VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN A 13 62 Vizepräsident Priuli als Einzelrichter und Caluori als Aktuarin ad hoc URTEIL vom 9. April 2014 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A., und B., beide vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Sascha M. Duff, Beschwerdeführerinnen gegen Gemeinde X., Beschwerdegegnerin sowie C., D., E., F._____, alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Armon Vital, Beigeladene betreffend Baupolizeigebühren
2 - 1.Im Rahmen der Abschreibung eines nachbarrechtlichen Streitverfahrens betreffend Scherpflicht für Bäume und Sträucher auf Parzelle 30 in der Gemeinde X._____ und entsprechender einvernehmlicher Ergänzung der früheren Baubewilligung nach Vornahme eines Augenscheines auferlegte die Gemeinde X._____ die Kosten des Verfahrens, bestehend aus einer Verwaltungsgebühr von Fr. 700.--, den Auslagen für die juristische Beratung von Fr. 1'800.-- und den Auslagen für die beigezogene G._____ AG, Ingenieur- und Vermessungsbüro, von Fr. 480.--, insgesamt somit Fr. 2'980.--, der Eigentümerin der Parzelle 30 B._____ und der Nutzniessungsberechtigten an derselben Parzelle A._____ unter solidarischer Haftung. 2.Dagegen erhoben A._____ und B._____ (nachfolgend Beschwerdeführerinnen) am 12. Dezember 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag auf Aufhebung und Anweisung der Vorinstanz, Inhalt und Verteilung der Verfahrenskosten neu zu begründen, eventuell ihnen höchstens Fr. 1'000.-- hierfür aufzuerlegen. Die Gemeinde habe eine typische Vermittlungshandlung vorgenommen, weshalb die Kosten für deren juristische Beratung auf jeden Fall viel zu hoch ausgefallen seien, da die Rechts- und Gesetzeslage gar nicht massgebend gewesen sei. Die Verfahrenskosten seien ohne Grundlage einseitig der Bauherrschaft auferlegt worden. Nachdem die Gemeinde weder ein Gebührenreglement kenne, noch allgemeine Verfahrensgrundsätze angewendet habe, habe sie mit der einseitigen Kostenauferlegung an die Bauherrschaft willkürlich gehandelt. 3.In ihrer Vernehmlassung beantragte die Gemeinde X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Insoweit als die Beschwerdeführerinnen nur eine neue Begründung verlangten, könne mangels Rechtsschutzinteresses auf die
3 - Beschwerde nicht eingetreten werden, da die Formulierung völlig klar und unmissverständlich sei. Als kleine Gemeinde mit etwa 750 Einwohnern sei sie gezwungen, vorab wenn sich die streitenden Parteien bis zum Augenschein auch von Rechtsanwälten vertreten liessen, sich juristisch durch einen Fachmann beraten zu lassen. Die am Augenschein vereinbarte Auflage sei, inkl. Erstellung der Fotodokumentation, durch ihren Juristen formuliert worden und zunächst dem Rechtsvertreter der Einsprecher, der dem Rückzug nur unter dem ausdrücklichen Vorbehalt keiner Auferlegung von Verfahrenskosten und von aussergerichtlichen Entschädigungen zugestimmt habe, zugestellt worden. Der Rechtsvertreter der Bauherrschaft habe in seiner Antwort darauf nur gedankt und überhaupt keine entsprechenden Einwände gegen den Vorbehalt der Einsprecher formuliert, sodass sie damit sogar zugestimmt hätten. Gemäss Art. 96 Abs. 1 KRG und auch Art. 5 des Baugebührenreglements der Gemeinde seien sowohl Aufwand fachlich und juristisch ausgewiesen, als auch deren Auferlegung nur an die Einsprecher vereinbart gewesen. 4.In ihrer Vernehmlassung beantragten auch C._____ und Mitbeteiligte (nachfolgend Beigeladene), welche die Einsprache bzw. Anzeige bei der Gemeinde eingereicht hatten, die Abweisung der Beschwerde, soweit darin eine Auferlegung von Kosten an sie beantragt werde, verzichteten aber im Übrigen auf die Stellung eigener förmlicher Anträge. Das Verfahren, in welchem sie eine 5-seitige Einsprache einreichten, hätten die Beschwerdeführerinnen mit ihren nicht bewilligten Terrainveränderungen und Pflanzungen verursacht. Nach doppeltem Schriftenwechsel habe ein Augenschein mit Fachleuten und Juristen, sowie eine nachträgliche Bereinigung stattgefunden, sodass der kommunale Aufwand sicher ausgewiesen sei. Schliesslich hätten die
4 - Beschwerdeführerinnen der Verpflichtung zur Kostenübernahme gar nicht widersprochen. 5.In ihrer Replik bestätigten die Beschwerdeführerinnen ausdrücklich, dass sie die Kosten der G._____ AG, Ingenieur- und Vermessungsbüro, von Fr. 480.-- nicht angefochten hätten bzw. nicht beanstanden würden. Gegenstand der Einsprache seien unzulässige Aufschüttungen und Bepflanzungen, später die angeblich erhöhte Gartenmauer, gewesen und damit alles tatsächliche Fragen, welche keiner juristischen Abklärung bedürft hätten. Dies gehöre denn auch ganz klar in den ordentlichen Aufgabenbereich einer kommunalen Baubehörde, weshalb die unnötigen Anwaltskosten sicher nicht ihnen auferlegt werden könnten. Die Aufteilung der Kosten habe nach Verursacherprinzip und nicht willkürlich zu erfolgen. Sie hätten deshalb nur jenen Teil der Kosten zu tragen, den sie verursacht hätten. Die Kostenbefreiung der Einsprecher ändere daran nichts. 6.In ihrer Duplik präzisierte die Beschwerdegegnerin, dass der Beizug des Juristen vorliegend zu einer einvernehmlichen Lösung, welcher alle Parteien zugestimmt hätten, beigetragen habe. Die Beschwerdeführerinnen hätten sodann entgegen ihren Ausführungen sehr wohl erheblichen Aufwand verursacht. Zudem hätten sie von den Aufwendungen und Bemühungen der Gemeinde zum Abschluss einer Vereinbarung profitiert. Im Übrigen wiederholte sie alle bereits früher vorgebrachten Argumente und führte diese weiter aus. 7.Die Beigeladenen verzichteten auf das Einreichen einer Duplik. Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
5 -
8 - „Auslagen für die juristische Beratung“ genüge den Begründungsanforderungen nicht. Nach Art. 114 Abs. 3 BG sind Entscheide der Baubehörde zu begründen. Der Anspruch auf Begründung ergibt sich sodann aus dem Recht auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101). Dabei variiert der geschuldete Umfang der Begründung je nach Art des Entscheids (BIAGGINI GIOVANNI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, Zürich 2007, Art. 29 N. 25). So unterliegen namentlich Kostenentscheide nur einer beschränkten Begründungspflicht (PLÜSS KASPAR, § 13 N. 30, in: GRIFFEL ALAIN [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2014). Die Begründung muss allerdings auf jeden Fall so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (vgl. BGE 126 I 97 E.2b). b)Aus Ziff. 4 der angefochtenen Verfügung ergibt sich unmissverständlich, dass die Gemeinde Auslagen für die juristische Beratung in der Sache den Beschwerdeführerinnen in Rechnung stellte. Dass sich die Gemeinde tatsächlich juristisch beraten liess, konnten die Beschwerdeführerinnen verschiedentlich erkennen; so nahm der beigezogene Jurist persönlich am Augenschein teil, an welchem auch der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen anwesend war, und spielte in der in der Verfügung wiedergegebenen Prozessgeschichte eine massgebliche Rolle. Ob die Gemeinde bei der Überwälzung von Kosten für Leistungen Dritter die tatsächlich entstandenen Aufwendungen zu belegen hat, kann offen bleiben, denn die Gemeinde X._____ hat im vorliegenden Verfahren zusammen mit ihrer Beschwerdeantwort ein detailliertes Leistungsverzeichnis des beigezogenen Juristen eingereicht (vgl. dazu E.3e), womit ein allfälliger Mangel ohnehin geheilt wäre. Die Begründung „Auslagen für die juristische Beratung“ reichte im Übrigen ohne weiteres
9 - aus, um mit den Rügen, die Aufwendungen seien weder notwendig, noch in ihrer Höhe angemessen, an das Verwaltungsgericht zu gelangen. Die Beschwerde ist damit in diesem Punkt unbegründet.
10 - und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 130 I 113 E. 2.2 m.H., 123 I 248 E.2). c)Das Äquivalenzprinzip stellt die gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes dar. Es bestimmt, dass die Höhe der Gebühr im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis stehen muss zum Wert, den die staatliche Leistung für den Abgabepflichtigen hat (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 2641). Ein gewisser Ausgleich im Hinblick auf die wirtschaftliche Bedeutung und das Interesse der Privaten an der Leistung ist zulässig, ebenso in beschränktem Ausmass eine Pauschalisierung aus Gründen der Verwaltungsökonomie. Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs (BGE 130 III 225 E.2.3, 128 I 46 E.4a). Jedenfalls darf die Abgabe nie den Charakter einer Gebühr verlieren, wie das der Fall wäre, wenn sie zu den wirklichen Kosten der verlangten Verrichtung in keinem vernünftigen Verhältnis mehr stünde (Urteil des Bundesgerichts 2P.286/2006 vom 27. Februar 2007 E.4.4; Urteile des Verwaltungsgerichts A 06 4 vom 23. Mai 2006 E.4c, A 10 21 vom 4. Mai 2010 E.3b). Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gesamtertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur geringfügig übersteigen darf (BGE 132 II 47 E.4.1, 131 II 735 E.3.2), wobei zum Gesamtaufwand nicht nur die laufenden Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweiges, sondern auch angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen sind (BGE 126 I 180 E.3a/aa).
11 - d)Gemäss dem seit dem 1. November 2005 für alle Bündner Gemeinden verbindlichen Art. 96 Abs. 1 KRG erheben die Gemeinden für ihren Aufwand im Baubewilligungsverfahren und in weiteren baupolizeilichen Verfahren Gebühren. Auslagen für Leistungen Dritter wie Fachgutachten, Beratungen sowie Grundbuchkosten sind der Gemeinde zusätzlich zu vergüten. Die Bemessung und Erhebung der Gebühren regeln die Gemeinden in einer Gebührenverordnung (Abs. 3). In Art. 120 BG (Ledscha da fabrica) heisst es sodann: Art. 120 Taxas pel permiss da fabrica 1 La vschinauncha inchascha taxas chi cuvernan ils cuosts da sias acziuns illa procedura dal permiss da fabrica. Ella relascha ün uorden da taxas. 2 Spaisas per expertisas e per consultaziuns da fabrica scu eir per eventuels cuosts dal cudesch fundiari vaun a cuost da l'inoltreder ed haun da gnir pajos impü a la taxa ordinaria dal permiss da fabrica. L'instanza da fabrica po pretender ün aquint per quists cuost. 3 Ils cuosts da recuors na motivos cleramaing sun d'incharger al recurrent. Die Gemeinde X._____ hat ausserdem im Jahr 1980 eine Uorden da taxas per permiss da fabrica (Gebührenreglement für Baubewilligungen) erlassen, worin es heisst: Art. 4 Las taxas dessan esser in relaziun culs cuosts dal fabricat ed importan: ... e) oters dovairs da la cumischiun da fabrica, tenor temp da lavur. Que vela surtuot per:
müdamaints dals plans appruvos
tratter recuors
tratter dumandas da planisaziun
prolungiaziuns da permiss da fabrica
reponderaziuns da dumandas
examiner cuntravenziuns da l‘uorden da fabrica
12 - Art. 5 Ils cuosts per consulter specialists in sen da l’artichel 4 da la ledscha da fabrica vegnan taxos specielmaing. Somit sind sowohl auf kantonaler als auch auf kommunaler Ebene mit dem Baugesetz wie auch mit dem Gebührenreglement, welche beide von der Gemeindeversammlung erlassen worden sind, genügende formell gesetzliche Grundlagen für die Erhebung von Gebühren für den Aufwand der Baubehörde und für die Überwälzung von Kosten aus der juristischen Beratung vorhanden. Bei der Festsetzung der Gebührenhöhe sind die beiden Prinzipien, das Äquivalenzprinzip und das Kostendeckungsprinzip, massgeblich. e)Bei der Festsetzung der Gebührenhöhe steht der verfügenden Behörde dabei innerhalb der gesetzlichen Schranken und der genannten Prinzipien ein grosser Ermessenspielraum zu und entstandene Auslagen für Leistungen Dritter dürfen grundsätzlich vollumfänglich auf die Verfahrensparteien überwälzt werden. Die Beschwerdeführerinnen sind der Ansicht, dass die erhobenen Kosten von Fr. 2‘500.-- viel zu hoch ausgefallen seien, weil eine juristische Beratung vorliegend überhaupt nicht erforderlich gewesen wäre. Gemäss der detaillierten Leistungsabrechnung stellte der beigezogene Jurist der Gemeinde einen Aufwand von 7.25 Stunden à Fr. 270.--, total Fr. 1‘957.50 zzgl. MWST in Rechnung. Die auf Fr. 1‘800.-- gekürzten Kosten auferlegte die Gemeinde den Beschwerdeführerinnen zusammen mit einer Verwaltungsgebühr von Fr. 700.--. Der Beizug eines Juristen sei erforderlich gewesen, weil in der kleinen Gemeinde die Baubehörde im Milizsystem arbeite und spezielles Fachwissen nicht vorhanden sei. Der Gemeindejurist habe ihr infolge der Einsprache/Anzeige zunächst die Durchführung eines ersten und dann eines zweiten Schriftenwechsels empfohlen und sie bei der Formulierung der entsprechenden verfahrensleitenden Verfügung unterstützt. Es hätten
13 - Besprechungen und ein Augenschein stattgefunden, wobei der Gemeindejurist jeweils beratend anwesend gewesen sei. Gleich drei Rechtsanwälte seien als Parteivertreter aufgetreten, weshalb es für die Gemeinde weder eine Routineangelegenheit gewesen sei, noch habe sie eine Bagatelle annehmen dürfen. Der Gemeindejurist habe die Gemeinde bei der Formulierung einer Vergleichslösung unterstützt und den Erlass der ergänzenden Baubewilligungsverfügung mit entsprechender Auflage und der Anweisung zur grundbuchamtlichen Anmerkung überprüft. Die Beschwerdeführerinnen sind dagegen der Auffassung, dass in der angefochtenen Verfügung keine juristischen Argumentationen erkennbar seien, welche den Beizug eines Rechtsvertreters als gerechtfertigt erscheinen lassen würden. Die Gemeinde habe in ihrem Kompetenzbereich als Vermittlerin gehandelt, ohne dafür Abklärungen hinsichtlich Rechts- oder Gesetzeslage vorgenommen zu haben. Zudem könne davon ausgegangen werden, dass die Gemeinde Kenntnisse über den Verfahrensablauf in Bausachen habe. Die vorliegende nachbarrechtliche Streitigkeit wurde mit einem Vergleich erledigt, welcher seine rechtliche Verwirklichung im Erlass der angefochtenen Verfügung fand. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die Verfügung keine ausführliche juristische Argumentation in der Streitsache enthält. Die Beschwerdeführerinnen können nicht verlangen, dass lediglich die Aufwendungen in Rechnung gestellt werden, die mit dem Vergleich in unmittelbarem Zusammenhang standen. Das mit der Einsprache/Anzeige eingeleitete Verfahren erforderte von Beginn weg erheblichen Verwaltungs- und Rechtsaufwand. Die Beschwerdeführerinnen selbst liessen sich gleich durch zwei Anwälte vertreten. Die Gemeinde konnte deshalb – wie sie zu Recht ausführte – keinen Bagatellfall annehmen. Zudem durfte sie sich zu Beginn des Verfahrens offensichtlich nicht auf eine vermittelnde Rolle beschränken. Erst durch ihr Zutun und mit der Unterstützung des beigezogenen
14 - Juristen, konnte die Streitigkeit schliesslich mit einem Vergleich erledigt werden, was aber für die Gemeinde nochmals zusätzlichen Aufwand (die nachträgliche Ergänzung der Baubewilligung und die Grundbuchanmerkung) verursachte. Es sind deshalb nicht nur jene Kosten relevant, welche in unmittelbarem Zusammenhang mit der Vergleichslösung angefallen sind, sondern auch Kosten, die durch die vorangegangenen und nachfolgenden Verfahrensschritte verursacht wurden. Dabei war der Verwaltungs- und Rechtsaufwand derart gross, dass die entsprechenden verrechneten Aufwände für die in Anspruch genommene juristische Beratung im Betrag von Fr. 1‘800.-- und für die Verwaltungsaufwendungen im Betrag von Fr. 700.-- in ihrer Höhe als angemessen erscheinen, womit das Äquivalenzprinzip gewahrt bleibt. Sodann bestehen keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass mit der erhobenen Gebühr das Kostendeckungsprinzip verletzt wurde. An der erhobenen Gebühr im Betrag von gesamthaft Fr. 2‘500.-- ist damit nichts auszusetzen.
15 - richtet sich die Kostenpflicht abweichend von der gesetzlichen Regelung nach dem Vereinbarten, denn die Parteien können über die Kostentragungspflicht grundsätzlich frei disponieren (vgl. PLÜSS, Kommentar VRG, a.a.O., § 13 N. 81). c)Die Einsprecher stellten vorliegend für den Rückzug ihrer Einsprache und damit für den Abschluss einer Vereinbarung ausdrücklich die Bedingung, dass ihnen keine Kosten auferlegt würden und sie nicht zur Leistung von ausseramtlichen Entschädigungen verpflichtet werden. Die Beschwerdeführerinnen wurden von den Einsprechern darüber informiert und mit Schreiben der Gemeinde vom 11. September 2013 ausdrücklich aufgefordert dazu Stellung zu nehmen. Die Gemeinde teilte den Beschwerdeführerinnen zudem mit, dass ohne Gegenbericht die Gemeinde vom Einverständnis der Beschwerdeführerinnen zum Inhalt des Schreibens der Einsprecher ausgehen würde und sie die entsprechende Verfügung erlassen werde. Die Beschwerdeführerinnen äusserten sich innert Frist nicht, bedankten sich aber kurz darauf bei der Gemeinde ausdrücklich dafür, dass eine gütliche Einigung erzielt werden konnte. Die Beschwerdeführerinnen haben also im Rahmen der Aufforderung zur Stellungnahme nichts gegen die Kostenauferlegung nur an sie eingewendet, sodass sie nun reichlich spät dagegen vorstellig werden. Denn der Vergleich bzw. Rückzug der Einsprache stand ganz klar unter jenem Vorbehalt, den sie ja mangels Beanstandung zumindest indirekt akzeptiert haben. Es würde dem Grundsatz von Treu und Glauben widersprechen, soweit sich die Beschwerdeführerinnen nach dem Rückzug gegen eine Bedingung des Rückzugs wehren würden. Ein solches Vorgehen müsste als klar widersprüchlich und rechtsmissbräuchlich bezeichnet werden, weshalb die Beschwerde insoweit abzuweisen ist, als sich die Beschwerdeführerinnen gegen die Vereinbarung mit den Einsprechern wehren.
16 - d)Abzuweisen ist die Beschwerde jedoch auch, soweit die Beschwerdeführerinnen beantragen, dass ihnen trotz Kostenbefreiung der Einsprecher nicht sämtliche Kosten auferlegt würden und damit implizit verlangen, dass die Gemeinde auf einen Teil der Kostenforderung verzichtet. Wie dargestellt, unterliegen die Verfahrenskosten bei einer Vergleichslösung der Disposition der Parteien. Es hilft den Beschwerdeführerinnen damit nicht, dass sie sich auf das Verursacherprinzip berufen. Nach Art. 96 Abs. 1 KRG erheben die Baubehörden Gebühren; die Bestimmung ist nicht als Kann-Bestimmung formuliert. Ein Verzicht resp. ein Teilverzicht auf die Verfahrenskosten ist vorliegend auch aus Billigkeitsgründen nicht geboten. Damit vermögen die Beschwerdeführerinnen auch mit ihrem Eventualantrag, es seien ihnen lediglich Fr. 1‘000.-- für den von ihnen verursachten Aufwand in Rechnung zu stellen, nicht durchzudringen.