VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN R 14 9 5. Kammer bestehend aus Präsident Meisser als Vorsitzender, Verwaltungsrichter Stecher und Audétat, Verwaltungsrichterin Moser, Kantonsrichter Hubert, Aktuar Simmen URTEIL vom 25. November 2014 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache Stockwerkeigentümer A – D_____ alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Thomas Hess, Beschwerdeführer gegen Regierung des Kantons Graubünden, vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und Sozia- les Graubünden, Beschwerdegegnerin 1 Gemeinde X., vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Gieri Caviezel, Beschwerdegegnerin 2 und E.,
2 - und Einfache Gesellschaft F., beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Jachen C. Bonorand, Beigeladene 1 Erbengemeinschaft G., vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Jeannette Fischer, Beigeladene 2 betreffend Ortsplanungsrevision
3 - 1.Am 27. November 1996 beschlossen die Stimmberechtigten der ehemali- gen Gemeinde Y._____ eine Totalrevision der Ortsplanung. Mit Be- schluss vom 16., mitgeteilt am 22. Dezember 1997 (Protokoll Nr. 2512), genehmigte die Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend Regie- rung) diese Ortsplanungsrevision mit Anweisungen und Vorbehalten. Un- ter anderem wies die Regierung die ehemalige Gemeinde Y._____ an, ih- ren Wohnbauzonenperimeter einer weitergehenden Reduktion im Umfang von mindestens 1 ha zu unterziehen. Zu diesen Zweck wurden verschie- dene Zonen von der Genehmigung ausgenommen und zur Überarbeitung an die Gemeinde zurückgewiesen, wie beispielsweise die Wohnzone C mit Quartierplanpflicht in den Gebieten H._____ (im Bereich der damali- gen Parzellen 41 und 127) sowie die Wohnzone C im Gebiet R._____ entlang der I.strasse. Die zurückgewiesenen Bauzonenteile um- fassten rund 2.7 ha. Nachdem die ehemalige Gemeinde Y. unter den betroffenen Grun- deigentümern eine Einigung bezüglich der Bauzonenreduktionen erzielen konnte, ersuchte sie die Regierung am 6. Juli 1998, die Planung im Be- reich der zurückgewiesenen 2.7 ha Wohnbauzonenflächen direkt nach Massgabe des erarbeiteten Vorschlages festzulegen. Mit Beschluss vom 15., mitgeteilt am 16. September 1998 (Protokoll Nr. 1801), entsprach die Regierung dem Begehren der Gemeinde, die Reduktion direkt durch sie statt über eine erneute Gemeindeversammlung festzusetzen, weil sämtli- che betroffenen Grundeigentümer zugestimmt hätten. Zwar umfasse die Reduktion nicht 1 ha, sondern nur 0.93 ha. Das Ergebnis könne ange- sichts der Geringfügigkeit der Differenz aber dennoch akzeptiert werden. Die Regierung beschloss unter anderem, (zusätzlich zum bereits in der zweiten Etappe befindlichen Teil) einen weiteren Teil der damaligen Par- zelle 127 im Umfang von rund 340 m 2 sowie (zusätzlich zum bereits in der zweiten Etappe befindlichen Teil) einen weiteren Teil der damaligen Par-
4 - zelle 41 von rund 3‘460 m 2 der Bauzone zweite Nutzungsetappe zuzuwei- sen. 2.Am 25. Februar 2003 erliess der Vorstand der ehemaligen Gemeinde Y._____ den Quartierplan K.. Dieser erstreckt sich gemäss Art. 6 Abs. 1 QPV über die erste und zweite Nutzungsetappe der damaligen Pa- rzelle 127 (heute aufgeteilt in Parzelle 10127 [Bauzone erste Etappe] und Parzelle 10455 [Bauzone zweite Etappe]). Dabei wurde die Gestaltung auch in der zweiten Etappe festgelegt (Baufelder, Erschliessungsberei- che, Freihaltebereich, Niveau- und Terrainhöhenpunkte), wobei die An- ordnungen für die zweite Nutzungsetappe gemäss Art. 6 Abs. 2 QPV erst mit der Genehmigung der späteren Zuweisung der betreffenden Fläche zur ersten Nutzungsetappe durch die Regierung in Kraft treten, während die Bestimmungen des Quartierplans in der ersten Etappe mit der Ge- nehmigung desselben in Kraft treten. 3.Am 15. Mai 2007 beschlossen die Stimmbürger der ehemaligen Gemein- de Y. eine Teilrevision der Ortsplanung, unter anderem für das Ge- biet A.. Mit Schreiben vom 29. Juni 2007 beantragte die Gemeinde eine vorgezogene Genehmigung der Teilrevision für das Gebiet A., bestehend aus der Teilrevision des Baugesetzes, des Teilzonenplans und Generellen Gestaltungsplanes (GGP) 1:1000 A._____ (flächengleicher Abtausch zwischen Wohnzone erster Etappe auf Parzelle 10470 [neu zweite Etappe] und Wohnzone zweiter Etappe auf Parzellen 10469 [neu erste Etappe]) sowie des Generellen Erschliessungsplans (GEP) 1:1000 A.. Die Teilrevision A. wurde gemäss Angaben im Planungs- und Mitwirkungsbericht (PMB) vom März 2007 notwendig, weil sich die erste Etappe des Siegerprojekts aus dem Projektwettbewerb nur durch eine flächengleiche Umzonung zwischen der ersten und zweiten Nut- zungsetappe realisieren liess, das Baugebiet teilweise über Gebiet der
5 - zweiten Nutzungsetappe erschlossen werden musste und die Umsetzung des Gestaltungskonzepts des Siegerprojekts, insbesondere des Kopfbaus (Hotel) an der I.strasse und die Dachformen besondere Festlegun- gen im GGP und eine geringfügige Ergänzung des BG erforderten. Der diesbezügliche Genehmigungsbeschluss der Regierung vom 21., mitge- teilt am 22. August 2007 (Protokoll Nr. 985), erwuchs in Rechtskraft. 4.Am 10. Dezember 2007 erliess der Vorstand der ehemaligen Gemeinde Y. den Quartierplan A._____. Dieser erstreckt sich gemäss Art. 1 QPV über den nördlichen Teil der Parzelle 41 und umfasst das Baugebiet der ersten und der zweiten Nutzungsetappe. Die neuen Parzellen (heute) 10469 (hält 4‘439 m 2 ) und 10471 (hielt damals 4‘518 m 2 und ist heute noch weiter parzelliert), welche von der Parzelle 41 abparzelliert wurden, bilden die erste Nutzungsetappe. Die neue Parzelle (heute) 10470, wel- che ebenso von der Parzelle 41 abparzelliert wurde, gehört nach der Teil- zonenplanrevision 2007 heute vollständig zur zweiten Nutzungsetappe. Sie hält 7‘472 m 2 und weist gemäss Art. 1 Abs. 5 QPV eine Bruttoge- schossfläche (BGF) von 4‘483.20 m 2 auf. Im ganzen Quartierplangebiet steht eine BGF von 10'393.40 m 2 zur Verfügung. Gemäss Art. 1 Abs. 8 QPV treten die Bestimmungen des Quartierplans in der ersten Etappe mit der Genehmigung des Quartierplans in Kraft. Die Anordnungen für die zweite Nutzungsetappe treten erst mit der Genehmigung der späteren Zuweisung der betreffenden Fläche zur ersten Nutzungsetappe durch die Regierung in Kraft. Auch für Parzelle 10470 erfolgten Bereinigungen der Dienstbarkeiten (neue Grenzbaurechte, Überbaurecht für Autoeinstellhal- le und Fusswegrecht, Durchleitungs- und Anschlussrechte für Werkleitun- gen, Anschluss- und Mitbenützungsrecht an der Heizungs- und Tankan- lage inklusive Durchleitungsrecht, gegenseitiges Fusswegerecht und be- schränktes Fahrwegrecht). Gemäss Art. 11 QPV bildet das Projekt "Zum Heimberg", welches 2006 als Preisträger aus einem Wettbewerb hervor-
6 - gegangen ist, die gestalterische Grundlage für den Quartierplan. Die Bau- fenster in der zweiten Nutzungsetappe werden gemäss Art. 12 QPV erst nach Einzonung derselben verfügbar. Gemäss den Quartierplanunterla- gen werden die Baufenster und die Erschliessungsanlagen auch für die zweite Nutzungsetappe festgelegt. 5.Per 1. Januar 2010 fusionierten die ehemaligen Gemeinden Z., X. und Y._____ zur heutigen Gemeinde X.. 6.Am 27. September und am 2. Oktober 2012 beschlossen die Stimmbe- rechtigten der neuen Gemeinde X. eine Totalrevision der Ortspla- nung. Ziel dieser Totalrevision war neben der Zusammenführung respek- tive Vereinheitlichung der Ortsplanungen unter anderem auch die vollständige Überarbeitung der Nutzungspläne und die Erstellung einer aktuellen Übersicht des Standes der Überbauung, Erschliessung und Baureife (UEB). Dabei genehmigten die Stimmberechtigten unter ande- rem den Zonenplan (ZP) und GGP 1:2000 Y./M., den ZP und GGP 1:10000, den GEP Verkehr 1:2000 Y./M., den GEP Verkehr 1:10000, den GEP Ver- und Entsorgung 1:2000 Y./M. sowie den GEP Ver- und Entsorgung 1:10000. Ein An- trag aus der Mitte der Versammlung, Parzelle 10470 solle nicht wie vor- gesehen eingezont werden, sondern wie bisher in der zweiten Nutzungs- etappe verbleiben, wurde mit grossem Mehr bei einigen Enthaltungen ab- gelehnt. Die Beschwerdeauflage erfolgte vom 12. Oktober bis 10. No- vember 2012. 7.Gegen die Beschlüsse der Gemeindeversammlung vom 27. September und 2. Oktober 2012 erhoben die Stockwerkeigentümer A._____ A (Par- zelle 10321), A._____ B (Parzelle 10322) und A._____ C-D (Parzelle
7 - und beantragten die Verweigerung der Genehmigung zur Einzonung von Parzellen 10470 und 10455. Zur Begründung führten sie im Wesentlichen aus, dass weder der Quartierplan A._____ noch der Quartierplan K._____ ein Sonderrecht zur Einzonung der Parzellen 10470 und 10455 gäben, zumal im Zuge des Erlasses dieser Quartierpläne explizit festgehalten worden sei, dass diese eine spätere Einzonung nicht zu präjudizieren vermöchten. Mit der Einzonung der beiden Parzellen weise die Gemeinde X._____ eine Reserve auf, die den Bedarf der nächsten 15 Jahre deutlich überschreite. Die Gemeinde X._____ beantragte am 18. Januar 2013 die Abweisung der Beschwerde. Am 13. Mai 2013 beantragte auch die Er- bengemeinschaft G._____ (Eigentümerin der Parzelle 10470) sinn- gemäss die Abweisung der Beschwerde. In einem zweiten Schriften- wechsel hielten die Beschwerdeführer und die Gemeinde an ihren Anträ- gen zur Sache fest. Neu schlossen sich in der Replik auch die Stock- werkeigentümergemeinschaften A._____ A, A._____ B und A._____ C-D der Beschwerde an. Zudem beantragten auch E._____ und die einfache Gesellschaft F._____ (Miteigentümerinnen der Parzelle 10455) am 7. Ok- tober 2013 die Abweisung der Beschwerde. 8.Am 17., mitgeteilt am 23. Dezember 2013, wies die Regierung des Kan- tons Graubünden die Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab, soweit sie darauf eintrat (Protokoll Nr. 1268). Begründend führte sie was folgt aus: • Parzellen 10455 und 10470 würden gemäss neuem ZP und GGP 1:2000 Y./M. der Wohnzone 3 zugewiesen, wobei diese im Sinne eines Hinweises mit einer roten Schraffur "Sicherung der Bau- landverfügbarkeit durch privatrechtliche Vereinbarung" versehen sei. Gemäss bisheriger rechtskräftiger Ortsplanung der ehemaligen Ge- meinde Y._____ vom 27. November 1996 gehörten diese Parzellen der Wohnzone C, zweite Nutzungsetappe, an. Gemäss damaligem Bauge- setz der ehemaligen Gemeinde Y._____ vom 27. November 1996 stell- ten Wohnzonen der zweiten Nutzungsetappe planungsrechtlich Nicht- bauzonen dar, weil für die Umteilung in die erste Nutzungsetappe die
8 - Durchführung des ordentlichen Einzonungverfahrens vorgeschrieben sei (Art. 44 Abs. 3 BG). Gemäss kommunalem Richtplan seien die Grundstücke als langfristige Reserven charakterisiert worden. Die links und rechts der I.strasse ausgeschiedenen und zu erheblichen Teilen bereits überbauten Baugebiete K. und A._____ bildeten Bestandteil eines Siedlungsentwicklungsschwerpunktes. • Die Parzellen 10455 und 10470 seien fraglos für die Überbauung mit Wohnbauten geeignet. Zudem seien die Parzellen auch als zum weit- gehend überbauten Gebiet gehörig zu betrachten. Einerseits bildeten sie Bestandteil der gesamthaften Bauzonenplanung K._____ auf der nördlichen Seite der I.strasse und A. auf der südlichen Sei- te derselben. Es sei für alle Anlieger klar gewesen, dass diese Parzel- len überbaut würden, zumal die Baufenster, die Erschliessungsanlagen und die Nutzungen in den Quartierplanungen auch auf die Realisierung der zweiten Etappen ausgerichtet worden seien. Anderseits grenzten die beiden unüberbauten Parzellen 10470 und 10455 unmittelbar an bestehende (Gross-)Überbauungen an, seien erschlossen, hätten an der bestehenden Siedlungsqualität teil und seien von der bestehenden Überbauung so stark geprägt, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage komme. Die Parzellen hätten auch keine ei- genständige Bedeutung als freizuhaltende Fläche. Zudem komme die- sem Siedlungsentwicklungsschwerpunkt vor dem Hintergrund der neu- en Skigebietsverbindung N._____ in Zukunft noch grössere Bedeutung zu. Die von der Gemeinde X._____ beschlossene Einzonung erweise sich unter dem Blickwinkel von Art. 15 lit. a RPG als verantwortbar. • Überdies handle es sich, zumindest bezüglich der Parzelle 10470, um eine projektbezogene Einzonung. Die Parzelle sei Bestandteil des Quartierplans A._____, welcher aufgrund eines aufwändigen internatio- nalen Projektwettbewerbs entwickelt worden sei. Das Siegerprojekt des Wettbewerbs bestehe aus einem Kopfbau entlang der I.strasse und zwei sich Richtung Süden öffnenden Schenkeln. Ohne den zweiten Schenkel breche die ganze städtebauliche Idee und Konzeption des Siegerprojekts bzw. des Quartierplans A. auseinander. Aus dem Gutachten der Schweizerischen Gesellschaft für Hotelkredit (SGH) er- gebe sich, dass es zu einer rentablen Führung des Hotels zwingend ei- ner Erhöhung der Bettenkapazität bedürfe. Entsprechend seien vor al- lem bewirtschaftete Zweitwohnungen im Rahmen des bestehenden Ho- telbetriebs geplant. Das öffentliche Interesse am Hotelbetrieb sei höher zu gewichten als das private Interesse der Beschwerdeführer an einer möglichst bautenfreien und ruhigen Umgebung. Die Gemeinde hätte die projektbezogene Verknüpfung zwischen Neueinzonungsfläche und be- stehendem Hotelbetrieb in der Nutzungsplanung sicherstellen müssen, was sie indes versäumt habe. Vielmehr habe sie Parzelle 10470 ohne
9 - Vorgaben in Bezug auf die Verbindung mit dem Hotelbetrieb einer nor- malen Wohnzone 3 zugewiesen. Entsprechende Auflagen seien daher direkt durch die Regierung mit dem vorliegenden Ortsplanungs- Genehmigungsbeschluss anzuordnen. Konkret drängten sich folgende Auflagen auf: "1.Das Grundstück Nr. 10470 hat in erster Linie der Erweiterung und dem Be- trieb des bestehenden Hotels auf dem Grundstück Nr. 10469 zu dienen. Min- destens 80 % der anrechenbaren Geschossfläche auf der Parzelle Nr. 10470 sind als hotelmässig bewirtschaftete Zweitwohnungen im Sinne von Art. 4 lit. b Ziff. 1 der Zweitwohnungsverordnung des Bundes vom 22. August 2012, als Wohnungen/Zimmer für Personal des Hauses auf Parzelle Nr. 10469, als Ho- telerweiterungen oder zum Zwecke anderer (mit dem Charakter der Zone ver- einbaren) touristischer Angebote zu nutzen. 2.Zur Sicherung der vorstehenden Auflage ist, soweit es um die hotelmässig bewirtschafteten Zweitwohnungen geht, welche an Dritte veräussert werden sollen, vorgängig der Erteilung der erforderlichen kommunalen Baubewilligung folgendes vorzusehen: a) Die zulässige Nutzung und die Vermietungspflicht der einzelnen Stockwerk- einheiten sind in der Begründungsurkunde und im Reglement der Stockwerk- eigentümergemeinschaft festzuhalten; b) In der Begründungsurkunde ist sicherzustellen, dass die einzelnen Eigentü- mer verpflichtet sind, die Hoteldienstleistungen zu beziehen und dafür eine jährliche indexierte Pauschale zu entrichten; c) In der Begründungsurkunde ist ausserdem festzuhalten, dass zur Sicherung der Verfügbarkeit der einzelnen Wohneinheiten zugunsten des jeweiligen Ei- gentümers des Hotels und zu Lasten der einzelnen Stockwerkeinheiten eine übertragbare Personaldienstbarkeit errichtet und im Grundbuch der Gemeinde X._____ eingetragen wird; d) In der Begründungsurkunde ist schliesslich ein Vorkaufsrecht an sämtlichen Wohneinheiten zugunsten des jeweiligen Eigentümers des Hotelbetriebes aufzunehmen; e) Die Entwürfe der Begründungsurkunde und des Reglements sind vor dem Eintrag bzw. der Anmerkung im Grundbuch dem Gemeindevorstand X._____ zur Prüfung zu unterbreiten. Der Grundbucheintrag darf erst dann erfolgen, wenn der Gemeindevorstand X._____ die Begründungsurkunde und das Re- glement genehmigt hat; f)Solange der Genehmigungsentscheid des Gemeindevorstandes nicht vorliegt, hat die Baubehörde X._____ die Baubewilligung zu verweigern, oder sie hat bei späterer Stockwerkeigentumsbegründung den Baubeginn oder Bezug der betroffenen Gebäude zu verweigern; g) Die Käufer der Wohneinheiten auf Parzelle Nr. 10470 schliessen neben dem Kaufvertrag mit der Grundeigentümerin einen Personaldienstbarkeitsvertrag mit dem jeweiligen Eigentümer des Hotels auf der Parzelle Nr. 10469 ab. Dar- in wird zugunsten des Hotels und zulasten der einzelnen Stockwerkeinheiten eine Vermietungspflicht mit bestimmter Dauer festgehalten. Die Dauer richtet sich nach der für bewirtschaftete Zweitwohnungen geltenden Frist gemäss Zweitwohnungsgesetzgebung. Zum Zwecke der Vermietung der Wohneinhei-
10 - ten auf der Parzelle Nr. 10470 sind diese ins Buchungssystem des Hotelbe- triebes aufzunehmen; h) Die Entschädigung für die Personaldienstbarkeit besteht in einem Anteil an den Mieteinnahmen des Hotels aus den bewirtschafteten Ferienwohnungen. Die Mietpreise sind branchenüblich auszugestalten; i)Ebenfalls im Personaldienstbarkeitsvertrag verpflichtet sich der Käufer, für die Benutzung der Hoteldienstleistungen eine jährliche pauschale Abgabe an den jeweiligen Eigentümer des Hotels zu leisten. Damit erhält das Hotel Betriebs- kapital; j)Weiter ist vertraglich sicherzustellen, dass die Pauschalabgabe, falls sie nicht betriebsnotwendig ist, in einem Erneuerungsfonds analog demjenigen der Stockwerkeigentümergemeinschaft geäufnet werden muss; k) Schliesslich ist im Vertrag ein Vorkaufsrecht zugunsten des jeweiligen Ei- gentümers des Hotelbetriebes zu vereinbaren." • Mit diesen Auflagen bezüglich Parzelle 10470 könne die Einzonung beider Parzellen als sachlich und rechtlich vertretbar betrachtet werden, ohne dass die Einzonungen auch noch unter dem Aspekt des Bedarfs im Sinne von Art. 15 lit. b RPG geprüft werden müssten. • Das Genehmigungsverfahren betreffend die Einzonung von Parzelle 10455 sei vorläufig noch zu sistieren, weil die Gemeinde die Einzonung von der Unterzeichnung eines Kaufrechts- und Mehrwertabschöpfungs- vertrags abhängig gemacht habe und die Eigentümer der Parzelle 10455 diesen noch nicht unterzeichnet hätten. Betreffend Parzelle 10470 erübrige sich eine Sistierung, da die Eigentümer dieser Parzelle den entsprechenden Kaufrechts- und Mehrwertabschöpfungsvertrag unterzeichnet hätten. 9.Nachdem die Regierung den ZP und den GGP 1:2000 Y./M. mit Beschluss Nr. 608 vom 2. Juli 2013 im Sinne der Erwägungen mit Vorbehalten und Hinweisen bereits genehmigt hatte − unter anderem hat- te sie schon damals das Genehmigungsverfahren bezüglich der Wohnzo- ne 3 auf Parzellen 10455 und 10470 und der dort angebrachten Signatur "Sicherung der Baulandverfügbarkeit durch privatrechtliche Vereinbarung" sistiert −, genehmigte sie am 17., mitgeteilt am 23. Dezember 2013 (Pro- tokoll Nr. 1259), unter anderem die Festlegung im ZP und GGP 1:2000 Y./M. mit Vorbehalten und Anweisungen. Die Genehmigung der Einzonung der Parzelle 10470 in die Wohnzone 3 verknüpfte sie mit den vorstehend zitierten Auflagen. Die Genehmigung der Einzonung der
11 - Parzelle 10455 in die Wohnzone 3 sistierte sie, bis die Eigentümer dieser Parzelle den von der Gemeinde unterbreiteten Kaufrechts- und Mehr- wertabschöpfungsvertrag unterzeichnet hätten. 10.Dagegen erhoben die Stockwerkeigentümer der Parzellen 10321, 10322 und 10333 (nachfolgend Beschwerdeführer) am 24. Januar 2014 Be- schwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und bean- tragten, der Beschwerdeentscheid der Regierung vom 17. Dezember 2013 (Protokoll Nr. 1268) sei aufzuheben und die Einzonung der Parzel- len 10470 und 10455 sei zu verweigern. Der Genehmigungsentscheid der Regierung vom 17. Dezember 2013 (Protokoll Nr. 1259) sei insoweit auf- zuheben, als er die Parzellen 10470 und 10455 betreffe. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Regierung zurückzuweisen. Begründend führten sie im Wesentlichen was folgt aus: • Im Quartierplan A._____ sei festgehalten worden, der Einbezug der Nichtbauzone der zweiten Nutzungsetappe in den Quartierplan stelle kein Präjudiz für eine spätere Einzonung dar und der Quartierplan ent- falte erst Wirkung, wenn die Einzonung gesetzmässig erfolgen könne. Dies sei hier nicht der Fall. Insbesondere sei der Bedarf nach Art. 15 lit. b RPG nicht gegeben. Denn in der Gemeinde X._____ bestünde be- reits ein Überhang an Bauland von 2.6 ha. Überdies sei der Bauland- bedarf von der Gemeinde ohne Berücksichtigung der sinkenden Nach- frage aufgrund der Zweitwohnungsinitiative berechnet worden. Dies an- erkenne auch die Regierung. Sie stütze sich indes auf Art. 15 lit. a RPG (weitgehend überbautes Gebiet), was unhaltbar sei, weil die Gemeinde die Einzonung nie mit diesem Argument begründet habe. • Zwischen dem älteren Teil von Y._____ und dem Gebiet O., P. und A._____ bestehe ein breiter Freihaltebereich, welcher in der Landwirtschaftszone und im übrigen Gemeindegebiet liege. Die Ortsplanung nehme Rücksicht auf die historische Struktur des Dorfes Y.. Im neuen Teil O., P._____ und A._____ seien nur drei sehr grosse Bauten erstellt worden, diejenigen der Beschwerdeführer und das neue Hotel Q._____. Die anderen Bauten seien klein bis mit- telgross und nicht massig. Eine Baulücke könne dieses Gebiet nicht darstellen, weil zwischen altem und neuem Dorfteil eine grosse Land- wirtschaftsfläche bestehe, auf der die als Wintersportzone ausgeschie-
12 - dene Langlaufloipe durchführe. Parzelle 10470 sei weder von überbau- tem Gebiet umgeben noch gehöre sie zu einem geschlossenen Sied- lungsgebiet. Selbiges gelte für Parzelle 10455. • Für den zukünftigen Bedarf nach Zweitwohnungen in der Gemeinde X._____ seien keine Berechnungen oder Vermutungen vorhanden. Die nur für Parzelle 10470 verfügten Auflagen für bewirtschaftete Zweit- wohnungen seien untauglich, um eine Einzonung nach Art. 15 lit. a RPG zu begründen. Die Frage der Bewirtschaftung sei kein sachliches Kriterium zur Begründung, dass es sich um weitgehend überbautes Gebiet handle. • Betreffend Parzelle 10455 gelte das Wirtschaftlichkeitsargument für das Hotel Q._____ ohnehin nicht. Darum habe die Regierung die Auflagen einzig für Parzelle 10470, nicht aber für Parzelle 10455, verfügt. Könne Parzelle 10470 einzig mit dieser Auflage eingezont werden, dürfe Par- zelle 10455 nicht ohne die gleichen Auflagen zur Bauzone geschlagen werden. 11.Die Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend Beschwerdegeg- nerin 1) beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 3. März 2014 (Post- stempel) die Abweisung der Beschwerde. • Beide Parzellen seien weitgehend überbaut im Sinne von Art. 15 lit. b (recte lit. a) RPG. Aufgrund der konkreten Gegebenheiten (bisherige Planungsgeschichte, zweite Nutzungsetappe, Überbauungsstand in der unmittelbaren und mittelbaren Umgebung, Erschliessungsgrad, richt- planerischer Entwicklungsschwerpunkt, Projektwettbewerb bezüglich der gesamten Parzelle 10470, gestützt darauf durchgeführte und abge- schlossene Quartierplanung etc.) stehe der Einzonungen rechtlich nichts entgegen, unbesehen darum, wie es um den Bedarf im Sinne von Art. 15 lit. b RPG stehe. Denn die Voraussetzungen gemäss Art. 15 lit. a und b RPG seien alternativ zu erfüllen. Dass die Zuweisung von Parzelle 10415 (recte 10455) zur Wohnzone noch nicht definitiv ge- nehmigt worden sei, liege an der Weigerung der Eigentümerschaft, den Kaufrechts und Mehrwertabschöpfungsvertrag zu unterzeichnen. • Bezüglich der Parzelle 10470 sei die Genehmigung der Wohnzone 3 mit einem Dutzend Auflagen verbunden worden, um die künftige Über- bauung baulich und nutzungsmässig mit dem bereits bestehenden Ho- tel Q._____ zu verknüpfen. Diese Auflagen seien zum Bestandteil der verbindlichen Nutzungsplanung geworden. Bei der Bauzone auf Parzel- le 10470 handle es sich dadurch nicht mehr um eine Wohnzone, son-
13 - dern de iure und de facto um eine Hotelzone respektive um eine Zone für strukturierte Beherbergungsbetriebe. Für die Beurteilung der Einzo- nung sei somit nicht vom Bedarf für Wohnbauzonen, sondern vom Be- darf nach Zonen für strukturierte Beherbergungsbetriebe auszugehen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung müssten auch die einzel- nen Teilbauzonen mit bestimmter Nutzungsdichte und besonderem Zo- nencharakter derart dimensioniert sein, dass sie für die Bedürfnisse der nächsten 15 Jahre genügten (Hinweis auf das Urteil des Bundesgerich- tes 1C_22/2009 vom 26. April 2010). Fragen könne man sich, ob zwecks Kompensation im Bereich von Parzelle 10470 eine entspre- chend grosse Fläche Wohnbauzone andernorts hätte ausgezont wer- den müssen, was indes nicht der Fall sei, da der Reserveüberschuss in der Gemeinde X._____ bei korrekter Betrachtung bloss 1.27 ha betra- ge. X._____ sei zudem erst kürzlich aus einer Gemeindefusion ent- standen, weswegen die Wohnbauzonen vertretbar und verantwortbar seien. Bezogen auf das Gebiet der ehemaligen Gemeinde Y._____ re- sultiere ohnehin kein Reserveüberschuss und der Raum K._____ und A._____ sei ein Siedlungsentwicklungsschwerpunkt. Anders als in L._____ (Verweis auf das Urteil des Bundesgerichtes 1C_598/2013 vom 6. Dezember 2013) sei hier eine Überprüfung der Bauzonengrösse gerade erst erfolgt. Zudem lasse sich X._____ angesichts der Pendler- distanz zum Entwicklungsraum J._____ in Bezug auf die Zweitwoh- nungsinitiative nicht mit L._____ vergleichen. 12.E._____ und die einfache Gesellschaft F._____ (nachfolgend Beigelade- ne 1) beantragten am 21. März 2014, auf die Beschwerde sei nicht einzu- treten, soweit sie sich auf Parzelle 10455 beziehe. Dies weil hinsichtlich der Parzelle 10455 noch kein anfechtbarer Endentscheid vorläge und für die Anfechtung der Sistierung als Zwischenentscheid kein Rechtsschut- zinteresse bestehe. 13.Am 24. März 2014 beantragte die Gemeinde X._____ (nachfolgend Be- schwerdegegnerin 2) die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf ein- zutreten sei. • Bezüglich Parzelle 10455 liege noch kein anfechtbarer Entscheid vor. Auf den entsprechenden Aufhebungsantrag sei nicht einzutreten.
14 - • Die Qualifikation der Parzelle 10470 als weitgehend überbautes Gebiet im Sinne von Art. 15 lit. a RPG sei korrekt. Das Gebiet A._____ weise eine relativ dichte Überbauung mit einem Hotel sowie teilweise volu- minösen Mehr- und Einfamilienhäuser auf. Parzelle 10470 werde vor- wiegend von der sie umgebenden Überbauung mit Mehrfamilienhäu- sern geprägt und gehöre zum geschlossenen Siedlungsbereich. Es nehme an der Siedlungsqualität teil und werde von der bestehenden Überbauung so stark geprägt, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage komme, zumal das Gebiet vollständig er- schlossen sei. Sowohl aufgrund der baulichen Umgebung und der ge- samten Siedlungsstruktur als auch vor dem Hintergrund der planungs- rechtlichen Vorgeschichte und der quartierplanrechtlichen Vorgabe könne Parzelle 10470 keine eigenständige Funktion zukommen. Sie bilde zumindest seit Erlass der Quartierplanung A._____ eine Baulücke im Sinne von Art. 15 lit. a RPG, was sich durch die Erstellung der um- liegenden Überbauungen bestätigt habe. • Die projektbezogene Verknüpfung zwischen der Neueinzonungsfläche und dem bereits bestehenden Hotel Q._____ sei durch zahlreiche Auf- lagen der Regierung sichergestellt. Eine Wohnnutzung, wie sie von der Gemeindeversammlung ursprünglich beschlossen worden sei, sei auf- grund der Auflagen ausgeschlossen. Es handle sich denn auch nicht mehr um eine Wohnzone, sondern um eine Hotelzone bzw. um eine Zone für strukturierte Beherbergungsbetriebe. Der Aspekt des Bedarfs nach Wohnbauzonen könne daher keine Rolle mehr spielen. Abzustel- len sei darauf, ob im Bereich der Zone für strukturierte Beherbergungs- betriebe ein Bedarf bestehe, welcher in der Gemeinde X._____ ausge- wiesen sei, zumal diesbezüglich ein Bedürfnis, aber keine planerische Reserve bestehe. • Es gehe hier nicht um Zweitwohnungen, sondern um bewirtschaftete Zweitwohnungen bzw. Personalunterkünfte. Die Überprüfung des Bau- landbedarfs sei im Rahmen des Genehmigungsentscheids, welcher nur hinsichtlich der Einzonung von Parzellen 10470 und 10455 angefochten worden sei, unter Berücksichtigung der Zweitwohnungsinitiative erfolgt. 14.Am 1. April 2014 beantragte auch die Erbengemeinschaft G._____ (nach- folgend Beigeladene 2) die Abweisung der Beschwerde. Begründend führte sie im Wesentlichen was folgt aus: • Bei der Parzelle 10470 handle es sich um eine eigentliche Baulücke in- nerhalb des Siedlungsgebiets in einem zum grossen Teil überbauten Gebiet, weshalb die Einzonung gestützt auf Art. 15 lit. a RPG zulässig
15 - sei. Um den alten Dorfkern zu schützen sei das Gebiet R._____ der Landwirtschaftszone zugewiesen worden mit der Folge, dass zwischen den neuen Quartieren und dem historischen Dorfkern eine grössere Grünfläche erhalten bleibe, welche im Sommer landwirtschaftlich und im Winter touristisch genutzt werden könne. • Parzelle 10470 werde nicht dem gewöhnlichen Wohnungsmarkt zur Verfügung stehen. Die darauf zu erstellenden Wohnungen müssten vom Hotel Q._____ bewirtschaftet werden, weshalb auch die Voraus- setzungen für die Anwendung von Art. 15 lit. b RPG erfüllt seien. Par- zelle 10470 eigne sich für die Überbauung, sei erschlossen und diene der Sicherstellung des bestehenden Hotelbetriebs. • Der Verweis auf den Bundesgerichtsentscheid 1C_598/2013 vom
16 - sichert seien und nicht dazu herhalten könnten, eine Baulücke oder ei- ne Hotelzone zu begründen. • Betreffend Parzelle 10455 gälten materiell die gleichen Gründe. Dieser hätten die Auflagen ebenfalls auferlegt werden müssen. Im angefochte- nen Entscheid habe die Regierung ausgeführt, die Einzonung beider Parzellen sei sachlich und rechtlich vertretbar. Die Regierung werde die Einzonung von Parzelle 10455 genehmigen, sobald der Kaufrechts- und Mehrwertabschöpfungsvertrag unterzeichnet sei. Deshalb hätten sich die heutigen Beschwerdeführer wehren müssen, weshalb auf die- sen Antrag ebenfalls einzutreten sei. Auch wenn davon ausgegangen würde, die Einzonung der Parzelle 10455 sei materiell noch nicht ge- nehmigt, sondern sistiert worden, sei auf die Beschwerde einzutreten. Ansonsten würden sie ihres Beschwerderechts beraubt und hätten Kos- ten zu tragen, ohne sich dagegen wehren zu können. Die Beschwerde hätte nicht abgewiesen werden dürfen, sondern hätte ebenfalls sistiert werden müssen, um das Beschwerderecht der Beschwerdeführer zu wahren. Deswegen sei der angefochtene Entscheid aufzuheben, soweit dieser die Planungsbeschwerde kostenfällig abgewiesen habe, anstatt sie, wie die Genehmigung der Einzonung, ebenfalls zu sistieren. 16.Am 6. Mai 2014 verzichteten die Beigeladenen 1 auf die Einreichung ei- ner Duplik. 17.Die Beschwerdegegnerin 1 hielt am 12. Mai 2014 duplicando an ihrem Abweisungsantrag fest. • Alle drei Begründungen zur Rechtfertigung der streitigen Einzonung seien stichhaltig. Es sei zulässig, in einem Rechtsmittelentscheid zu- sätzliche Begründungen für die Rechtfertigung eines angefochtenen Beschlusses zu formulieren, sofern die Rechtsmittelbehörde über volle Kognition verfügte, was hier der Fall sei. • Des Weiteren sei es auch zulässig, eine bestimmte Zone lediglich unter Auflagen, Vorbehalten oder Vorgaben für die künftige Nutzung zu ge- nehmigen. Es liege in der Natur des Genehmigungsverfahrens, dass die Genehmigungsbehörde eine nutzungsplanerische Festlegung gar nicht oder nur unter Vorbehalten genehmige. 18.Ebenfalls am 12. Mai 2014 hielt die Beschwerdegegnerin 2 duplicando an ihren Anträgen fest.
17 - • Hinsichtlich der faktischen Hotelzone habe sich die Situation seit der Abstimmung in der Gemeindeversammlung entscheidend geändert, in- dem die Regierung im angefochtenen Entscheid zahlreiche Auflagen erlassen habe, um die Verknüpfung zwischen dem Hotelbetrieb und den künftigen Bauten sicherzustellen, wozu sie gemäss Art. 49 Abs. 3 KRG berechtigt gewesen sei. Indessen sei die Nutzung dieser Flächen für Hotelzwecke bzw. für strukturierte Beherbergungsbetriebe keines- wegs neu. Bereits im PMB vom Oktober 2012 sei die Konzeption für die Überbauung des Gebiets A._____ ausführlich dargelegt und auf den Projektwettbewerb und den Umstand hingewiesen worden, dass im Rahmen der ersten Nutzungsetappe bereits ein Hotel und vier Mehrfa- milienhäuser erstellt worden seien. Zudem sei dargelegt worden, dass in der zweiten Nutzungsetappe die Realisierung von Personalwohnun- gen und -zimmern und die Erweiterung des Konzepts Ferienwohnungen mit Hotelservice vorgesehen sei. Die Sicherstellung sei mit den recht- lich verbindlichen Auflagen der Regierung im Genehmigungsentscheid erfolgt. 19.Ebenfalls am 12. Mai 2014 hielt die Beigeladene 2 duplicando an ihren Anträgen fest. • Bereits anlässlich der Gemeindeversammlung vom 27. September und
19 - 10470, unter Auflagen die Rechtmässigkeit der Zuweisung zur Wohnzo- ne 3 festgestellt. Anderseits richtet sich die vorliegende Beschwerde auch gegen den Genehmigungsentscheid vom 17., mitgeteilt am 23. Dezember 2013 (Protokoll Nr. 1259), mit welchem die Beschwerdegegnerin 1 unter anderem in Ziff. 5 des Dispositivs die Festlegung des ZP und GGP 1:2000 Y./M. unter Vorbehalten und Anweisungen genehmigte. Da- bei verknüpfte die Beschwerdegegnerin 1 die Genehmigung der Wohnzo- ne 3 auf Parzelle 10470 im Gebiet A._____ mit diversen Auflagen und sis- tierte gleichzeitig das Genehmigungsverfahren für die Wohnzone 3 auf der Parzelle 10455, bis die Eigentümer den von der Beschwerdegegnerin 1 unterbreiteten Kaufrechts- und Planungsmehrwertabschöpfungsvertrag unterzeichnet haben. Gemäss Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgeset- zes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) können Entscheide der Regierung über den Erlass von kantonalen Nutzungsplänen und Er- satzordnungen, über die Genehmigung von kommunalen Grundordnun- gen sowie über Planungsbeschwerden mit (verwaltungsgerichtlicher) Be- schwerde ans Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Somit ist das angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit örtlich und sachlich zuständig. Als Stockwerkeigentümer der Parzellen 10321, 10322 und 10333 sind die Beschwerdeführer durch die angefochtenen Entscheide berührt und wei- sen ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung auf (vgl. Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Be- schwerde ist somit − unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung 1b − einzutreten. b)Die Beschwerdeführer beantragen in ihrer Beschwerdeschrift vom 24. Ja- nuar 2014 in der Hauptsache die Aufhebung des Beschwerdeentscheids vom 17. Dezember 2013 (Protokoll Nr. 1268), die Verweigerung der Ein-
20 - zonung der Parzellen 10470 und 10455 sowie die Aufhebung des Ge- nehmigungsentscheids vom 17. Dezember 2013 (Protokoll Nr. 1259), so- weit er die Parzellen 10470 und 10455 betrifft. Bezüglich der Parzelle 10455 gilt es indes festzuhalten, dass das Verfahren in Bezug auf die Genehmigung der Einzonung dieser Parzelle von der Beschwerdegegne- rin 1 sistiert worden ist (vgl. Ziff. 5 lit. c des Dispositivs des Genehmi- gungsentscheids vom 17., mitgeteilt am 23. Dezember 2013 [Protokoll Nr. 1259]; vgl. auch die Erwägung 7 des Planungsbeschwerdeentscheids vom 17., mitgeteilt am 23. Dezember 2013 [Protokoll Nr. 1268]). Diese Sistierung war sachlich gerechtfertigt, weil die Unterzeichnung des Kauf- rechts- und Planungsmehrwertabschöpfungsvertrags Voraussetzung für die Genehmigung der Einzonung bildet und die Erfüllung dieser Bedin- gung von den Behörden nicht beeinflusst werden kann. Damit liegt aber bezüglich der Parzelle 10455 noch kein anfechtbarer Endentscheid vor, weshalb auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten ist. Der Sistie- rungsentscheid der Beschwerdegegnerin 1 als solcher wurde von den Beschwerdeführern nicht angefochten. Selbst wenn er indes angefochten worden wäre, wäre darauf nicht einzutreten. Denn gemäss Art. 49 Abs. 4 VRG sind verfahrensleitende Anordnungen, vorsorgliche Massnahmen sowie andere Zwischenentscheide nur anfechtbar, wenn sie für die betrof- fene Partei einen Nachteil zur Folge haben, der sich später voraussicht- lich nicht mehr beheben lässt oder ausdrücklich als selbständig anfecht- bar erlassen werden, wenn sich das Verfahren dadurch möglicherweise vereinfachen lässt. Ein Nachteil, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt, entsteht den Beschwerdeführern vorliegend durch die Sistierung des Genehmigungsverfahrens betreffend Parzelle 10455 nicht, kann doch während der Zeit der Sistierung die Parzelle nicht über- baut werden. Zudem steht den Beschwerdeführern gegen den später (un- ter dem Vorbehalt der Zustimmung der Grundeigentümer dieser Parzelle zum Kaufrechts- und Mehrwertabschöpfungsvertrag) von der Beschwer-
21 - degegnerin 1 zu fassenden Beschluss betreffend Genehmigung der Ein- zonung dieser Parzelle in die Wohnzone 3 wiederum die Beschwerde ge- gen das Verwaltungsgericht zur Verfügung. Schliesslich lässt sich das Verfahren durch eine materielle Behandlung des noch nicht gefallenen Genehmigungsentscheids auch nicht vereinfachen. Gemäss kantonalem Richtplan (KRIP) 2000 muss bei Neueinzonungen die Verfügbarkeit des Baulandes nachgewiesen sein. Art. 19 Abs. 2 KRG sieht sodann vor, dass die Gemeinden, insbesondere bei Einzonungen und Umzonungen, die erforderlichen Massnahmen zur Gewährleistung der Verfügbarkeit des Bodens für den festgelegten Zonenzweck treffen. Als einziges Mittel steht der Gemeinde hierzu − soweit ersichtlich − der Abschluss eines entspre- chenden Vertrags zur Verfügung, wie er vorliegend auch geplant ist (vgl. PMB vom Oktober 2012 S. 19 in fine). Folglich kann die Genehmigung aber nicht erfolgen, bevor nicht der entsprechende Kaufrechts- und Mehrwertabschöpfungsvertrag unterzeichnet ist. Ob die Genehmigung durch die Beschwerdegegnerin 1 jemals erfolgen kann, hängt dabei − wie erwähnt − von einer ungewissen Voraussetzung ab, nämlich der Unter- zeichnung des entsprechenden Vertrags durch die Grundeigentümer der Parzelle 10455. Somit kann auch unter diesem Aspekt nicht auf die Be- schwerde eingetreten werden. c)Beschwerdethema des vorliegenden Verfahrens bildet demnach die Fra- ge, ob die Parzelle 10470 zu Recht neu der Wohnzone 3 zugewiesen wurde oder ob es triftige Gründe für die beantragte Verweigerung der Einzonung von Parzelle 10470 gegeben hätte. 2.Zur Kognition (Überprüfungsbefugnis) des streitberufenen Verwaltungsge- richtes gilt es festzuhalten, dass sich dessen Kontrollbefugnis im Be- schwerdeverfahren gemäss Art. 51 Abs. 1 VRG auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (lit. a)
22 - sowie auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts (lit. b) erstreckt. Das streitberufene Verwaltungsgericht überprüft demnach den Sachverhalt und Rechtsfragen frei. Demgegenüber beurteilt es nicht, ob der angefochtene Entscheid zweckmässig und angemessen ist. Amtet die Beschwerdegegnerin 1 nicht bloss als Genehmigungs-, sondern – wie vorliegend – auch noch als erste Beschwerdeinstanz und ist das Verwal- tungsgericht somit (erst) die zweite kantonale Rechtsmittelinstanz, gilt eben auch in Ortsplanungssachen die Kognition nach Art. 51 Abs. 1 VRG (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 14 52 vom 13. Januar 2015 E.3b, R 14 4 vom 21. Oktober 2014 E.2d, R 14 3 vom 21. Oktober 2014 E.2d; vgl. zu den identischen altrechtlichen Be- stimmungen: PVG 1999 Nr. 44 und 1996 Nr. 42). Der Prüfungsumfang beschränkt sich somit in Bezug auf die Ermessensausübung auf die reine Rechtskontrolle, das heisst auf die Prüfung, ob die Ermessensausübung mit Rechtsfehlern im Sinne der Ermessensüberschreitung bzw. des Er- messensmissbrauchs behaftet ist. 3.Die vorliegende zur Diskussion stehende Ortsplanungsrevision inklusive Genehmigungsverfahren erfolgte unter der Geltung des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) vor Inkrafttreten der Revision vom
24 - bautem Gebiet umgeben sei oder zu einem geschlossenen Siedlungsge- biet gehöre, wie dies Art. 15 lit. a aRPG voraussetze. b)Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets im Sinne von Art. 15 lit. a aRPG wird in der Rechtsprechung eng verstanden. Er umfasst im We- sentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulü- cken innerhalb dieses Bereichs, nicht aber peripher gelegene Gebiete, unüberbaute Flächen ohne Siedlungszusammenhang sowie grössere un- überbaute Flächen in besiedeltem Gebiet. In der Beurteilung, ob ein Ge- biet als weitgehend überbaut gilt, ist eine parzellenübergreifende und ge- bietsbezogene Betrachtungsweise anzustellen. In diesem Sinne sind der vorhandene Zustand auf einem Grundstück sowie dessen Bezug zu einer bestehenden Siedlung stets in ihrer Gesamtheit und in ihrem Zusammen- hang mit den Verhältnissen auf benachbarten Parzellen zu beurteilen. Dies schliesst allerdings nicht aus, dass Parzellen, die in der gleichen Geländekammer liegen, teilweise als überbaut und teilweise als nicht überbaut betrachtet werden und somit planerisch ihr eigenes Schicksal haben können. Immerhin muss die vorhandene Häusergruppe Siedlungs- charakter aufweisen, wenn es um die Beurteilung bisher nicht überbauter Grundstücke am Rande von Siedlungen oder in Baulücken geht. Über- bautes Gebiet in diesem Sinne liegt ferner nur vor, soweit die bereits vor- handene Überbauung allgemeinen Siedlungsbau darstellt. Landwirtschaft- liche oder andere primär für die Freilandnutzung bestimmte Bauten geben in der Regel kein oder nur ein wenig gewichtetes Argument für eine Zutei- lung zur Bauzone ab (vgl. BGE 132 II 218 E.4.1, 122 II 455 E.6a, 121 II 417 E.5a; WALDMANN/HÄNNI, Stämpflis Handkommentar SHK zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 15 Rz. 23 f.). c)Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und ei-
25 - ne relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vor- wiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt (BGE 132 II 218 E.4.2.1, 121 II 417 E.5a). In der jüngeren Rechtsprechung hat das Bundesgericht eine Unterscheidung zwischen dem Begriff der Baulücke und demjenigen der grösseren unüberbauten Fläche im Siedlungsgebiet vorgenommen. Letztere können der Auflocke- rung der Siedlungsstrukturen, der Erhöhung der Wohnqualität durch Grünflächen sowie der Schaffung von Freizeitbereichen dienen. Eine der- artige freie Fläche wird nicht von der sie umgebenden Überbauung ge- prägt, sondern weist eine eigenständige Funktion auf, weshalb sie nicht dem weitgehend überbauten Gebiet zuzurechnen ist (BGE 132 II 218 E.4.2.2). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können unüber- baute Gebiete bis zu einer Grösse von ungefähr 1 ha inmitten von über- bautem Gebiet unter bestimmten Bedingungen als Baulücke bezeichnet werden, während das Vorliegen einer Baulücke aus quantitativen Grün- den bei Flächen von 1.4, 2.3, 5.5 und 12 ha vom Bundesgericht verneint wurde. Allerdings darf die Frage nicht nach rein quantitativen Gesichts- punkten beantwortet werden; massgebend ist vielmehr die Art der Umge- bung. Eine dichte Bebauung oder eine Hochhaussiedlung prägen die Umgebung mehr als eine lockere bauliche Nutzung. Zu berücksichtigen ist sodann das Verhältnis zwischen den nicht überbauten und den sie umgebenden überbauten Gebieten. Des Weiteren kann auch der in einem Gebiet anzutreffende Erschliessungsgrad als ein Element nebst anderen mitberücksichtigt werden, wobei eine teilweise vorhandene Grober- schliessung nicht notwendigerweise zur Annahme einer Baulücke führt (vgl. BGE 132 II 218 E.4.2.3; Urteil des Bundesgerichtes 1A.72/2003 vom
27 - I.strasse sowie den vier Mehrfamilienhäusern auf Parzellen 10471, 10466, 10467 und 10468 entlang der Strasse "Auf den O.". Auch nördlich der I.strasse befinden sich vier grosse Mehrfamilienhäuser und östlich des Gebiets A. liegt das Gebiet P._____ mit zahlreichen Mehr- und Einfamilienhäusern. Die im Gebiet A._____ bereits vorhande- nen Mehrfamilienhäuser einschliesslich des Hotels Q._____ weisen frag- los Siedlungscharakter auf. Die hier umstrittene Parzelle 10470 befindet sich im Zentrum dieser Siedlung inmitten von mehrgeschossigen volu- minösen Bauten und gehört demnach zum geschlossenen Siedlungsbe- reich. Die Parzelle 10470 ist vorwiegend von der sie umgebenen Über- bauung geprägt und nimmt an der Siedlungsqualität teil, zumal sie "bloss" 7'472 m 2 und damit weniger als 1 ha aufweist (vgl. dazu BGE 132 II 218 E.4.2.3). Überdies ist die Infrastruktur bis an die Grenzen der Parzelle 10470 vollständig vorhanden, sodass bei einer Überbauung derselben grundsätzlich nur noch die entsprechenden Hausanschlüsse zu erstellen sind. Entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung kommt der Parzelle 10470 − wie sich bereits aus deren gesamten Vorgeschichte ergibt − auch keine eigenständige Funktion zu, was nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung − wie gesehen − als Abgrenzungskriterium zwischen ei- ner grösseren unüberbauten Fläche und einer Baulücke massgebend ist. Im Jahre 1996 beschlossen die Stimmbürger der ehemaligen Gemeinde Y._____ eine Totalrevision der Ortsplanung. Aufgrund der zu grossen Bauzonenreserven verweigerte die Beschwerdegegnerin 1 damals mit Beschluss vom 16., mitgeteilt am 22. Dezember 1997 (Protokoll Nr. 2512), die Genehmigung der beabsichtigten Ortsplanungsrevision und wies die ehemalige Gemeinde Y._____ an, ihre Bauzone in Anwendung von Art. 15 lit. b aRPG zu redimensionieren. Von dieser Redimensionie- rung war auch die heutige Parzelle 10470 betroffen, welche in der Folge
28 - mit Beschluss der Beschwerdegegnerin 1 vom 15., mitgeteilt am 16. Sep- tember 1998 (Protokoll Nr. 1801), der zweiten Nutzungsetappe zugeord- net wurde. Vor dieser Zuweisung zur zweiten Nutzungsetappe lag die heutige Parzelle 10470 in der Bauzone. Nicht dies ist bemerkenswert, sondern vielmehr der Umstand, dass die zunächst zur Belassung in der Bauzone vorgesehene heutige Parzelle 10470 anlässlich der Ortspla- nungsrevision 1996/1997/1998 nicht etwa in eine Landwirtschaftszone oder eine ähnliche Nichtbauzone ausgezont wurde, sondern in eine zwei- te Nutzungsetappe, was zwar für die Qualifikation als Nichtbauzone nichts ändert, aber doch indiziert, dass bereits damals eine Absicht bestand, die Parzelle mittels späterer Einzonung in die erste Nutzungsetappe wieder- um zur Bauzone zu machen. Gemäss Art. 44 Abs. 2 des Baugesetzes der ehemaligen Gemeinde Y._____ wurde zudem die zweite Nutzungsetappe dem übrigen Gemeindegebiet (ÜG) zugerechnet. Gemäss früherer Pla- nungspraxis wurden Gebiete, die im Sinne von Reservebaugebiete für ei- ne spätere Erweiterung von Bauzonen vorgesehen sind, dem ÜG zuge- teilt (vgl. Arbeitshilfe zum KRG des Departements für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden [DVS] vom 1. Dezember 2004 [Stand 1. Dezember 2010] zu Art. 40 KRG). Die erwähnte Arbeitshilfe zum KRG führt unter demselben Artikel zudem aus, dass die Übergangsbestimmungen des KRG (Art. 107 Abs. 2 Ziff. 4 KRG) vorsehen, dass Art. 40 KRG auch für die in gewissen Gemeinden bereits existierenden Gebiete der zweiten Nutzungsetappe gilt, mithin also auch vorliegend. Art. 40 Abs. 1 KRG legt unter der Marginalie "Zonen für künftige bauliche Nutzung" fest, dass die Zonen für künftige bauliche Nutzungsgebiete Gebiete umfassen, die für eine spätere Erweiterung der Bauzone vorgesehen sind. Bereits vor die- sem Hintergrund musste vorliegend allen Beteiligten klar sein, dass die heutige Parzelle 10470 zur Überbauung vorgesehen ist. Schliesslich er- streckt sich auch der vom Vorstand der ehemaligen Gemeinde Y._____ am 10. Dezember 2007 erlassene Quartierplan A._____ sowohl auf die
29 - erste als auch auf die zweite Nutzungsetappe. Neben dem Einbezug in den Quartierplanperimeter wurde die zweite Nutzungsetappe in der Quar- tierplanung auch bereits planerisch bearbeitet. Jedenfalls geht die Erstel- lung des zweiten, sich Richtung Süden öffnenden westlichen Schenkels der Kopfbaute des Siegerprojekts aus dem Projektwettbewerb auf der heutigen Parzelle 10470 klar als Ziel aus dem Quartierplan A._____ her- vor (vgl. insbesondere der Gestaltungsplan C 1:1000 sowie der Erschlies- sungsplan D 1:1000 vom 29. Oktober bzw. vom 10. Dezember 2007). Schliesslich lässt sich die Überbauungsabsicht hinsichtlich der Parzelle 10470 auch klar dem PMB vom Oktober 2012 entnehmen, wo bezüglich Überbauungsabsicht was folgt festgehalten wurde (S. 19): "Bereits im Rahmen der Quartierplanung war vorgesehen, das Projekt mittelfristig innerhalb der 2. Nutzungsetappe fortzusetzen. In der zweiten Nutzungsetappe ist u.a. auch die Realisierung von Personalwohnungen und -zimmern (das Hotel ver- fügt noch über keinerlei Personalunterkünfte für die ca. 15 Angestellten) sowie die Erweiterung des Konzepts "Ferienwohnen mit Hotelservice" mit Gastgewerbe, Zweitwohnungen und Erstwohnungen vorgesehen." Folglich hat Parzelle 10470 keinerlei eigenständige Funktion, sondern ist − im Gegenteil − schon seit vielen Jahren für die Überbauung vorgese- hen. Dass dem so ist, geht überdies auch aus Anhang 1 zum PMB vom Oktober 2012 (Räumliche Übersicht und Entwicklungsschwerpunkte Ge- meinde X._____ 1:30'000) hervor, wo Y._____ als Siedlungsentwick- lungsschwerpunkt festgelegt wurde. e)Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen kann die Parzelle 10470 somit ohne Weiteres dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 15 lit. a aRPG zugeordnet werden. Wie aus den Akten hervorgeht und am Augenschein erhärtet werden konnte, kommt der Parzelle 10470 bereits aufgrund der baulichen Umgebung sowie der gesamten Sied- lungsstruktur im Gebiet O., A. und P._____ keine eigenstän- dige Funktion im Sinne der Raumplanungsgrundsätze zu. Des Weiteren
30 - zeigt aber auch die Vorgeschichte klar, dass die Parzelle zur Überbauung bestimmt ist und zwar mit dem Zweck der Erweiterung des Hotels Q.. Die erste Nutzungsetappe des Quartierplans A. ist mitt- lerweile vollständig mit dem erwähnten Hotel und vier Mehrfamilienhäu- sern überbaut, wobei der Erlös aus dem Verkauf der Zweitwohnungen vollständig zur Quersubventionierung des Hotels eingesetzt wurde. Be- reits im Rahmen der Quartierplanung A._____ war sodann vorgesehen, das Projekt mittelfristig innerhalb der zweiten Nutzungsetappe fortzuset- zen. Das Gestaltungs- und Erschliessungskonzept ist im Quartierplan A._____ denn auch bereits für die zweite Nutzungsetappe festgesetzt worden. Schliesslich liegt die Parzelle 10470 im Siedlungsgebiet und ist Bestandteil des Siedlungskonzepts Y._____ (vgl. Beilage 7 der Beigela- denen 2). Dementsprechend gehört die Parzelle 10470 zum weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 15 lit. a aRPG. Bereits aus diesem Grund erweist sich die von der Beschwerdegegnerin 2 beschlossene und von der Beschwerdegegnerin 1 genehmigte Zuweisung derselben zur Wohnzone 3 als rechtens, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
von Parzelle 10470 (welche wegen der verfügten Auflagen nicht als Wohnbauzone betrachtet werden kann), 2'701 m 2 Wohnzone von Parzelle 10455 (die noch nicht genehmigt wurde) und 3'517 m 2 Bauzone auf Par- zelle 30030 in Z._____ (die schon am 2. Juli 2013 von der Beschwerde- gegnerin 1 nicht genehmigt worden ist) sowie die rund 700 m 2 messende Kernzone auf Parzelle 30072 und 30079 im U._____ (die ebenfalls schon am 2. Juli 2013 von der Beschwerdegegnerin 1 nicht genehmigt worden ist) abzuziehen. Der Reserveüberschuss beläuft sich folglich noch auf rund 1.26 ha. Die Gemeinde X._____ ist zudem erst per 1. Januar 2010 aus einer Gemeindefusion entstanden, weswegen die Wohnbauzonen auch gerade infolge des relativ bescheidenen Überschusses von rund 1.26 ha vertretbar und verantwortbar erscheinen. Bezogen auf das Gebiet der ehemaligen Gemeinde Y._____ resultiert ohnehin kein Reserveüber- schuss und der Raum K._____ und A._____ ist zudem explizit als Sied- lungentwicklungsschwerpunkt festgelegt worden. Im Übrigen kann die Frage der Kompensation aber auch aus prozessualen Gründen gar nicht Gegenstand der vorliegenden Beurteilung durch das streitberufene Ge-
32 - richt bilden, haben doch die Beschwerdeführer den Genehmigungsent- scheid der Beschwerdegegnerin 1 vom 17., mitgeteilt am 23. Dezember 2013 (Protokoll Nr. 1259), nur in Bezug auf die Einzonung der Parzellen 10455 und 10470 angefochten, nicht aber die Aufhebung des gesamten Genehmigungsentscheides verlangt. b)Nicht verständlich ist indes, weswegen die Beschwerdegegnerin 2 die projektbezogene Nutzungsplanung nicht selber mittels Auflagen gesichert hat, sondern dies die Beschwerdegegnerin 1 in ihrem Genehmigungsent- scheid vom 17. , mitgeteilt am 23. Dezember 2013 (Protokoll Nr. 1259), machen liess. Nachdem aber – konsequenterweise - weder die Be- schwerdegegnerin 2 noch die betroffenen Grundeigentümer etwas dage- gen eingewendet haben − insbesondere dagegen keine Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben haben − ist dies nicht entscheidend, zu- mal die Beschwerdeführer explizit auf die Erhebung einer Stimmrechtsbe- schwerde verzichtet haben (vgl. Beschwerde vom 24. Januar 2014 S. 4). Zur Wahrung von Fremdinteressen, insbesondere jenen der Beschwer- degegnerin 2 sowie der Grundeigentümer der Parzelle 10470, sind die Beschwerdeführer vorliegend aber nicht befugt. c)Damit ist auch bereits gesagt, dass mit den von der Beschwerdegegne- rin 1 verfügten Auflagen die Parzelle 10470 keine gewöhnliche Wohnbau- parzelle mehr ist, sondern de facto in einer Spezialzone − mithin einer Zone für strukturierte Beherbergungsbetriebe − liegt. Es dürfen dort nur hotelmässig bewirtschaftete Zweitwohnungen, Personalwohnungen bzw. Personalzimmer oder Hotelerweiterungen erstellt werden. Demzufolge erhellt, dass die Parzelle nicht den gewöhnlichen Wohnbauzonen zuzu- schlagen ist, aufgrund derer der Baulandbedarf in der Gemeinde X._____ für die nächsten 15 Jahre errechnet worden ist.
33 -
34 - 7.Die Neueinzonung der Parzelle 10470 erfüllt schliesslich auch die Anfor- derungen gemäss KRIP 2000. Danach sind Erweiterungen des Sied- lungsgebietes dort vorzunehmen, wo Synergien mit bereits getätigten In- frastrukturaufgaben erreicht werden, wo die Siedlungsqualität verbessert oder erhalten werden kann und wo eine ausgewiesene Nachfrage be- steht. Der KRIP 2000 stellt dabei folgende Anforderungen an die Erweite- rung des Siedlungsgebiets: Leitbild, Zielvorstellungen; Abstimmung auf regionales Siedlungskonzept; Bedarfsnachweis; Gestaltungs- und Er- schliessungskonzept; keine anderen überwiegenden Interessen berührt; Nachweis über die Verfügbarkeit des Baulandes (vgl. KRIP 2000 Kap. 5.3.1-2). Im PMB vom Oktober 2012 S. 18 f. wurde die Einzonung der Parzelle 10470 auf die Vereinbarkeit mit dem KRIP 2000 geprüft und dabei überzeugend dargestellt, dass die Einzonung der Parzelle 10470 den erwähnten Anforderungen ohne Weiteres standzuhalten vermag. Statt Wiederholungen kann auf die dortigen, zutreffenden Ausführungen verwiesen werden. 8.Nach dem vorstehend Gesagten hielte die Zuweisung der Parzelle 10470 von der zweiten Nutzungsetappe zur Wohnzone 3 bzw. de facto zu einer Zone für strukturierte Beherbergungsbetreibe auch den Anforderungen von Art. 15 Abs. 4 RPG in der seit 1. Mai 2014 in Kraft stehenden Fas- sung stand, was aber vorliegend − wie gesehen − gar nicht notwendig ist, da die hier zu beurteilende Ortsplanungsrevision unter der Geltung des RPG vor Inkrafttreten der Revision vom 15. Juni 2012 per 1. Mai 2014 er- folgte und folglich nach bisherigem Recht zu beurteilen ist (vgl. vorste- hend E.3). Der ab 1. Mai 2014 in Kraft stehende Art. 15 RPG lautet wie folgt:
35 -
Art. 15 RPG Bauzonen
1
Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre
entsprechen.
2
Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren.
3
Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen;
dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind
die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.
4
Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn:
reserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jah-
ren benötigt, erschlossen und überbaut wird;
c) Kulturland damit nicht zerstückelt wird;
d) seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und
e) damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden.
5
Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von
Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen.
Unbestrittenermassen eignet sich die Parzelle 10470 für die Überbauung.
Des Weiteren ist auch der Bedarf für die Spezialzone (Zone für struktu-
rierte Beherbergungsbetriebe) gegeben, insbesondere in unmittelbarer
Nachbarschaft des Hotels Q.. Sodann wird auch kein Kulturland zerstückelt, befindet sich die zur Diskussion stehende Parzelle 10470 doch in weitgehend überbautem Gebiet. Schliesslich ist auch der Kauf- rechts- und Mehrwertabschöpfungsvertrag von den Grundeigentümern der Parzelle 10470 unterzeichnet und die Vorgaben des Richtplans (ins- besondere KIRP 2000, Kap. 5.3.1, Siedlungsgebiet, Leitüberlegungen) werden − wie gesehen (vgl. vorstehend E.7) − umgesetzt. 9.Schliesslich gilt es festzuhalten, dass weder der von der Beschwerdegeg- nerin 1 erwähnte Bundesgerichtsentscheid "Ortsplanung V." (BGE
136 II 204) noch der von den Beschwerdeführern erwähnte Bundesge-
richtsentscheid "Quartierplan W." (BGE 140 II 25) für das vorlie- gende Verfahren einschlägig sind. Denn im vorliegenden Verfahren geht es im Gegensatz zum erwähnten Entscheid "Ortsplanung V." um
36 - die Ergänzung eines bereits bestehenden Hotels in einer Spezialzone, welche im Gegensatz zu den reinen Hotelzonen A und B die Beanspru- chung von 80 % der auf Parzelle 10470 vorhandenen BGF für die Errich- tung qualifiziert touristisch bewirtschafteter Zweitwohnungen im Sinne von Art. 4 lit. b Ziff. 1 ZwVO erlaubt, und nicht um ein Projekt für ein neues Hotel, weswegen der strukturierte Beherbergungsbetrieb zweckmässi- gerweise in der unmittelbaren Nachbarschaft des Hotels Q._____ erstellt werden muss. Hinsichtlich des von den Beschwerdeführern erwähnten Bundesgerichtsentscheids "Quartierplan W._____" gilt es einerseits fest- zuhalten, dass es vorliegend im Gegensatz zum erwähnten Entscheid nicht um reine Zweitwohnungen, sondern um qualifiziert touristisch be- wirtschaftete Zweitwohnungen bzw. um Personalunterkünfte geht. Ander- seits − und dies ist entscheidend − wurde vorliegend die Bauzonengrösse in Kenntnis der ab 11. März 2012 in Kraft getretenen Regelung von Art. 75b BV festgelegt und überdies von der Beschwerdegegnerin 1 im Rahmen des Genehmigungsentscheids vom 17., mitgeteilt am 23. De- zember 2013 (Protokoll Nr. 1259), geprüft und für rechtens befunden.