BGE 142 I 1, BGE 130 I 71, 2P.147/2002, 8C_500/2012, 8C_787/2011
VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 22 1 3. Kammer VorsitzPedretti RichterInvon Salis und Audétat AktuarinHemmi URTEIL vom 22. Februar 2022 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A., Beschwerdeführerin gegen Gemeinde B., Beschwerdegegnerin betreffend Sozialhilfe (Kürzung des Grundbedarfs)
2 - I. Sachverhalt: 1.Die 1975 geborene A.________ wohnt zusammen mit ihrem Ehemann und ihren beiden Kindern in B.. Seit Februar 2009 wird die Fa- milie C., mit Unterbrüchen, von der Gemeinde B.________ öf- fentlich-rechtlich unterstützt. 2.A.________ meldete sich im April 2017 bei der IV-Stelle des Kantons Graubünden (nachfolgend: IV-Stelle) zum Leistungsbezug an. Diese traf verschiedene Abklärungen und forderte A.________ auf, sich zwecks Klärung der wirtschaftlichen Verwertbarkeit der medizinisch-theoretischen Arbeitsfähigkeit einer Abklärung im D.________ zu unterziehen. Nachdem A.________ dieser Aufforderung nicht nachgekommen war, beschied die IV-Stelle am 6. Juni 2019 den Abschluss der beruflichen Massnahme und verneinte mit Verfügung vom 17. Juli 2019 einen Rentenanspruch. Während das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden die gegen den Entscheid betreffend Abschluss der beruflichen Massnahme ergriffene Be- schwerde mit Urteil vom 27. Oktober 2020 abwies (Verfahren S 19 80), hiess es das gegen den ablehnenden Rentenbeschluss eingelegte Rechtsmittel mit gleichentags ergangenem Urteil gut und wies die Sache in Aufhebung der Verfügung vom 17. Juli 2019 zur Vornahme weiterer Ab- klärungen und zu neuem Entscheid an die IV-Stelle zurück (Verfahren S 19 108). Dazu erwog es namentlich, die IV-Stelle sei mit Kenntnisnahme der von A.________ in ihrem Einwandschreiben ausdrücklich und vorbe- haltlos erklärten Mitwirkungsbereitschaft hinsichtlich der beruflichen Ab- klärung im D.________ spätestens ab dem 9. Juli 2019 (Eingang des Ein- wandschreibens vom 6. Juli 2019) in der Lage gewesen, das Abklärungs- verfahren fortzusetzen. Daher gehe es nicht an, wenn die IV-Stelle die Ab- lehnung des Rentenanspruchs ungeachtet dieser seit Eingang des Ein- wandschreibens bekannten Einwilligung in die Abklärung verfügt habe. Im- merhin beziehe sich die festgelegte Sanktion (Ablehnung des Rentenan- spruchs) aus Verhältnismässigkeitsgesichtspunkten auf die Zeitspanne
3 - während der Mitwirkungsverweigerung, weshalb sich A.________ die da- mit verbundene Verzögerung selber zuzuschreiben habe und ein allfälli- ger, sich im Zuge weiterer Untersuchungen ergebender Rentenanspruch frühestens ab dem 9. Juli 2019 entstehen könne. 3.In der Folge forderte die IV-Stelle A.________ erneut zur Mitwirkung an der Abklärung im D.________ auf und machte sie auf die Konsequenzen bei einer Nichtbefolgung aufmerksam. Mit Vorbescheid vom 30. August 2021 stellte die IV-Stelle A.________ erneut die Abweisung ihres Renten- begehrens in Aussicht, da der Mitwirkungspflicht weiterhin nicht nachge- lebt worden sei. 4.Mit Schreiben vom 7. September 2021 bat die Gemeinde B.________ A.________ ihr mitzuteilen, ob sie gegen den Vorbescheid der IV-Stelle Einwand erheben werde. Falls nein, werde die IV-Stelle das Rentenge- such ablehnen, weil die Mitwirkungspflicht nicht wahrgenommen worden sei. Dies habe wiederum zur Folge, dass aus dem gleichen Grund die So- zialhilfe bis zu 30 % (CHF 160.05) gekürzt werden könne. Die Kürzung würde nur den Grundbedarf von A., nicht jedoch der restlichen Familienmitglieder betreffen. Die Gemeinde B. empfahl A.________ daher, gegen den Vorbescheid der IV-Stelle Einwand zu er- heben, woraufhin eine beschwerdefähige Verfügung ergehe, gegen wel- che beim Verwaltungsgericht Beschwerde eingereicht werden könne. 5.Am 13. September 2021 riet auch der zuständige Sozialdienstmitarbeiter des Regionalen Sozialdiensts (RSD) Mittelbünden A., gegen den Vorbescheid der IV-Stelle Einwand zu erheben und dieser mitzuteilen, die Abklärung im D. zu absolvieren. 6.Die IV-Stelle entschied am 7. Oktober 2021 wie vorbeschieden und ver- neinte einen Anspruch von A.________ auf eine Invalidenrente. Daraufhin erklärte A.________ am 9. Dezember 2021 gegenüber dem zuständigen
4 - Mitarbeiter des RSD Mittelbünden, keine Beschwerde gegen den abschlä- gigen Rentenentscheid erhoben zu haben. 7.Mit Verfügung vom 20. Dezember 2021 kürzte die Gemeinde B.________ den Grundbedarf von A.________ um 30 % (CHF 160.05) und befristete die ab dem 1. Februar 2022 zugesprochene öffentlich-rechtliche Unterstüt- zung im Umfang von CHF 3'192.30 bis zum 30. (recte wohl: 31.) Juli 2022. In sachverhaltlicher Hinsicht führte die Gemeinde namentlich aus, A.________ habe nicht wie zugesichert gegen den Vorbescheid der Inva- lidenversicherung Einwand erhoben oder beim Gericht Beschwerde ein- gereicht. Über die Folgen sei sie mehrmals vom RSD und der Gemeinde aufmerksam gemacht worden. 8.Dagegen erhob A.________ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 4. Ja- nuar 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubün- den und beantragte sinngemäss die Aufhebung der Kürzung ihres Grund- bedarfs um 30 %. Zur Begründung brachte sie im Wesentlichen vor, sie habe das Sozialamt mehrmals darüber informiert, dass sie gegen den ne- gativen Vorbescheid bzw. Entscheid der Invalidenversicherung keine Rechtsmittel einlegen werde, da alle ihre Anwälte ihr unabhängig vonein- ander mitgeteilt hätten, dass es sich nicht lohnen würde, dagegen vorzu- gehen. Zudem habe sie sich bezüglich der beruflichen Massnahme infor- miert und über den RSD Mittelbünden erfahren, dass die Invalidenversi- cherung auch in Valens eine entsprechende Einrichtung habe. Sie habe sonst niemanden, der ihre Kinder betreuen könnte. 9.In ihrer Vernehmlassung vom 24. Januar 2022 schloss die Gemeinde B.________ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) sinngemäss auf Abwei- sung der Beschwerde. Sie wies auf die SKOS-Richtlinien hin, wonach jede Person, welche Sozialhilfe beziehe, die Pflicht habe, alles ihr Mögliche zu unternehmen, um zur Verminderung und Behebung der Bedürftigkeit bei- zutragen. Darunter fielen auch einen Beitrag zur beruflichen Integration zu
5 - leisten sowie Drittansprüche geltend zu machen. Die Beschwerdeführerin sei mehrmals darauf aufmerksam gemacht worden, gegen den Bescheid der IV-Stelle vorzugehen. Ebenso sei sie auf die Folgen hingewiesen wor- den, was ihr Verhalten in dieser Situation für Auswirkungen in der Sozial- hilfe haben könne. Nach ihrem Wissen wäre die Abklärung der Leistungs- fähigkeit aus medizinischer Sicht möglich gewesen. Die befristete Arbeits- tätigkeit des Ehemannes der Beschwerdeführerin sei auch kein Hinde- rungsgrund, da er jeweils am Abend nach Hause komme. Auch die Kin- derbetreuung könne nicht als Grund angeführt werden, da die Kinder in der 6. Klasse bzw. der 1. Oberstufe und altersentsprechend selbstständig seien. Wenn das Abklärungsergebnis der Invalidenversicherung zuguns- ten der Beschwerdeführerin ausgefallen wäre, so hätte die Bedürftigkeit vermindert oder sogar behoben werden können. Durch das unkooperative Verhalten habe sie ihre Mitwirkungs- und Schadenminderungspflicht ver- letzt. Dieses Fehlverhalten habe zur Kürzung des Grundbedarfs geführt. 10.Die Beschwerdeführerin reichte trotz der ihr eingeräumten Frist zur freige- stellten Stellungnahme keine solche ein. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften und die angefochtene Verfügung wird, soweit erforderlich, in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechts- pflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eid- genössischem Recht endgültig sind. Die vorliegend angefochtene Verfü- gung der Beschwerdegegnerin vom 20. Dezember 2021 betreffend Kür- zung des Grundbedarfs infolge Verletzung der Mitwirkungs- und Schaden-
6 - minderungspflicht durch die Beschwerdeführerin ist weder endgültig noch kann sie bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt sie ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungs- gericht des Kantons Graubünden dar. Als Verfügungsadressat wurde nur der Ehemann der Beschwerdeführerin genannt, obschon auch die Be- schwerdeführerin bzw. die Familie durch die angefochtene Verfügung berührt wird. Die Ehegemeinschaft im gleichen Haushalt gilt in der Sozial- hilfe als Unterstützungseinheit, für welche ein Unterstützungsbudget er- stellt wird, wobei die Mittel und Aufwände der ganzen Familie angerechnet werden. Die alleinige Nennung des Ehemanns der Beschwerdeführerin als Verfügungsadressat ist daher nicht korrekt. Die Beschwerdeführerin ist durch die angefochtene Verfügung ebenso berührt und somit beschwer- delegitimiert (so schon Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] U 15 77 vom 6. April 2016 E.2a und U 15 13 und 14 vom 1. April 2015 E.2 in selbiger Angelegenheit). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 38 Abs. 1 und 2, Art. 39 Abs. 1 lit. c und Art. 52 Abs. 1 VRG) ist demnach einzutreten. 2.Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Beschwerdegegnerin den Anteil der Beschwerdeführerin am Grundbedarf infolge einer Verletzung der Mitwirkungs- und Schadenminderungspflicht zu Recht im Umfang von 30 % für die Dauer von sechs Monaten gekürzt hat. 3.1.Wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, hat Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind (Art. 12 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]). Diese verfassungsmässigen Ansprüche werden durch die kantonale Gesetzgebung konkretisiert; jede bedürftige Person hat Anspruch auf persönliche und wirtschaftliche Hilfe. Als bedürftig gilt, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln
7 - aufkommen kann (Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Unterstützung Bedürftiger [Kantonales Unterstützungsgesetz, UG; BR 546.250]). Gemäss Art. 2 Abs. 1 UG bestimmt die zuständige Sozialbehörde Art und Mass der Unterstützung nach dem ausgewiesenen Bedarf unter Würdigung der örtlichen und persönlichen Verhältnisse. Für die Bemessung der Unterstützung durch die zuständige Gemeinde sind gemäss Art. 1 Abs. 1 der Ausführungsbestimmungen zum kantonalen Unterstützungsgesetz (ABzUG; BR 546.270) die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (nachfolgend: SKOS- Richtlinien) einschliesslich des Kapitels "Praxishilfen" mit gewissen Konkretisierungen und Einschränkungen massgebend (vgl. VGU U 20 38 vom 3. Februar 2021 E.2.1.1, U 19 98 vom 7. Januar 2020 E.4.1, U 18 57 vom 24. Oktober 2018 E.2.1). 3.2.Im Kantonalen Unterstützungsgesetz sind nicht nur Ansprüche, sondern auch Pflichten verankert. Gemäss Art. 4 UG sind die zu unterstützende und die unterstützte Person verpflichtet, jede sachdienliche Auskunft zu erteilen, die nötigen Unterlagen beizubringen sowie den mit der Unterstützungsleistung verbundenen Auflagen der Sozialbehörden Folge zu leisten. Befolgt eine unterstützte Person die Auflagen nicht oder verletzt sie ihre gesetzlichen Pflichten, ist eine angemessene Leistungskürzung als Sanktion zu prüfen (SKOS-Richtlinien, Kapitel F.2 Abs. 1). Eine Kürzung der Sozialhilfe als verwaltungsrechtliche Sanktion ist im Allgemeinen nur dann zulässig, wenn sie von der zuständigen Behörde unter Anwendung einer gesetzlichen Grundlage verhängt wird (HÄNZI, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Entwicklung, Bedeutung und Umsetzung der Richtlinien in den deutschsprachigen Kantonen der Schweiz, Diss. Basel 2011, S. 148 f.). Diese findet sich im Kanton Graubünden in den ABzUG. Gemäss Art. 11 ABzUG ist der Grundbedarf für den Lebensunterhalt bei ungenügenden Integrationsanstrengungen, bei Pflichtverletzung und bei
8 - Rechtsmissbrauch um 5 bis 30 Prozent zu kürzen, wobei eine Kürzung von 20 bis 30 Prozent auf maximal sechs Monate und eine solche bis 19 Prozent auf maximal zwölf Monate zu befristen ist (vgl. auch SKOS- Richtlinien, Kapitel F.2 Abs. 1, 2 lit. a und 3). Eine zulässige Kürzung der Sozialhilfe setzt weiter voraus, dass die Verfügung, welche die Sanktion begründet, vollstreckbar ist und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet wurde. Weiter gilt, dass Sanktionen regelmässig erst nach vorgängiger Androhung verhängt werden dürfen (VGU U 19 98 vom 7. Januar 2020 E.4.2, U 19 19 vom 10. September 2019 E.2.3; HÄNZI, a.a.O., S. 149). 3.3.Von einer sanktionellen Kürzung von Leistungen der Sozialhilfe zu unterscheiden ist die Einstellung oder Verweigerung von solchen wegen fehlender Anspruchsvoraussetzungen. Wie das Bundesgericht festgehalten hat, sind die Anspruchsvoraussetzungen dann nicht erfüllt, wenn die um öffentliche Unterstützung Nachsuchende aus eigener Kraft faktisch und rechtlich in der Lage ist, sich die für ihren Lebensunterhalt aktuell erforderlichen Mittel zu beschaffen, doch aus eigenem Antrieb und schuldhaft davon absieht. In solchen Fällen, in denen es bereits an der Anspruchsvoraussetzung fehlt, kann die zuständige Behörde die Ausrichtung der Sozialhilfe gänzlich verweigern, ohne dass eine Verletzung von Art. 12 BV zu befürchten wäre (vgl. BGE 142 I 1 E.7.2.2, 139 I 218 E.3.3 und E.3.5, 130 I 71 E.4.3 und E.5.3; Urteile des Bundesgerichts 8C_787/2011 vom 28. Februar 2012 E.3.2.1 und 2P.147/2002 vom 4. März 2003 E.3.3; VGU U 20 10 vom 19. Januar 2021 E.3.2.1; PVG 2014 Nr. 12 E.4b). Aus den die Sozialhilfe prägenden Grundsätzen der Eigenverantwortung und der Subsidiarität folgt, dass hilfesuchende Personen dazu verpflichtet sind, alles Zumutbare zur Behebung der eigenen Notlage zu unternehmen (BGE 130 I 71 E.5.3; VGU U 20 10 vom 19. Januar 2021 E.2.3, U 18 63 vom 8. Januar 2019 E.3.2.2). Gemäss SKOS-Richtlinien, Kapitel A.4.1, Erläuterungen, gehört
9 - dazu auch die Pflicht, einen Anspruch auf Ersatzeinkommen, wie z.B. Versicherungsleistungen, geltend zu machen. Wenn Massnahmen der beruflichen Integration angezeigt und im konkreten Fall zumutbar sind, besteht eine Mitwirkungspflicht, zu deren Einhaltung die unterstützte Person mittels Auflage angehalten werden kann. Laut SKOS-Richtlinien, Kapitel F.3 Abs. 3 lit. c, ist die teilweise oder vollumfängliche Einstellung von Leistungen zulässig, wenn sich die unterstützte Person weigert, einen ihr zustehenden, bezifferbaren und durchsetzbaren Rechtsanspruch auf Ersatzeinkommen geltend zu machen. 4.1.Vorliegend kürzte die Beschwerdegegnerin den Grundbedarf der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 20. Dezember 2021 um 30 %, weil diese im Rahmen des IV-Verfahrens ihrer Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen ist und sich somit mit ihrer Weigerung, der zur Klärung der wirtschaftlichen Verwertbarkeit der medizinisch-theoretischen Arbeitsfähigkeit als notwendig erachteten Abklärung im D.________ Folge zu leisten, von vornherein um allfällige Leistungen der Invalidenversicherung gebracht hat, welche ihre Bedürftigkeit zumindest hätten mindern können. Nach den vorgenannten Grundsätzen ist die Beschwerdeführerin denn auch dazu angehalten, den im Rahmen des laufenden IV-Verfahrens angeordneten Abklärungsmassnahmen nachzukommen, sofern sich diese als zumutbar erweisen. Im Weigerungsfall wäre es indes nicht zulässig, im Sinne einer (Teil- )Einstellung von Sozialhilfeleistungen eine hypothetische Invalidenrente anzurechnen, zumal im Untersuchungsstadium noch völlig offen ist, ob im Zuge des Verfahrens überhaupt ein Anspruch darauf bestünde bzw. wie hoch allfällige Rentenleistungen ausfielen. Einer Teilnahmeverweigerung an Abklärungsmassnahmen ist somit im Rahmen der gesetzlichen Sanktionsmöglichkeiten mittels Kürzung zu begegnen (vgl. VGU U 17 17 vom 23. Mai 2017 E.3d), was die Beschwerdegegnerin vorliegend denn auch getan hat. Dabei versäumte sie es indes, der Beschwerdeführerin
10 - die vorgenannte Mitwirkungsobliegenheit auch für das Sozialhilfeverfahren aufzuerlegen und ihr für den Weigerungsfall anzudrohen, dass sie neben der Verwirkung von Leistungen aus der Invalidenversicherung auch die Kürzung von Sozialhilfeleistungen riskiert. Vielmehr schritt die Beschwerdegegnerin in ihrem Schreiben vom 7. September 2021 (vgl. dazu Sachverhalt-Ziffer 4 hiervor) direkt zur Kürzungsandrohung bei Verletzung der Mitwirkungspflicht (vgl. beschwerdegegnerische Akten [Bg-act.] 2), ohne vorgängig eine entsprechende Auflage mit angedrohter Rechtsfolge zu verfügen. Eine solche lässt sich denn auch nicht den Leistungsverfügungen vom 27. Januar 2021 und vom 29. Juni 2021 entnehmen, wurde darin doch lediglich auf die Pflicht verwiesen, allfällige Leistungen aus der Invalidenversicherung der Beschwerdegegnerin im Umfang der von ihr geleisteten Vorschusszahlungen abzutreten (vgl. Bg-act. 7 und 8). Auch der Verweis auf das Merkblatt für Unterstützungsbezüger, das namentlich allgemein auf die Pflicht von unterstützten Personen verweist, alles in ihrer Kraft Stehende zu tun, um die Notlage zu lindern oder zu beheben (vgl. Bg-act. 6), vermag vorliegend keine Abhilfe zu verschaffen. Denn daraus war für die Beschwerdeführerin nicht unmissverständlich ersichtlich, dass von ihr auch im Sozialhilfeverfahren eine Teilnahme an der Abklärungsmassnahme im D.________ erwartet wurde und dass die Nichtbefolgung zu einer Kürzung der öffentlich-rechtlichen Unterstützung führen könnte. Schliesslich wurde der Beschwerdeführerin von Seiten der Beschwerdegegnerin bzw. dem RSD Mittelbünden gemäss den Schreiben vom 7. September 2021, 13. September 2021 und 9. Dezember 2021 auch nur empfohlen bzw. geraten, einen Einwand gegen den Vorbescheid der Invalidenversicherung zu erheben resp. darin die Absicht zu erklären, an der besagten Abklärungsmassnahme teilzunehmen (vgl. Bg-act. 2, 3 und 5). Hinzu kommt, dass eine solche mündliche oder schriftliche Empfehlung – selbst wenn sie in Form einer Aufforderung ergangen wäre – ohnehin den formellen Voraussetzungen für den Erlass einer Auflage
11 - nicht genügt hätte. Denn Auflagen, die mit Sozialhilfeleistungen verbunden sind, sind nach Praxis des streitberufenen Gerichts in Verfügungsform zu erlassen, muss die Betroffene doch klar wissen, was von ihr verlangt wird und welche Konsequenzen ihr bei Nichterfüllung drohen (PVG 2014 Nr. 12 E.4c; VGU U 15 57 vom 26. Januar 2016 E.5b/cc, U 15 13 und 14 vom
einer Staatsgebühr vonCHF500.--
und den Kanzleiauslagen vonCHF266.-- zusammenCHF766.-- gehen zulasten der Gemeinde B.________. 3.Es wird keine Parteientschädigung gesprochen. 4.[Rechtsmittelbelehrung]
13 - 5.[Mitteilungen]