10/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011 160 Kostenverteilung. Altlastensanierung. Schiessanlagen. –Ausscheidung, Zuweisung und Berechnung der Höhe der den einzelnen Störergruppen (Zustandsstörer/Ver- haltensstörer) aufgrund der Nutzungen und prozentua- len Anteile anzulastenden Kosten (E. 1, 2a – h). –Auferlegung der Ausfallkosten (E. 2i). –Verwendung des vom Bund ausgerichteten Beitrags aus dem VASA-Fonds (E. 2j – k). –Berechnung und Aufteilung der Kosten im Einzelfall (E. 3). Ripartizione dei costi. Risanamento di sito contaminato. Stand di tiro. –Suddivisione, assegnazione e valutazione dell’entità dei costi che vanno addossati ad ogni gruppo di pertur- batori (per situazione o per comportamento) sulla base dell’utilizzazione fatta e della sua parte percentuale (cons. 1, 2a – h). –Accollamento dei costi non coperti (cons. 2i). –Impiego dei contributi del fondo OTaRSi accordati dalla Confederazione (cons. 2j – k). –Calcolo e ripartizione dei costi nel caso individuale (cons. 3). Erwägungen: 1.Anfechtungsobjekt der Beschwerden A 11 5 und A 11 6 bildet die kantonale Departementsverfügung vom 30. Dezember 2010 betreffend die Verteilung der angefallenen Kosten der Alt- lastensanierung der städtischen Schiessanlagen in Höhe von Fr. 2 609 284.–, mit welcher (nach Abzug der VASA-Abgeltung von Fr. 1 043 714.– und eines vom Departement ermittelten Kantons- anteils von Fr. 150 800.–) dem VBS Fr. 521 857.– bzw. der Stadt X. Fr. 889 200.– auferlegt worden sind. Beiden Eingaben liegt im We- sentlichen derselbe Sachverhalt zugrunde, und es stellen sich so- dann identische Rechtsfragen, weshalb es sich ohne Weiteres rechtfertigt, die beiden Beschwerdeverfahren gestützt auf Art. 6 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) zu ver- einigen und mit einem einzigen Urteil zu erledigen. 2.a) Die Vorinstanz hat in der angefochtenen Verfügung die für eine verursachergerechte Kostenverteilung massgebenden bundesrechtlichen Bestimmungen (insbesondere Art. 32c Abs. 1, Art. 32d Abs. 1 – 4, Art. 32e Abs. 3 lit. c USG) und kantonalrecht- lichen Grundlagen (Art. 49 KUSG und Art. 23 KUSV), die von der 26
10/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011 161 höchstrichterlichen Rechtsprechung hierzu entwickelten Grund- sätze bei einer Mehrheit von Verursachern (= Störern, unterschie- den in sogenannte Zustandsstörer einerseits und Verhaltensstörer anderseits) wie auch die hierzu ergangene Lehre und Rechtspre- chung (zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichtes 1A.258/2005 vom 31.August 2005, publ. in URP 2005, S. 711 ff., mit zahlreichen Hin- weisen) zutreffend dargelegt. Auf die sehr ausführlichen allge- meinen Darlegungen kann anstelle von Wiederholungen verwie- sen werden. Nicht zu beanstanden sind auch die allgemeinen, vorinstanzlichen Ausführungen zur Ermittlung und Zuordnung der einzelnen Verursacher als Verhaltens- oder Zustandsstörer im Einzelfall (BG-Urteil 1A.178/2003). Aus der zutreffend dargestell- ten Sach- und Rechtslage zieht die Vorinstanz jedoch verschie- dentlich unzutreffende Schlüsse und Berechnungen, welche da- her nachstehend zu korrigieren sind. b)Zu keinen vertiefenden Bemerkungen Anlass gibt die in Ziff. 1 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung angeordnete prozentuale Aufteilung der anrechenbaren Kosten für die Sanie- rung der städtischen Schiessanlagen (20 % zulasten der Zustands- störer bzw. 80 % zulasten der Verhaltensstörer). Korrekturbedürf- tig und streitig ist aber die Berechnung der Höhe der einzelnen Kostenanteile, welche den Mitgliedern der beiden Störergruppen unter den jeweiligen Titeln «Zustandsstörer» bzw. «Verhaltens- störer» auferlegt worden sind. c)Unbestrittenermassen zu Recht als Zustandsstörer qua- lifiziert und mit einem Kostenanteil von gesamthaft 20 % belegt worden sind die Stadt X. als Grundeigentümerin, Z. als Entlehne- rin sowie Y. als Mieter der 100-m-Anlage. Unstreitig ist sodann, dass die Stadt X. unter diesem Titel vier Fünftel (mithin 16 %) und die V. einen Fünftel (4 %) der anrechenbaren Kosten zu überneh- men haben. Nicht beanstanden lässt sich sodann aber auch, dass der Bund (VBS) aufgrund der Nutzungen der Anlagen in Beach- tung der unmissverständlichen höchstrichterlichen Rechtspre- chung (BGE 131 ll 743) nicht der Gruppe der Zustandsstörer zu ge- schieden worden ist. d)Korrekt sind sodann aufgrund der langjährigen militäri- schen Nutzung der Anlagen die Zuordnungen des VBS sowie jene für die Durchführung der ausserdienstlichen und übrigen Schiess- übungen der Stadt X., von Y., den S. und der Z. zur Gruppe der Ver- haltensstörer (Kostenanteil 80 %). Richtig und zu Recht nicht be- anstandet worden ist seitens der Beschwerdeführer, dass der Kanton unter dem Titel «Verhaltensstörer» nicht in die Pflicht ge-
10/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011 162 nommen werden kann. Die anderslautende Argumentation der Stadt X., welche ihre Qualifikation als Verhaltensstörerin als falsch erachtet, weil als Verhaltensstörer nur der Bund und der Kanton auf Grund ihrer jeweiligen Verpflichtungsvorschriften für die ausserdienstliche Dienstpflicht und das kantonale Jagdschiess- wesen sein könnten, geht bereits im Ansatz fehl. Weder aus dem von ihr zitierten BGE 131 ll 743, noch auch aus der von ihr ange- führten Kritik von Professor Trüeb am erwähnten Urteil (vgl. URP 2008 S. 545 ff.) lässt sich diesbezüglich etwas Entscheidrelevantes zugunsten ihres Begehrens ableiten. Vielmehr bleibt nach der von ihr angeführten bundesgerichtlichen Praxis die Verantwortung für die ausserdienstlichen Schiessübungen während den letzten hun- dert Jahren grundsätzlich bei den ausführenden Gemeinden und nicht beim Kanton, i. c. mithin bei der Stadt X., wohingegen der Bund (VBS) unbestrittenermassen lediglich für die militärischen Nutzungen zur Rechenschaft gezogen werden darf. Letztlich scheint dies die Stadt bereits selbst erkannt zu haben. Auf jeden Fall lässt sich ihr Antrag 1. c. (Reduktion des Anteils an den anre- chenbaren Kosten von 43,2 % auf 28,8 %) nur unter diesem Aspekt erklären, ansonsten sie als «reine» Zustandsstörerin einen viel tie- fer liegenden prozentualen Beteiligungsantrag an den anrechen- baren Kosten hätte stellen müssen, wovon sie aber abgesehen hat. Mithin erweist sich die Qualifikation der Stadt X. zur Gruppe der Verhaltensstörer auch unter diesem Aspekt als rechtens. e)Ausgehend von der bereits erwähnten, in Ziff. 1 der an- gefochtenen Verfügung aufgeführten prozentualen Kostenvertei- lung sind den Verhaltensstörern 80 % der anrechenbaren Sa- nierungskosten von Fr. 2 609 284.– (= Gesamtkosten) überbunden worden. Dem Bund als Verhaltensstörer ist aufgrund der militäri- schen Nutzung der städtischen Anlagen (unbestrittenermassen 20 %) auch kostenmässig ein Anteil von 20 % an den Gesamt- kosten überbunden worden, was – wie seitens des Beschwerde- führers 1 zu Recht gerügt wird – nicht angeht. Der 20 %-Anteil ent- spricht logischerweise einem Fünftel des den Verhaltensstörern auferlegten 80 %-Anteils, was rechnerisch 16 % (ein Fünftel von 80 %) der anrechenbaren Kosten entspricht. Die anderslautende Argumentation von Vorinstanz und Stadt, welche der Berechnung einen Viertel (mithin 25 %) zugrunde gelegt haben wollen, geht mathematisch (Prozent = pro Hundert, Vergleichbarkeit bezieht sich immer auf 100) bereits im Ansatz fehl. Soweit der Beschwer- deführer 1 daher die rechnerische Anwendung einer 16 %-Beteili- gung verlangt, erweist sich seine Beschwerde als begründet und
10/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011 163 Ziff. 4 der angefochtenen Verfügung ist in diesem Sinne zu korri- gieren. f)Die in diesem Zusammenhang von den Beschwerde- gegnern vertretene Auffassung, seitens des Bundes bzw. der am Verfahren teilnehmenden Amtsstellen sei in den früheren Be- richten – so im Sanierungskonzept vom 26. März 2007 bzw. im überarbeiteten Sanierungskonzept vom 26. August 2007 und im Schlussbericht vom 23. November 2009 – zumindest der Anschein erweckt worden, dass aufgrund des eingestandenen Nutzungsan- teils auch gleich ein Kostenanteil von 20 % übernommen werde, findet in den Akten keine Stütze. Ganz im Gegenteil. Zum einen bildete die konkrete Kostenverteilung – in Abweichung zu der in Art. 18 Abs. 1 AltV vorgesehenen Möglichkeit – nicht Gegenstand des genehmigten Sanierungskonzeptes, sondern sie wurde aus- drücklich einem separaten Kostenverteilungsverfahren vorbe- halten (vgl. Verfügung des ANU vom 3. April 2008). Zum andern hat der Beschwerdeführer 1 bereits im vorinstanzlichen Verfahren, dort in seiner Stellungnahme vom 11. Juni 2008, explizit bean- tragt, sein Anteil sei auf 9,6 % der Gesamtkosten festzulegen. Wie er aufgrund dieser Sachlage einen hinreichend begründeten An- schein erweckt haben könnte, einen 20 %-igen Kostenanteil über- nehmen zu wollen, ist nicht ersichtlich. g)Erweist sich der Antrag auf Reduktion des prozentualen Kostenanteils des Bundes als berechtigt, bleibt zu prüfen, wem die im Umfang von 4 % nunmehr unter dem Titel «Verhaltensstörer» neu anfallenden Kosten aufzuerlegen sind. Das kantonale Depar- tement hat daher im vorliegenden Verfahren eventualiter bean- tragt, diesen 4 %-Anteil bzw. die entsprechenden Kosten dem Bund unter dem Titel «Zustandsstörer» aufzuerlegen. Dem Antrag ist kein Erfolg beschieden. Die Vorinstanz verkennt, dass spätes- tens seit dem mit BGE 131 ll 743 publizierten Urteil in Fällen wie dem vorliegenden für eine Kostentragungspflicht des Bundes un- ter dem «Zustandsstörer» kein Raum mehr besteht. Der neu zu re- gelnde Kostenanteil von 4 % darf entsprechend nicht dem Bund auferlegt werden, sondern ist vielmehr auf die übrigen Verhal- tensstörer (Stadt X., S., V.: zusammen neu 64 %) im Verhältnis ih- rer jeweiligen prozentualen Anteile zu verteilen. Bei diesem Er- gebnis kann von einer Beurteilung des vom Beschwerdeführer 1 gestellten Nichteintretensantrages abgesehen werden. h)Bei den von den einzelnen Verhaltensstörern zu tragen- den Anteilen ergeben sich entsprechend des oben Dargelegten im Vergleich zu den Zahlen in Ziff. 5 der angefochtenen Verfügung
10/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011 164 unter dem Titel «Verhaltensstörer» (Anteil gesamthaft 80 %) ver- schiedene Präzisierungen: Nach Abzug des 16 %-Anteils des VBS sind unter dem Titel «Verhaltensstörer» noch 64 % der Kosten neu zu verteilen. Ausgehend von den in der angefochtenen Verfügung er- mittelten Verhältnisse und unter Berücksichtigung des zu- sätzlich neu zu verteilenden 4 %-Anteils rechtfertigt es sich ermessensweise von folgender Aufteilung auszugehen: Stadt X.: obligatorische Schiessen(6,1 %); Einschiessen der Jagdwaffen(1,5 %), Anteil Y.(1,5 %)9,1% S.2,5% Z.: obligatorische Schiessen(6,1 %) zivile Schiessen(46,3 %)52,4% i)Hinsichtlich der Übernahme der durch nicht zu er- mittelnde bzw. zahlungsunfähige Verursacher anfallenden Aus- fallkosten (Art. 32d Abs. 3 USG) ist unbestritten geblieben, dass die Kostenanteile der S. (neu: 2,5 %) und des Z. – mit Ausnahme eines Kostenanteils von 1,9%, welcher durch die Stadt X. über- nommen wird – als Ausfallskosten zu betrachten sind. Im Lichte der oben ermittelten Anteile belaufen sich die Ausfallkosten somit in Präzisierung von Ziff. 6 des Dispositivs somit auf 57 % (52,4 % + 2,5 % + 4 % – 1,9 %). Diese wiederum sind gemäss Art. 23 Abs. 2 KUSV unzweifelhaft nach Massgabe der Finanzkraft im Verhältnis 60:40 zwischen der Stadt X. und dem Kanton Graubünden aufzu- teilen. j)Streitig ist ferner noch die Verwendung des vom Bund entrichteten Beitrags aus dem VASA-Fonds. In der angefochtenen Verfügung wurde der VASA-Beitrag, welcher vorliegend 40 % der anrechenbaren Kosten (Gesamtheit der Sanierungskosten, i.c. Fr. 1 043 714.–) beschlägt, vorab zur Tilgung der anfallenden Ausfallkosten verwendet. Seitens des Beschwerdeführers 1 wird dieses Vorgehen als krass bundesgesetzwidrig, weil dem im Um- weltschutzrecht geltenden Verursacherprinzip nicht entspre- chend, bezeichnet und gerügt. Seine Rüge erweist sich als be- rechtigt. Betreffend der Verwendung der vom Bund entrichteten Beiträge aus dem VASA-Fonds ist vorweg von Art. 32e «Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen» auszugehen. Dieser sieht in Abs. 3 ausdrücklich vor:
10/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011 165 (...) c.) Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht ei- nem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn: 1.auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind, 2.auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr gelangt sind; (...) Die Vorinstanz hat sich nun auf den Standpunkt gestellt, damit werde lediglich die Verwendung des Ertrages der VASA- Abgaben durch den Bund, nicht aber die Verwendung der vom Bund geleisteten Beiträge durch die Kantone geregelt. Sie be- streite nicht, dass der VASA-Beitrag für die Abgeltung der Kosten für Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten verwendet werden müsse. Hingegen bestünden we- der im USG noch in der VASA-Verordnung irgendwelche Vorga- ben, wie die Kantone die VASA-Abgeltungen zu verwenden hät- ten. Mithin müsse es zulässig sein, wenn auf kantonaler Stufe vorgesehen werde, dass der Beitrag zur Deckung der Ausfallkos- ten verwendet werden dürfe. Der Kanton Graubünden habe dies in seiner Ausführungsgesetzgebung (KUSG, KUSV, dort ausdrück- lich Art. 23 Abs. 2 KUSV) denn auch vorgesehen, weshalb die Rüge nicht zutreffe. Die vorinstanzliche Auffassung findet jedoch, wie nachstehend aufzuzeigen ist, im kantonalen Recht keine hin- reichende Stütze. Es kann daher offen gelassen werden, ob eine entsprechende Regelung auf kantonaler Ebene (i. c. Verordnungs- stufe) überhaupt zulässig oder ob sie bundesrechtswidrig wäre. Gemäss Art. 49 Abs. 2 KUSG werden die Sanierungskosten näm- lich, wenn die zahlungspflichtigen Verursacherinnen und Verursa- cher nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind, nach Abzug der Abgeltungen des Bundes vom Kanton und von den Gemeinden getragen. Art. 23 Abs. 1 KUSV seinerseits sieht vor, dass die Ausfallkosten nach Abzug allfälliger Abgeltungen des Bundes vom Kanton und den Standortgemeinden getragen werden, woraus die Vorinstanz letztlich die Zulässigkeit des von ihr gewählten Vorgehens ableitet. Unbesehen der auf Gesetzes- und Verordnungsstufe gewählten unterschiedlichen Wortwahl «Sanierungskosten» bzw. «Ausfallkosten» ist beiden Bestimmun- gen jedoch gemein, dass vorgängig einer Verteilung der Sanie- rungs- und/oder der Ausfallkosten auf den Kanton und die Ge-
10/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011 166 meinden die VASA-Abgeltungen des Bundes in Abzug zu bringen sind. Klarerweise kann damit nur gemeint sein, dass die Abgel- tungen des Bundes vorweg von den angefallenen Gesamtkosten in Abzug zu bringen, nicht aber grundsätzlich zur Deckung der Ausfallkosten zu verwenden sind. Eine solche Auslegung greift im Lichte der geschilderten Rechtslage zu weit, weshalb das vorin- stanzliche Vorgehen, den VASA-Beitrag grundsätzlich zur Tilgung der Ausfallkosten heranzuziehen, sich denn auch als falsch er- weist und keinen Rechtsschutz verdient. Die vorinstanzliche Be- rechnungsweise ist nachstehend entsprechend zu korrigieren. k)Weil aber der durch eine spezielle Bundesabgabe bei den Verursachern finanzierte VASA-Beitrag von Bundesrechts we- gen nur den Kantonen, und dort wiederum dem Kanton und den Gemeinden zusteht, ist ohne Weiteres auch gesagt, dass der Bund bzw. vorliegend der Beschwerdeführer 1 keinen Anspruch auf eine anteilmässige Beteiligung an diesem Beitrag ableiten kann. Dies auch deshalb, weil solches in klarem Widerspruch zu Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen (SuG, SR 616.1) stehen würde. Mit Blick auf die im vorliegenden Verfah- ren aufgeworfene Frage der korrekten Verwendung des VASA- Beitrages bedeutet dies, dass der vom Beschwerdeführer 1 in seiner Beschwerde diesbezüglich dargelegten Berechnungsweise zur Ermittelung des ihn treffenden Anteiles nicht gefolgt werden kann. Vielmehr muss aufgrund des Gesagten die VASA-Abgeltung zwingend dem Kanton und der Stadt zugute kommen, d. h. der Bund hat aufgrund des oben ermittelten Anteils 16 % der Gesamt- kosten zu übernehmen, damit sichergestellt werden kann, dass der VASA-Beitrag, wie im SuG vorgesehen, nicht dem VBS als Teil der Bundesverwaltung zugute kommt. Erst von diesem derart er- mittelten Betrag ist die VASA-Abgeltung in Abzug zu bringen, wo- durch eine korrekte Verwendung im Sinne der erwähnten bundes- und kantonalrechtlichen Vorgaben gewährleistet werden kann und Kanton und Stadt im Verhältnis der sie treffenden Anteile glei- chermassen davon profitieren können. 3. a) Im Lichte obiger Ausführungen und Überlegungen er- geben sich folgende korrigierten Kostenaufteilungen (gerundet):
10/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011 167 b)GesamtkostenFr. 2 609 284 aa) Bund (Verhaltensstörer, 16 % der Gesamtkosten, gerundet) Fr.417 485 zu verteilender RestbetragFr. 2 191 799 bb) VASA-Abgeltung Fr. 1 043 714 Auf die übrigen Störer zu verteilender RestbetragFr. 1 148 085 cc) Zustandsstörer (20 % = Fr. 229 617) – Stadt X. (16 %)Fr. 183 694 – Z. (4 %)Fr.45 923 dd) übrige Verhaltensstörer (64 % = Fr. 918 468) – Stadt X. (9,1 %)Fr. 130 595 – S. (2,5 %)Fr.35 877 – Z. (52,4 %)Fr. 751 996 c)Daraus resultieren im Sinne eines Zwischenergebnisses rechnerisch folgende Kostenanteile: aa) BundFr. 417 485 bb) Stadt X.Fr.314 289 cc) Z.Fr. 797 919 dd) S.Fr.35 877 d)Weil die S. (2,5 % = Fr. 35 877) nicht ermittelt werden konnten und die Z. lediglich im Umfang von 1,9 % der Kosten als zahlungsfähig (= Fr. 26 880) [Fr. 797 919 : 56,4 x 1,9]), mithin für 54,5 % der Kosten (56,4 % – 1,9 %; Fr. 771 039) als zahlungsunfähig zu betrachten sind, resultieren Ausfallkosten in Höhe von insgesamt Fr. 806 916, welche wiederum im Verhältnis 60 zu 40 der Stadt X. (= Fr. 484 150) und dem Kanton Graubünden (= Fr. 322 766) zu überbinden sind. f)Entsprechend obigen Ausführungen und Berechnungen resultieren folgende Beträge: aa) VBSFr. 417 485 bb) Stadt X. (183 694 + 130 595 + 26 880 + 484 150)Fr. 825 319 cc) Kanton GraubündenFr.322 766 dd) VASA-Anteil Fr. 1 043 085 GesamtkostenFr. 2 609 284
10/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011 168 g)In Präzisierung und entsprechender Ergänzung der in den Ziffern 4 bis 10 der angefochtenen Verfügung angeordneten Aufteilungen und Anteile ist der Kanton Graubünden zu verpflich- ten, der Stadt X. – welcher der VASA-Anteil bereits ausbezahlt worden ist – Fr. 192 766.– (Fr. 322 766.– Fr. 130 000.– [Akontozah- lung]) zu bezahlen. Das VBS seinerseits hat dem Kanton Graubün- den auf das in der angefochtenen Verfügung angegebene Konto Fr. 417 485.– zu bezahlen. Der entsprechende Anteil ist, wie in Ziff. 9 der angefochtenen Verfügung vorgesehen, an die Stadt X. weiterzuleiten. Der Stadt X. ihrerseits verbleibt ein von ihr zu tra- gender Anteil in Höhe von Fr. 825 319.–. Die Beschwerden sind in diesem Sinne teilweise gutzuheissen; im Übrigen werden sie ab- gewiesen. A 11 5 /A 11 6Urteil vom 16. August 2011 Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist noch hängig.