VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 19 110 2. Kammer VorsitzAudétat RichterInvon Salis, Meisser AktuarinBundi URTEIL vom 7. Juli 2020 in der Streitsache A., vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Vincent Augustin, Beschwerdeführerin gegen Gemeinde X., Beschwerdegegnerin betreffend Rückerstattung Sozialhilfe
Eventualiter sei der angefochtene Entscheid der Gemeinde X._____ vom 24.09./1.10.2019 (SRB.2019.647) aufzuheben und die Rechtssa- che im Sinne der Erwägungen des Verwaltungsgerichtes der Vorinstanz zu weiterer Sachverhaltsabklärung und neuer Entscheidung zurückzuver- weisen (recte: zurückzuweisen). 3. Vorliegender Beschwerde sei präsidialiter aufschiebende Wirkung zuzu- erkennen. 4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde X.." 7.Am 14. November 2019 reichte die Gemeinde X. (nachfolgend: Be- schwerdegegnerin) ihre Vernehmlassung ein, in der sie die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde und die Ablehnung des Antrags auf aufschie-
4 - bende Wirkung verlangte. Dies alles unter gesetzlicher Kosten- und Ent- schädigungsfolge. 8.Die Beschwerdeführerin liess am 6. Januar 2020 dem Gericht eine Replik zukommen, in der sie ihre bisherigen Ausführungen im Wesentlichen ver- tiefte. 9.Am 20. Januar 2020 reichte die Beschwerdegegnerin eine Duplik ein, in der sie an den Rechtsbegehren festhielt und ihre bisherigen Ausführungen weiter vertiefte. 10.Am 23. Januar 2020 liess die Beschwerdeführerin dem Verwaltungsgericht ein Schreiben zukommen, in dem sie festhielt, dass das von der Beschwer- degegnerin erwähnte Urteil sich nicht auf ihren Fall anwenden lasse. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie auf die Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwä- gungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.1.Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet der Ent- scheid des Gemeinderates der Beschwerdegegnerin vom 24. September 2019, mitgeteilt am 1. Oktober 2019, mit welchem der Antrag der Be- schwerdeführerin um Befreiung der Rückerstattung von Sozialhilfe für den Zeitraum vom 2. Oktober 2003 bis zum 31. Januar 2006 abgelehnt wurde. Der angefochtene Entscheid stellt nach Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) ein taugliches An- fechtungsobjekt dar. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des ange- fochtenen Entscheids ohne Weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert.
5 - Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit ohne Weiteres einzutreten. 1.2.Mit dem vorliegenden Entscheid in der Sache selbst wird der prozessuale Antrag der Beschwerdeführerin auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung obsolet. 2.Gemäss Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Unterstützung Bedürftiger (Kantonales Unterstützungsgesetz; BR 546.250) ist bedürftig, wer für sei- nen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln auf- kommen kann. Zwischen dem 2. Oktober 2003 und dem 31. Januar 2006 war die Bedürftigkeit bei der Beschwerdeführerin gegeben, weshalb sie So- zialhilfe bezog. Gemäss Art. 11 Abs. 2 des Kantonalen Unterstützungsge- setzes haben die Unterstützten, sofern sich ihre Vermögens- und Erwerbs- verhältnisse verbessern, die in den letzten 15 Jahren bezogene Unterstüt- zungshilfe ohne Zins zurückzuerstatten. Mit Verfügung vom 24. September 2019, mitgeteilt am 1. Oktober 2019, wurde die Beschwerdeführerin ver- pflichtet, Fr. 24'358.25 der Beschwerdegegnerin zu bezahlen. Streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin zu Recht verfügt hat, dass die Beschwerdeführerin zu verpflichten sei, die bezogene Sozialhilfe zurückzu- erstatten. 3.Nach Auffassung der Beschwerdeführerin sei die Vorinstanz irrigerweise davon ausgegangen, dass die Beschwerdeführerin im Zeitraum von 2014 bis 2018 über ein schwankendes Wertschriftenvermögen zwischen Fr. 56'711.-- im Jahr 2017 und Fr. 28'826.-- im Jahr 2018 verfügte. Dies hätte zur Konsequenz, dass der Vermögensfreibetrag für Einzelpersonen gemäss den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) von Fr. 25'000.-- überstiegen wäre.
6 - Im Wesentlichen macht die Beschwerdeführerin dazu geltend, dass der Sachverhalt in Bezug auf den Auszahlungszeitpunkt ungenau festgestellt worden sei. Überdies hätte die Vorinstanz übersehen, dass in der Steuer- vermögensdeklaration per Ende 2017 ein Darlehensvertrag über Fr. 20'000.-- enthalten sei. Die Vorinstanz hätte somit nicht nur die Aktiv-, sondern auch die Passivseite berücksichtigen müssen. Ausserdem handle es sich bei den Guthaben auf den drei Bankkonti nicht um "zugeflossene Vermögen", sondern um solche, die sie selbst erwirtschaftet habe. In un- vollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts habe der Stadtrat der Beschwerdegegnerin ausserdem nicht festgestellt, wie sich die effektiven Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Beschwerdefüh- rerin zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung resp. im September 2019 präsentiert hätten. Weiter hätte sich die Beschwerdegegnerin nicht zur po- tenziell neuen Bedürftigkeit geäussert. Hinzu komme, dass es sich bei der Rückforderung einer sozialhilferechtlichen Leistung um einen Eingriff in das verfassungsmässig geschützte Eigentum handle und es zu ihrer Rechtfer- tigung einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfe. Ausserdem rügt die Beschwerdeführerin, dass es unklar sei, ob es sich bei Art. 11 Abs. 5 des Kantonalen Unterstützungsgesetzes um eine Verjährungs- oder Verwirkungsfrist handle. Zu den Rügen im Einzelnen: 3.1.Einleitend macht die Beschwerdeführerin geltend, dass sich aus der ange- fochtenen Verfügung zwar ergeben würde, dass sie während des Zeit- raums vom 2. Oktober 2003 bis zum 31. Januar 2006 öffentliche Unterstüt- zungshilfe erhalten habe. Wann die letzte Auszahlung erfolgt sei, würde sich jedoch nicht eruieren lassen. Dem entgegnet die Beschwerdegegnerin, dass sich aus dem Kontoauszug, den sie der Verfügung vom 14. Dezember 2018 beigefügt habe, ergeben würde, wann, in welcher Höhe und zu welchem Zweck Ausgaben erfolgt seien (Akten Beschwerdegegnerin [bg- act. 4]).
7 - Der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann gefolgt werden, da jede ein- zelne Transaktion ausgewiesen ist und in transparenter Weise ersichtlich ist, wann und in welcher Höhe eine Auszahlung erfolgt ist. Daher ist die Rüge der Beschwerdegegnerin in diesem Punkt abzuweisen. 3.2.Was das fragliche Darlehen in Höhe von Fr. 20'000.-- anbelange, hält die Beschwerdeführerin fest, dass die Vorinstanz übersehen hätte, dass in der Steuervermögensdeklaration per Ende 2017 ein Darlehensvertrag über Fr. 20'000.-- enthalten sei, wonach das Darlehen gemäss Vereinbarung bis Ende 2018 zurückzuzahlen gewesen sei. Indem die Vorinstanz nur die Ak- tiv- und nicht auch die Passivseite berücksichtigt hätte, sei sie falsch vor- gegangen. Eine korrekte Berücksichtigung hätte zur Folge gehabt, dass per 31. Dezember 2017 nur ein Vermögen von Fr. 36'711.-- auf dem Konto vorhanden gewesen wäre anstatt Fr. 56'711.--. Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, dass sie sich auf den Sach- verhalt abgestützt habe, der sich aus den Akten ergeben würde. Tatsache sei nämlich, dass weder die angebliche Darlehensschuld noch andere Pri- vatschulden in Ziffer 34.2 des Hauptformulars der Steuererklärung aus dem Jahre 2017 aufgeführt seien. Entsprechend könne nicht im Nachhinein er- folgreich geltend gemacht werden, dass der im Wertschriften- und Gutha- benverzeichnis 2017 aufgeführte Betrag um eine damals angeblich beste- hende Darlehensschuld zu reduzieren sei. In ihrer Replik führt die Beschwerdeführerin sodann aus, dass sie die Schulden nicht deklariert hätte, da sie davon ausging, dies sei nicht nötig. Vielmehr hätte eine vollständige Prüfung durch die Vorinstanz erfolgen müssen. Auf Gesuch der Beschwerdeführerin hin hat die Beschwerdegegnerin die eingeforderten Unterlagen ediert. In Bezug auf das fragliche Darlehen ent- halten diese einzig einen Darlehensvertrag, der vom 8. November 2017 da-
8 - tiert, und eine Belastung auf dem Konto der Beschwerdeführerin bei der Graubündner Kantonalbank in Höhe von Fr. 20'000.-- mit dem Titel "Zah- lungsauftrag Rückzahlung Darlehen", welche vom 21. August 2018 datiert. Jedoch ist aus den Beilagen nicht ersichtlich, wann und ob das Darlehen in Höhe von Fr. 20'000.-- auf das Konto der Beschwerdeführerin überwiesen wurde. Hinzu kommt, dass die Darlehensschuld nirgends in der Steuerer- klärung von 2017 figuriert. Es trifft zwar zu, dass im öffentlichen Recht die Untersuchungsmaxime gilt. Jedoch ist zu beachten, dass die Beschwerde- führerin auch eine gewisse Mitwirkungspflicht trifft. Um Ansprüche daraus geltend zu machen, hätte die Beschwerdeführerin genauer und substanti- ierter belegen müssen, zu welchem Zeitpunkt sie das Darlehen überwiesen erhalten hat, für welchen Zweck sie dieses brauchte und sie hätte stichhal- tiger begründen müssen, weshalb dieses Darlehen in der Steuererklärung von 2017 nicht aufgeführt wurde. Ausserdem beträgt das versteuerte Rein- vermögen auf der Steuererklärung 2017 Fr. 56'711.-- und die Einkünfte aus demselben Jahr Fr. 52'127.--. Bereits im Vorjahr versteuerte die Beschwer- deführerin ein Reinvermögen von Fr. 44'413.-- und Einkünfte von Fr. 51'114.--. Angesichts dieser doch eher guten finanziellen Verhältnisse erscheint es fraglich, ob und wann die Beschwerdeführerin ein Darlehen über Fr. 20'000.-- aufgenommen hat resp. weshalb überhaupt eine Not- wendigkeit dazu bestanden habe. Daher wird diese Rüge abgewiesen. 3.3.Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, dass die Guthaben auf ihrem Bankkonto solche seien, welche sie aus ihrem eigenen Erwerbs- einkommen angespart habe. Somit handle es sich nicht um "zugeflossenes Vermögen", sondern um selbst erwirtschaftetes Vermögen. Dies dementiert die Beschwerdegegnerin und führt aus, dass es irrelevant sei, ob das Vermögen selbst erwirtschaftet worden sei oder nicht. Eine Rückerstattung bestehe auch dann, wenn die verbesserte wirtschaftliche Lage auf den eigenen Arbeitserwerb zurückzuführen sei.
9 - Der Auffassung der Beschwerdeführerin ist nicht zu folgen, Art. 11 Abs. 2 des Kantonalen Unterstützungsgesetzes schreibt vor, dass wenn sich die Vermögens- und Einkommensverhältnisse des Unterstützten verbessern, hat der Unterstützte die in den letzten 15 Jahren bezogene Unterstützungs- hilfe ohne Zins zurückzuerstatten. Einzige Schranke bildet hierbei, dass die Rückerstattung keine neue Bedürftigkeit zur Folge haben dürfe (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 06 72 vom 7 November 2006 E.5). Somit spielt es keine Rolle, aus welchem Grund das Vermögen der Beschwerdeführerin zugekommen ist. Ausschlaggebend ist alleine die Tatsache, dass ihr Vermögen zugeflossen ist und sie zur Rückerstattung in der Lage ist, so dass keine neue Bedürftigkeit resultiert. Somit dringt die Beschwerdeführerin mit dieser Argumentation ebenfalls nicht durch. 3.4.Hinzu komme, dass die Sozialen Dienste der Beschwerdegegnerin das Rückerstattungsverfahren am 26. Juni 2019 initialisiert hätten. Der Stadtrat der Beschwerdegegnerin habe seinen Entscheid gegen Ende September 2019 gefällt. Dieser hätte allfällige Sachverhaltsänderungen seit dem ers- ten Entscheid berücksichtigen müssen. Nach sozialversicherungsrechtli- cher Rechtsprechung hätte der Zeitpunkt des stadträtlichen Entscheids als massgeblicher Sachverhalt berücksichtigt werden müssen, was Ende Sep- tember 2019 gewesen wäre. In der Beschwerdeschrift werden zur Unter- mauerung der Argumentation Berechnungen zur Einkommens- und Aus- gabensituation der Beschwerdeführerin vorgebracht. Dem widerspricht die Beschwerdegegnerin indem sie bestreitet, dass das Rückerstattungsverfahren erst im Juni 2019 initialisiert worden sei. Bereits im Juni 2018 habe sie mit der Beschwerdeführerin Kontakt aufgenommen. Unmittelbar nach dieser Kontaktaufnahme habe die Beschwerdeführerin innerhalb von zwei Monaten umfangreiche Geldbezüge und Zahlungen an Dritte - wie insbesondere die Rückzahlung des Darlehens - in der Höhe von
10 - Fr. 37'000.-- vorgenommen. Dadurch verringerte sich ihr Vermögen auf knapp Fr. 25'000.--, obwohl sie in diesem Jahr ein Einkommen von Fr. 49'964.-- deklarierte. Gemäss den SKOS-Richtlinien würde im Zusam- menhang mit Rückerstattungen der Vermögensfreibetrag für Einzelperso- nen bei Fr. 25'000.-- festgelegt. Dabei würde es gemäss dem Verwaltungs- gericht des Kantons Zürich keine Rolle spielen, ob die erwirtschafteten Ver- mögenswerte sofort oder erst später realisierbar und ob sie zum Zeitpunkt der Rückforderung noch vorhanden seien. Gemäss Art. 1 der Ausführungsbestimmungen zum Unterstützungsgesetz (ABzUG; BR 546.270) sind auch die SKOS-Richtlinien für den Kanton Graubünden anwendbar. Die SKOS-Richtlinien halten unter Kap.E. 3.1 fest, dass Einzelpersonen, die infolge eines erheblichen Vermögensanfalls keine Unterstützung mehr benötigen, ein angemessener Betrag von Fr. 25'000.-- zu belassen ist, was die Beschwerdegegnerin korrekt festhält. Gemäss dem Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich ist es grundsätzlich unerheblich für die Rückerstattungsforderung, ob die unter- stützte Person im Zeitpunkt der Rückforderung nach wie vor in günstigen Verhältnissen lebt oder nicht. Gibt sie also das ihr zugeflossene Vermögen sogleich wieder aus, bspw. für die Tilgung von Schulden, so hat dies keinen Einfluss auf die Rückerstattungsforderung (vgl. Kantonales Sozialamt Zürich [Hrsg.], Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich vom
11 - sich ihres Vermögens, das den Freibetrag von Fr. 25'000.-- für Einzelper- sonen übersteigt vor Erlass der Verfügung entledigen, um sich vor der ge- setzlichen Pflicht zur Rückerstattung zu drücken. Somit ist dieser Einwand seitens der Beschwerdeführerin abzuweisen. 3.5.Weiter behauptet die Beschwerdeführerin, dass es sich bei der Rückforde- rung einer sozialhilferechtlichen Leistung um einen Eingriff in das verfas- sungsmässig geschützte Eigentum handle und es zu ihrer Rechtfertigung einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfe. So müsste das Un- terstützungsgesetz die Berechnungsmodalitäten der Rückforderung in den Grundzügen konkret definieren müssen. Auch gehe es nicht an, dass die Beschwerdegegnerin in ihrer Verfügung auf einen Entscheid des Verwal- tungsgerichts des Kantons Zürich verweise, denn dieses sei sowohl syste- matisch wie inhaltlich anders aufgebaut. Dies bestreitet die Beschwerdegegnerin und führt an, dass für eine Verbes- serung der Vermögens- und Erwerbsverhältnisse die Veränderung von Dauer sein müsse. Wie bereits oben unter E.2 ausgeführt, ist gemäss Art. 1 Abs. 1 des Kanto- nalen Unterstützungsgesetzes bedürftig, wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend mit eigenen Mitteln aufkommen kann. Während des Zeit- raums vom 2. Oktober 2003 bis zum 31. Januar 2006 war dies der Fall, so dass die Beschwerdeführerin in dieser Zeit Sozialhilfe erhielt. Indem sich ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse sich derart verbessert ha- ben, dass sie zeitenweise ein Reinvermögen von Fr. 56'711.-- und Ein- künfte von Fr. 52'127.-- versteuerte, kann nicht mehr ernsthaft behauptet werden, dass die Beschwerdeführerin in diesem Zeitpunkt bedürftig war. Somit kann es, wie bereits oben unter E.3.3 festgehalten, keine Rolle spie- len aus welchem Grund das Vermögen der Beschwerdeführerin zugekom- men ist und ob es noch vorhanden ist. Ausschlaggebend ist alleine die Tat-
12 - sache, dass ihr Vermögen zugeflossen ist und sie zur Rückerstattung in der Lage ist, so dass keine neue Bedürftigkeit resultiert. Auch mag es zu- treffen, dass das Zürcherische Sozialhilfegesetz sich von demjenigen des Kantons Graubünden unterscheidet. Trotzdem verhält es sich so, dass so- wohl der Kanton Graubünden als auch der Kanton Zürich - wie übrigens die meisten Kantone - für die Detailregelung integral oder doch weitgehend auf die Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe verweisen (BGE 140 V 328 E.6.4.2.) Somit ist die gesetzliche Grundlage genügend klar, so dass dieser Einwand ins Leere trifft. 3.6.Als Letztes wird von Seiten der Beschwerdeführerin die Auffassung vertre- ten, dass es sich bei Art. 11 Abs. 5 des Kantonalen Unterstützungsgeset- zes, um eine Verwirkungsfrist handle und nicht wie die Norm festhalte, um eine Verjährungsfrist. Zur Begründung führt sie aus, dass es sich um eine Verwirkungsfrist handeln müsste, wie es auch im Sozialversicherungsrecht üblich sei. Ausserdem müsste der Artikel neben der absoluten auch eine relative Verjährungsfrist enthalten. Ausserdem habe die 15-jährige Frist erst ab dem vorinstanzlichen Entscheid begonnen, der von Ende Septem- ber 2019 datiere, womit von der Beschwerdeführerin nur jene Beträge zurückgefordert werden könnten, die ab 1. Oktober 2004 bezogen worden seien. Dem widerspricht die Beschwerdegegnerin, indem sie festhält, dass es sich um eine normale Verjährungsfrist handle und keine Unterscheidung zwi- schen relativer und absoluter Verjährungsfrist stattfinden würde. Art. 11 Abs. 5 lit. a des Kantonalen Unterstützungsgesetzes normiert, dass der Rückerstattungsanspruch gegenüber der unterstützten Person inner- halb von 15 Jahren seit der letzten Leistungszahlung verjährt. Der Wortlaut des Gesetzes hält ausdrücklich fest, dass es sich um eine Verjährungsfrist handelt. Warum diese Frist des Sozialhilferechts eine Verwirkungsfrist sein
13 - sollte, nur weil dies im Sozialversicherungsrecht der Fall sei, ist wenig ein- leuchtend, zumal es sich um zwei verschiedene Rechtsbereiche handelt. Bis Abs. 5 lit. a des Kantonalen Unterstützungsgesetzes am 1. Januar 2016 in Kraft trat, war der Rückerstattungsanspruch unverjährbar. Anläss- lich der Sitzung des Grossen Rates vom 5. Dezember 2013 wurde über diesen neu einzuführenden Artikel diskutiert. Die damalige Regierungsrätin BARBARA JANOM STEINER führte aus, dass eine Praxisanpassung auf 15 Jahre erfolge. Dabei wurde verglichen, wie es sich in anderen Rechtsbe- reichen verhalten würde. Man habe eine analoge Anwendung der Veranla- gungsverjährung im Steuerrecht, die auch 15 Jahre betrage, vorgenom- men. In keiner Weise wurde vorgebracht, dass es sich um eine Verwir- kungsfrist handeln könnte (vgl. Grossratsprotokoll Dezembersession 2013, Session vom 2. Dezember 2013 bis 5. Dezember 2013 S. 533). Somit ist hinreichend erstellt, dass eindeutig von einer Verjährungs- und nicht von einer Verwirkungsfrist auszugehen ist. Zum Vorbringen der Beschwerdeführerin, dass die Verjährungsfrist erst ab Zustellung des vorinstanzlichen Entscheids im September 2019 begonnen habe, kann festgehalten werden, dass während es im Privatrecht zur Un- terbrechung der Verjährung qualifizierter Rechtshandlungen bedarf, beste- hen diesbezüglich im öffentlichen Recht erleichterte Möglichkeiten. Im öf- fentlichen Recht genügen demgegenüber für die Unterbrechung der Ver- jährung neben den in Art. 135 des Bundesgesetzes betreffend die Ergän- zung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (OR; SR 220) genannten Handlungen alle Akte, namentlich einfache schriftliche Erklärungen, mit de- nen die Forderung gegenüber dem Schuldner in geeigneter Weise geltend gemacht wird. Schon die blosse Mitteilung einer Forderung oder die Zustel- lung einer formellen Mahnung und erst recht jede behördliche Einforde- rungshandlung (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,