TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 14 11 5a Camera presieduta da Priuli, vicepresidente, e composta dal presidente Meisser, dal giudice Audétat, dalla giudice Moser e dal giudice Stecher, attuaria Krättli-Keller SENTENZA del 26 agosto 2014 nella vertenza di diritto amministrativo A., B. ed C., ricorrenti contro Governo del Cantone dei Grigioni, rappresentato dal Dipartimento dell'economia pubblica e socialità dei Grigioni, convenuto 1 e Comune di X., convenuto 2 concernente revisione pianificazione locale
2 - 1.Nell'ambito della revisione parziale della pianificazione locale, il Comune X._____ proponeva al Governo del Cantone dei Grigioni l'azzonamento in zona D._____ di circa un ettaro (ha) di terreno edificabile, di cui 0.3 ha da assegnare alla zona ampliamento del nucleo 2 (AN2) e 0.7 ha alla zona residenziale 2 (R2C), conformemente a quanto riportato dal sottostante estratto del piano delle zone, la cui area in bianco - adiacente alla AN2 e situata tra le due tratte stradali - corrisponde in parte all'attuale zona nucleo. In effetti questo azzonamento era già stato proposto dal comune in occasione della revisione parziale della pianificazione del 1995. Allora il Governo non approvava la proposta, essendo le zone edilizie troppo
3 - estese, e rinviava la pratica al comune per la rielaborazione dei piani. Nell'ambito della successiva revisione del 1998, il comune riproponeva al Governo lo stesso identico azzonamento per la zona D.. Il 16 marzo 1999, la procedura d'approvazione per le citate zone AN2 e R2C veniva sospesa per motivi di protezione contro l'inquinamento fonico generato dallo stand di tiro, infrastruttura che otto anni più tardi cessava definitivamente la propria attività. A seguito di tale chiusura, la zona AN2 veniva dall'autorità comunale considerata alla stregua di una zona edilizia e dai proprietari venivano prelevati i contributi alla canalizzazione e per la depurazione delle acque. 2.Il 17/20 dicembre 2013, il Governo non approvava le zone AN2 e R2C a D. e al punto 2 lett. c del dispositivo del decreto stabiliva che "fino a quando il comune non avrà deciso un nuovo piano delle zone per le corrispondenti superfici, queste superfici vanno considerate e trattate come zona altro territorio comunale". Sostanzialmente il rifiuto veniva motivato dal fatto che sul territorio comunale vi sarebbero delle zone edificabili troppo grandi e che quindi un ulteriore azzonamento di un ettaro a D._____ non sarebbe sorretto da alcuna necessità oggettiva e tantomeno il comune sarebbe stato in grado di dimostrare il fabbisogno di terreno edificabile per i prossimi 15 anni o di motivare nel dettaglio l'incremento dell'area edificabile proposta per approvazione. 3.Il 31 gennaio 2014, A., B. e C._____ interponevano ricorso al Tribunale amministrativo perorando l'inserimento delle particelle ni. 2570 (167 m 2 ) e 2571 (94 m 2 ) in zona AN2 e dei fondi ni. 859 e 2618 in zona R2C. I ricorrenti disporrebbero in zona nucleo del fondo no. 609, sopraedificato con una stalla e di cui le particelle ni. 2570 e 2571 costituirebbero il necessario andito. Considerato il decreto governativo del 1999, a monte della sospensione dell'azzonamento delle citate particelle
4 - non vi sarebbero stati dei motivi di contingenza bensì unicamente l'inquinamento fonico risultante dallo stand di tiro. Quindi con la chiusura di detto impianto, la sospensione dell'azzonamento non sarebbe più giustificata ed i fondi dovrebbero essere considerati far parte della zona edilizia. Quello proposto nell'ambito dell'attuale revisione della pianificazione non sarebbe pertanto un nuovo azzonamento, ma la legalizzazione di una zona già ritenuta da tutti di carattere edilizio. Già nel 1998, infatti, il terreno sarebbe stato pagato 140.-- fr./m 2 e la sua posizione giustificherebbe indubbiamente una inclusione nel nucleo di D., che attualmente avrebbe dei confini della zona edilizia frastagliati e delimitati in modo del tutto arbitrario e artificiale. 4.Nella risposta di causa del 26 marzo 2014, il Governo dei Grigioni e per esso il Dipartimento dell'economia pubblica e socialità dei Grigioni (DEPS) postulava la reiezione del ricorso con protesta di spese e ripetibili, richiamandosi alle motivazioni già esposte nel decreto impugnato. I confini della zona edilizia per il nucleo di D. sarebbero stati stabiliti dall'autorità comunale e non vi sarebbero stati pertanto motivi per mettere in dubbio tali linee da parte del Governo. Per il resto, sarebbe ora compito del comune decidere se vada ridefinito il vecchio confine tra la zona nucleo e la zona AN2 qualora quello attuale dovesse essere considerato troppo rigido. Lo scopo perseguito dai ricorrenti per quanto riguardo la loro particella no. 609 in zona nucleo potrebbe del resto essere raggiunto assegnando le particelle ni. 2570 e 2571, in tutto o solo in parte, ad una eventuale zona cuscinetto per orti e frutteti. 5.Nella propria presa di posizione del 24 febbraio 2014, il Comune di X._____ chiedeva di accogliere il ricorso. Per l'autorità comunale, con la chiusura dello stand di tiro, l'azzonamento a D._____ sarebbe divenuto definitivo, come risulterebbe dal decreto governativo del 16 marzo/6 aprile
5 - 1999, per cui sarebbe fuori luogo parlare di ampliamento della zona edificabile. 6.Nell'ambito del secondo scambio di scritti processuali, le parti si riconfermavano essenzialmente nelle loro precedenti allegazioni e proposte precisandole. 7.Il 22 agosto 2014, il Tribunale amministrativo esperiva un sopralluogo a D._____. In detta sede, tutte le parti al procedimento avevano ancora una volta l'opportunità di esporre il loro punto di vista. I ricorrenti rinunciavano esplicitamente a chiedere l'azzonamento delle particelle ni. 859 e 2618 in zona R2C. Per contro, anche in considerazione delle richieste del separato parallelo procedimento (R 14 12) - il cui sopralluogo aveva luogo immediatamente dopo ed al quale i ricorrenti assistevano con l'approvazione degli interessati - i ricorrenti reputavano che il mancato azzonamento dei loro fondi permettesse la formazione di uno spazio vuoto tra le costruzioni contrario ai principi pianificatori e quindi da correggere.
Considerando in diritto:
6 - di questo Giudice non essendo stato impugnato da nessun altro interessato. Relativamente alle particelle ni. 859 e 2618 il ricorso è divenuto privo di oggetto in seguito a ritiro. Poiché solo due privati sono insorti contro la decisione del Governo, il Tribunale amministrativo non può che esaminare la conformità del mancato azzonamento di questi specifici fondi privati. Il comune non è insorto contro il decreto governativo, per cui è escluso che in questa sede si possa decidere oltre le richieste fatte nell'ambito dei ricorsi R 14 11 e 12. In questo senso quindi la pretesa che il Tribunale abbia a decidere se con il decreto governativo del 1999 fossero, alla chiusura dello stand di tiro, state assegnate all'area edilizia già in modo vincolante tutte e due le zone AN2 e R2C, non può essere sentita in quanto i due privati sono legittimati a perorare solo l'inserimento delle loro proprietà in zona edilizia e il comune dal canto suo non ha impugnato il decreto del Governo. b)Per quanto riguarda il diritto applicabile, il decreto impugnato è datato 17/20 dicembre 2013. Per questo per decidere della conformità o meno del non azzonamento dei fondi qui in discussione fanno stato le disposizioni della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700), in particolare l'art. 15 LPT, nella versione in vigore fino al 30 aprile 2014, in quanto non è disposto altrimenti dalla relativa disposizione transitoria di cui all'art. 38a LPT. E' vero che giusta l'ar. 38a cpv. 2 LPT, fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale non è consentito al Cantone interessato di aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Se tale disposizione dovesse trovare nell'evenienza applicazione, le pretese dei ricorrenti sarebbero a priori prive di possibilità di successo. La controversia in oggetto riguarda però una revisione locale della pianificazione non ancora cresciuta in giudicato, motivo per cui detta disposizione non trova applicazione. La disposizione transitoria di cui
7 - all'art. 108 della legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC; CS 801.100) infine prevede l'applicabilità del nuovo diritto alle pianificazioni in corso, ma tale disposto si riferisce esclusivamente alla normativa cantonale, come le eccezioni contenute nella disposizione confermano.
8 - operare una modifica del piano delle zone rispetto alla proposta fatta dall'autorità comunale. b)Contrariamente a quanto preteso dal dipartimento anche in sede di sopralluogo, la problematica della troppo estesa area edificabile, già censurata dal Governo nel decreto del 27 agosto 1996, era stata nel 1999 ritenuta evasa. Infatti, il comune riduceva gli iniziali 23.5 ha di zona residenziale di 5.6 ha per cui era reputato, nell'ottica di allora, aver dato seguito alla prescrizione sulla riduzione delle zone edilizie (vedi le considerazioni al punto 1 pag. 3 e 4 del decreto del 16 marzo/6 aprile 1999). Da queste considerazioni è quindi chiaro che nel 1999 era la sola problematica dello stand di tiro ad opporsi all'azzonamento. Come detto dal responsabile del dipartimento in sede di sopralluogo se lo stand di tiro fosse stato chiuso allora, magari la situazione avrebbe potuto evolversi diversamente. Di fatto, la fonte d'inquinamento è stata chiusa a partire dal 2007, ovvero otto anni dopo la decisione del Governo di sospendere la procedura di approvazione. In seguito non è mai seguita un'approvazione per cui la zona AN2 non è mai entrata a far parte dell'area edilizia, avendo come detto l'approvazione del Governo effetto costitutivo. In questo senso anche il fatto che il comune abbia considerato la zona AN2 come edificabile e quindi proceduto al prelievo di contributi alla canalizzazione e per la depurazione delle acque è ininfluente. Giuridicamente l'area in parola non era nel 2009 (data dei prelievi dei contributi all'urbanizzazione) in zona edificabile. c)I 14 anni trascorsi dall'approvazione dell'ultima revisione parziale della pianificazione nel 1999 e l'attuale decreto Governativo del dicembre 2013 non permettono neppure agli istanti di appellarsi alla fiducia che avevano in loro suscitate le precedenti considerazioni del Governo sulla sospensione della procedura di approvazione per la presenza dello stand
9 - di tiro. Un simile lasso di tempo richiede generalmente un riesame del fabbisogno di terreno edilizio in conformità a quanto previsto dall'art. 15 cpv. 1 LPT, nella versione in vigore fino al 30 aprile 2014, il quale vuole che le zone edificabili comprendano i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Del resto, al termine di 15 anni fa riferimento anche l'attuale art. 15 cpv. 1 LPT, il quale prevede che le zone edificabili vadano definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni. Essendo trascorsi quasi 15 anni dall'ultima approvazione del piano delle zone, comprendente anche la zona edilizia, un azzonamento come quello richiesto per la zona AN2 non sarebbe neppure stato possibile senza previo esame della necessità futura di terreno edificabile. Ne discende che nell'ambito dell'attuale revisione parziale della pianificazione, gli istanti non possono appellarsi al principio della fiducia suscitato in loro dalle considerazioni materiali esposte in un decreto governativo del 1999 per ottenere l'assegnazione dei loro fondi alla zona AN2.
10 - 1C_221/2009, 1C_224/2009 del 26 aprile 2010 cons. 6.2 e 6.2.1) - tra quindici anni la popolazione potrà essere, secondo lo scenario al rialzo, di 1313 unità insediative, secondo quello al ribasso di 1089 unità e in base a quello medio dovrebbe rimanere costante e mantenersi nel 2030 sulle 1241 unità insediative. La contenibilità complessiva data dalle riserve di terreno edificabile e dalle attuali zone edilizie permetterebbe invece di accogliere complessivamente da 1700 a 2000 abitanti. E' allora evidente che le riserve in questione sono sovradimensionate anche già con riferimento alla previsione al rialzo, che anticipa per i prossimi 15 anni 1313 unità insediative. Non vi è pertanto statisticamente parlando alcuna necessità di prevedere un incremento esponenziale della popolazione come invece la riserva di terreno edificabile lascerebbe supporre. Giusta la motivazione contenuta nel decreto governativo, il comune non ha giustificato o meglio spiegato le proprie necessità per ampliare tanto notevolmente la zona edilizia. In sede di sopralluogo è stato accennato alla possibilità che un comune della bassa Valle possa giungere a saturazione in tema di nuovi insediamenti e che questo fatto possa di conseguenza ripercuotersi sulla domanda di terreno edificabile a X._____. Non avendo però concretizzato né meglio chiarito questa nuova tesi, la supposizione formulata in sede di sopralluogo è destinata a restare tale. In principio quindi la proposta estensione della zona edilizia è stata giustamente ridimensionata in base al fabbisogno futuro della popolazione in funzione dei calcoli effettuati dal Governo e che non vengono in questa sede debitamente contraddetti. b)Nel mancato azzonamento dei loro fondi, i ricorrenti intravvedono una violazione del principio della parità di trattamento, dovendo essi subire l'intero aggravio per un sovradimensionamento delle riserve di terreno edificabile che riguarderebbe l'intero comune. Il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge (DTF 131 I 1 cons. 4.2, 130 I 65 cons. 3.6 e rinvii) ha
11 - una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Poiché occorre formare specifiche zone, è necessario poterle pure delimitare: non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione (DTF 121 I 245 cons. 6e/bb, 117 Ia 302 cons. 4b e 116 Ia 193 cons. 3b). In questo contesto, l'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere definita arbitraria la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (DTF 117 Ia 434 cons. 3e e 115 Ia 384 cons. 5b). Nell'evenienza in oggetto la mancata approvazione dell'azzonamento proposto dal comune non ingenera una disparità di trattamento, in quanto tutte le aree delle zone AN2 e R2C sono propriamente state trattate in modo uguale, ovvero non inserite in zona edilizia. Per il resto non esiste alcun diritto all'assegnazione ad una determinata zona (DTF 122 II 326 cons. 6a), tanto più se sul territorio comunale è già reperibile una sufficiente riserva di terreno edificabile.
12 - contribuiscono a definire le zone edificabili giusta l'art. 15 LPT, per questo anche dette particelle vanno tenute in considerazione sotto il profilo del possibile sovradimensionamento della zona edilizia (DTF 116 Ia 236). Non va dimenticato che le misure idonee a impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste o a ridurne l'estensione sono dettate dall'interesse pubblico (DTF 117 Ia 302 cons. 4b; sentenza 1C_119/2007 del 13 novembre 2008 cons. 3.2.3) e quando la zona edificabile è già notevolmente sovradimensionata, per un ulteriore ampliamento devono sussistere motivi imperativi (DTF 1C_220/2009 del 26 aprile 2010 cons. 7 e 7.1). b)Nell'ottica descritta nel considerando che precede, si pone pertanto la questione di sapere se i fondi dei ricorrenti possano essere assegnati alla esistente e circostante zona nucleo e non più ad una correttamente non approvata e quindi inesistente AN2. Giusta la tesi di ricorso, la particella no. 2570 verrebbe a formare uno "spazio vuoto tra le costruzioni" contrario ai fini di della pianificazione e la particella no. 2571 non costituirebbe che l'accesso all'altro fondo. Per gli istanti i due mappali in oggetto sarebbero perfettamente urbanizzati, situati nelle immediate vicinanze del nucleo e dominati sotto il profilo strutturale e funzionale dal circostante tessuto della frazione. In concreto la particella no. 2570 dovrebbe essere considerata l'andito del mappale sopraedificato con una stalla no. 609. Gli attuali confini della zona edilizia non seguirebbero poi alcuna logica e sarebbero stati stabiliti in modo del tutto arbitrario e illogico. c)In effetti, come non è stato neppure contestato espressamente da controparte, i confini dell'attuale zona edilizia sono frastagliati e non seguono un assetto del tutto logico, per questo del resto la pratica è stata ritrasmessa dal Governo al comune convenuto affinché elabori un nuovo
13 - piano delle zone per le superfici non azzonate. Per questo Giudice, l'insostenibilità dei confini che delimitano l'attuale zona edilizia si manifesta nella mancata inclusione nel comparto abitato della stalla sita sul fondo no. 607 a ridosso della costruzione sull'adiacente fondo no. 608, da cui la stalla dista meno di un metro (vedi esito del parallelo procedimento R 14 12). Per quali motivi una simile tipica vecchia costruzione propria a caratterizzare il comparto della frazione non fosse stata inclusa fin dall'inizio nella zona nucleo è del tutto inspiegabile e illogico. Il comune giustifica i frastagliati confini della zona nucleo con il proposto inserimento di tutta la zona circostante nel comparto edilizio, nel qual caso la zona edilizia sarebbe stata chiaramente delimitata dalle due tratte stradali che rendono viabile la frazione. d)Come si è potuto vedere sul posto e in esito alla parallela vertenza R 14 12, il fondo no. 2570 dei ricorrenti viene ad essere circondato dalla zona edilizia della frazione, caratterizzata da un comparto molto compatto di stabili in parte destinati a stalle e in parte a case d'abitazione. Non è contestato che il fondo sia urbanizzato e malgrado le ridotte dimensioni resta interessante per gli istanti in quanto adiacente alla loro proprietà no.
14 - creazione di una zona cuscinetto, ma rendono necessario un arrotondamento dei confini dell'attuale zone edilizia. Per questo Giudice la particella no. 2570 e parte almeno del fondo no. 607 vanno assegnati alla circostante zona nucleo di cui fanno logicamente parte. Poiché anche gli accessi veicolari alla zona edilizia devono in principio trovarsi in area edificabile, in conformità a quanto sancito all'art. 27 cpv. 2 LPTC, si giustifica di tener conto anche di tale aspetto nella definizione dei confini qui in discussione. Si pone allora concretamente la questione di sapere se in considerazione della particolarità del caso in oggetto e della minima rettifica che i confini richiedono sia possibile una definizione dei confini della zona nucleo direttamente da parte del Tribunale o se si giustifichi un rinvio al comune convenuto. f)Sostanzialmente, questo Giudice considera corretto un minimo ridimensionamento della zona nucleo operando una correzione dei confini in modo da includere nella circostante zona nucleo le due particelle ni. 2570 e 2571 e, in esito al parallelo ricorso R14 12, poco meno della metà della particella no. 607. Considerata la portata della rettifica dei confini, che tocca solo le parti coinvolte nel presente procedimento, e la minima entità della correzione, che riguarda la completa inclusione di circa 470 m 2 (particella no. 2570 di 167 m 2 , particella no. 2571 di 94 m 2 e circa 210 m 2 della particella no. 607) in zona edilizia – riserva di terreno corrispondente a poco più del fabbisogno di un'unità insediativa – giustifica la presa di una decisione in questa sede anziché il ritorno degli atti al comune convenuto. Correttamente quindi, l'esistente zona nucleo di D._____ viene aumentata della parte tratteggiata sul piano che segue (inclusa parte della particella no. 607 in esito al parallelo ricorso R 14 12), porzione che si limita a includere in zona edilizia il minimo possibile, ma tutto il necessario.
15 -
Per tutto il restante azzonamento proposto dal comune, ma non approvato dal Governo, l'esecutivo comunale dovrà rielaborare un nuovo piano delle zone e fino alla presa di tale misura queste superfici vanno considerate e trattate come zona altro territorio comunale. 5.Per quanto esposto nei considerandi che precedono, il ricorso è in parte divenuto privo di oggetto in seguito a ritiro e per il resto lo stesso viene accolto. Giusta quanto previsto all'art. 73 cpv. 2 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100) le spese occasionate dalla procedura seguono la soccombenza. Nell'evenienza, l'esito della controversia giustifica allora un uguale accollamento dei costi occasionati dal presente procedimento a tutte e tre le parti in causa, venendo tutte a soccombere in parte rispetto agli iniziali petiti formulati negli scritti ricorsuali. Non vengono assegnate ripetibili, non essendosi i ricorrenti avvalsi della collaborazione di un avvocato o di un rappresentante abilitato dal Tribunale a rappresentarli. Il Tribunale decide: