatamente andranno comunicate però tutte assieme attraverso l’autorità incaricata del coordinamento e nell’ambito dei rimedi giuridici deve essere possibile impugnare tutte le misure contemporaneamente. d)Nell’evenienza in oggetto è pacifico che il fondo su cui si intende edificare sia sito in zona edilizia per cui la competenza per il coordinamento delle procedure spetta all’autorità edilizia co- munale. Questa considera però estraneo alla procedura di licenza edilizia il rispetto delle distanze dal deposito di esplosivi. L’argo- mentazione, nell’ottica di quanto esposto in precedenza, non può essere condivisa. In principio, le norme sulle distanze tra edifici conosciute dal diritto edilizio comunale e cantonale mirano a tu- telare l’igiene e la sicurezza delle costruzioni, assicurando una buona insolazione, un’aerazione sufficiente e un’adeguata illumi- nazione naturale delle abitazioni e dei locali di lavoro, riducendo le immissioni e prevenendo i pericoli d’incendio (Adelio Scolari, Commentario, II ed., ad art. 39 LE, n. 1175). Non può essere posto in discussione che la distanza prevista dal diritto federale tra un deposito di esplosivi ed una strada o una costruzione abitata o dove si intrattengono delle persone persegua degli analoghi in- teressi pubblici, nella misura in cui la norma sulle distanze vuole evitare l’esposizione a pericolo di persone o cose in prossimità di un determinato tipo di impianto. Analogamente, per la salvaguar- dia della salute pubblica, a livello federale l’ordinanza sulle linee elettriche prevede le distanze che vanno mantenute tra queste li- nee e gli edifici, il bosco ecc ... Ne consegue che per quanto ha tratto al campo di applicazione le disposizioni della legislazione fe- derale in materia di esplosivi sono indubbiamente strettamente legate al rilascio della licenza di costruzione e rientrano negli am- biti soggetti al coordinamento in virtù del diritto federale. Tali di- sposizioni non potevano pertanto essere semplicemente ignorate dall’autorità incaricata del rilascio della licenza edilizia come avve- nuto nell’evenienza.
12/29 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2012 227 5.a) A livello cantonale la vigilanza sugli esplosivi spetta alla polizia cantonale. Infatti, per quanto previsto all’art. 3 delle disposizioni di attuazione dell’ordinanza d’esecuzione del Gran Consiglio della legge federale sugli esplosivi, la polizia cantonale vigila sul deposito di esplosivi (lett. a), dispone le necessarie mi- sure di sicurezza in caso di minacce con esplosivi (lett. b), controlla se la costruzione e l’attrezzatura dei depositi e magazzini di esplo- sivi corrispondono alle norme (lett. d), dev’essere invitata quale organo consulente per l’edificazione e l’esecuzione di costruzioni e impianti (lett. e) e d’intesa con l’Ufficio cantonale della polizia del fuoco rilascia agli utenti l’autorizzazione per il deposito di esplo- sivi (lett. f). Nell’evenienza in oggetto, durante l’esposizione pub- blica dei piani, l’autorità edilizia veniva resa attenta con l’opposi- zione presentata dall’istante alla violazione delle disposizioni sulle distanze di cui all’art. 75 OEspl, poiché l’opponente deteneva una valida autorizzazione a depositare materiale esplosivo sul fondo vicino a quello oggetto della domanda di costruzione. A questo punto spettava pertanto all’autorità edilizia comunale sentire sulla questione l’autorità che aveva rilasciato l’autorizzazione al depo- sito onde chiarire la possibilità di una edificazione ed i termini della stessa. Infatti, a determinate condizioni, il diritto federale permette anche delle eccezioni all’obbligo di mantenere le di- stanze minime previste nell’allegato 5 all’OEspl. Inoltre, qualora le condizioni per il rilascio di un’autorizzazione a depositare esplo- sivi dovessero essere venute meno, il permesso avrebbe anche potuto essere revocato, nel qual caso nulla si sarebbe opposto al rilascio della licenza edilizia. Determinante è però che solo in base alle risultanze di tale accertamento l’autorità edilizia comunale po- teva decidere sulla domanda di costruzione, respingendola o mu- nendola delle necessarie disposizioni accessorie onde garantire la sicurezza della prevista costruzione. Autorizzando il progetto sul fondo vicino malgrado l’esistenza di un valido permesso per il de- posito di esplosivi l’autorità ha creato una situazione contraddit- toria, che una corretta applicazione delle regole sulla coordina- zione avrebbe ovviato. b)Nell’ambito del sopralluogo, la polizia cantonale ha chiaramente respinta la possibilità di una edificazione della vicina particella no. 4150, fino alla revoca dell’autorizzazione a deposi- tare materiale esplosivo sul fondo della ricorrente. Interrogato in merito a possibili misure per ridurre il pericolo ed autorizzare co- munque l’edificazione, il responsabile della polizia cantonale e- scludeva qualsiasi possibilità di intervento meno incisivo della re-
12/29 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2012 228 voca dell’autorizzazione, in quanto il deposito di soli 500 kg di e- splosivo non soddisferebbe le esigenze di alcuna delle parti inte- ressate. In termini materiali tali ragguagli escludono conseguen- temente per ora la possibilità di un rilascio della licenza di costruzione. In ossequio al principio della proporzionalità – il quale esige non solo che il mezzo usato sia proprio a conseguire lo scopo che l’autorità si prefigge, ma anche che esista un rapporto ragionevole tra il risultato che si vuole raggiungere e le restrizio- ni che sono necessarie per il conseguimento di tale risultato (DTF 126 I 222 cons. 2c in fine, 124 I 44 cons. 3e, 119 Ia 353 cons. 2a, 118 Ia 397 cons. 2b), questo Giudice considera che l’annullamento della licenza di costruzione sarebbe nell’evenienza una misura sproporzionata allo scopo perseguito, essendo possibile ricorrere ad una misura meno incisiva. Ai sensi dell’art. 90 cpv. 1 LPTC, se difetti di contenuto o formali del progetto di costruzione possono essere eliminati senza particolari difficoltà oppure se si impon- gono disposizioni per la creazione o il mantenimento dello stato legale, alla licenza vanno associate adeguate disposizioni acces- sorie (oneri, condizioni, scadenze). Nel caso in oggetto, poiché è incontestato che il progetto di costruzione si conforma altrimenti alla normativa comunale e cantonale in materia di pianificazione, non si giustifica in quest’ottica un annullamento della licenza di costruzione e quindi la futura necessità di rifare tutta la procedura di licenza edilizia, ma basta il rilascio di una licenza edilizia con un vincolo. L’edificazione della rimessa sulla particella no. 4150 potrà avere inizio solo nel rispetto delle condizioni poste dall’OEspl, ovvero concretamente dal momento in cui sul fondo no. 4156 non sarà più possibile depositare esplosivi (diversa ubicazione o cre- sciuta in giudicato della revoca dell’autorizzazione e allonta- namento dei materiali). Spetta all’autorità incaricata del coordi- namento, ovvero all’autorità edilizia comunale, avvisare la committenza qualora le condizioni per l’inizio dei lavori dovessero essere soddisfatte, non avendo l’interessata al progetto di costru- zione altrimenti accesso a tali informazioni. In vista dell’evasione di altre domande di costruzione concernenti la zona artigianale in oggetto è però bene ricordare all’autorità edilizia comunale che at- tualmente è possibile rilasciare licenze edilizie conformi alla nor- mativa in materia di pianificazione solo per quanto le costruzioni ossequino anche i disposti dell’OEspl. c)I privati convenuti ritengono che la ricorrente disponga di un’autorizzazione di polizia che non le conferisca alcun diritto acquisito e che quindi il permesso potrebbe essere revocato all’in-
12/29 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2012 229 teressata all’istante. Anche questa censura non merita protezione. Come confermato anche dalla polizia cantonale, l’istante gode di una tuttora valida autorizzazione a depositare materiale esplosivo nell’impianto costruito sul fondo no. 4156. Una revoca dell’auto- rizzazione è pertanto possibile nell’ossequio delle regole procedu- rali minime di cui ogni cittadino gode in materia di diritto pubblico (diritto di audizione, rilascio di una formale decisione e vie di di- ritto). Una revoca immediata nei termini pretesi è improponi- bile. Una simile misura potrebbe essere decretata qualora fosse l’istante ad aver creato una situazione di pericolo violando i propri doveri, ma non certamente quanto la situazione contraria all’OEspl è ancora ovviabile, come nell’evenienza, ed è comunque venuta a crearsi per motivi di cui l’istante non può essere oggetti- vamente chiamata a rispondere. 6.a) Per ottenere il permesso di costruzione la commit- tenza invoca la già compromessa situazione sul posto e una dispa- rità di trattamento. In principio, non esiste un diritto alla parità di trattamento nell’illegalità (DTF 126 V 392 cons. 6a; 124 IV 47 cons. 2c, 122 II 451; 116 Ia 140), in quanto il principio della supre- mazia della legge è reputato prevalere su quello dell’uguaglianza di trattamento (DTF 117 Ib 266 cons. 3f, 414 cons. 8c, 112 Ib 387 cons. 6). Il fatto che la legge non sia stata in altri casi applicata o non lo sia stata giustamente non accorda ancora al cittadino il di- ritto di essere posto parimenti al beneficio di un regime illegale. Questo vale però solo se la pratica illegale è riferita ad un caso o ad alcuni casi isolati. Per contro, se l’autorità rifiuta di scostarsi in altre situazioni dalla propria pratica illegale, il privato ha il diritto di pretendere di essere posto al beneficio della prassi illegale alla stessa stregua degli altri (DTF 127 I 2 cons. 3a, 123 II 253 cons. 3c e 115 Ia 83 cons. 2). b) Nell’evenienza la posizione della polizia cantonale, che deliberatamente ha acconsentito in passato solo all’edificazione dello stand di tiro, ma non della latteria sociale, è chiaramente volta a correggere definitivamente l’insoddisfacente situazione venutasi a creare nella zona, dopo l’edificazione di due impianti non rispettosi delle distanze di sicurezza previste dal diritto fe- derale. Ne consegue che già il presupposto, stando al quale l’au- torità indenterebbe perseverare nell’illegalità non è nell’evenienza dato. Se in precedenza sono state violate delle norme di sicurezza non sussiste alcun motivo per mettere a repentaglio l’integrità di un maggior numero di persone di quelle finora esposte a pericolo in nome della parità di trattamento. Non va poi dimenticato che la
12/29 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2012 230 misura vuole propriamente proteggere la committenza da un de- terminato pericolo e che il rischio che deriva dall’impianto resta tale indipendentemente dal circostante grado di edificabilità. R 12 43Sentenza del 18 settembre 2012