180 Verfahren15 Procedura Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde. Legitimation zu bestimmten Rügen. –Verfassungsbeschwerde, Frist und Anfechtungsobjekt (E.1–3). –Privater kann nicht die Verletzung der Gemeindeautono- mie rügen (E. 4a). –Legitimation zur Verfassungsbeschwerde gegen recht- setzende Erlasse (E. 4b, c). – Art. 58 VRG ist verfassungskonform (E. 4d). Ammissibilità di un ricorso costituzionale. Legittimazione per determinate censure. – Ricorso costituzionale, termine e oggetto d’impugna- zione (cons. 1–3). –Il privato non può invocare la violazione dell’autonomia comunale (cons. 4a). –Legittimazione al ricorso costituzionale contro atti nor- mativi (cons. 4b, c). – L’art. 58 LGA è conforme alla costituzione (cons. 4d). Erwägungen: 1.Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen neuen Kantonsverfassung (KV) ist für die Beurteilung von Verfassungsbeschwerden ausschliesslich das Ver- waltungsgericht zuständig. Das Gericht hat somit nicht nur im konkreten, sondern auch im abstrakten Normenkontrollverfahren über Verfassungsverletzungen zu befinden. In den Art. 57 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) werden diese Verfassungsbestimmungen konkretisiert und das Verfahren für die Verfassungsbeschwerde geregelt. Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. a VRG beurteilt das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwer- den gegen rechtsetzende Erlasse. Unterliegt ein rechtsetzender Er- lass der Genehmigung durch die Regierung oder ein Departement, ist die Verfassungsbeschwerde gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung gegen den Erlass erst nach Mitteilung des Genehmigungsbe- schlusses zulässig. Zu Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse 36
181 15/36 Verfahren PVG 2009 ist laut Art. 58 Abs. 1 VRG legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Zur Be- schwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie ist nach Abs. 3 jedoch nur die jeweilige Körperschaft berechtigt. Hinsicht- lich der Beschwerdefrist bestimmt Art. 60 Abs. 1 VRG, dass die Be- schwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefoch- tenen Entscheids oder seit der amtlichen Veröffentlichung beim Verwaltungsgericht einzureichen sei. Für stimmberechtigte Mit- glieder einer Körperschaft gilt bei Versammlungsbeschlüssen der Tag der Beschlussfassung alsTag der Kenntnisnahme. Erfolgt eine amtliche Veröffentlichung, ist diese für den Fristbeginn massge- bend (Art. 60 Abs. 3 VRG). Das Gesetz sagt nicht ausdrücklich, was unter der für den Fristbeginn massgeblichen amtlichen Veröffent- lichung zu verstehen ist. Es ist diesbezüglich also auslegungsbe- dürftig. Dafür drängt es sich auf, die entsprechende bundesrecht- liche Regelung mit der dazu ergangenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung herbeizuziehen. 2.Gemäss Art. 101 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) ist die Beschwerde gegen einen Erlass innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlas- ses beim Bundesgericht einzureichen. Eine gleichlautende Bestim- mung war bereits in Art. 89 Abs. lit. a des Organisationsgesetzes (OG) enthalten. Als Veröffentlichung gilt die Publikation des Erlas- ses und die Feststellung, dass derselbe zustande gekommen ist und damit in Kraft treten kann (Erwahrungsbeschluss) [vgl. BGE 130 I 82, 84 f. mit Hinweisen]. Nicht massgeblich ist somit die Ver- öffentlichung im Hinblick auf eine Volksabstimmung, bevor letz- tere durchgeführt wurde. Diese Publikation ist hingegen relevant für allfällige Beschwerden wegen Verletzung politischer Rechte. Mit der Publikation des Erlasstextes allein beginnt die Beschwer- defrist noch nicht zu laufen. Es muss vielmehr zugleich klargestellt sein, dass der Erlass – z. B. infolge einer nicht benützten Referen- dumsfrist oder seiner Annahme in der Volksabstimmung – defini- tiv verabschiedet und damit auf einen gleichzeitig bestimmten oder noch zu bestimmenden Termin in Kraft gesetzt werden kann (vgl. BGE 130 I 82, 84f). Der Zeitpunkt des Inkrafttretens ist für die Fristberechnung ohne Bedeutung. Diese Rechtsprechung des Bun- desgerichtes entspricht auch dem Sinn und Zweck der kantonalen Verfassungsbeschwerde. Denn damit soll sich jemand gemäss Art. 58 Abs. 1 VRG gegen einen rechtsetzenden Erlass zur Wehr set- zen können, der durch die Anwendung der angefochtenen Vor-
15/36 Verfahren PVG 2009 182 schrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen be- rührt sein könnte. Diese virtuelle Betroffenheit kann aber erst ent- stehen, wenn der Gesetzgebungsprozess abgeschlossen ist und damit feststeht, dass der Erlass in Kraft treten kann. Dies ist bei Vorlagen, die dem fakultativen Referendum unterstehen, erst dann der Fall, wenn entweder die Referendumsfrist unbenützt ver- strichen ist oder das Gesetz in der Volksabstimmung angenom- men wurde und diese Sachverhalte amtlich publiziert wurden. Bevor der Rechtssetzungsprozess nicht abgeschlossen ist, existiert mit anderen Worten noch gar kein Anfechtungsobjekt für die Ver- fassungsbeschwerde. Gleiches gilt bei Autonomiebeschwerden von Gemeinden. Genauso verhält es sich vorliegend. Die Referen- dumsvorlage wurde im Kantonsamtsblatt vom 25. Juni 2009 pu- bliziert. Dagegen ist das Referendum zustande gekommen. Die Volksabstimmung steht noch aus. 3.Die Beschwerde wurde nach dem Gesagten hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Rügen, insbesondere der Verfassungs- widrigkeit des Mittelschulgesetzes, verfrüht erhoben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes schadet zu frühe Eingabe der Beschwerde grundsätzlich nicht und führt nicht zum Nichtein- treten auf die Beschwerde (vgl. BGE 124 I 159, 162 E. 1d). In der Re- gel sistiert das Bundesgericht in diesem Fall das Verfahren und setzt die Instruktion aus, bis die Beschwerdefrist formell zu laufen beginnt. Ausnahmsweise fällt es einen Nichteintretensentscheid. Das Verwaltungsgericht ist vorliegend zum Schluss gelangt, dass auf die Beschwerde hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Bean- standungen nicht einzutreten ist. Wie noch zu zeigen ist, ist der Be- schwerdeführer nämlich insbesondere zur Rüge, das Mittelschul- gesetz sei verfassungswidrig und die Vorlage verletze die Ge- meindeautonomie, ohnehin nicht legitimiert. 4.a) Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Ge- meindeautonomie werde in unzulässiger Weise beschnitten, so etwa bei den Regelungen im Gemeindegesetz, im Pflegekinderge- setz, im Kindergartengesetz, im Steuergesetz, im Krankenpflege- gesetz, im EG zum Gewässerschutzgesetz und im Waldgesetz, ist der Beschwerdeführer gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 58 Abs. 3 VRG nicht beschwerdelegitimiert, da die Bestimmung die Autonomiebeschwerde ausschliesslich auf die jeweils betroffene Körperschaft beschränkt. b)Zu Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse ist laut Art. 58 Abs. 1 VRG legitimiert, wer durch die Anwendung der ange- fochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen
15/36 Verfahren PVG 2009 183 Interessen berührt werden könnte. Das setzt voraus, dass der Be- schwerdeführer durch den Erlass unmittelbar oder virtuell, d. h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal in seinen eigenen schutzwürdigen tatsächlichen Interessen beson- ders betroffen sein kann (vgl. Basler Kommentar zum Bundesge- richtsgesetz [BSK], Aemisegger/Scherrer, Art. 82 N. 54). Als schutz- würdig im Sinne von Art. 89 BGG bzw. 50 VRG gelten Beschwerden nur dann, wenn die verlangte Aufhebung oder Änderung des an- gefochtenen Akts der Wahrung der Interessen des Beschwerde- führers dient. Legitimiert ist mit anderen Worten nur, wer die Be- schwerde im eigenen Interesse führt. Auf Beschwerden, die im Interesse der Allgemeinheit geführt werden, ist hingegen nicht einzutreten (BSK, Aemisegger/Scherrer, Art. 89 N. 15). Das erfor- derliche, eigene Interesse besteht im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde. Dieser Nutzen kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein, sei es, dass durch den Ausgang des Verfahrens die rechtliche Situation des Beschwerdeführers beeinflusst werden kann oder dass sich damit ein wirtschaftlicher, ideeller oder materieller Nach- teil, den der angefochtene Entscheid für ihn zur Folge hatte, ab- wenden lässt. Schutzwürdig ist dieses Interesse aber nur dann, wenn der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Akt stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen beachtens- werten nahen Beziehung zur Streitsache steht (BSK, Aemis- egger/Scherrer, Art. 89 N. 16). Diese Anforderungen, welche die all- gemeinen Legitimationsvoraussetzungen für die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 89 BGG bzw. für die verwaltungsgerichtliche Beschwerde nach Art. 50 VRG um- schreiben, gelten grundsätzlich auch für Verfassungsbeschwerden gegen Erlasse. Auch hier ist eine unmittelbare Betroffenheit durch den angefochtenen Erlass erforderlich, weil etwa der Beschwerde- führer oder seine Tätigkeit vom Geltungsbereich des Erlasses er- fasst werden; eine im Verhältnis zu den übrigen Gesetzesadressa- ten besondere Betroffenheit wird allerdings nicht verlangt (vgl. BSK, Aemisegger/Scherrer, Art. 89 N. 13). Zusammenfassend kann gesagt werden, dass für die Erhebung einer Verfassungsbe- schwerde gegen einen Erlass berechtigt ist, wer durch ihn aktuell (vgl. Art. 58 Abs. 4 VRG) oder zumindest virtuell unmittelbar in sei- nen eigenen rechtlichen oder tatsächlichen Interessen berührt sein kann. Bloss mittelbare Interessen genügen nicht. c)Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, er sei zur Rüge, durch die im Mittelschulgesetz enthaltene neue Regelung
15/36 Verfahren PVG 2009 184 der Finanzierung des Untergymnasiums werde Art. 89 Abs. 3 KV verletzt, legitimiert. Dem ist indessen nicht so. In seiner Eigen- schaft als Mitglied des Grossen Rates nimmt er keine eigenen un- mittelbaren Interessen wahr, sondern ist dadurch höchstens in der Wahrnehmung der öffentlichen Interessen in seiner Eigenschaft als Abgeordneter betroffen, nicht aber als Privatperson. Ebenso wenig ist er als Steuerzahler seiner Wohngemeinde betroffen, hat er doch nicht nachgewiesen, dass er deswegen insgesamt mehr Steuern bezahlen müsste. Unerheblich ist schliesslich auch, dass er als Stiftungsrat die Interessen einer Stiftung vertritt. Diese hat selber keine Beschwerde erhoben und wird durch ihn im vorlie- genden Verfahren nicht vertreten. Dabei handelt es sich offensicht- lich auch nicht um seine Interessen als Privatperson. Die Regelung der Finanzierung des Untergymnasiums berührt schlussendlich nur die Gemeinden, welche dafür herangezogen werden sollen, weshalb allenfalls sie selber Beschwerde erheben können. d)Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, Art. 58 VRG sei selber verfassungswidrig, weil nach Art. 55 Abs. 3 KV im verfassungsgerichtlichen Verfahren Gesetze und Verordnungen sowohl unmittelbar angefochten als auch im Anwendungsfall überprüft werden könnten. Diese Bestimmung sehe keine Legiti- mationseinschränkung vor. Damit verkennt der Beschwerdeführer die Tragweite von Art. 55 KV. ImTitel IV, Abschnitt 4 der Verfassung mit der Überschrift «Gerichte» wird lediglich in den Grundzügen die kantonale Gerichtsorganisation geregelt. Insbesondere wer- den die Zuständigkeiten der Zivil- und Strafgerichtsbarkeit von je- nen der Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbarkeit in sachlicher Hinsicht voneinander abgegrenzt. Letztere wird in Art. 55 KV in umfassender Weise dem Verwaltungsgericht übertragen. Die nähere Ausgestaltung der Gerichtsorganisation, wozu auch das je- weils anwendbare Prozessrecht gehört, liegt aber gemäss Art. 31 Abs. 2 Ziff. 5 KV beim Grossen Rat als Gesetzgeber. Gestützt auf diese Bestimmung hat denn der Grosse Rat auch das VRG erlassen (vgl. Ingress zum VRG). Die Umschreibung von Prozessvorausset- zungen etc. zählt demnach nicht zu dem von der Verfassung zu ordnenden Regelungsbereich, sondern zu den Aufgaben des Ge- setzgebers. Dass die Verfassung keine Einschränkung der Legiti- mation für die Verfassungsbeschwerde enthält, ist demnach be- deutungslos, weil eben der Erlass des Verfahrensrechtes gar nicht in die Verfassung gehört, sondern durch die Verfassung selber dem Gesetzgeber überlassen ist. Auf die Verfassungsbeschwerde kann somit im umschriebenen Umfang nicht eingetreten werden.
15/36 Verfahren PVG 2009 185 5.Ohne weiteres kann dagegen auf die Beschwerde ein- getreten werden, soweit damit gerügt wird, die umstrittene Vor- lage verletze den Grundsatz der Einheit der Materie. Insoweit han- delt es sich um eine Beschwerde wegen Verletzung der politischen Rechte, die gemäss Art. 60 Abs. 2 lit. b VRG innert 10Tagen seit Ent- deckung des Beschwerdegrundes, somit auch im Vorfeld einer Ab- stimmung erhoben werden kann und muss. Die in diesem Zu- sammenhang erhobenen Einwände des Beschwerdeführers sind im Folgenden zu prüfen. V 09 4Urteil vom 9. Oktober 2009 Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öf- fentlich-rechtlichen Angelegenheiten wurde am 1 1 1 . Mai 2010 infol- ge Rückzuges abgeschrieben (1C_521/2009).