VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 20 78
2 - I. Sachverhalt: 1.Nachdem das B._____ im Juni 2019 bei der Kommission für Justiz und Sicherheit des Grossen Rates (KJS) einen Antrag auf Eröffnung und Durchführung eines Amtsenthebungsverfahrens gegen C._____ gestellt hatte, orientierte die KJS das B._____ darüber, dass es das Gesuch in einer ersten Phase als aufsichtsrechtliches Verfahren behandeln würde. Im Zuge der anschliessend durchgeführten Untersuchung eröffnete die KJS im Dezember 2019 auch gegen den damaligen D._____ A._____ ein aufsichtsrechtliches Verfahren. Den Antrag des D._____ auf Wiedererwägung und Einstellung dieses zusätzlichen Verfahrens lehnte die KJS ab. 2.Im März 2020 wurden der D._____ A., weitere E. und H._____ von der KJS angehört. Im Zuge dieser Sachverhaltsabklärung kam die KJS zum vorläufigen Schluss, dass die Verhängung eines Verweises gegenüber D._____ A._____ angezeigt sei. Ihren Berichtsentwurf, in dem von einer sehr ernsthaften Amtspflichtverletzung ausgegangen wird, stellte die KJS am J._____ dem D._____ A._____ zur Stellungnahme bis zum 14. Mai 2020 zu. Mit Stellungnahme vom 7. Mai 2020 beantragte der D._____ A._____, die KJS habe in der jetzigen Zusammensetzung für den Endentscheid im aufsichtsrechtlichen Verfahren in den Ausstand zu treten und das aufsichtsrechtliche Verfahren sei bis zum Abschluss des gegen ihn initiierten strafrechtlichen Verfahrens zu sistieren und ihm die Frist zur Stellungnahme abzunehmen. Hinsichtlich des Ausstandsbegehrens beanstandete er, dass der ihm von der Kommission vorgelegte Entwurf keinen Zweifel offenlasse, dass sie sich in der Sache bereits festgelegt habe, was auch immer er in seiner Stellungnahme noch vorbringe. Damit werde im Berichtsentwurf eine unzulässige Vorverurteilung von ihm vorgenommen, weshalb die
3 - Kommission in anderer Zusammensetzung die Sachlage neu zu beurteilen habe. 3.Die KJS teilte dem D._____ A._____ am 8. Mai 2020 mit, dass kein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Zwischenverfügung ersichtlich sei und behandelte weder das Sistierungsgesuch noch nahm sie ihm die Frist zur Stellungnahme ab. In Bezug auf das Ausstandsgesuch stellte die KJS in Aussicht, diesen Antrag näher zu prüfen und die notwendigen Schritte einzuleiten. 4.In der Folge reichte der D._____ A._____ am 14. Mai 2020 seine Stellungnahme zum Berichtsentwurf der KJS ein und hielt darin unverändert am Sistierungs- und Ausstandsgesuch fest. Weiter beantragte er, dass der vorverurteilende Bericht von der neu zuständigen KJS in diesem Verfahren aus dem Recht zu weisen und ihm eine neue Frist zur Stellungnahme zum Beweisergebnis im aufsichtsrechtlichen Verfahren anzusetzen sei; eventualiter sei das aufsichtsrechtliche Verfahren gegen ihn einzustellen oder allenfalls auf das Aussprechen einer aufsichtsrechtlichen Massnahme zu verzichten. 5.Die Präsidentenkonferenz des Grossen Rates lud die KJS am 20. Mai 2020 zur Abgabe einer Stellungnahme zum Ausstandsbegehren ein. Die KJS reichte am K._____ ihren Bericht zu Handen des Grossen Rates ein und beantragte diesem, das Ausstandsbegehren des D._____ A._____ abzulehnen. Zudem gelangte die KJS an die Medien, um die personelle Situation am B._____ sowie das weitere Vorgehen zu erörtern. In dieser Medienmitteilung hielt die KJS fest, dass sie im Disziplinarverfahren gegen den D._____ A._____ eine sehr ernsthafte Amtspflicht-verletzung festgestellt habe. Im Juni 2020 stellte der D._____ A._____ allen Mitgliedern des Grossen Rates ein Schreiben zu, in welchem er seine Sicht der Dinge festhielt.
4 - 6.Am I._____ wies der Grosse Rat des Kantons Graubünden (nachfolgend Grosser Rat) das Ausstandsbegehren gegenüber der KJS ohne Gegenstimme mit 105 Stimmen als unbegründet ab. Der Grosse Rat hielt dafür, dass das Prozedere der KJS den Anspruch des D._____ auf ein faires Verfahren in keiner Hinsicht verletze und somit kein Ausstandsgrund gegeben sei. Der Entscheid wurde dem D._____ A._____ am 8. Juli 2020 mitgeteilt. 7.Dagegen erhob der D._____ A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 21. Juli 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit folgenden Rechtsbegehren: "[Materielle] Anträge 1.Der Beschluss des Grossen Rates vom I._____ (zugestellt am 9. Juli 2020) sei aufzuheben; 2.Das Ausstandsgesuch des Beschwerdeführers vom 7. Mai 2020 sei gutzuheissen und die Kommission für Justiz und Sicherheit habe in der jetzigen Zusammensetzung für den Endentscheid im aufsichtsrechtlichen Verfahren gegen den Beschwerdeführer in den Ausstand zu treten; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners einschliesslich MWST. [...] [Vorsorgliche] Massnahmen 1.a) Dem Gesuchsgegner und dessen Kommission für Justiz und Sicherheit seien im Sinne einer vorsorglichen Massnahme sämtliche Untersuchungshandlungen und weiteren Aufsichtstätigkeiten, insbesondere die Anordnung einer aufsichts- rechtlichen Sanktion, im gegen den Gesuchsteller eröffneten aufsichtsrechtlichen Verfahren vorsorglich zu untersagen, bis dass über das noch zu begründende Rechtsmittel der Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluss des Gesuchsgegners vom I._____ (zugestellt am 9. Juli 2020) entschieden wurde;
5 - b)eventualiter [sei] der Kommission für Justiz und Sicherheit im Sinne einer vorsorglichen Massnahme zu untersagen, in bisheriger personeller Zusammen- setzung weitere Untersuchungshandlungen und weitere Aufsichtstätigkeiten, insbesondere die Anordnung einer aufsichtsrechtlichen Sanktion, im gegen den Gesuchsteller eröffneten aufsichtsrechtlichen Verfahren auszuführen, bis dass über das noch zu begründende Rechtsmittel der Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluss des Gesuchsgegners vom I._____ (zugestellt am 9. Juli 2020) entschieden wurde. 2.a) Der Gesuchsgegner und dessen Kommission für Justiz und Sicherheit seien im Hinblick auf das noch zu begründende Rechtsmittel der Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluss des Gesuchsgegners vom I._____ (zugestellt am 9. Juli
12 - Gerichten gemäss kantonalem Gerichtsorganisationsgesetz (GOG; BR 173.000), ist die KJS, entgegen der in der Aktennotiz vom 22. April 2020 dargelegten, aber nicht näher ausgeführten Auffassung von Dr. iur. F._____, die von einem justizförmigen Verfahren spricht (Akten des Beschwerdegegners [Bg-act.] 15), ebenfalls als Verwaltungsbehörde anzusehen und nicht als gerichtliche Instanz. Entsprechend hat die KJS gegen den Beschwerdeführer – von Amtes wegen – nicht ein gerichtliches Verfahren eingeleitet und durchgeführt, sondern ein gewöhnliches Verwaltungsverfahren, und zwar eingebettet in einen politischen Kontext. 3.1.Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung von Verfahrensrechten durch die KJS und sieht darin einen Ausstandsgrund. Zu diesem Aspekt macht der Beschwerdeführer hauptsächlich geltend, dass die Mitglieder der KJS vor Erlass einer Disziplinarmassnahme ihm gegenüber eine vorgefasste Meinung hätten, weil ihm ein bereits ausformulierter Entscheidentwurf zur Stellungnahme unterbreitet worden sei, und er unter diesen Umständen nicht davon ausgehen könne, dass seine allfällige Stellungnahme den Entscheid noch massgeblich beeinflussen könne. Die KJS sei somit in ihrem Entscheid bereits festgelegt und nicht mehr ergebnisoffen. 3.2.Dem hält der Beschwerdegegner entgegen, dass die Vorwürfe des Beschwerdeführers allein schon durch die zeitliche Abfolge der Geschehnisse entkräftet würden; so habe sich die KJS erst nach Gewährung des rechtlichen Gehörs darauf festgelegt, im Aufsichts- verfahren gegen den Beschwerdeführer Amtspflichtverletzungen festzustellen. Im Übrigen habe dann die KJS aufgrund des Ausstands- gesuches auch gar nicht entscheiden können. 3.3.Das Vorgehen der KJS, gerade im Kontext eines Disziplinar- und Sanktionsverfahrens ist vor Verwaltungsbehörden nicht unüblich. Gerade dort können vor definitivem Erlass der Massnahme oder Sanktion
13 - durchaus zwecks Wahrung des rechtlichen Gehörs den Betroffenen mehr oder weniger ausformulierte Entwürfe von Verfügungen zur allfälligen Stellungnahme zugestellt werden. Gerichtsnotorisch geht etwa die WEKO so vor (vgl. BGE 129 II 497 E.2.2; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-2138/2020 vom 22. Juli 2022 E.4.2.1, B-4830/2011 vom 26. Juni 2013 E.3). Vor dem Hintergrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine solches Vorgehen auch nicht zu beanstanden; vielmehr lassen sich darin sogar Vorteile für den Betroffenen erblicken, welcher auf diese Weise nämlich sämtliche Überlegungen und Abwägungen vorgängig präsentiert erhält, und damit einen umfassenden Überblick über die Absicht und die Beweggründe der verfügenden Behörde. Dass eine entsprechende Rückmeldung, etwa zu allfälligen formellen oder materiellen Fehlern, zu keiner Abänderung des Entwurfs führen würde, ist nicht erstellt; vielmehr ist davon auszugehen, dass fundierte Stellungnahmen durchaus zu entsprechenden Anpassungen führen, zumal jede Verwaltungsbehörde an der Rechtsbeständigkeit ihrer Verfügungen und Entscheide interessiert sein dürfte. Vorliegend fällt aber vor allem ins Gewicht, dass keinerlei persönlichen Interessen der entscheidenden Behördenmitglieder dargetan werden und auch nicht ersichtlich sind, sodass das strittige Ausstandsgesuch von Beginn weg keine stichhaltige sachliche Grundlage aufzuweisen vermag. 4.1.Weiter rügt der Beschwerdeführer, dass sich die KJS während laufendem Verfahren gegenüber der Öffentlichkeit im Rahmen einer Medien- konferenz zum Inhalt ihrer Untersuchung geäussert habe und dabei bereits das Vorliegen einer 'sehr ernsthaften Pflichtverletzung' vorweg- genommen habe und der Beschwerdeführer deswegen sanktioniert würde. Damit habe eine klare öffentliche Vorverurteilung während eines hängigen Verfahrens stattgefunden, womit elementare Verfahrensrechte
14 - des Beschwerdeführers verletzt worden seien; das Ausstandsgesuch sei durch diesen Umstand umso mehr begründet. 4.2.Im Falle der Vorbefassung resp. Voreingenommenheit stellt sich die Frage, ob sich ein Behördenmitglied bereits in einem Mass festgelegt hat, das es nicht mehr als unvoreingenommen und dementsprechend das Verfahren als nicht mehr offen erscheinen lassen (BGE 140 I 326 E.5.1). Ob eine unzulässige, den Verfahrensausgang vorwegzunehmende Vorbefassung resp. Voreingenommenheit vorliegt, ist anhand konkreter Anhaltspunkte und unter Berücksichtigung aller tatsächlichen und verfahrensrechtlichen Umstände im Einzelfall zu untersuchen (BGE 138 I 425 E.4.2.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_638/2017 vom
15 - I._____ wies der Beschwerdegegner das Ausstandsbegehren gegen die KJS ab (Bf-act1. 2). Der Entscheid der KJS zum Verweis gegen den Beschwerdeführer erfolgte am 8. Oktober 2020. 4.4.Das Abhalten einer Medienkonferenz während eines laufenden Aufsichtsverfahren mit Festhalten einer sehr schweren Amtspflicht- verletzung erscheint nach Auffassung des Gerichts offenkundig als ungeschickt. Allerdings bestand zu diesem Zeitpunkt auch ein grosses öffentliches Interesse an der Angelegenheit. So haben Behördenmit- glieder auch öffentliche Interessen zu berücksichtigen, was – im Gegen- satz zu einem persönlichen Interesse an der zu behandelnden Streitsache – grundsätzlich keinen Ausstandsgrund darstellt (Urteil des Bundes- gerichts 9C_773/2018 vom 3. April 2019 E.2 mit Hinweisen). 4.5.Letztlich geht es vorliegend aber nicht um die klassische Frage der Vorbefassung resp. Voreingenommenheit, wonach zu beurteilen ist, ob die Behördenmitglieder aufgrund ihrer Involvierung nicht mehr als unvoreingenommen und dementsprechend das Verfahren nicht mehr als offen erscheinen lassen. Denn die KJS ist vorliegend einzig ihrer Aufgabe als Aufsichtsbehörde nachgekommen; sie hat ihre Abklärungen getroffen und dabei insbesondere die wesentlichen Akteure im aufsichtsrechtlichen Verfahren gegen den Beschwerdeführer befragt und damit den rechtserheblichen Sachverhalt abgeklärt; diesen Sachverhalt gewürdigt und das Ergebnis – zugegebenermassen im Berichtsentwurf vom J._____ in sehr absoluten Worten formuliert – dem Beschwerdeführer zur Stellung- nahme unterbreitet, was der Gewährung des rechtlichen Gehörs diente. In diesem Verfahrensstadium kann keine Unvoreingenommenheit mehr verlangt werden, da die KJS ja gehalten war, sich ein Bild zu den Vorgängen am B._____ zu machen. Trotzdem kann der KJS nicht unterstellt werden, sie hätte sich auch bei Vorbringen triftiger Gründe nicht mehr von ihrer Auffassung betreffend auszufällender Disziplinar-
16 - massnahme umstimmen lassen. Ausserdem werden durch den Beschwerdeführer auch keine personenbezogenen konkreten Ausstands- gründe gegen einzelne Mitglieder der KJS genannt oder dargelegt, inwiefern diese ein persönliches Interesse am Verfahrensausgang hätten. Nach der bundesgerichtlichen Praxis sind aber pauschale Ausstands- gesuche gegen eine Behörde als Ganzes grundsätzlich unzulässig. Ausstandsgründe haben sich vielmehr auf einzelne Mitglieder der Behörde zu beziehen und die gesuchstellende Person hat eine persönliche Befangenheit aufgrund von Tatsachen konkret glaubhaft zu machen (vgl. BGE 139 I 121 E.4.3; Urteile des Bundesgerichts 1C_38/2021 vom
17 - bildet, vielmehr handelt es sich dabei bloss um einen zusätzlichen Verfahrensschritt im bereits hängigen aufsichtsrechtlichen Verfahren gegen den Beschwerdeführer. Damit ist auch gesagt, dass für die Beurteilung des Ausstandsgesuchs vor dem Beschwerdegegner nicht andere, neue Verfahrensregeln und –maximen gelten als im Hauptverfahren. Mit anderen Worten bewegen wir uns nach wie vor im Verwaltungsverfahren und nicht in einem anders gearteten justizförmigen Verfahren, welches möglicherweise mehr oder andere Verfahrensrechte vorsieht; es kann auf die Ausführungen in den Erwägungen 2 oben verwiesen werden. 5.2.Unter dem Titel '4. Allgemeine Verfahrensordnung' regelt das kantonale Gesetz über den Grossen Rat (Grossratsgesetzes, GRG; BR 170.100) in Art. 43 bezüglich Ausstand was folgt: Art. 43 Ausstand 1Die Mitglieder des Grossen Rates haben im Rat und in den Kommissionen in den Ausstand zu treten bei der Behandlung von Geschäften, an denen sie selbst, ihre Ehegattin oder ihr Ehegatte, die eingetragene Partnerin oder der eingetragene Partner, eine Person, mit welcher sie eine faktische Lebensgemeinschaft führen, oder einer ihrer Verwandten und Verschwägerten bis zum zweiten Grad ein unmittelbares persönliches Interesse haben. Bei Erlassen und allgemein verbindlichen Beschlüssen besteht keine Ausstandspflicht. 2Mitglieder von Aufsichtskommissionen haben zudem in den Ausstand zu treten, wenn sie: a) zu einer Person, deren Amtshandlung oder Sachbearbeitung geprüft und beurteilt wird, in einer Beziehung im Sinne der allgemeinen Ausstandsordnung stehen; b) dem Organ einer Institution angehören, welche der Oberaufsicht des Grossen Rates untersteht, in allen diese Institution betreffenden Angelegenheiten. 3Die Ausstandsordnung für die Mitglieder des Grossen Rates findet auch auf die Protokollführerin oder den Protokollführer Anwendung. 4Ausstandsfragen entscheiden der Grosse Rat und die Kommissionen unter Ausschluss der Betroffenen.
18 - In Bezug auf das Verfahren bei Aufsichtsbeschwerden regelt Art. 56 GRG was folgt: Art. 56 Instruktion und Antragstellung 1An den Grossen Rat gerichtete Aufsichtsbeschwerden gegen die Regierung werden von der Geschäftsprüfungskommission, solche gegen das Kantons- und das Verwaltungsgericht von der Kommission für Justiz und Sicherheit instruiert. * 2Die instruierende Kommission nimmt alle sachdienlichen Abklärungen vor und unterbreitet dem Grossen Rat auf die nächste Session hin Bericht und Antrag. 3Auf das Verfahren finden die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes sinngemäss Anwendung. * Über Ausstandsfragen entscheiden somit der Beschwerdegegner und die Kommissionen unter Ausschluss der Betroffenen. Bezüglich des konkreten Ablaufs hin zu einem Entscheid über ein Ausstandsgesuch kann auch der Geschäftsordnung des Grossen Rats (GGO; BR 170.140) nichts entnommen werden, sodass es sich rechtfertigt, hierfür auf die Regelungen des VRG zurückzugreifen. So gesehen ist der Beschwerde- gegner korrekterweise in Anwendung von Art. 6c Abs. 1 VRG tätig geworden. 5.3.Bezüglich des Verfahrensablaufs vor dem Beschwerdegegner rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Rechts auf ein faires Verfahren. So sei erstellt, dass dieser einzig auf der Grundlage eines wenige Seiten umfassenden Berichts der KJS über das Ausstandsgesuch entschieden habe. Dieser auf den K._____ datierte Bericht umfasse einzig die Aussagen und Darstellungen der KJS und enthalte keinerlei Beilagen. Der Beschwerdegegner verkenne, dass die angefochtene Entscheidung nicht einfach wie ein politisches Geschäft funktioniere, sondern das Gesuch eben wie ein justizförmiges Verfahren hätte durchgeführt werden müssen. Konkret beanstandet der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs im Rahmen des Ausstandsverfahrens vor dem
19 - Beschwerdegegner, indem dieser seinen Abklärungs- und Prüfungs- ansprüchen nicht nachgekommen sei, sondern seinen Mitgliedern für die Entscheidfindung einzig den vorgefassten Bericht der KJS präsentiert und keinerlei weiteren Akten zur Verfügung gestellt habe und somit solche auch nicht hätten konsultiert werden können. 5.4.Nach Weiterleitung des Ausstandsgesuchs durch die KJS an die Präsidentenkonferenz des Beschwerdegegners forderte diese die KJS am
20 - was auch dem Beschleunigungsgebot entspricht (Art. 3 VRG). Falls analog Art. 36 VRG (Verfahren vor kantonalen Verwaltungsbehörden / Verwaltungsbeschwerde) anwendbar wäre, ist gemäss dessen Absatz 3 nur bei Bedarf ein weiterer Schriftenwechsel anzuordnen. Damit liegt auch keine unzulässige Ermessensausübung vor. So gesehen wurde im Verfahren vor dem Beschwerdegegner hinsichtlich des Ausstands- begehrens das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers nicht verletzt. 5.5.Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, dem Beschwerdegegner hätten nicht sämtliche Verfahrensakten zur Verfügung gestanden, ist ihm entgegenzuhalten, dass der Beschwerdegegner über die wesentlichen Abläufe und Vorgänge orientiert war, und zwar von beiden sich gegenüberstehenden Verfahrensparteien. Der Beschwerdegegner bzw. einzelne Mitglieder desselben hätten jederzeit die Möglichkeit gehabt, Einsicht in zusätzliche Dokumente zu verlangen, wovon aber nicht Gebrauch gemacht worden ist. Eine Verletzung von Verfahrensrechten des Beschwerdeführers – zumindest im Rahmen eines Verwaltungs- verfahrens – ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. 5.6.Der angefochtene Entscheid erweist sich damit als rechtens, was zu seiner Bestätigung und zur Abweisung der dagegen als unbegründet erwiesenen Beschwerde vom 21. Juli 2020 bzw. 1. September 2020 führt. 6.Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Verfahrenskosten in Anwendung von Art. 73 Abs. 1 VRG zu Lasten des Beschwerdeführers. Die Staatsgebühr wird vorliegend in Anbetracht des Umfangs und der Schwierigkeit der Sache mit der Beantwortung einer grundlegenden Frage betreffend Verfahrensrecht auf CHF 2'000.-- festgesetzt. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen
21 - Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass, weshalb dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zusteht. III. Demnach erkennt das Gericht: 1.Die Beschwerde wird abgewiesen. 2.Die Gerichtskosten, bestehend aus
einer Staatsgebühr vonCHF2'000.00
und den Kanzleiauslagen vonCHF446.00 zusammenCHF2'446.00 gehen zulasten von A._____. 3.[Rechtsmittelbelehrung] 4.[Mitteilung] [Mit Urteil 1C_277/2023 vom 12. März 2024 ist das Bundesgericht auf die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde nicht eingetreten.]