VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI V 17 5
2 - betreffend Stimm- und Wahlrecht
3 - 1.Mit Beschluss vom 14. September 2017 legte die Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend Regierung) im Hinblick auf die Gesamterneue- rungswahlen des Grossen Rates für die Amtsperiode 2018 bis 2022 die Anzahl der in jedem Wahlkreis zu wählenden Abgeordneten fest. 2.Dagegen erhoben 54 natürliche Personen und fünf Kantonalparteien (nachfolgend Beschwerdeführer), vertreten durch Prof. Dr. iur. Andreas Auer, am 18. September 2017 Beschwerde wegen Verletzung von verfas- sungsmässigen und politischen Rechten an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit folgenden Rechtsbegehren: "1. Es sei festzustellen, dass das Bündner Mehrheitswahlsystem für die Wahl des Grossen Rates die Bundesverfassung (Art. 8 und 34) verletzt; 2.Es sei eventualiter festzustellen, dass diese Verfassungswidrigkeit insbeson- dere die von der kantonalen Verfassung nicht vorgeschriebene Sitzgarantie der einzelnen Wahlkreise betrifft; 3.Es seien die zuständigen Behörden des Kantons Graubünden im Sinne eines Appellentscheids aufzufordern, spätestens im Hinblick auf die übernächste Wahl des Grossen Rates eine verfassungskonforme Wahlordnung zu schaffen; 4.Es sei festzustellen, dass das Verwaltungsgericht auf die vorliegende Be- schwerde nicht eintreten kann; 5.Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Graubünden." 3.Nachdem die Regierung von Seiten des streitberufenen Gerichtes am
4 - sung mit dem Hinweis, dass diese gegebenenfalls zu einem späteren Zeit- punkt neu angesetzt werde, ab. 4.Mit Schreiben vom 5. Oktober 2017 bestätigte Prof. Dr. iur. Andreas Auer, dass er nicht im Besitz eines Anwaltspatents sei und er wohl deshalb die Vorschrift von Art. 15 Abs. 2 VRG schlicht übergangen habe. Gleichzeitig ersuchte er darum, in Anwendung von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG die Rechts- vertretung für die Beschwerdeführenden übernehmen zu dürfen. In der gleichzeitig beim Bundesgericht eingereichten Stimmrechtsbeschwerde sei er als Rechtsvertreter anerkannt. Es bestehe kein vernünftiger Grund, wes- halb die Rechtsvertretung in diesen beiden, dieselben Rechtsfragen auf- werfenden Beschwerden von zwei verschiedenen Personen wahrgenom- men werden solle. Für den Fall, dass dies nicht möglich sein sollte, be- zeichnete Prof. Dr. iur. Andreas Auer Rechtsanwalt B._____ als Stellver- treter in diesem Verfahren; die Befugnis, einen Stellvertreter zu bezeich- nen, ergebe sich aus den bereits eingereichten Vollmachten. Sollte auch dies nicht möglich sein, werde um Ansetzung einer Frist ersucht, damit die Beschwerdeführenden in diesem Verfahren einen rechtmässigen Vertreter bestimmen können. Aus Gründen der Einfachheit sei er bereit, eine allfäl- lige Verfügung an die Beschwerdeführer weiterzuleiten. 5.Mit prozessleitender Verfügung vom 25. Oktober 2017 beschränkte der In- struktionsrichter das Verfahren auf die Frage der Postulationsfähigkeit. 6.Am 7. November 2017 wies die Regierung darauf hin, dass Prof. Dr. iur. Andreas Auer im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung die Postulations- fähigkeit gefehlt habe und er auch über keine Ausnahmebewilligung verfügt habe. Die Beschwerdeerhebung sei deshalb nicht rechtsgültig erfolgt und er habe den für ihn erkennbaren Mangel auch nicht innert der gesetzten Nachfrist behoben. Das Gesuch um Erteilung einer Ausnahmebewilligung zur Vertretung der Beschwerdeführenden sei verspätet erfolgt; darüber hin-
5 - aus mangle es auch an den besonderen Umständen, welche eine Ausnah- mebewilligung rechtfertigten. 7.Mit Stellungnahme vom 27. November 2017 reichte Prof. Dr. iur. Andreas Auer dem streitberufenen Gericht 45 Parteierklärungen ein, mit denen die Betroffenen um Erteilung einer Ausnahmebewilligung für Prof. Dr. iur. An- dreas Auer als deren Rechtsvertreter ersuchen und erklären − falls die Er- teilung der nachgesuchten Ausnahmebewilligung nicht möglich sein sollte − das Verfahren in eigenem Namen weiterführen zu wollen. Zwei Parteien legten zudem ein von ihnen zusätzlich unterzeichnetes Exemplar der Be- schwerde vom 18. September 2017 bei. In seiner Stellungnahme bean- tragte Prof. Dr. iur. Andreas Auer was folgt: "1. Es sei vom Gericht vorab über das mit Eingabe des Unterzeichnenden vom
12 - Helfer für eine Partei tätig sei. Aufgrund fehlender persönlicher Beziehun- gen zwischen Prof. Dr. iur. Andreas Auer und den Beschwerdeführern so- wie der aufgrund seiner Tätigkeit bei der Anwaltskanzlei Umbricht zu ver- mutenden Berufsmässigkeit der Vertretung seien die Voraussetzungen für die Erteilung einer Einzelfallbewilligung nicht gegeben. c)aa) Die hier massgebliche Bestimmung im kantonalen Gesetz über die Ver- waltungsrechtspflege lautet wie folgt: Art. 15Vertretung 1 Die Beteiligten können sich durch eine handlungsfähige Person vertreten lassen: a)in Verfahren vor Verwaltungsbehörden; b)in Steuer- und Sozialversicherungsstreitsachen; c)in anderen Verfahren vor richterlichen Behörden mit Genehmigung der oder des Vorsit- zenden auf begründetes Gesuch im Einzelfall. 2 Die Rechtsvertretung durch eine Person, die im kantonalen Anwaltsregister eingetragen ist oder Freizügigkeit nach BGFA geniesst, ist in allen Verfahren möglich. 3 Die Vertreterin oder der Vertreter hat sich auf Verlangen der Behörde durch schriftliche Voll- macht über ihre Vertretungsbefugnis auszuweisen. Wie Prof. Dr. iur. Andreas Auer in seiner Stellungnahme vom 27. November 2017 zu Recht ausführt, ist Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG keine Vorgabe in zeit- licher Hinsicht zu entnehmen. Insbesondere enthält die fragliche Norm keine Vorschrift, wonach um eine Einzelfallbewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG vorgängig oder mit Einreichen einer Beschwerde ersucht werden müsste. Dies würde, insbesondere bei kurzen Rechtsmittelfristen, auch keinen Sinn machen. Es entspricht im Übrigen auch der − wenn auch spärlichen − Praxis des Verwaltungsgerichtes, dass Gesuche um Einzel- fallzulassung auch nach Einreichung einer Beschwerde noch zugelassen werden. In den Fällen U 16 51 und U 13 99 wurden die nicht im kantonalen Anwaltsregister eingetragenen und nicht Freizügigkeit nach BGFA genies- senden Vertreter nach Einreichen der Beschwerde aufgefordert, innert Frist den Mangel zu beheben, z.B. durch das Stellen eines Gesuchs im Sinne von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG. Nach dem soeben Gesagten ist dem Argu- ment der Regierung, wonach Prof. Dr. iur. Andreas Auer die Genehmigung
13 - nach Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG vorgängig hätte einholen müssen, weshalb sein Gesuch nicht mehr behandelt werden könne, nicht zu folgen. bb) Bezüglich des Regelungsinhalts von Art. 15 VRG gilt es zu beachten, dass diese Bestimmung am 16. Juni 2010 im Zuge der Justizreform (Um- setzung der Schweizerische Straf- und Zivilprozessordnung auf Gesetzes- stufe) totalrevidiert und per 1. Januar 2011 in Kraft gesetzt wurde. Der ur- sprüngliche Art. 15 aVRG (in Kraft getreten auf den 1. Januar 2007) lautete wie folgt: Art. 15Vertretung 1 Im Verfahren vor Verwaltungsbehörden können sich die Beteiligten durch eine handlungs- fähige Person vertreten lassen. 2 Die Vertreterin oder der Vertreter hat sich auf Verlangen der Behörde durch schriftliche Voll- macht über ihre Vertretungsbefugnis auszuweisen. 3 Im Verfahren vor richterlichen Behörden richtet sich die Vertretung nach den Bestimmungen des kantonalen Anwaltsgesetzes. Das kantonale Anwaltsgesetz, auf welches Art. 15 Abs. 3 aVRG verwies, regelte damals in den Art. 3 und 4 was folgt: Art. 3Vertretung im Allgemeinen, Anwaltsmonopol 1 Wer als Rechtsvertreterin oder Rechtvertreter vor Gericht, vor der Kreispräsidentin als Ver- mittlerin oder dem Kreispräsidenten als Vermittler oder in Strafuntersuchungsverfahren auf- tritt, muss im kantonalen Anwaltsregister eingetragen sein oder Freizügigkeit nach dem BGFA geniessen. 2 Die Vertretung vor der Einzelrichterin oder dem Einzelrichter in Schuldbetreibungs- und Kon- kurssachen sowie in Steuer- und Sozialversicherungsstreitsachen ist davon ausgenommen. Art. 4Ausnahmen Auf begründetes Gesuch kann die Gerichtspräsidentin oder der Gerichtspräsident, die Kreispräsidentin als Vermittlerin oder der Kreispräsident als Vermittler oder das zuständige Organ der Strafuntersuchung auch Personen, die nicht im Anwaltsregister eingetragen sind oder keine Freizügigkeit nach dem BGFA geniessen, im Einzelfall zur Vertretung vor Gericht oder in Strafuntersuchungsverfahren ermächtigen. Weil die Rechtsvertretung im Monopolbereich für Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte neu in der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO; SR 272; vgl. Art. 68 Abs. 2 lit. a ZPO) bzw. der Schweizerischen Strafprozess-
14 - ordnung (StPO; SR 312.0; vgl. Art. 127 Abs. 5 StPO) geregelt wurde (mit Verweis auf das BGFA), wurde die Regelung im kantonalen Anwaltsgesetz für den Anwendungsbereich des Zivil- und Strafrechts obsolet. Analog den Schweizerischen Verfahrensordnungen (ZPO und StPO) wurde folglich die Rechtsvertretung für die Verfahren im öffentlichen Recht direkt im kantona- len Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege geregelt: Während Art. 15 Abs. 2 aVRG zu Art. 15 Abs. 3 VRG wurde, regelt Art. 15 Abs. 1 VRG neu die Vertretungsbefugnis für handlungsfähige Personen und übernahm Art. 4 aAnwG in Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG. Damit ist gesagt, dass die Über- legungen des Gesetzgebers bezüglich Art. 4 aAnwG unverändert für Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG gelten. Die Botschaft der Regierung an den Gros- sen Rat zum Erlass eines kantonalen Anwaltsgesetzes vom 25. Oktober 2005 hält klar fest, dass die Vertretung im Monopolbereich nach BGFA ein berufsmässiges Auftreten ausschliesse (Heft Nr. 15/2005-2006 S. 1305 ff., 1316). Damit ist aber die Frage, ob Prof. Dr. iur. Andreas Auer Anspruch auf eine Einzelfallbewilligung gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG hat, bereits negativ entschieden, ist doch aufgrund dessen Tätigkeit bei der Anwalts- kanzlei Umbricht ohne Weiteres auf eine berufsmässige Vertretung zu schliessen, zumal Prof. Dr. iur. Andreas Auer in mehreren Fällen Be- schwerdeführer gegen Urteile des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden in bundesgerichtlichen Verfahren vertreten hat (vgl. Urteile des Bundesgerichtes 1C_100/2016 vom 4. Juli 2016, 1C_267/2016 vom
15 - den, wenn er bereit ist, die Vertretung ohne besondere Beziehungsnähe zu den Vertretenen zu übernehmen. In solchen Fällen gründet das Vertrauen in den Vertreter nicht auf seiner Person oder seiner Nähe zum Vertretenen, sondern auf anderen Eigenschaften des Vertreters (z.B. seiner Fachkom- petenz) und damit auf ähnlichen Kriterien wie bei der Auswahl eines Be- rufsmanns bzw. einer Berufsfrau. Da das Element des persönlichen Nähe- verhältnisses nicht im Vordergrund steht, rechtfertigt es sich, solche Ver- treter den Restriktionen für berufsmässige Vertreter zu unterwerfen (vgl. BGE 140 III 555 E.2.3). Zulässig sind solche Ausnahmebewilligungen folg- lich insbesondere dort, wo einerseits ein spezielles Vertrauensverhältnis zwischen Vertretenem und Vertreter besteht und anderseits solche Vertre- tungen auf Einzelfälle begrenzt bleiben. Beides ist bei Prof. Dr. iur. Andreas Auer offenkundig nicht der Fall. Dies entspricht auch der − wenn auch spär- lichen − Praxis des Verwaltungsgerichtes: In einem Fall wurde dem Sohn einer ca. 65-jährigen Frau aus dem Kosovo, welcher die Sprache und die Kultur der Schweiz fremd war, in einem ausländerrechtlichen Verfahren eine Einzelfallbewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG erteilt (vgl. VGU U 13 99 vom 16. Dezember 2014). In einem zweiten Fall wurde dem Schwager als Vertreter des Beschwerdeführers Frist angesetzt, die Be- schwerde betreffend Führerausweisentzug entweder durch den Beschwer- deführer selbst unterzeichnen zu lassen oder ein begründetes Gesuch nach Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG zu stellen; innert Frist zeigte der Schwager indes an, dass er weder die eine noch die andere Bedingung erfüllen könne, was zum Nichteintreten führte (vgl. VGU U 16 51 vom 27. Juni 2016). cc) Im Sinne eines Zwischenergebnisses lässt sich nach dem vorstehend Gesagten festhalten, dass Prof. Dr. iur. Andreas Auer das Gesuch um Er- teilung einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG zwar rechtzeitig gestellt hat. Das Gesuch ist materiell indes nicht begründet und ist deshalb abzuweisen.
16 - 4.Bei diesem Zwischenergebnis stellt sich die Frage, ob Prof. Dr. iur. Andreas Auer bzw. den Beschwerdeführern nun noch eine Frist anzusetzen ist, um den Mangel der Rechtsvertretung zu beheben. a)Prof. Dr. iur. Andreas Auer stellt sich diesbezüglich auf den Standpunkt, dass die Beschwerdeführer mit der Unterzeichnung der Prozessvollmach- ten ihren Willen zur Beschwerdeerhebung hinreichend zum Ausdruck ge- bracht hätten, weshalb das Gericht den Beschwerdeführern selber eine an- gemessene Nachfrist zur Behebung des Mangels anzusetzen habe. Dies habe im Interesse der Parteien selbst dann zu gelten, wenn der nicht be- fugte Rechtsvertreter hätte wissen müssen, hierzu nicht befugt zu sein. Ein Verzicht auf eine Fristansetzung komme nur in Betracht, wenn sich eine Partei systematisch durch einen Nichtanwalt vertreten lasse und ihr des- wegen wiederholt Nachfristen angesetzt worden seien. Aus diesem Grund spiele es auch keine Rolle, was Prof. Dr. iur. Andreas Auer als Rechtskun- diger hätten wissen müssen. Ausserdem sei die Verfügung des Instrukti- onsrichters vom 27. September 2017 einzig an Prof. Dr. iur. Andreas Auer gegangen, nicht aber an die beschwerdeführenden Parteien. Letzteren sei die Möglichkeit einer Verbesserung des Mangels somit frühestens mit der instruktionsrichterlichen Verfügung vom 14. November 2017 gegeben wor- den, wobei selbst dieses Schreiben keine explizite Aufforderung zur Ver- besserung des Vertretungsmangels mit Androhung des Nichteintretens enthalten habe. Die gerichtliche Aufforderungspflicht ergebe sich − wenn nicht bereits aus Art. 33 Abs. 3 (recte: Art. 38 Abs. 3) VRG − so jedenfalls aus dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem Verbot der Rechtsver- weigerung mitsamt dem Verbot des überspitzten Formalismus. Die Behe- bung eines solchen Vertretungsmangels könne in zweierlei Hinsicht erfol- gen: Entweder könnten die Parteien einen zur Rechtsvertretung befugten Anwalt beauftragen oder aber erklären, das Verfahren ohne Vertreter wei- terzuführen. Letzteres wollten die Beschwerdeführer tun, wie sich aus den
17 - beigelegten 45 Erklärungen ergebe; zwei Beschwerdeführer hätten zudem ein eigenhändig unterzeichnetes Exemplar der Beschwerde vom 18. Sep- tember 2017 eingereicht. Allfällige Nichtigkeitsfolgen der Handlungen des nicht befugten Vertreters könnten nur dann diskutiert werden, wenn die Parteien zur Verbesserung des Mangels aufgefordert worden wären und sich nicht innert Frist beim Gericht gemeldet hätten, was hier aber gerade nicht der Fall sei. Ausserdem sei der Schluss auf Nichtigkeit einer Eingabe nur dann angebracht, wenn der Rechtsvertreter ohne Vollmacht handle, nicht aber bei einem bevollmächtigten aber unzulässigen Rechtsvertreter. Anders zu entscheiden stelle überspitzten Formalismus dar. Wollte sich das Gericht ein Nichteintreten vorbehalten, müsste es der Partei vorgängig unmissverständlich androhen, sie müsse sich selber oder mit einem zuge- lassenen Anwalt innert Frist beim Gericht melden, wenn sie das Verfahren weiterführen möchte, ansonsten auf die Eingabe nicht eingetreten werde. b)Demgegenüber erkennt die Regierung im Schreiben des Instruktionsrich- ters vom 27. September 2017 eine Nachfristansetzung zur Behebung des Prozessmangels. Prof. Dr. iur. Andreas Auer habe die Verfügung vom
19 - b)Prof. Dr. iur. Andreas Auer stellt sich − wie gesehen − auf den Standpunkt, dass das Gericht ihn und die Beschwerdeführer explizit zur Verbesserung des Mangels auffordern müsse mit der Androhung, dass auf die Eingabe bei nicht fristgerechter Behebung des Mangels nicht eingetreten werde. Die gerichtliche Aufforderungspflicht ergebe sich − wenn nicht bereits aus Art. 33 Abs. 3 (recte: Art. 38 Abs. 3) VRG − so jedenfalls aus dem Grund- satz von Treu und Glauben und dem Verbot der Rechtsverweigerung mit- samt dem Verbot des überspitzten Formalismus. Er sei seitens des Gerich- tes weder zur Verbesserung des Mangels aufgefordert worden noch sei ihm angedroht worden, dass auf die Eingabe bei mangelnder Behebung des Mangels nicht eingetreten werde. Im Übrigen hätten die Beschwerde- führer mit der Unterzeichnung der Prozessvollmachten ihren Willen zur Be- schwerdeerhebung hinreichend zum Ausdruck gebracht, weshalb das Ge- richt auch den Beschwerdeführern selber eine angemessene Nachfrist zur Behebung des Mangels anzusetzen habe. c)Dieser Auffassung ist nicht beizupflichten. Gemäss Art. 38 VRG sind Rechtsschriften in einer Amtssprache abzufassen und haben das Rechts- begehren, den Sachverhalt und eine Begründung zu enthalten (Abs. 1). Sie sind zu unterzeichnen und im Doppel unter Beilage der verfügbaren Be- weismittel und des angefochtenen Entscheids einzureichen. Weitere Be- weismittel sind genau zu bezeichnen (Abs. 2). Genügt eine Eingabe den gesetzlichen Erfordernissen nicht oder ist sie in unziemlicher Form abge- fasst, unleserlich oder unnötig umfangreich, wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass auf die Ein- gabe sonst nicht eingetreten werde (Abs. 3). Art. 38 VRG entspricht in Be- zug auf den hier interessierenden Inhalt Art. 42 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110), Art. 52 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) sowie auch Art. 132 ZPO, weshalb die hierzu ergangene Rechtsprechung und die entsprechenden Kommentierungen im vorliegenden Verfahren ohne Weiteres beigezogen
20 - werden können. Dies zumal der Anspruch auf Nachfristansetzung Aus- druck eines aus dem Verbot des überspitzten Formalismus fliessenden all- gemeinen prozessualen Rechtsgrundsatzes ist, welcher in sämtlichen Rechtsbereichen gleichermassen Gültigkeit beanspruchen kann und sich die Regelung in Art. 38 VRG überdies − genauso wie jene in Art. 132 ZPO (vgl. GSCHWEND, in: SPÜHLER/TENCHIO/INFANGER [Hrsg.], Basler Kommen- tar zur Schweizerische Zivilprozessordnung, Basel 2017, Art. 132 Rz. 1) − eng an Art. 33 BGG anlehnt. d)Der Anspruch auf Nachfristansetzung ist Ausdruck eines aus dem Verbot des überspitzten Formalismus fliessenden allgemeinen prozessualen Rechtsgrundsatzes. Überspitzter Formalismus liegt vor, wenn für ein Ver- fahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschrif- ten mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften über- spannte Anforderungen stellt und den Rechtssuchenden den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt. Wohl sind im Rechtsgang prozessuale For- men unerlässlich, um die ordnungsgemässe und rechtsgleiche Abwicklung des Verfahrens sowie die Durchsetzung des materiellen Rechts zu gewähr- leisten. Nicht jede prozessuale Formstrenge steht demnach mit Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101), wonach jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwal- tungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist hat, im Widerspruch. Überspitzter Formalismus ist nur gegeben, wenn die strikte Anwendung der Formvor- schriften durch keine schutzwürdigen Interessen gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder verhindert (BGE 135 I 6 E.2.1, 130 V 177 E.5.4.1; Urteile des Bundesgerichtes 6B_218/2015 vom 16. De- zember 2015 E.2.4.2, 6B_730/2013 vom 10. Dezember 2013 E.1.3.1; 6B_503/2011 vom 7. Februar 2012 E.3.1; je mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜL-
21 - LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1051 m.w.H.). Die Ansetzung einer Nachfrist setzt voraus, dass der zu behebende Mangel bzw. Fehler verbesserlich ist. Daraus ergibt sich, dass eine Nachfristansetzung nur bei versehentlichen, nicht absichtlichen Unterlassungen der Parteien oder ihrer Vertreter in Frage kommt, da sonst eine ungerechtfertigte Fristverlängerung bewirkt werden könnte. Mit ande- ren Worten kann das Gericht auf die Ansetzung einer Nachfrist verzichten und sogleich die entsprechenden Konsequenzen ziehen, wenn eine Partei absichtlich und zudem ohne berechtigte bzw. nachvollziehbare Gründe eine unvollständige oder fehlerhafte Rechtsschrift einreicht (vgl. GSCHWEND, a.a.O., Art. 132 Rz. 6; SEETHALER/PORTMANN, in: WALD- MANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrens- gesetz, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 52 Rz. 109; DOLGE, in: SPÜH- LER/AEMISEGGER/DOLGE/VOCK [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Praxiskom- mentar, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2013, Art. 42 Rz. 48; MERZ, in: NIG- GLI/ÜBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesge- richtsgesetz, Basel 2008, Art. 42 Rz. 111). e)Vorliegend erhoben die Beschwerdeführer, nachdem die Regierung am
22 - tember 2017 auf, dem Gericht bis am 9. Oktober 2017 seine Befugnis zur Rechtsvertretung gemäss Art. 15 VRG aufzuzeigen. Für das Gericht war zu diesem Zeitpunkt nicht ersichtlich, ob Prof. Dr. iur. Andreas Auer postu- lationsfähig war oder nicht. Dieses Schreiben vom 27. September 2017 durfte und musste Prof. Dr. iur. Andreas Auer, der spätestens bei Erhalt dieses Schreibens um seine fehlende Postulationsfähigkeit im vorliegen- den Verfahren wusste, nach Treu und Glauben so verstehen, dass (ers- tens) die Beschwerde vom 18. September 2017 mangelhaft ist, weil sie nicht von einer zur Parteivertretung befugten Person erhoben wurde, und dass (zweitens) der Mangel innert Nachfrist verbessert werden kann, indem die Beschwerde mit Unterschrift einer Rechtsanwältin bzw. eines Rechts- anwaltes nachgereicht wird, die bzw. der zur Parteivertretung befugt ist. Dies ist mit der Eingabe vom 5. Oktober 2017 offenkundig nicht geschehen. Bleibt der Mangel − wie im vorliegenden Fall − innert Frist unverbessert, kann auf die Beschwerde infolge Mangelhaftigkeit derselben nicht einge- treten werden. f)An diesem Ergebnis vermag die Tatsache, dass im Schreiben des Instruk- tionsrichters vom 27. September 2017 nicht explizit angedroht wurde, dass bei unterlassener Verbesserung des Mangels nicht auf die Eingabe einge- treten wird, nichts zu ändern. Richtig ist zwar, dass gemäss Art. 38 Abs. 3 VRG grundsätzlich eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels an- zusetzen ist mit der Androhung, dass auf die Eingabe nicht eingetreten wird, wenn eine Eingabe den gesetzlichen Erfordernissen nicht genügt oder sie in unziemlicher Form abgefasst, unleserlich oder unnötig umfang- reich ist. Ähnlich wie bei der fehlenden Rechtsmittelbelehrung darf die säu- mige Partei bei mangelnden Angaben der Säumnisfolgen indes nur dann annehmen, dass keine solchen Folgen vorliegen, wenn sie die Rechtsfolge der Präklusivwirkung nicht erkannt hat und auch bei gebotener Sorgfalt nicht hätte erkennen können (vgl. BGE 138 I 49 E.8.3.2, 117 Ia 421 E.2a; STAEHELIN, in: SUTTER-SOMM/HASENBÖHLER/LEUENBERGER [Hrsg.], Kom-
23 - mentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, 3. Aufl., Zürich/Ba- sel/Genf 2016, Art. 147 Rz. 11). Zwar enthält das Schreiben des Instrukti- onsrichters vom 27. September 2017 − wie gesehen − keine Androhung, dass bei Unterlassung der Verbesserung nicht auf die Eingabe eingetreten wird. Das Schreiben musste jedoch − wie vorstehend dargelegt (E.5e) − von Prof. Dr. iur. Andreas Auer nach Treu und Glauben so verstanden wer- den, dass die Eingabe mangels Unterzeichnung von einer zur Parteivertre- tung befugten Person mangelhaft ist und dass der Mangel innert Nachfrist verbessert werden kann. Die in Art. 38 Abs. 3 VRG indirekt erwähnte Folge, wonach bei unterlassener Verbesserung der Beschwerde nicht auf die Be- schwerde eingetreten wird, hätte Prof. Dr. iur. Andreas Auer bei gebotener Sorgfalt erkennen können, da zumindest eine Grobkontrolle der massge- benden Gesetzesbestimmungen erwartet wird (BGE 138 I 49 E.8.3.2). Ebenfalls nichts an diesem Ergebnis zu ändern vermag der Entscheid BGE 142 I 10. Im erwähnten Entscheid ging es darum, dass eine Berufungser- klärung in einer Strafsache an das kantonale Obergericht zwar drei Tage vor Fristablauf erhoben wurde, die Erklärung aber nicht durch den bevoll- mächtigten Rechtsvertreter, sondern durch die Kanzleimitarbeiterin unter- zeichnet wurde. Das Bundesgericht befand, dass die Vorinstanz die nicht rechtsgültig unterzeichnete Berufung nicht ohne Ansetzen einer kurzen Nachfrist zur Verbesserung (auch über die gesetzliche Frist hinaus) mit ei- nem Nichteintretensentscheid hat erledigen dürfen. Im Gegensatz zum so- eben dargestellten Sachverhalt war im vorliegend zu beurteilenden Fall im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung indes (noch) nicht klar, ob Prof. Dr. iur. Andreas Auer zur Rechtsvertretung befugt ist oder nicht. Dementspre- chend forderte ihn der Instruktionsrichter mit Schreiben vom 27. September 2017 auf, dem Gericht innert zehn Tagen seine Befugnis zur Rechtsvertre- tung aufzuzeigen. Wie gesehen, konnte und musste Prof. Dr. iur. Andreas Auer dieses Schreiben − und darin liegt der entscheidende Unterscheid zu BGE 142 I 10 − nicht anders verstehen, als dass die Beschwerde mangels
24 - Unterzeichnung von einer zur Parteivertretung befugten Person mangelhaft ist und dass der Mangel innert Nachfrist verbessert werden kann. g)Gestützt wird dieses Ergebnis im Übrigen durch die bundesgerichtliche Rechtsprechung. Im Entscheid 5A_461/2012 vom 1. Februar 2013 ging es darum, dass eine Berufungsschrift an das Berner Obergericht von Rechts- anwältin E. in Vertretung von Rechtsanwalt C. unterzeichnet wurde. Der Instruktionsrichter stellte in seiner Verfügung fest, dass in den Akten keine Vollmacht von Rechtsanwalt C. vorliege, und forderte diesen auf, eine sol- che innert zehn Tagen nachzureichen. Sodann wurde Rechtsanwalt C. auf- gefordert, innert gleicher Frist die Voraussetzungen zur Parteivertretung für E. nachzuweisen, zumal sich weder in den Akten noch auf der Homepage der Kanzlei Hinweise zur Person und Tätigkeit von E. fänden und E. nicht im Anwaltsregister des Kantons Bern eingetragen sei. Innert Frist teilte Rechtsanwältin und Notarin E. in Vertretung von Rechtsanwalt C. mit, dass sie bei diesem angestellt und durch diesen gehörig bevollmächtigt sei. Auf- grund des Anstellungsverhältnisses bestehe kein Eintrag im Anwaltsregis- ter des Kantons Bern; weiter wurde eine Haupt- und Substitutionsvollmacht eingereicht. Das Obergericht trat sodann gestützt auf Art. 68 Abs. 2 lit. a ZPO auf die Berufung mangels gültiger Parteivertretung nicht ein. Zudem verneinte das Obergericht eine Pflicht zur Nachfristansetzung gemäss Art. 132 Abs. 1 ZPO, weil die Unterzeichnung der nicht registrierten Anwäl- tin keine versehentliche Unterlassung darstelle. Selbst bei Annahme eines verbesserlichen Mangels wäre nach Treu und Glauben zu erwarten gewe- sen, dass der Mangel innert der angesetzten Frist von zehn Tagen beho- ben werde, was aber nicht geschehen sei. Das Bundesgericht befand, dass das Schreiben des Instruktionsrichters an Rechtsanwältin E. nach Treu und Glauben nicht anders habe verstanden werden können, als dass die Beru- fung mangelhaft sei, weil sie nicht von einer zur Parteivertretung befugten Person unterzeichnet worden sei, und der Mangel innert Nachfrist behoben werden könne, indem die Eingabe mit einer gültigen Unterschrift nachge-
25 - reicht werde. Weil dies innert der angesetzten Frist nicht geschehen sei, gelte die Eingabe von Gesetzes wegen als nicht erfolgt. Zu diesem Ergeb- nis kam das Bundesgericht auch unter Würdigung der Tatsache, dass im Schreiben des Instruktionsrichters an Rechtsanwalt C. ein Nichteintreten im Unterlassungsfall nicht angedroht wurde. Das Bundesgericht erwog dazu, dass der Adressat bei gebotener Sorgfalt diese Rechtsfolge hätte erkennen können. Das Nichteintreten durch das Obergericht sei kein Ver- stoss gegen das Verbot des überspitzten Formalismus (vgl. zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichtes 5A_461/2012 vom 1. Februar 2013 E.4 ff.). Die Parallelen des soeben dargestellten Falls zum vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt sind frappant. Im vorliegenden Fall enthielt das Schreiben des Instruktionsrichters vom 27. September 2017 zumindest die Vermutung, dass Prof. Dr. iur. Andreas Auer nicht postulationsfähig ist und eine Frist von zehn Tagen, um dem Gericht die Befugnis zur Rechtsvertretung gemäss Art. 15 VRG aufzuzeigen. Statt die mangelhafte Eingabe vom
28 - dere wurde dargelegt, dass die Regelungen hinsichtlich der Wahl des Gros- sen Rates im Gesetz über den Grossen Rat (GRG; BR 170.100) grössten- teils dem bereits in Art. 27 KV normierten entsprechen (vgl. VGU V 14 10 vom 17. Dezember 2015 E.4c). Aufgrund dieser Überlegungen kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass es ihm verwehrt sei, das in Art. 27 KV normierte Wahlsystem des Grossen Rates auf dessen Bundesverfas- sungskonformität zu überprüfen (vgl. VGU V 14 10 vom 17. Dezember 2015 E.4d). An diesen Überlegungen und Ausführungen hält das streitbe- rufene Gericht nach wie vor fest, zumal sich seit dem Jahr 2015 weder die rechtliche noch die tatsächliche Situation verändert haben. b)Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, dass die Frage, ob neben Ge- setzen und Verordnungen auch kantonale Verfassungsbestimmungen auf ihre Übereinstimmung mit der Bundesverfassung zu prüfen seien, von der höchstrichterlichen Rechtsprechung bisher zwar nicht entschieden worden sei. Werde dem Vorrang des Bundesrechts, dem Legalitätsprinzip sowie dem Grundsatz der Subsidiarität der Beschwerden ans Bundesgericht mehr Gewicht beigemessen als der kantonalen Verfassungsautonomie, er- gebe sich aber, dass auch die kantonalen Gerichte kantonale Verfassungs- vorschriften im Anwendungsfall zumindest auf ihre Vereinbarkeit mit höhe- rem Recht, das sich nach der Gewährleistung durch die Bundesversamm- lung entwickelt habe, zu prüfen hätten. Seit der Gewährleistung der Bünd- ner Verfassung im Juni 2004 habe sich die bundesgerichtliche Rechtspre- chung zur Verfassungsmässigkeit von kantonalen Majorzwahlsystemen entscheidend geändert, weshalb das Verwaltungsgericht verpflichtet sei, das geltende Wahlsystem an diesem Massstab zu messen. Art. 55 Abs. 3 KV stehe einer Überprüfung nicht entgegen, da dieser sich unmittelbar auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, das Legalitätsprinzip und den Vor- rang von Bundesrecht stütze. Im Übrigen betreffe die Rüge der Unverein- barkeit des Bündner Majorzwahlsystems mit Art. 34 BV eine Rechtsstrei- tigkeit im Sinne von Art. 29a BV. Die Stimmbürger hätten somit unmittelbar
29 - aufgrund der Bundesverfassung Anspruch darauf, dass diese Rüge vom Verwaltungsgericht umfassend geprüft werde. Nach der Rechtsprechung sei der bundesrechtlich verlangte Rechtsschutz im Kanton selbst dann zu gewährleisten, wenn ein entsprechendes kantonales Anpassungsrecht fehle. Die Befürchtung, bei einem Eintreten ein Spannungsverhältnis mit dem Gewährleistungsbeschluss der Bundesversammlung von 2004 zu schaffen, sei unbegründet. Zwischen der durch die Bundesversammlung vorgenommenen grossmaschigen und abstrakten Prüfung der Bundes- rechtmässigkeit kantonaler Verfassungsvorschriften und deren Überprü- fung im konkreten Anwendungsfall durch ein qualifiziertes Gericht bestehe ein auf der Gewaltenteilung fussender qualitativer Unterschied, der allfäl- lige widersprüchliche Schlussfolgerungen zu erklären vermöge. c)Der Auffassung der Beschwerdeführer ist − wie nachstehend dargestellt − nicht zu folgen. Wie der − wenn auch nicht postulationsfähige − Vertreter der Beschwerdeführer in seinem Lehrbuch zum Staatsrecht der Schweize- rischen Kantone selber ausführt, steht es den Kantonen grundsätzlich frei, Bestimmungen ihrer Verfassungen im abstrakten Normenkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit höherem Recht von einer kantonalen Gerichtsin- stanz überprüfen zu lassen (vgl. AUER, Staatsrecht der Schweizerischen Kantone, Bern 2016, Rz. 1562). Mit der gewählten Formulierung ist gleich- zeitig gesagt, dass die Kantone zwar Verfassungsbestimmungen auf ihre Vereinbarkeit mit höherem Recht von einer kantonalen Gerichtsinstanz überprüfen lassen können, dies aber keinesfalls müssen (so auch GRIFFEL, in: BIAGGINI/GÄCHTER/KIENER [Hrsg.], Staatsrecht, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, § 27 Rz. 50). Mithin sind die Kantone frei, Bestimmungen der Kan- tonsverfassung vollumfänglich, nur beschränkt oder überhaupt nicht auf ihre Vereinbarkeit in Bezug auf höheres Recht zu überprüfen (so explizit: AUER, a.a.O., Rz. 1508). Im positiven Recht sieht − soweit ersichtlich − denn auch einzig der Kanton Genf die Möglichkeit vor, dass kantonale Ver- fassungsgesetze im abstrakten Normenkontrollverfahren vor dem Verfas-
30 - sungsgericht angefochten werden können (vgl. AUER, a.a.O., Rz. 1563 mit Hinweis auf Art. 130B Abs. 1 lit. a Loi sur l’organisation judiciaire [LOJ; E 2 05]). Der Kanton Graubünden hat sich − wie vorstehend dargestellt (vgl. E.7a) − offenbar bewusst dagegen entschieden, die Bestimmungen der Kantonsverfassung auf ihre Vereinbarkeit mit höherem Recht von einer kantonalen Gerichtsinstanz überprüfen zu lassen, und zwar sowohl im abs- trakten, als auch im konkreten Normenkontrollverfahren. Wie gesehen nor- miert nämlich Art. 55 Abs. 3 KV, dass in verfassungsrechtlichen Verfahren Gesetze und Verordnungen sowohl unmittelbar angefochten (abstrakte Normenkontrolle) als auch im Anwendungsfall überprüft werden können (konkrete Normenkontrolle). E contrario bedeutet dies, dass Bestimmun- gen der Kantonsverfassung weder im abstrakten noch im konkreten Nor- menkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit höherem Recht überprüft werden können. Im Übrigen ergeben sich − wie gesehen − auch aus der Entstehungsgeschichte von Art. 55 KV keinerlei Hinweise, wonach in ver- fassungsgerichtlichen Verfahren neben Gesetzen und Verordnungen auch einzelne Verfassungsbestimmungen auf deren Übereinstimmung mit der Bundesverfassung hin überprüft werden könnten (vgl. vorstehend E.7a). Nur am Rande sei an dieser Stelle noch erwähnt, dass offenbar auch der beschwerdeführerische Vertreter der Auffassung zu sein scheint, dass die Überprüfung der Vereinbarkeit der Kantonsverfassung mit übergeordnetem Recht nicht den kantonalen Gerichten, sondern vielmehr dem Bundesge- richt überlassen werden sollte. Jedenfalls plädiert er in seinem vorstehend erwähnten Lehrbuch dafür, die Gewährleistung der Kantonsverfassungen durch die Bundesversammlung zu streichen und damit "die Aufgabe, die Vereinbarkeit der Kantonsverfassungen mit übergeordnetem Recht zu überprüfen, schlicht und einfach jener Instanz [zu] überlassen, die dazu be- rufen ist: das Bundesgericht" (Auer, a.a.O., Rz. 609). d)An diesem Ergebnis vermag die in Art. 29a BV normierte Rechtsweggaran- tie nichts zu ändern. Richtig ist zwar, dass die Rechtsweggarantie eine Nor-
31 - menkontrolle im konkreten Streitfall verlangt (vgl. KLEY, in: EHRENZEL- LER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Art. 29a Rz. 12) und dass eine richterliche Beurteilung unmittelbar gestützt auf Art. 29a BV erwirkt werden kann, wenn das anwendbare Verfahrens- und Organisationsrecht keinen den Anforderungen von Art. 29a BV ent- sprechenden Zugang zu einem Gericht vorsieht (WALDMANN, in: WALD- MANN/BELSER/EPINEY [Hrsg.], Basler Kommentar zur Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 29a Rz. 10). Einen Anspruch auf Überprüfung von Bestim- mungen der Kantonsverfassung auf deren Vereinbarkeit mit übergeordne- tem Recht können die Beschwerdeführer aus Art. 29a BV indes − wie nach- stehend dargestellt − nicht ableiten. Gemäss Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG sehen die Kantone gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor. Im Sinne einer Ausnahmeregelung entfällt diese Ver- pflichtung nach Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG für Akte des Parlaments und der Regierung. Aus Gründen der Gewaltenteilung und überkommener Auffas- sung über die Natur der politischen Rechte unterliegen in vielen Kantonen Akte des Parlaments und der Regierung in Stimmrechtssachen keiner Be- schwerde bzw. keiner gerichtlichen Beschwerde. Diese Ordnung sollte mit dem Bundesgerichtsgesetz nicht geändert werden (vgl. Botschaft des Bun- desrates zur Teilrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001, BBl 2001 S. 4202 ff., 4327). Die Bestimmung von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG hat zur Folge, dass bei Akten des Parlaments und der Regierung eine freie Sachverhaltsüberprüfung durch ein Gericht unterbleibt und die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV nicht voll umgesetzt wird (STEINMANN, in: NIGGLI/ÜBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundes- gerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 88 Rz. 12). Als Akte des Parlaments und der Regierung gelten unter anderem auch Wahlanordnungen (vgl. BGE 131 I 85; Urteil des Bundesgerichtes 1P.545/2005 vom 10. November 2005; STEINMANN, a.a.O., Art. 88 Rz. 13). Vorliegend haben die Beschwer-
32 - deführer mit Beschwerde vom 18. September 2017 den Regierungsbe- schluss vom 14. September 2017 angefochten, mit welchem die Regierung im Hinblick auf die Gesamterneuerungswahlen des Grossen Rates für die Amtsperiode 2018 bis 2022 die Anzahl der in jedem Wahlkreis zu wählen- den Abgeordneten festgelegt hat. Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich somit um einen Akt der Regierung im Sinne von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG, welcher von Bundesrechts wegen auf kantonaler Ebene keiner Be- schwerde unterstellt zu werden braucht. Vielmehr erlaubt das Bundesge- richtsgesetz ausdrücklich, solche Erlasse, die nicht einer Beschwerde auf kantonaler Ebene zugänglich sind, direkt beim Bundesgericht anzufechten (vgl. Art. 82 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 Satz 2 BGG). Damit legt das Bundes- recht aber selber einen Bereich fest, in dem die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV nicht gilt, wenn das kantonale Recht diese − wie im Kanton Graubünden − nicht vorsieht. Folglich können die Beschwerdeführer aber auch aus Art. 29a BV keinen Anspruch auf Überprüfung von Verfassungs- bestimmungen auf deren Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht ablei- ten. e)Selbst wenn somit Prof. Dr. iur. Andreas Auer von Seiten des streitberufe- nen Gerichtes eine Nachfrist zur Verbesserung der Beschwerde vom