91 Gebühren und Abgaben9 Tasse e contributi GSchG. Einmalige Anschlussgebühr zwecks Schulden- tilgung. Prinzip der Nichtrückwirkung. Bemessung der pe- riodischen Benützungsgebühren. Verursacherprinzip. —Gesetzliche Grundlage für einmalige Anschlussgebühr (E.2). —Die Erhebung von besonderen einmaligen Anschlussge- bühren, welche der Tilgung von aufgelaufenen Schulden aus früheren nicht amortisierten Investitionen in der Ge- meinderechnung dienen, scheitert am Prinzip der Nichtrückwirkung (E.3, 4). — Bei der Bemessung der periodisch erhobenen Benüt- zungsgebühren müssen zwingend Bezugsgrössen be- rücksichtigt werden, welche einen tatsächlichen Zu- sammenhang mit der tatsächlichen Benutzung der betreffenden Anlage haben (E.6). LPAc. Tassa di allacciamento unica per l’estinzione di un debito. Principio della non retroattività. Valutazione delle tasse di consumo periodiche. Principio di causalità. — Base legale per tassa di allacciamento unica (cons. 2). —Il prelievo di tasse di allacciamento uniche speciali, che servono ad estinguere l’ammassarsi di debiti per pre- cedenti investimenti non ammortizzati dei conti comu- nali, non regge al divieto della non retroattività (cons. 3, 4). — Nella valutazione delle tasse di consumo prelevate periodicamente devono necessariamente essere prese in considerazione delle entità che abbiano una effettiva relazione con il consumo oggettivo del relativo im- pianto (cons. 6). Erwägungen: 2.a) Dass die Gemeinde zur Erhebung von Anschlussge- bühren befugt ist, ergibt sich aus den Art. 3a und 60a GSchG in Ver- bindung mit Art. 21 und 22 KGSchG. 26
92 9/26 Gebühren und Abgaben PVG 2002 b)Auszugehen ist vorliegend von dem von der Gemeinde- versammlung am 6. November 2001 verabschiedeten Nachtrag zum Gebührenreglement. Dieser hat – soweit für die Beurteilung der vorliegenden Rekurse von Interesse – folgenden Wortlaut: «Art.1 Besondere Anschlussgebühr Zur Finanzierung der Sanierung und Erweiterung der ARA S. R., zur Deckung weiterer anstehender Investitionen sowie zur Tilgung der bisherigen, durch ordentliche Anschlussgebühren nicht gedeckten Investitionen im Bereich der Abwasserentsorgung auf dem Gebiet der Gemeinde S., erhebt die Gemeinde eine be- sondere einmalige Anschlussgebühr. Art. 2 Gebührenpflichtige Gebührenpflichtig sind die Eigentümer von bereits an die öffentliche Kanalisation angeschlossenen überbauten Grund- stücken. Gebührenpflichtig sind weiter alle Empfänger von Baube- willigungen für Neu- und Umbauten, bei welchen ordentliche An- schlussgebühren für die Kanalisation noch in der Höhe von bloss 1% verfügt worden sind. ...» c)Gestützt auf diese formell-gesetzliche Grundlage erhob die Rekursgegnerin u.a. auch von allen bereits seit Jahren an das Kanalisationsnetz angeschlossenen Grundeigentümern die strei- tige besondere einmalige Anschlussgebühr. Die Notwendigkeit dieser Gebühr begründete sie im Wesentlichen damit, dass neben den Neubaukosten für die ARA S. R. (Fr. 880 000.–) und die ARA S. E. (Fr. 565 000.–) auch noch aufgelaufene Schulden aus früheren, nicht amortisierten Investitionen in der Gemeinderechnung (ins- gesamt Fr. 1540 000.–) finanziert werden müssten. 3.Als die Rekurrenten erstmals zur Entrichtung einer ein- maligen Anschlussgebühr verpflichtet wurden, galt noch das im Jahre 1971 erlassene und mit zwei Gemeindeversammlungsbe- schlüssen in den Jahren 1978 und 1982 ergänzte Gebührenregle- ment. Während das Reglement 1971 eine einmalige Anschlussge- bühr (vgl. Art. 71) von 1% vorsah, wurde – nach Abschluss der Bauarbeiten der anfangs der 80er Jahre zusammen mit den Nach- bargemeinden erstellten Kläranlage – für alle bereits bestehenden Gebäude zusätzlich eine weitere einmalige Abgabe von 2,5 0 ⁄ 00 er- hoben. Diese gesetzlichen Grundlagen wurden mit dem am 30. Dezember 1998 verabschiedeten Gebührenreglement aufgehoben und durch letzteres ersetzt. In Ergänzung desselben wurde am 19. November 2001 die Anschlussgebühr von 1% auf 2% erhöht und gleichzeitig auch beschlossen, von allen bereits angeschlossenen
9/26 Gebühren und Abgaben PVG 2002 93 Eigentümern die nunmehr angefochtene besondere einmalige An- schlussgebühr zu erheben. Seitens der Rekurrenten wird nun nicht in Abrede gestellt, dass die Gemeinde aufgrund der oben erwähn- ten bundes- und kantonalrechtlichen Vorschriften berechtigt ist, auch bei ihnen für die der Gemeinde anfallenden Neubaukosten der ARA S. R. und der ARA S. E. Anschlussbeiträge zu verlangen (so bereits BGE 97 l 340, 102 la 72, 103 la 30; BVR 1984 S. 43 mit Hinweisen; BVR 1998 S. 459 ff.). Insofern erweisen sich die ange- fochtenen Rechnungsverfügungen denn auch als rechtens. Die Re- kurrenten wehren sich nun aber allesamt gegen jenen Teil der Ge- bühr, mit welchem aufgelaufene Schulden aus früheren, nicht amortisierten Investitionen aus der Gemeinderechnung (Zeit- raum: 1980–2000) finanziert werden sollen. Hinsichtlich dieses Teils der Gebühr machen sie eine unzulässige Rückwirkung gel- tend. Ihr Einwand erweist sich aus folgenden Überlegungen als berechtigt. 4.a) In zeitlicher Hinsicht ist regelmässig jenes Recht an- wendbar, das bei Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Sachverhaltes gilt. Neues Recht gilt grundsätzlich nicht zurück. Altes Recht wiederum wird mit seiner formellen Aufhebung nicht schlechthin unanwendbar; es bleibt wei- terhin massgeblich für Tatbestände, die sich vor der Aufhebung er- füllt haben (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrecht- sprechung, 5. Aufl., Basel und Stuttgart 1976, Nr. 15 B l, S. 95 mit Hinweisen). Dies gilt regelmässig für Sachverhalte, die sich vor In- krafttreten des neuen Rechts abschliessend verwirklicht haben. Be- züglich der Beurteilung nicht abgeschlossener Sachverhalte ist die Praxis dagegen uneinheitlich. Wenn das neue Recht, gestützt auf Sachverhalte, die früher eingetreten sind, lediglich für die Zeit seit Inkrafttreten angewandt wird, wird die darin liegende – so genann- te unechte – Rückwirkung grundsätzlich als zulässig erachtet (Kölz/Bossart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegege- setz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 20 N. 51, S. 386 f.; Imboden/Rhinow, a.a.O, Nr. 16 B lll; Rhinow/Krähenmann, Schwei- zerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr. 16 B lll, S. 48 f.; je mit Hinweisen). Ins- besondere bei streitigen Beiträgen und Gebühren ist grundsätzlich auf den Sachverhalt abzustellen, der die Zahlungspflicht auslöst (Imboden/Rhinow, a.a.O., Nr. 15 B lllb, S. 98, mit Hinweisen). Diese entsteht für die als Vorzugslasten – d.h. aufgrund und nach Mass- gabe des besonderen Vorteils – erhobenen Anschlussbeiträge mit der Fertigstellung der öffentlichen Kanalisation. Auslöser der Bei-
9/26 Gebühren und Abgaben PVG 2002 94 tragspflicht ist demnach die Erschliessungsleistung des Gemein- wesens (Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 111 B lb, S. 342 mit Hin- weisen). Eine – echte – Rückwirkung neuen Rechts ist nur zulässig, wenn folgende Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind: –Die Rückwirkung muss ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses doch zumindest klar gewollt sein. –Sie muss überdies zeitlich mässig sein. Nach der Rechtsprechung spielt dieses Element insbesondere bei der Festsetzung oder Än- derung von Abgaben, Renten oder Besoldungsansprüchen eine entscheidende Rolle. Dabei wurde ein ganzes Jahr noch nicht als übermässig qualifiziert, die Rückwirkung eines Kehrichtregle- mentes bis zu 6 Monaten noch als angemessen betrachtet, 12 Jahre aber als klar übermässig eingestuft. Entscheidend sind die besonderen Verhältnisse der betreffenden Regelung. Insbeson- dere die Voraussehbarkeit der Gesetzesänderung spielt eine Rolle. –Sie muss durch triftige Gründe gerechtfertigt sein. Fiskalische Gründe genügen grundsätzlich nicht, es sei denn, die öffentlichen Finanzen seien in Gefahr (BGE 119 la 258, 102 la 73), so etwa bei dringender Notwendigkeit der Sanierung der Staatsfinanzen. Da- gegen kann das Gebot rechtsgleicher Behandlung eine Rückwir- kung rechtfertigen. –Die Rückwirkung darf keine stossenden Rechtsungleichheiten be- wirken (BGE 113 la 425, 102 la 72). –Sie darf keinen Eingriff in wohlerworbene Rechte darstellen. So ist z.B. eine rückwirkende Enteignung unzulässig (vgl. zum Ganzen: Häfelin / Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, N. 329 ff.; Imboden/Rhinow, a.a.O., Nr. 16 B l, S. 104 ff.; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 16 B la–f, S. 47 ff. mit Hinweisen). –Schliesslich darf vom Prinzip der Nichtrückwirkung nur aus- nahmsweise abgewichen werden. b)Wie die Rekurrenten zu Recht erkannt haben, sind im kon- kreten Fall verschiedene der oben dargelegten Voraussetzungen, unter welchen eine echte Rückwirkung zulässig wäre, nicht erfüllt. aa) Fest steht, dass mit dem von allen Grundeigentümern einer überbauten Liegenschaft erhobenen besonderen einmaligen Anschlussbeitrag eine während rund 20 Jahren aufgelaufene Schuld aus früheren, nicht amortisierten Investitionen der öffentli- chen Kanalisation (Zeitraum: 1980–2000) in der Gemeinderechnung finanziert werden soll. Der Umstand, dass es sich bei der Rekurs- gegnerin um eine finanzschwache Gemeinde handelt, vermag die
9/26 Gebühren und Abgaben PVG 2002 95 rückwirkende Abgabenerhebung nun aber nicht zu rechtfertigen, da sich aus dieser Überlegung noch keine relevante dringende Gefahr der öffentlichen Finanzen ableiten lässt. bb) Ferner fehlt es im konkreten Fall auch an der Voraus- setzung der zeitlichen Mässigkeit, weil die meisten der rekurrenti- schen Gebäude unbestrittenermassen bereits in den 70er bzw. den 80er Jahren an die öffentliche Kanalisation angeschlossen worden sind. Unbestritten ist, dass die anfangs der 80er Jahre gemeinsam mit den Nachbargemeinden erstellte ARA seit Jahren fertig gestellt und abgerechnet ist, und dass dafür von den Eigentümern über- bauter Grundstücke (u.a. von den heutigen Rekurrenten) gestützt auf das Reglement 1971 (mit seinen Ergänzungen) einmalige An- schluss- und oder Mehrwertbeiträge erhoben und bezahlt worden sind. Lediglich bei einem Gebäude eines der Rekurrenten 1 wurde die Gebühr erst im Jahre 1996, mithin 5 Jahre vor Erhebung der nunmehr zur Beurteilung stehenden Gebühr, erhoben. Bei allen übrigen liegt die Erhebung 10, 20 oder mehr Jahre zurück. In allen Fällen kann daher – wie die Rekurrenten zu Recht geltend gemacht haben – nicht mehr von einer zeitlich mässigen Rückwirkung ge- sprochen werden. cc) Auch aus Art. 21 KGSchG kann nichts zugunsten des gemeindlichen Rechtsstandpunktes abgeleitet werden. Dieser sieht keine Rückwirkung vor und ist damit für dieTilgung der in der Vergangenheit aufgelaufenen Schulden mittels Beiträgen gestützt auf das GSchG nicht einschlägig. c)Bereits aus dieser Sicht erhellt ohne weiteres, dass die (kumulativ verlangten) Voraussetzungen für eine zulässige echte Rückwirkung im konkreten Fall nicht gegeben sind. Damit besteht aber für das Gericht kein Anlass, im konkreten Fall vom Prinzip der Nichtrückwirkung abzuweichen. Der Umstand, dass den weiteren von den Rechnungsverfügungen betroffenen (rund 340) Grundei- gentümern die Beiträge unangefochten nach dem geänderten Ge- bührenreglement 1998 und dem Nachtrag 2001 auferlegt werden konnten, gebietet es – entgegen den sinngemäss vorgebrachten Ausführungen der Rekursgegnerin – jedenfalls auch nicht, dies im Sinne einer Gleichbehandlung im Unrecht auch gegenüber den Re- kurrenten 1–3 zu tun, welche gegen die Rechnungsverfügungen Einsprache erhoben und die sie treffenden abschlägigen Entscheide angefochten haben. Die beanstandeten Beitragsverfügungen sind daher, soweit damit auch gerade noch aufgelaufene Schulden aus früheren, nicht amortisierten Investitionen aus der Gemeinderech- nung (Zeitraum: 1980–2000) finanziert werden sollen, aufzuheben.
9/26 Gebühren und Abgaben PVG 2002 96 6. a) Zur Vermeidung von Rechtsunsicherheiten rechtferti- gen sich angesichts der von der Gemeinde ins Auge gefassten Er- höhung der periodischen Benützungsgebühren, des Umstandes, dass die den Gemeinden mit Art. 44 KGSchG gewährte Über- gangsfrist von 5 Jahren zwischenzeitlich abgelaufen ist, der zwi- schenzeitlich geänderten Rechtslage und der damit einhergehen- den Änderung in der Rechtsprechung noch einige klärende Bemerkungen. b) Gestützt auf Art. 76 BV konkretisieren die Art. 3a und 60a GSchG das Verursacherprinzip (Verschmutzer – Zahlungspflichtiger im Bereich des Gewässerschutzes: «Wer Massnahmen nach die- sem Gesetz verursacht, trägt die Kosten dafür», vgl. Art. 3a GSchG). Nach Art. 60a Abs. 1 GSchG haben die Kantone dafür zu sorgen, dass die Kosten für den Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Er- satz der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Dabei sind insbesondere die Art und Menge des erzeugten Abwassers, die zur Substanzerhaltung der Anlagen erforderlichen Abschreibungen, die Zinsen und der geplante Investitionsbedarf für Unterhalt, Sanierung und Ersatz, für Anpassungen an gesetzli- che Anforderungen sowie für betriebliche Optimierungen zu berücksichtigen (lit. a–d). Der Bund hat darauf verzichtet, selbst die erforderlichen Gebühren für die Abwasseranlagen festzulegen; er übertrug dies den Kantonen innerhalb der von ihm erlassenen Rah- menbedingungen. Der Kanton Graubünden wiederum hat diese Aufgabe an die Gemeinden delegiert (vgl. Art. 21 und 22 KGSchG). Die Gemeinden verfügen nun zwar über einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung verursachergerechter Gebühren, doch müs- sen sie eine Aufteilung in Grundgebühren und Gebühren, welche sich nach der Menge des erzeugten Abwassers richten, vorsehen. Auf diese Schranken weisen die vom Gesetzgeber mit dem Verur- sacherprinzip angestrebten Ziele hin: «Neben einer gesicherten Fi- nanzierung hat die Überwälzung der Kosten auf den Verursacher auch eine ökologische Wirkung, motiviert sie ihn doch dazu, die Belastung der Gewässer zu reduzieren und trägt somit zur Entlas- tung von Behandlungsanlagen und der Umwelt bei (...) und zu ei- ner verbesserten Effizienz von Umweltschutzmassnahmen» (BBl 1996 lV S. 1222). Dieses doppelte, finanzielle und ökologische Ziel des Gewässerschutzes erfordert, dass die periodische Benüt- zungsgebühr inskünftig Bezugsgrössen berücksichtigt, die einen tatsächlichen Zusammenhang mit der tatsächlichen Benutzung der betreffenden Anlage haben. Auch wenn Art. 3a und 60a GSchG
9/26 Gebühren und Abgaben PVG 2002 97 höhere Anforderungen bezüglich des Umweltschutzes stellen, ge- bieten sie doch nicht, dass die Kosten ausschliesslich im Verhältnis zu den erzeugten Abwassermengen verteilt werden. Die relative Flexibilität solcher Grundsätze ermöglicht es den Kantonen (bzw. den Gemeinden), unverhältnismässige Kosten aus der administ- rativen Erfassung der Abwasserart und -menge zu vermeiden (vgl. zum Ganzen: BGE 2P.125/2001, publiziert in PRA 2002, S. 171 ff. mit weiteren Hinweisen). A 02 64, 60, 56Urteil vom 12. Dezember 2002 Dagegen an das Bundesgericht erhobene staatsrechtliche Be- schwerde noch hängig.