VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 23 38 5. Kammer VorsitzBrun RichterInnenAudétat und Pedretti Aktuarin ad hoc Zindel URTEIL vom 24. September 2024 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A.C._____ und B.C., vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Christian Fey, Beschwerdeführer gegen D., Beschwerdegegnerin betreffend Quartierplan E._____
3 - 4.Insgesamt gingen gegen die Absicht zur Einleitung des Quartierplanverfahrens zehn Einsprachen ein, welche der Stadtrat D._____ am 15. August 2017 mit Beschluss [...] abwies, soweit er darauf eintrat. Gleichzeitig fasste der Stadtrat Beschluss über den angegebenen Planungszweck und die Abgrenzung des Planungsgebiets. Gegen den Beschluss des Stadtrates wurde Beschwerde am Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden eingereicht. Das Verwaltungsgericht hob den Entscheid des Stadtrates D._____ vom 15. August 2017 mit Urteil R 17 74 vom 21. August 2018 teilweise auf, mit gleichzeitiger Entlassung einiger Grundstücke aus dem Quartierplangebiet. Auf Beschwerde des Stadtrates vom 27. September 2018 hin bestätigte das Bundesgericht mit Urteil 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 den Entscheid des Stadtrates D._____ vom 15. August 2017 und das erwähnte Urteil des Verwaltungsgerichts wurde aufgehoben. 5.In der Folge liess der Stadtrat den Quartierplan bzw. dessen Änderung erarbeiten und beschloss nach durchgeführter Mitwirkung bei den Quartierplanbeteiligten mit Stadtratsbeschluss [...] vom 6. Juli 2021 die Freigabe der zweiten Änderung des Quartierplans E._____ zur öffentlichen Auflage ab dem 17. September 2021 für die Dauer von 30 Tagen. Die Publikation fand im Amtsblatt der D._____ statt. 6.Die Änderung des Quartierplans bzw. der Quartierplanbestimmungen (QPB 2021) enthielt unter anderem die folgenden Bestimmungen: Art. 8 Generelle Gestaltungsvorschriften Innerhalb des Quartierplangebietes sind die Gestaltung, die Materialwahl und die Farbgebung der Neubauten aufeinander abzustimmen. Der Gesamteindruck soll einfach, klar und kubisch sein. Erlaubt sind folgende Materialien und Farben: •Sichtbeton hell •hell verputzte Fassaden, nach Farbtabelle
4 - •moderner Holzbau, naturbelassen oder nach Farbtabelle •Kombination Sockelgeschoss mural, Obergeschosse Holz •Kombination mural mit Holzeinbauten •Glas (nicht als ganzer Baukörper) •Einfahrtstore zur Strasse in Metall, nach Farbtabelle Garagen und Nebenbauten sind in Leichtbauweise auszuführen. Es sind naturnahe Beläge (Kies, Steinplatten, Schotterrasen etc.) zu wählen. Im generellen Gestaltungsplan ist südlich der Parzellen Nr. 11082 bis 11085 ein Verbindungselement mit ökologischer Funktion fixiert. Die genaue Umsetzung und Gestaltung ist vor Baubeginn mit der Baubehörde zu klären. Art. 12 Flachdächer Es sind nur Flachdächer zulässig. Sie sind extensiv zu begrünen oder mit Kies oder Platten etc. zu belegen. Photovoltaik Anlagen sind nur auf den Dachflächen gestattet. 7.Aufgrund der zahlreichen Einsprachen wurde der Quartierplanentwurf gemäss Auflageakten vom 17./21. September 2021 von der D._____ überarbeitet und ab dem 14. Oktober 2022 ein weiteres Mal publiziert. Unter anderem enthielt die überarbeitete Version der 2. Änderung der Quartierplanbestimmungen (QPB 2022) folgende Ergänzung beziehungsweise Anpassung des vorstehend abgebildeten Art. 8 der Quartierplanbestimmungen: Die Anlagen der Energiegewinnung sind auf dem Dach und/oder auf der Fassade der Gebäude zulässig, sofern der Gesamteindruck einfach, klar und kubisch erhalten bleibt. Die Farbgebung der Anlage der Energiegewinnung (z.B.: Photovoltaik) erfolgt nach den Vorgaben der Farbtabelle. Vorzugsweise sind die Anlagen der Energiegewinnung auf den Dachflächen in Zusammenhang mit einer extensiven Begrünung umzusetzen. 8.Der letzte Satz des vorstehend abgebildeten Art. 12 (Photovoltaik Anlagen sind nur auf den Dächern gestattet) wurde gestrichen.
5 - 9.Auf die öffentliche Auflage hin gingen bei der Stadt wiederum fünf Einsprachen ein. Unter anderem beantragten A.C._____ und B.C._____ mit ihrer Einsprache vom 14. November 2022, es sei die farbliche Einschränkung für Energiegewinnungsanlagen in Art. 8 QPB zu streichen. Eventualiter sei die Farbtabelle derart anzupassen, dass Photovoltaik/Solarthermie-Module jeglicher Farbe genutzt werden können. Schliesslich beantragten A.C._____ und B.C._____ es seien im Quartierplangebiet Spielplätze, Spielräume und Grünflächen für Kinder, Jugendliche und Erwachsene vorzusehen und deren Realisierung durch verbindliche Finanzierung sicherzustellen. 10.Mit Beschluss des Stadtrates D._____ vom 21. März 2023 [...] bezüglich Einsprachebehandlung und Genehmigung Quartierplan E._____ wies der Stadtrat die Einsprachen ab, soweit darauf eingetreten werden könne und sie nicht zurückgezogen oder gegenstandslos geworden seien. Gleichzeitig genehmigte der Stadtrat die 2. Änderung des Quartierplans E._____ und hielt fest, die Unterlagen (Auflageakten) gemäss Art. 3 der Quartierplanbestimmungen würden als integrierender Bestandteil der Genehmigung gelten. Ausserdem sei der Quartierplan im Grundbuch auf den im Quartierplanperimeter liegenden Parzellen anzumerken. 11.Gegen diesen Stadtratsbeschluss erhoben A.C._____ und B.C._____, Eigentümer der Parzelle Nr. [...], [...] (nachfolgend: Beschwerdeführer), am
6 - Überarbeitung der Quartierplanbestimmung in Art. 8 Abs. 4 an die Vorinstanz zurückzuweisen. 3.Unter Kosten und Entschädigungsfolge, zzgl. MWST, zulasten der Beschwerdegegnerin. 12.Begründend führen die Beschwerdeführer im Wesentlichen aus, die Bestimmungsänderung verstosse gegen übergeordnetes Recht. Sie machen einerseits eine Verletzung des Willkürverbots geltend, da die entsprechende Farbtabelle in Art. 3 der Quartierplanbestimmungen für "nicht verbindlich erklärt" werde, der Verweis in Art. 8 Abs. 4 QPB deute demgegenüber für Energiegewinnungsanlagen Verbindlichkeit der Farbtabelle an. Ausserdem enthalte die Farbtabelle keine weiteren Hinweise zu den dort abgebildeten Farben und sehe je nach Drucker oder Bildschirm ein wenig anders aus. Weiter verstosse die entsprechende Quartierplanbestimmung gegen die raumplanungsrechtlichen Bestimmungen, wonach die Interessen an der Nutzung der Solarenergie auf bestehenden oder neuen Bauten grundsätzlich vorgehe. 13.Mit Vernehmlassung vom 7. Juni 2023 beantragte die D._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Beschwerdegegnerin vertritt die Auffassung, die entsprechenden raumplanungsrechtlichen Bestimmungen liessen eine Interessenabwägung zu Gunsten der Gestaltung ausdrücklich zu, solange Solaranlagen damit nicht gänzlich verunmöglicht würden. Die Farbtabelle weise ein weites Spektrum von klar definierten dunklen bis hellen Farben auf, so dass unzählige leistungsfähige und wirtschaftlich zumutbare Produkte von Solaranlagen für die Fassade möglich und mit den Quartierplanvorschriften kompatibel seien. Mit einer Bewilligung von pechschwarzen Paneelen ginge nicht nur eine Verletzung der Gestaltungsvorschriften gemäss Art. 8 der Quartierplanbestimmungen
7 - einher. Vielmehr könnten so bei allen Gebäuden im Quartier vollflächig auf den Fassaden schwarze Paneele angebracht werden. Es mache jedoch gerade die Eigenart des Quartiers aus, dass von den verschiedenen Materialien gemäss Art. 8 QPB Gebrauch gemacht werde. In formeller Hinsicht beantragte die Beschwerdegegnerin die Beiladung aller Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer im Quartierplangebiet E., um ihnen im Rahmen der Gehörsgewährung die Möglichkeit einzuräumen, zur Beschwerde der Beschwerdeführer Stellung zu nehmen. 14.Am 28. Juni 2023 replizierten die Beschwerdeführer mit unveränderten Anträgen und vertieften ihre Begründung. Auch die Beschwerdegegnerin hielt mit Duplik vom 29. August 2023 an ihren bisherigen Anträgen und im Wesentlichen auch an der Begründung fest. 15.Gegen den Antrag betreffend Beiladung aller vom Quartierplan betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer hatten die Beschwerdeführer nichts einzuwenden, weshalb die Instruktionsrichterin mit Schreiben vom 2. Oktober 2023 den Einsprecherinnen und Einsprechern im vorinstanzlichen Verfahren Frist ansetzte, um mitzuteilen, ob sie am Verfahren teilnehmen möchten oder nicht. Die angeschriebenen Parteien verneinten eine Teilnahme am vorliegenden Beschwerdeverfahren, wobei H.J. und I.J._____ (Einsprecher im vorinstanzlichen Verfahren) gemeinsam mit weiteren Anwohnerinnen und Anwohnern des G._____ im Quartier E._____ mitteilten, dass sie das Anliegen der Beschwerdeführer unterstützen würden. 16.Mit Schreiben vom 7. November 2023 setzte die Instruktionsrichterin den übrigen, noch nicht kontaktierten Anwohnerinnen und Anwohnern des Quartiers E._____ ebenfalls Frist zur Mitteilung über eine allfällige Verfahrensteilnahme. Innert Frist gingen keine Rückmeldungen ein.
8 - 17.Am 22. November 2023 nahmen die Beschwerdeführer und deren Rechtsvertreter am Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Einsicht in die von der Beschwerdegegnerin edierten Unterlagen, zu welchen sie dann mit Eingabe vom 23. November 2023 Stellung nahmen. 18.Mit Eingabe vom 8. Januar 2024 verzichtete die Beschwerdegegnerin auf eine weitere Stellungnahme. 19.Am 12. August 2024 edierte die Instruktionsrichterin gerichtsintern das Urteil und die Verfahrensakten R 23 13. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.1.Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der angefochtene Beschluss des Stadtrates der D._____ vom 21. März 2023 [...], mitgeteilt am 4. April 2023, mit welchem die Einsprachen abgewiesen und die 2. Änderung des Quartierplans E._____ genehmigt wurde, ist weder endgültig noch kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden. Der Entscheid bildet damit ein taugliches Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG. Die örtliche, sachliche und funktionale Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist somit gegeben. 1.2.Als formelle und materielle Adressaten des angefochtenen Entscheids sind die Beschwerdeführer durch den Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung, weshalb sie zur Beschwerde gemäss Art. 50 Abs. 1 VRG
9 - legitimiert sind. Im Übrigen wurde die Beschwerde frist- und formgerecht eingereicht. 1.3.1.Dem Einspracheentscheid ist zu entnehmen, dass die Beschwerdeführer in ihrer Einsprache vom 14. November 2022 einerseits beantragten, es sei die farbliche Einschränkung für Energiegewinnungsanlagen in Art. 8 Quartierplanbestimmungen (QPB) zu streichen. Andererseits forderten sie, es seien im Quartierplangebiet Spielplätze, Spielräume und Grünflächen für Kinder, Jugendliche und Erwachsene vorzusehen und deren Realisierung durch verbindliche Finanzierung sicherzustellen. In der vorliegenden Beschwerde beantragen sie hingegen die Aufhebung des gesamten Artikels 8 Abs. 4 QPB und machen in der Begründung zusätzlich auch Ausführungen zur Begrünung des Daches. Spielräume und Grünflächen für Kinder werden nicht mehr thematisiert. 1.3.2.Gemäss Art. 51 Abs. 2 VRG können die Parteien Rechtsbegehren, die sie im vorinstanzlichen Verfahren gestellt haben, nicht ausdehnen. Neue Tatsachenbehauptungen und Beweisanträge sind jedoch zulässig (Art. 51 Abs. 3 VRG). Eine Rüge stellt weder ein Rechtsbegehren noch eine Tatsachenbehauptung noch einen Beweisantrag dar. Vielmehr wird mittels der Rüge der Streitgegenstand definiert. Eine ausdrückliche Regelung zum Streitgegenstand fehlt im kantonalen Prozessrecht. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann in einem Rechtsmittelverfahren der Streitgegenstand grundsätzlich nur eingeschränkt, aber nicht ausgeweitet werden. Was Streitgegenstand ist, bestimmt sich nach dem angefochtenen Entscheid und den Parteibegehren (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_446/2007 vom 22. Januar 2008, E.2.2). Im Verfahren der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist Streitgegenstand das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Beschwerdebegehren, die neue, in der angefochtenen Verfügung nicht geregelte Fragen aufwerfen, sind
10 - unzulässig (vgl. BGE 131 II 200, E.3.2). Die rechtliche Wirkung, nicht die Begründung oder Herleitung definiert den Streitgegenstand, auch wenn unter Umständen auf die Begründung zurückgegriffen werden muss, um die Rechtsfolge zu verstehen (vgl. BGE 131 II 200, E.3.3). 1.3.3.Mit Beschluss [...] vom 21. März 2023 genehmigte der Stadtrat D._____ in Ziffer 2 des Dispositivs die 2. Änderung des Quartierplans E._____ in Globo. Der von den Beschwerdeführern gerügte Art. 8 Abs. 4 QPB, worin sowohl die Farbgebung der Energiegewinnungsanlage nach Vorgaben der Farbtabelle als auch die Dachbegrünung im Zusammenhang mit den Anlagen geregelt wird, bildet damit Gegenstand der angefochtenen Verfügung. Insofern die Beschwerdeführer in ihrer Begründung vorliegend auch Ausführungen zur Dachbegrünung im Zusammenhang mit Energiegewinnungsanlagen machen, die sie im Einspracheverfahren nicht explizit vorgebracht haben, werfen sie jedoch keine neuen, im angefochtenen Stadtratsbeschluss nicht geregelte Fragen auf. Die angestrebte Rechtsfolge bleibt während des gesamten Verfahrens dieselbe, nämlich der Erlass von mit Bundesrecht korrespondierenden Quartierplanbestimmungen bezüglich Solaranlagen. 1.4.Auf die Beschwerde ist somit einzutreten, Streitgegenstand bildet Art. 8 Abs. 4 QPB. 2.1.Sowohl die kantonale Vorschrift nach Art. 73 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) als auch Art. 8 QPB, behandeln ästhetische Kriterien. Die Problematik bei Ästhetikklauseln liegt in deren unbestimmten Rechtsbegriffen. Deren Anwendung setzt Verwaltungsermessen voraus. Damit werden die behördlichen Entscheidungen darüber, was „gut gestaltet“ ist bzw. sich „gut einfügt“ oder eine „gute Gesamtwirkung erzielt, in ein Spannungsfeld gesetzt zum Legalitätsprinzip, zur Rechtssicherheit, zur rechtsgleichen
11 - Anwendungspraxis und zum Vertrauensschutz (FAVRE/BAUMANN, Sorgfalt als Massstab behördlichen Ermessens, publ. in: ZBl 1/2015, S. 4 f.). 2.2.Gemäss Rechtsprechung und Lehre steht den kommunalen Behörden bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe namentlich dann ein Beurteilungs- bzw. Ermessensspielraum zu, wenn Fragen zu beantworten sind, die lokale Umstände betreffen, mit denen diese Behörden vertraut sind. Die Zurückhaltung bei der Überprüfung von Ermessensentscheiden zur Wahrung der Gemeindeautonomie darf jedoch nicht so weit gehen, dass sich Rechtsmittelbehörden auf eine Willkürprüfung beschränken, weil eine solche Beschränkung mit der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV und bei Anwendung von Vorschriften des Raumplanungsgesetzes mit Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) nicht vereinbar wäre. Die Gemeinde ist an das kantonale Recht selbst dann gebunden, wenn ihr dieses in einem Spezialbereich Autonomie einräumt (Urteil des Bundesgerichts 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 E.2.2). 2.3.Vorliegend geht es um die Prüfung der Einhaltung von Bundesrecht und nicht um eine einfache Prüfung der Beurteilung der Ästhetik durch die Beschwerdeführerin als Gemeindebehörde. Gemäss Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. b RPG gewährleistet das kantonale Recht die volle Überprüfung von Verfügungen und Nutzungsplänen, welche sich auf das RPG oder seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsgesetzgebungen (mit raumplanerischen Zügen) stützen (siehe BGE 146 II 367 E.3.2.1 und 109 Ib 121 E.5; siehe auch Urteil des Bundesgerichts 1C_682/2017 vom
12 - wahren bzw. die Gemeindeautonomie gemäss Art. 50 Abs. 1 BV zu respektieren (siehe Urteil des Bundesgerichts 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 E.2.1 f.). Dabei verfügt das Verwaltungsgericht über uneingeschränkte Kognition in Sach- und Rechtsfragen (vgl. Urteile des Bundesgerichts 2C_756/2019 vom 14. Mai 2020 E.3.2 und 1C_158/2019 vom 30. März 2020 E.2.6). Beim Erlass eines Quartierplanes geniesst die zuständige kommunale Planungsbehörde aufgrund der ihr in diesem Bereich zukommenden Autonomie über einen erheblichen Entscheidungsspielraum innerhalb des kantonalen (und eidgenössischen) Rechts. Denn gemäss Art. 3 Abs. 1 KRG ist die Ortsplanung Aufgabe der Gemeinden, welche diese Aufgabe im Rahmen des übergeordneten Rechts autonom erfüllen. Ein solcher, der kommunalen (Planungs- )Behörde zustehender Entscheidungsspielraum wird dann sicher überschritten, wenn der kommunale Entscheid sachlich nicht mehr vertretbar bzw. offensichtlich unhaltbar und damit willkürlich ist. Andererseits aber auch in den Fällen, wo sich die Gemeinde von unsachlichen, dem Zweck der Regelung fremden Erwägungen leiten lässt, die Grundsätze der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt, das übergeordnete Gesetzesrecht missachtet oder grundlos von in Rechtsprechung und Lehre entwickelten Grundsätzen zur Auslegung der fraglichen, unbestimmten Rechtsbegriffe abweicht (vgl. BGE 145 I 52 E.3.6, Urteil des Bundesgerichts 1C_128/2019 vom 25. August 2020 E.5.3 je m.w.H.; VGU R 19 98 vom 11. Mai 2021 E.3). 3.Zu prüfen ist nachfolgend, ob die Änderung von Art. 8 Abs. 4 QPB, wonach die Farbgebung der Anlage zur Energiegewinnung (z.B. Photovoltaik) nach den Vorgaben der Farbtabelle erfolgt, mit dem übergeordneten Recht, insbesondere mit dem Willkürverbot sowie mit Art. 18a RPG und Art. 32a der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1), vereinbar ist.
13 - 4.1.Die Beschwerdeführer machen geltend, die Farbtabelle bilde Bestandteil der Quartierplanunterlagen. Während sie in Art. 3 QPB 2022 grundsätzlich als "nicht verbindlich" beschrieben werde, deute der Verweis in Art. 8 Abs. 4 QPB 2022 eine Verbindlichkeit für Energiegewinnungsanlagen an. Es sei befremdend und sachlogisch nicht nachvollziehbar, weshalb für Energiegewinnungsanlagen die Farbtabelle verbindlich sein solle, während sie für die Gestaltung anderer Bauteile gemäss Art. 3 QPB 2022 grundsätzlich als "nicht verbindlich" erklärt werde. Sie rügen eine Verletzung des Willkürverbots, da die Farbtabelle gemäss Art. 8 Abs. 4 QPB 2022 keine weiteren Hinweise zu den dort abgebildeten Farben enthalte und je nach Drucker oder Bildschirm auch immer ein wenig anders aussehe. Es würden keine Farbtöne genannt. Um herauszufinden, ob ein Photovoltaikelement mit einer dieser Farben kompatibel sei, müsse man es physisch neben das Original der vom Stadtrat genehmigten und gestempelten Fassung der Farbtabelle halten. Anders liesse sich das praktisch-konkret nicht beurteilen. Bereits an dieser Stelle zeige sich wie realitätsfern und bar jeglicher sachlicher Beurteilungsgrundlage diese Gestaltungsvorschrift für Photovoltaikanlagen in die QPB reingepflastert worden seien. Dies allein müsse wegen Verletzung des Willkürverbotes gemäss Art. 9 BV zur Aufhebung von Art. 8 Abs. 4 QPB 2023 bzw. zur teilweisen Aufhebung des Genehmigungsentscheids führen. 4.2.Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung liegt in der Rechtsetzung Willkür vor, wenn sich die erzeugte Rechtsnorm nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist. Das gilt in Verbindung mit dem Gleichheitssatz (Art. 8 Abs. 1 BV), wenn Gleiches willkürlich ungleich oder Ungleiches willkürlich gleich behandelt wird. Es gilt in Verbindung mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 36 Abs. 3 BV), wenn es an der Eignung fehlt, weil die Massnahme gar keine Förderung des Zwecks bewirkt oder sogar kontraproduktiv ist. Das Bundesgericht
14 - bezeichnet das dann vereinfacht als offensichtliche Unverhältnismässigkeit (TSCHENTSCHER, Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 9 N 8, m.H.a. BGE 129 I 346 E. 6, BGE 133 I 145 E. 4.2). Für Willkür genügt heute, anders als früher, der objektive Gehalt einer Anordnung losgelöst von den Motiven der handelnden Personen. Willkür liegt folglich nicht im bösen Willen, sondern im defizitären Ergebnis (TSCHENTSCHER, a.a.O., Art. 9 N 9). 4.3.Den Beschwerdeführern ist zuzustimmen, dass die Farbtabelle mangels Angaben zu Realfarben nicht praktikabel ist und somit zu sachlich nicht vorhersehbaren Entscheiden führt, wenn es ins Belieben der Baubehörde gelegt wird, welche Farben für Energiegewinnungsanlagen der Farbtabelle entsprechen. Diese Praxis hält weder vor dem Rechtsgleichheitsgebot stand noch ist sie verhältnismässig. Weiter bringen die Beschwerdeführer zurecht vor, bei der Farbtabelle handle es sich um Fassadenfarben und nicht um Farben für Energiegewinnungsanlagen, was die Prüfung zusätzlich erschwere. Schliesslich ist davon auszugehen, dass mangels eindeutiger Farbbezeichnungen auf der Tabelle die Abgrenzung schwierig sein dürfte. Hinzu kommt, dass beim Vergleich des Musters der Energiegewinnungssolaranlage mit dem Originaldruck der Farbtabelle weitere Umstände wie beispielsweise die Lichtverhältnisse einen Einfluss haben können. Auch kann eine Beurteilung durch unterschiedliche Personen zu verschiedenen Ergebnissen führen. Schliesslich ist festzuhalten, dass weder aus der Farbtabelle noch aus dem Quartierplan hervorgeht, ob lediglich genau die fünfzehn abgebildeten Farben zulässig sind oder ob diese beispielhaft für ein Farbspektrum stehen.
15 - 4.4.Folglich ist die Bestimmung in Art. 8 Abs. 4 Satz 2 QPB bereits infolge Verletzung des Willkürverbots aufzuheben. Selbst wenn eine solche Verletzung verneint werden würde, ist Art. 8 Abs. 4 Satz 2 QPB aufzuheben, da er – wie im Folgenden aufgezeigt wird – gegen Art. 18a RPG und Art. 32a RPV und somit gegen übergeordnetes Recht verstösst. 5.1.1.Art. 18a Abs. 1 RPG definiert zusammen mit Art. 32a Abs. 1 und Abs. 1 bis RPV die Voraussetzungen unter welchen Solaranlagen ohne Baubewilligung auf Gebäudedächern angebracht werden dürfen. Gemäss Art. 18a RPG gilt dies für Solaranlagen, die genügend angepasst sind. Solaranlagen auf einem Dach gelten als genügend angepasst, wenn sie die Dachfläche im rechten Winkel um höchstens 20 cm überragen; von oben gesehen nicht über die Dachfläche hinausragen; nach dem Stand der Technik reflexionsarm ausgeführt werden; und kompakt angeordnet sind; technisch bedingte Auslassungen oder eine versetzte Anordnung aufgrund der verfügbaren Fläche sind zulässig (Art. 32a Abs. 1 lit. a-d RPV). 5.1.2.Die Verordnung ermächtigt Kantone, eigene Gestaltungsvorschriften für Solaranlagen zu erlassen respektive vorbestehende weiterhin anzuwenden (vgl. Art. 32a Abs. 2 RPV). Die Kantone oder, je nach innerkantonaler Zuständigkeit im Bereich des Denkmal- oder Ortsbildschutzes, die Gemeinden sollen die Möglichkeit haben, auf kantonale, regionale oder lokale Eigenheiten der Siedlungsstruktur zugeschnittene Gestaltungsvorschriften für Solaranlagen zu erlassen. Solche alternativen Vorgaben können allenfalls ästhetisch zu befriedigenderen Ergebnissen führen, ohne die Nutzung der Solarenergie stärker einzuschränken als die bundesrechtliche Regelung (JÄGER, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 18a N 22).
16 - 5.1.3.Die Kantone dürfen den Begriff der genügenden Anpassung gemäss Art. 18a Abs. 1 RPG somit mit einer eigenen Regelung konkretisieren. Diese kantonalen Vorschriften treten diesfalls anstelle der bundesrechtlichen Gestaltungsvorschriften von Art. 32a Abs. 1 RPV. Sie sind aber nur zulässig respektive anwendbar, wenn sie zur Wahrung berechtigter Schutzanliegen verhältnismässig sind. Konkret müssen drei Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein: Die kantonalen Gestaltungsvorschriften müssen ein legitimes Schutzziel verfolgen, d.h. aus sachlichen, nachvollziehbaren Gründen den Schutz eines konkreten Objekts oder Gebiets bezwecken. Weiter dürfen die kantonalen Vorschriften zum Schutz dieses berechtigten Anliegens nicht weiter gehen als nötig. Sie müssen mithin geeignet sein, diesen Schutz zu gewährleisten, aber gleichzeitig das mildeste Mittel darstellen. Sie dürfen die Nutzung der Solarenergie nicht stärker einschränken als die bundesrechtlichen Anforderungen, ansonsten die Einschränkung dem Projektträger nicht zumutbar ist. Die nach kantonalen Vorschriften ausgeführte Solaranlage muss somit denselben Wirkungsgrad und dieselbe Energieausbeute zulassen wie eine nach den bundesrechtlichen Vorgaben von Art. 32a Abs. 1 RPV gestaltete Anlage. Schliesslich muss die Regelung genügend bestimmt sein, sodass sie im konkreten Einzelfall aus sich heraus verständlich ist und direkt angewendet werden kann. Allgemeine ästhetische Grundsätze oder Generalklauseln sind deshalb unbeachtlich und können einem Solaranlageprojekt, das den bundesrechtlichen Vorschriften entspricht, nicht entgegengehalten werden. Es braucht mit anderen Worten eine gebiets- oder objektspezifische kantonale oder kommunale Regelung mit hinreichend bestimmten, spezifischen Gestaltungsanforderungen (JÄGER, a.a.O., Art. 18a N 23).
17 - 5.1.4.Gemäss Art. 40b Abs. 2 KRVO entscheiden die kommunalen Baubehörden aufgrund des Bundesrechts, ob die Solaranlage auf dem Dach genügend angepasst und daher bewilligungsfrei ist. Materiell bestimmt sich die Zulässigkeit von Solaranlagen auf Dächern gemäss Bundesrecht sowie gemäss den Gestaltungsvorschriften der Gemeinden, sofern letztere die Nutzung der Sonnenenergie nicht unverhältnismässig einschränken (Art. 40b Abs. 5 KRVO). Das Baugesetz der D._____ äussert sich nicht zur Gestaltung von Solaranlagen. 5.2.Die Beschwerdegegnerin beabsichtigt – wie bereits ausgeführt –, im Quartierplan E._____ unter dem Titel "generelle Gestaltungsvorschriften" eine Bestimmung einzufügen, wonach Anlagen der Energiegewinnung auf dem Dach und/oder der Fassade der Gebäude zulässig sind, sofern der Gesamteindruck einfach, klar und kubisch erhalten bleibt und die Farbgebung der Anlage der Energiegewinnung nach den Vorgaben der Farbtabelle und vorzugsweise mit einer Begrünung erfolgen. 5.2.1.Gemäss Art. 18a Abs. 4 RPG gehen die Interessen an der Nutzung der Solarenergie auf bestehenden oder neuen Bauten den ästhetischen Anliegen grundsätzlich vor. Bei dieser Bestimmung handelt es sich um eine gesetzlich vorgegebene Interessengewichtung im Sinn einer Prioritätenordnung. Die Prioritätenordnung stellt eine materiellrechtliche Vorschrift dar. Sie bringt zum Ausdruck, dass die Nutzung erneuerbarer Energien gefördert und nicht durch ästhetische Vorgaben erschwert oder verhindert werden soll. Mit dieser Regelung räumt der Bundesgesetzgeber dem Interesse an der Nutzung der Sonnenenergie grundsätzlich den Vorrang gegenüber ästhetischen Anliegen ein (JÄGER, a.a.O., Art. 18a N 60). 5.2.2.Den betroffenen Personen sind Einschränkungen zur Verbesserung des Erscheinungsbildes nicht ohne weiteres zumutbar, die Abwägung mit
18 - ästhetischen Anliegen wird durch Art. 18a Abs. 4 RPG jedoch auch nicht ausgeschlossen. Kann mit wenig Aufwand oder Nachteilen zulasten des Projekts eine bessere Gestaltung erreicht werden, so darf diese verlangt werden (JÄGER, a.a.O., Art. 18a N 62). Die entgegengesetzten Interessen, die im konkreten Fall dem Interesse an der Förderung der Solarenergie entgegenstehen, müssen dargelegt und erörtert werden, wobei ein allgemeiner Hinweis nicht ausreicht. Auch wenn das kommunale oder kantonale Recht dem Bauherrn vorschreiben kann, bei vergleichbarer Produktion und Energieausbeute die ästhetisch am wenigsten schädliche Option zu wählen, darf das kantonale oder kommunale Recht eine konsequente Nutzung der Sonnenenergie nicht allein aus ästhetischen Gründen ausschliessen (BGE 146 II 367 E.3.1.1). Anforderungen, welche die Effizienz der Nutzung (auch in wirtschaftlicher Hinsicht) beeinträchtigen, können sich als Hindernis bei der Nutzung von Sonnenenergie auswirken. Sie müssen daher durch gewichtige Ästhetikinteressen begründet sein (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern RA Nr. 110/2017/60 vom 18. Oktober 2017, E. 3c). 5.2.3.In Bezug auf die Ästhetik hat das Bundesgericht klargestellt, dass die Aspekte eines Projekts, die durch die Nutzung von Solarenergie gerechtfertigt sind, grundsätzlich und ohne vernünftige Alternative nicht aus ästhetischen Gründen vereitelt werden können (BGer 1C_544/2019 vom 3. Juni 2020 E.4.2). 5.3.Die Farbtabelle gemäss welcher die Photovoltaikanlagen vorliegend zu gestalten sind, weist diverse Farben in Blau- und Grautönen auf, wobei es sich um eher helle Farben (ohne genauere Bezeichnung, vgl. hierzu vorstehend) handelt. Wie das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden bereits im Urteil R 23 13 im Zusammenhang mit denselben
19 - Parteien und dem Quartierplan in der aktuell gültigen Version festgehalten hat, führen Solarpaneele in den Farben gemäss Farbtabelle zu Leistungseinbussen und sind teurer (vgl. VGU R 23 13 vom 1. November 2023 E.8.2.5 ff. m.H.). 5.3.1.Gemäss Bericht "ästhetische Integration von Solaranlagen an sensiblen Gebäuden", welcher vom Kanton Graubünden in Auftrag gegeben und vom Institut für Solartechnik sowie der Ostschweizer Fachhochschule ausgearbeitet wurde, ist von einer Minderleistung im Umfang von 10-80 % und Mehrkosten pro m 2 von mindestens 10 % bis 100 % für farbige Module, je nach Farbe und Ausführung die Rede. Die Mehrkosten pro kWp betragen schätzungsweise sogar 40 % bis zu mehr als 100 % (HALLER/BAMBERGER/BOHREN/VASELLA, Ästhetische Integration von Solaranlagen an sensiblen Gebäuden, im Auftrag der Denkmalpflege Graubünden und des Amtes für Energie und Verkehr Graubünden, Dezember 2021, S. 6). Für Kristalline Glas-Glas oder Glas- Folien Module ist mit Mehrkosten von über 100 % zu rechnen. Als Anbieter werden beispielhaft 3S, Megasol, Ertex, Burlet-Bau, Solarglas genannt (HALLER/BAMBERGER/BOHREN/VASELLA, a.a.O., S. 20). Auch die Fassadensysteme mit farbigen Gläsern der Ernst Schweizer AG sind 40- 100 % teurer als normale PV-Paneele und es muss gegenüber Standardkollektoren mit ungefähr 20 % Minderertrag gerechnet werden (HALLER/BAMBERGER/BOHREN/VASELLA, a.a.O., S. 29). Ein ähnliches Bild zeigt sich bei diversen weiteren Anbietern von farbigen Solarpaneelen (vgl. VGU R 23 13 vom 1. November 2023 m.w.H.). 5.3.2.Im Entscheid 1C_415/2021 vom 25. Februar 2022, E.3.2.3 kommt das Bundesgericht zum Schluss, dass eine Leistungseinbusse von über 20 % und eine Minderung des Autarkiegrades von 8 % als erheblich zu qualifizieren ist und nicht mit Art. 18a Abs. 4 RPG vereinbart werden kann,
20 - wenn nur wenig überzeugende ästhetische Interessen dagegen vorgebracht werden können. 5.3.3.Die Quartierplanbestimmung, welche für Solaranlagen generell nur helle Farben in Blau- und Grautönen zulässt, hält somit unter dem Aspekt des Wirkungsgrades und der Leistungseinbusse dem übergeordneten Recht gemäss Art. 18a Abs. 4 RPG nicht stand. 5.4.1.Die Beschwerdegegnerin bringt vor, die Aufhebung der entsprechenden Quartierplanbestimmung stelle den Startschuss dafür dar, dass in Zukunft bei allen Gebäuden im Quartier vollflächig auf den (Sichtbeton-)Fassaden PV-Module angebracht werden könnten. Dies wiederum hätte zur Folge, dass schrittweise ein Quartier mit komplett schwarz in Erscheinung tretenden Häusern entstehe und damit seinen ursprünglichen Charakter verliere. 5.4.2.Es ist zwar verständlich, dass die Beschwerdegegnerin sich um die optische Wirkung von Solaranlagen auf das Ortsbild sorgt. Entgegen den Befürchtungen der Beschwerdegegnerin ist aber nach Auffassung des Gerichts keine unerwünschte Präjudizwirkung für das gesamte Ortsbild zu befürchten. Vielmehr darf bei baubewilligungspflichtigen Vorhaben – was zumindest Solaranlagen auf Fassaden zweifelsohne darstellen – eine einzelfallbezogene Abwägung zwischen ästhetischen Anliegen und dem Interesse an der Nutzung der Solarenergie, auch ohne gesetzlich vorgegebene Farbgestaltung, nicht unterbleiben. Bewilligungspflichtige Solaranlagen dürfen also weder pauschal bewilligt noch pauschal verweigert werden, sondern es muss jeweils eine einzelfallbezogene Güterabwägung nach den Vorgaben von Art. 18a Abs. 4 RPG erfolgen (vgl. Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern RA Nr. 110/2017/60 vom 18. Oktober 2017, E. 3c).
21 - Die meisten Bauten des Quartiers E._____ sind sodann in Hanglage gegen Süden ausgerichtet. Damit kommt in der Regel nur eine Fassade überhaupt für PV-Anlagen in Frage bzw. ist dafür geeignet, und zwar meist jene welche von der Strasse kaum einsehbar ist und nur einige Meter vom nächsten Gebäude entfernt steht. Folglich ist die Darstellung eines "schwarzen Quartiers" nicht nachvollziehbar und das Vorbringen bezüglich Präjudizwirkung sowie die Angst einer Veränderung des gesamten Quartiers unbegründet (vgl. VGU R 23 13 vom 1. November 2023 E.8.5 und https://map.geo.admin.ch, zuletzt besucht am
22 - 5.5.Die vorstehend ausgeführten und von der Beschwerdegegnerin geltend gemachten Ästhetikinteressen müssen unter Berücksichtigung der gesetzlich vorgegebenen Interessengewichtung gemäss Art. 18a Abs. 4 RPG mit dem Interesse an der Gewinnung von Solarenergie abgewogen werden. Die von der Beschwerdegegnerin vorgebrachten Ästhetikinteressen sind mit jenen im Entscheid des Bundesgerichts 1C_544/2019 zumindest bezüglich ihrer Gewichtung vergleichbar (im konkreten Fall ging es um die Ausrichtung von Dachgiebeln [vgl. BGer 1C_544/2019 vom 3. Juni 2020]). Folglich überwiegt im vorliegenden Fall – gestützt auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts – das Interesse an der Gewinnung der Solarenergie. Das durch Art. 18a Abs. 4 RPG geförderte Interesse an der Nutzung der Sonnenenergie kann insbesondere die Einspeisung von überschüssig produziertem Strom in das Netz bewirken. Der in diesem Fall festgestellte Unterschied in der Energieproduktion, der sich in einer unbestimmten Anzahl von Anlagen wiederholt, kann dann erheblich werden und allgemein zu einer lokalen und nachhaltigen Energieversorgung beitragen (BGer 1C_415/2021 vom 25. Februar 2022, E. 3.2.2). Schliesslich leisten Anlagen an der Fassade einen erheblichen Beitrag zur Produktion von Winterstrom, weshalb sie im Rahmen der Förderstrategie des Kantons auch mit Beiträgen unterstützt werden (STICKELBERGER/MOLL, Leitfaden zum Melde- und Bewilligungsverfahren für Solaranlagen, EnergieSchweiz, Juni 2023, Ziff. 6.5). 6.Im letzten Satz des angefochtenen Art. 8 Abs. 4 QPB wird festgehalten, dass Anlagen der Energiegewinnung auf dem Dach vorzugweise mit extensiver Begrünung umzusetzen sind. Diesbezüglich machen die Beschwerdeführer geltend, Dachbegrünungen und PV-Anlagen auf Dächern würden sich gegenseitig ausschliessen, da die Bepflanzung in
23 - die Anlagen einwachsen, diese überwuchern und Schatten werfen würden. Dies reduziere die Energieausbeute der betroffenen PV-Anlagen. 6.1.Bei Dachbegrünungen wird zwischen extensiv und intensiv begrünten Dächern unterschieden. Die angefochtene Quartierplanbestimmung sieht eine extensive Begrünung vor. Diese kommt in ihrem Erscheinungsbild natürlichen, ungenutzten Flächen nahe. Es werden standortangepasste Pflanzen verwendet, die sich selbst erhalten und sich auch bei geringem Pflegeaufwand weiterentwickeln (vgl. Empfehlung zur Pflege und Wartung von Dachbegrünungen, Merkblatt der Schweizerischen Fachvereinigung Gebäudebegrünung [SFG], September 2023, abrufbar unter https://www.swisssolar.ch/01_wissen/planung-und-umsetzung/ dachbegruenung/sfg_merkblatt-empfehlung-20230901_de_1.auflage.pdf, zuletzt besucht am 24. September 2024). 6.2.Den Beschwerdeführern ist zuzustimmen, soweit sie vorbringen, bei einer Bepflanzung parallel zur Montage von Solaranlagen bestehe die Gefahr einer Überwucherung und des Schattenwurfs. So wird auch im vorstehend zitierten Merkblatt festgehalten, dass zusätzlich zu den gebräuchlichen Arbeiten zu hoch aufwachsende Arten, welche Solarpaneele beschatten, im notwendigen Rhythmus entfernt werden müssen. Der Schattenwurf reduziert den Ertrag der Anlage und kann sich negativ auf die Lebensdauer der Module auswirken. Gleichzeitig wird eine Solaranlage durch die Bepflanzung des Daches – wie die Beschwerdegegnerin zu Recht geltend macht – effizienter, da begrünte Dächer die Temperatur senken können und der Leistungsgrad der entsprechenden Anlagen mit zunehmender Temperatur sinkt (vgl. https://www.swisssolar.ch/de/wissen/planung-umsetzung/dachbegrue- nung, zuletzt besucht am 24. September 2024). Diese Meinung wird auch von anderen Anbietern bzw. Fachverbänden vertreten (vgl. bspw.
24 - https://www.energie-experten.ch/de/wohnen/detail/solaranlage-mit- dachbegruenung-eine-win-win-situation.html; https://zinco.ch/solar; https://solarenergie.de/photovoltaikanlage/arten-von-pv-anlagen/ flachdach/solaranlagen-und-dachbegruenung, jeweils zuletzt besucht am
25 - 8.Hebt das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid (teilweise) auf, entscheidet es gemäss Art. 56 Abs. 3 VRG selbst oder weist die Sache zum neuen Entscheid zurück. Aufgrund der klaren Sach- und Rechtslage rechtfertigt sich vorliegend ein reformatorischer Entscheid im Sinne der Erwägungen. 9.1.Im Rechtsmittelverfahren hat in der Regel die unterliegende Partei die Kosten zu tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG). Ob und inwieweit eine Partei im Verfahren obsiegt oder unterliegt, bestimmt sich einzig nach den Rechtsbegehren der beschwerdeführenden Partei. Massgebend ist, ob und in welchem Umfang diese – zum Nachteil der Beschwerdegegnerschaft – eine Änderung des vorinstanzlichen Entscheids zu bewirken vermögen (Urteil des Bundesgerichts 1C_141/2023 vom 12. Juni 2024 E. 3.2 m.w.H.). Vorliegend ist es gerechtfertigt, von einem Obsiegen der Beschwerdeführer zu drei Vierteln auszugehen und die Verfahrenskosten entsprechend zu einem Viertel den Beschwerdeführern und zu drei Vierteln der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Das Verwaltungsgericht erachtet eine Staatsgebühr von CHF 3'000.00 als angezeigt und gerechtfertigt. 9.2.Die Beschwerdeführer machen einen Aufwand von insgesamt CHF 6'484.45 geltend (inkl. Auslagenpauschale von 3 % und MWST von 7.7 %). Der Aufwand von 21.65 Stunden erscheint angemessen, eine Honorarvereinbarung mit einem Stundenansatz von CHF 270.00 liegt vor. Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführer entsprechend dem Verfahrensausgang mit drei Vierteln der geltend gemachten Parteientschädigung, d.h. mit CHF 4'863.35 (inkl. Spesen und MWST), zu entschädigen (Art. 78 Abs. 1 VRG). 9.3.Der Beschwerdegegnerin steht keine Parteientschädigung zu, da sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt (Art. 78 Abs. 2 VRG).
26 - III. Demnach erkennt das Gericht: 1.Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.
einer Staatsgebühr vonCHF3'000.00
und den Kanzleiauslagen vonCHF518.00 zusammenCHF3'518.00 gehen zu einem Viertel zu Lasten von A.C._____ und B.C._____ und zu drei Vierteln zu Lasten der D._____.
27 - 3.Die D._____ hat A.C._____ und B.C._____ aussergerichtlich mit CHF 4'863.35 (inkl. Spesen und MWST) zu entschädigen. 4.[Rechtsmittelbelehrung] 5.[Mitteilungen]