Mitgeteilt am VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI V 15 1
2 - 1.Am 21. August 2013 reichten Vertreter des Initiativkomitees bei der Stan- deskanzlei die "Volksinitiative zur Abschaffung der Sonderjagd (Sonder- jagdinitiative)" ein. Gegenstand dieser in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereichten Initiative bildete die folgende Änderung von Art. 11 des kantonalen Jagdgesetzes (KJG; Hervorhebungen gemäss der synop- tischen Gegenüberstellung in der Botschaft der Regierung an den Gros- sen Rat zur Kantonalen Volksinitiative zur Abschaffung der Sonderjagd vom 12. August 2014, S. 344): Art. 11 (Jagdzeiten/Abschusspläne) 1 Die Regierung legt die Jagdzeiten in den Zeiträumen gemäss Abs. 2 derart fest, dass die Abschusspläne innert möglichst kurzer Zeit, auf alle Fälle während der ordentli- chen Hochjagd, vollumfänglich erfüllt werden können. Dabei sind diese so zu planen, dass die Wildbestände unter Einbezug der Wildasyle und deren Lage, ohne Son- derjagd reguliert werden können. 2 Die Jagdzeiten sind in folgenden Zeiträumen anzusetzen: a) Hochjagd: In den Monaten September und Oktober, insgesamt 25 Tage, mit der Möglichkeit von Jagdunterbrüchen für die Dauer von mindestens drei aufeinanderfol- genden Tagen. Aufgehoben werden sollten zudem die folgenden Absätze 4 und 5 des bestehenden Art. 11 KJG: 4 Werden die Abschusspläne in den Zeiträumen gemäss Absatz 2 dieser Bestimmung nicht erfüllt, kann die Regierung zur Regulierung der Wildbestände Sonderjagden bis längstens 20. Dezember anordnen. 5 Die Regierung erlässt die nötigen Bestimmungen für die Durchführung von Sonderjag- den. Dabei kann sie aufgrund der Zahl des zu erlegenden Wildes und der Grösse des Jagdgebietes die Gültigkeit des Jagdpatentes auf bestimmte Gebiete beschränken. Ebenso kann sie die Anzahl der Jagdgebiete begrenzen. 2.Mit Beschluss vom 10. September 2013 stellte die Regierung fest, dass die Volksinitiative mit 10'229 gültigen Unterschriften zustande gekommen war.
3 - 3.In ihrer Botschaft vom 12. August 2014 beantragte die Regierung dem Grossen Rat, auf die Vorlage einzutreten, die Sonderjagdinitiative auf- grund eines offensichtlichen Widerspruchs zum Bundesrecht jedoch für ungültig zu erklären. Dabei stützte sich die Regierung auf zwei externe Gutachten, nämlich einerseits ein wildtierbiologisches Gutachten zur Sonderjagdinitiative im Kanton Graubünden mit ergänzendem Beitrag zu Schäden durch Schalenwild am Wald – Wirkungszusammenhänge und aktuelle Situation – von Prof. Dr. Klaus Robin vom 26. Februar 2014 und andererseits ein Rechtsgutachten zur Gültigkeit der Sonderjagdinitiative von Prof. Dr. Tomas Poledna vom 5. Mai 2014. 4.Am 18. November 2014 liess Rechtsanwalt Dr. Michael W. Kneller der Regierung sowie dem Grossen Rat ein Gegengutachten zur Initiative im Sinne eines erläuternden Berichts des Initiativkomitees zukommen und stellte darin den Antrag, die Sonderjagd sei für gültig zu erklären. 5.Anlässlich der Beratung in der Februarsession 2015 trat der Grosse Rat auf die Vorlage ein und erklärte die Initiative am 9. Februar 2015 nach eingehender Debatte mit 79 zu 36 Stimmen für ungültig. Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Graubünden vom 19. Februar 2015 pu- bliziert. 6.Gegen diesen Beschluss erhoben Grossrat A._____ und Mitbeteiligte (nachfolgend Beschwerdeführer) am 2. März 2015 Beschwerde ans Ver- waltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragten, der Grosse Rat sei anzuweisen, die Initiative betreffend Änderung von Art. 11 KJG den Stimmbürgern des Kantons Graubünden zur Abstimmung vorzule- gen. Dabei machten sie im Wesentlichen geltend, dass die in der Bot- schaft der Regierung erwähnten Ungültigkeitsgründe insofern nicht vorlie- gen würden, als sich weder aus dem eidgenössischen Jagdgesetz noch aus dem Waldgesetz verbindliche Vorgaben zur Regulierung des Wildbe-
4 - standes ableiten liessen und die Initiative nur punktuelle Eingriffe in das gegenwärtige Jagdsystem beabsichtige. Überdies liege die Kompetenz zur Durchführung von jagdlichen Massnahmen bei den Kantonen, wobei jagdliche Massnahmen und Regulierungstechniken der Kantone nicht ge- gen Bundesrecht verstossen könnten. Auch im Falle einer Annahme der Initiative werde der Kanton nicht daran gehindert, andere Massnahmen zu ergreifen, um die Wildpopulation auf einem – nicht näher quantifizierbaren – zumutbaren Mass zu halten. Die Initiative schliesse nicht aus, dass in Ausnahmefällen eine besondere Regulierungsjagd notwendig sein werde. Eine solche solle nach der Intention der Sonderjagdinitiative aber nicht mehr die Regel sein und nur noch in beschränktem Rahmen stattfinden. Wie das wildtierbiologische Gutachten bestätigt habe, sei die Bekämpfung einer Überpopulation mithilfe der Wildhut zulässig. 7.In seiner Stellungnahme vom 28. April 2015 beantragte der Grosse Rat (nachfolgend Beschwerdegegner) die kostenfällige Abweisung der Be- schwerde, soweit auf diese eingetreten werden könne. Dabei hielt er in Würdigung der beschwerdeführerischen Vorbringen sowie unter Bezug- nahme auf das wildtierbiologische Gutachten von Prof. Dr. Klaus Robin fest, dass die Ziele der Bundesgesetzgebung mit Annahme der Initiative je nach Wildtierpopulation nicht erreicht werden könnten. Insbesondere die fehlende Regulierbarkeit der Wildbestände und die massiven Auswir- kungen auf die Verjüngung des Waldes würden zu einem offensichtlichen Widerspruch zur Jagd- und Waldgesetzgebung führen. 8.Am 5. Juni 2015 hielten die Beschwerdeführer replicando an ihren Anträ- gen fest und vertiefen ihre Argumentation. Neu brachten sie insbesondere vor, dass die Rückwanderungsbewegungen der in benachbarten Kanto- nen oder im angrenzenden Ausland übersommernden Hirsche entgegen der von Prof. Dr. Robin vertretenen Auffassung nicht erst Mitte November, sondern spätestens bereits anfangs Oktober abgeschlossen seien. Folg-
5 - lich könne auf jene Hirsche auch im Rahmen einer im Sinne der Initiative ausgestalteten Hochjagd im Oktober zugegriffen werden. Zudem befass- ten sich die Beschwerdeführer vertiefter mit der Auslegung ihrer Initiative und legten dar, inwiefern eine besondere Regulierungsjagd durch die kan- tonale Wildhut auch nach Annahme der Initiative möglich sei. 9.In seiner Duplik vom 31. August 2015 hielt auch der Beschwerdegegner an seinen Anträgen fest und vertiefte seine Begründung unter Bezug- nahme auf die erweiterte Argumentation der Beschwerdeführer. Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften sowie in den Par- teigutachten wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung:
8 - geht, weshalb Verstösse gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung ebenfalls zur Ungültigkeit einer Initiative führen können (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 43 ff. m.w.H. sowie HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2118 ff.). b)Die Frage, ob ein Initiativbegehren gegen übergeordnetes Recht ver- stösst, kann erst nach Auslegung des übergeordneten Rechts einerseits und des Initiativbegehrens andererseits beantwortet werden. Diese hat in beiden Fällen nach den üblichen Auslegungsregeln zu erfolgen (vgl. hier- zu nachfolgend Erwägung 13a). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Auslegung von Volksinitiativen ist vom Gedanken getragen, die Un- gültigkeit mittels verfassungs- und bundesrechtskonformer Auslegung nach Möglichkeit zu verhindern, um nicht übermässig in die politischen Rechte einzugreifen ("in dubio pro populo", vgl. BGE 138 I 131 [=Pra 101 Nr. 99] E.3 m.w.H.). Entscheidend ist demnach, ob der betreffenden Norm nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit höherrangigem Recht als vereinbar erscheinen lässt. Ei- ne Initiative verstösst nämlich nur gegen übergeordnetes Recht und ist ungültig, wenn sie keiner vertrags- oder bundesrechtskonformen Ausle- gung zugänglich ist (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 48 und HANGART- NER/KLEY, a.a.O., Rz. 2126, je mit weiteren Hinweisen). Mit anderen Wor- ten ist eine Initiative dann als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen, wenn ihr ein Sinn beigemessen werden kann, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt (vgl. BGE 139 I 292 E.5.7 m.w.H.). c)Vorliegend gilt es zu beachten, dass die zu beurteilende Sonderjagdinitia- tive in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs im Sinne von Art. 13 Abs. 1 KV eingereicht worden ist. Sie ist als Gesetzesvorlage ausgestal- tet, welche ohne ergänzende oder korrigierende Eingriffe des Parlaments in die Rechtsordnung eingefügt werden kann. Im Bündnerischen Verfas-
9 - sungsrecht gilt der Grundsatz, dass eine Initiative in der Form eines aus- gearbeiteten Entwurfs – mit Ausnahme untergeordneter formaler Bereini- gungen – unabänderbar ist (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 16 ff. sowie CAVIEZEL, Die Volksinitiative im Allgemeinen und unter besonderer Berücksichtigung des Kantons Graubünden, Diss., Freiburg 1990, S. 91 f.). Die Handlungsmöglichkeiten des Parlaments beschränken sich im Wesentlichen auf die Ausarbeitung eines Gegenvorschlages und die Än- derung des Textes über das Institut der Teilungültigkeit (vgl. hierzu nach- folgend Erwägung 14). Damit ist es nicht möglich, im Rahmen der Umset- zung einer Gesetzesinitiative in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs weitere Bestimmungen auf Gesetzesstufe anzupassen. Da für den Ent- scheid über die materielle Rechtmässigkeit des Initiativbegehrens die Rechtslage im Zeitpunkt der Beurteilung durch das Parlament massge- bend ist (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2145), ist es überdies ausge- schlossen, die Rechtmässigkeit einer Initiative unter der hypothetischen Annahme noch zu schaffender gesetzlicher Grundlagen zu beurteilen. Als Ausfluss des hierarchischen Stufenbaus der Rechtsetzung ist es jedoch nicht ausgeschlossen, dass auch eine Initiative in Form eines ausgearbei- teten Entwurfs gesetzgeberischen Anpassungs- und/oder Umsetzungs- bedarf auf nachgeordneter Stufe nach sich zieht (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 13 mit Verweis auf TSCHANNEN, Die Formen der Volksinitiative und die Einheit der Form, in: ZBl 1/2002, S. 2 ff., 9). d)Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV sieht insofern eine eingeschränkte Prüfungs- und Entscheidkompetenz des Parlaments vor, als nur ein offensichtlicher Ver- stoss gegen übergeordnetes Recht die Ungültigkeit einer Initiative zur Folge hat. Der Terminus "offensichtlich" zielt aber nicht auf die Schwere des Verstosses gegen das übergeordnete Recht, sondern vielmehr auf die Erkennbarkeit resp. die Wahrscheinlichkeit eines solchen Verstosses ab. Eine Initiative ist demnach nur ungültig, wenn kein (begründeter) Zweifel an ihrer Widerrechtlichkeit besteht. Sofern an der Vereinbarkeit
10 - mit dem übergeordneten Recht demgegenüber Zweifel bestehen, ist die Initiative für gültig zu erklären und zur Abstimmung zu bringen (vgl. SCHU- LER, a.a.O., Art. 14 N 50 mit Verweis auf PVG 1987 Nr. 1 E.2; die gegen- teilige Darstellung des Beschwerdegegners in Rz. 20 seiner Stellung- nahme ist demnach nicht zutreffend). Zurückhaltung bei der Ungültiger- klärung von Initiativen drängt sich insbesondere dann auf, wenn ihr Ge- genstand – wie im vorliegenden Fall – ein kantonales Gesetz ist. Ein sol- ches kann gemäss Art. 55 Abs. 3 KV nämlich auch noch später – mithin nach der Volksabstimmung – mittels Verfassungsbeschwerde beim Ver- waltungsgericht sowohl unmittelbar angefochten (sog. abstrakte Normen- kontrolle) als auch im konkreten Anwendungsfall auf die Vereinbarkeit mit dem übergeordnetem Recht überprüft werden (sog. konkrete Normenkon- trolle; vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 6 m.w.H.). Das Bundesgericht hat diesbezüglich in einem Urteil vom 28. Februar 2007 in Bezug auf den Kanton Genf festgehalten, der Grosse Rat könne eine Initiative nur für ungültig erklären, wenn der Widerspruch zu überge- ordnetem Recht ins Auge springe und vernünftigerweise nicht verneint werden könne ("Ce n'est que dans l'hypothèse où l'inconstitutionnalité «saute aux yeux et ne peut raisonnablement être niée» que le Grand Conseil est tenu de la déclarer invalide", vgl. Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1P.451/2006 vom 28. Februar 2007 E.2.2 m.w.H.). Damit soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass sich der Grosse Rat als politi- sches Organ zur Beurteilung von komplexen Rechtsfragen wenig eignet. Durch die Beschränkung auf die offensichtliche Verletzung von überge- ordnetem Recht soll es ihm erspart bleiben, sich abschliessend zu kom- plexen rechtlichen Fragen im Rahmen der Verfassungsgerichtsbarkeit äussern zu müssen (vgl. BGer 1P.451/2006 E.2.2; SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 49 und HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2138).
11 - e)Die Beschränkung der Ungültigkeit von Initiativen auf offensichtliche Wi- dersprüche zu übergeordnetem Recht gilt auch für die kantonalen oder eidgenössischen Gerichte, wenn sie Beschwerden gegen entsprechende Parlamentsentscheide zu beurteilen haben. Die Kognition des Verwal- tungs- resp. des Bundesgerichts kann nicht über jene des Grossen Rates hinausgehen, weshalb auch die Rechtsmittelinstanzen nur offensichtliche Verstösse gegen übergeordnetes Recht sanktionieren können. Im Rah- men der vorliegenden Stimmrechtsbeschwerde ist demnach lediglich zu kontrollieren, ob der Grosse Rat die Prüfung der Initiative innerhalb seiner verfassungsmässigen Kompetenzen vorgenommen hat (vgl. BGE 132 I 282 [=Pra 96 Nr. 75] E.1.3 sowie SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 51). f)Mit der Einschränkung der Kognition auf offensichtliche Verstösse gegen übergeordnetes Recht ist indes noch nichts darüber ausgesagt, wie ver- tieft sich der Grosse Rat und im Anfechtungsfalle die Rechtsmittelinstan- zen mit der Materie zu befassen haben. Mit anderen Worten stellt sich die Frage, ob die Formulierung "offensichtlich" bedeutet, dass die Unverein- barkeit quasi prima vista und ohne weitere Auseinandersetzung mit den rechtlichen Grundlagen erkennbar sein resp. "ins Auge springen" muss, oder ob der offensichtliche Verstoss auch erst nach einer eingehenden Prüfung der Rechtsalge und Auslegung der betroffenen Bestimmungen als solcher erkennbar sein kann. aa)Auch wenn in der Lehre stets von einer eingeschränkten Prüfungskompe- tenz und einer damit verbundenen Beschleunigung der Behandlung einer Initiative die Rede ist, kann mit der Kognitionsbeschränkung auf offen- sichtliche Unvereinbarkeit nicht gemeint sein, dass sich der Grosse Rat resp. die Rechtsmittelinstanzen nur summarisch mit der Thematik aufzu- halten haben und mit der Ungültigerklärung nur Verstösse sanktionieren sollen, welche sich bereits aus der Lektüre des Initiativtextes ergeben oder auch für einen Laien ohne weiteres erkennbar wären. Dies liesse
12 - sich nicht mit dem aus Art. 14 Abs. 1 KV fliessenden Anspruch der Stimmbürger vereinbaren, dass nur über rechtmässige Initiativen abge- stimmt wird. Letztlich dient es nämlich – trotz der erwähnten Möglichkeit von nachgelagerten Normenkontrollen – dem Schutz der staatspolitisch bedeutungsvollen Volksrechte und der direkten Demokratie, dass die Stimmberechtigten nicht über Begehren zu befinden haben, welche zu ei- nem rechtswidrigen Beschluss führen und deshalb letztlich keine Rechts- wirkung erzielen können. Insofern ist der Grosse Rat des Kantons Graubünden nicht nur ermächtigt, sondern auch verpflichtet, die Recht- mässigkeit von Initiativen zu prüfen und diese gegebenenfalls für ungültig zu erklären (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 4 und 35 m.w.H. sowie BGE 105 Ia 11 E.2c zum kantonalrechtlichen Anspruch auf Überprüfung der inhaltlichen Rechtmässigkeit einer Initiative). Wenn es ihm als Konse- quenz der restriktiven Kognitionsformel nicht möglich wäre, ein Volksbe- gehren mit der nötigen Tiefe zu behandeln, könnte er dieser Verpflichtung von vornherein gar nicht hinreichend nachkommen (vgl. zum Ganzen auch HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2134 ff.). Mit anderen Worten ergibt sich aus der Kognitionsbeschränkung nicht, dass die Prüfung der Initiative durch den Grossen Rat zwingend summarischer Natur sein muss resp. dass die Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht ohne eingehendere Auseinandersetzung erkennbar sein muss. Damit ist es nicht zu bean- standen, dass die Regierung zwei verwaltungsexterne Fachgutachten eingeholt hat und dass die daraus gewonnenen Erkenntnisse in die Bot- schaft der Regierung an den Grossen Rat und somit in die parlamentari- sche Debatte eingeflossen sind. Vor dem Hintergrund dieser Ausführun- gen kann die Tatsache, dass zwei fachmännische Beurteilungen für nötig befunden worden sind, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer auch nicht gegen die "Offensichtlichkeit des Verstosses" sprechen. Gleichzeitig schadet es nicht resp. stellt es keine Missachtung der einge- schränkten Kognition dar, wenn in der parlamentarischen Debatte verein- zelt ergänzend auch inhaltliche resp. politische Argumente für oder gegen
13 - das Volksbegehren vorgetragen worden sind (vgl. Beschwerde vom
17 - gibt es eine verlässliche Aussenansicht eines Sachverständigen wieder, welche geeignet ist, das Wissen der entscheidenden Behörden mit be- sonderen Fachkenntnissen eines Experten zu ergänzen. Bei Prof. Dr. Robin, ehemaliger Direktor des Schweizerischen Nationalparks, einstiger Dozent für Wildtierökologie an der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaft und Inhaber einer Umweltberatungsfirma, handelt es sich um einen ausgewiesenen Spezialisten auf dem Gebiet des Wildtier- und Landschaftsmanagements, für dessen Befangenheit vorliegend keine An- haltspunkte bestehen. Insbesondere deutet der Umstand, dass im Gut- achten Schriften des Wildtierbiologen des Amtes für Jagd und Fischerei Graubünden (AJF) zitiert werden, nicht auf eine fehlende Unabhängigkeit des Gutachters hin (vgl. "Gegengutachten" Rz. 110). c)Demgegenüber wirkt das "Gegengutachten" von Rechtsanwalt Dr. Micha- el W. Kneller weitaus weniger objektiv. Zum einen stammt es aus der Fe- der des Rechtsanwalts, der auch die Rechtsschriften für die Beschwerde- führer verfasst hat, und unterscheidet sich von diesen auch nur geringfü- gig. Zum anderen handelt es sich dabei gemäss ausdrücklicher Titulie- rung um einen erläuternden Bericht des Initiativkomitees, welcher gar ei- nen Antrag auf Gültigerklärung enthält. Damit kommt diesem "Gegengut- achten", welches sich eingehend mit der Botschaft und den beiden Exper- tengutachten von Prof. Dr. Robin und Prof. Dr. Poledna auseinandersetzt, eindeutig nicht der Charakter einer externen, fachmännischen Expertise zu. Vielmehr stellt dieses "lediglich" eine normale Eingabe des Initiativ- komitees, mithin eine vorgezogene Rechtsschrift dar und ist dessen Inhalt hinsichtlich der Beweiskraft als reine Parteibehauptung zu werten. Des- sen scheint sich auch der Verfasser bewusst zu sein, wenn er den Begriff "Gegengutachten" selbst in Anführungszeichen setzt. Nichtsdestotrotz wird der Inhalt des "Gegengutachtens" – soweit er sich nicht mit den Aus- führungen der im vorliegenden Verfahren eingereichten Rechtsschriften
18 - deckt – im Rahmen der folgenden Erwägungen punktuell aufzugreifen sein. d)Das Rechtsgutachten von Rechtsanwalt Prof. Dr. Poledna wurde eben- falls vom BVFD in Auftrag gegeben und soll – unter Einbezug der Er- kenntnisse des wildtierbiologischen Gutachtens – die Vereinbarkeit der Sonderjagdinitiative mit der eidgenössischen Jagd- und Waldgesetzge- bung sowie mit dem kantonalen Verfassungsrecht prüfen und über deren (Teil-)Gültigkeit befinden. Wie schon bei Prof. Dr. Robin bestehen auch hier keine Hinweise auf eine Unvoreingenommenheit des Gutachters. Zu bemerken gilt es indes, dass die rechtlichen Ausführungen im Gutachten von Prof. Dr. Poledna insofern nur beschränkt von Relevanz sein können, als die Beantwortung von Rechtsfragen einzig und allein dem Verwal- tungsgericht obliegt, welches hierfür nicht auf Rechtsgutachten angewie- sen ist (iura novit curia; vgl. BGE 132 II 257 E.4.4.1 m.w.H.).
19 - c. die von wildlebenden Tieren verursachten Schäden an Wald und an landwirtschaft- lichen Kulturen auf ein tragbares Mass zu begrenzen; d. eine angemessene Nutzung der Wildbestände durch die Jagd zu gewährleisten. 2 Es stellt Grundsätze auf, nach denen die Kantone die Jagd zu regeln haben. Art. 3 JSG – Grundsätze 1 Die Kantone regeln und planen die Jagd. Sie berücksichtigen dabei die örtlichen Ver- hältnisse sowie die Anliegen der Landwirtschaft und des Naturschutzes. Die nachhaltige Bewirtschaftung der Wälder und die natürliche Verjüngung mit standortgemässen Baumarten sollen sichergestellt sein. [...] Art. 12 JSG – Verhütung von Wildschäden 1 Die Kantone treffen Massnahmen zur Verhütung von Wildschäden. 2 Sie können jederzeit Massnahmen gegen einzelne geschützte oder jagdbare Tiere, die erheblichen Schaden anrichten, anordnen oder erlauben. Mit der Durchführung dieser Massnahmen dürfen sie nur Jagdberechtigte und Aufsichtsorgane beauftragen. [...] b)Art. 3 Abs. 1 JSG ist die zentrale bundesrechtliche Vorschrift, welche die Kantone zur Regelung und Planung der Jagd verpflichtet. Gemäss der Botschaft sollen die Kantone bei der Jagdplanung dafür sorgen, dass eine artgemässe Verteilung der Alters- und Geschlechtsklassen sowie eine gu- te Kondition der Tiere erreicht werden. Weiter soll sich die Planung an den örtlichen Verhältnissen und dem Ausmass der Wildschäden am Wald und an landwirtschaftlichen Kulturen orientieren. Überdies ist den Bedürf- nissen des Naturschutzes Rechnung zu tragen (vgl. Botschaft zum JSG vom 27. April 1983 in BBl 1983 II 1197 ff., 1201 f.). Trotz dieser klaren Anwendungsregeln für den kantonalen Gesetzgeber lassen sich dem JSG indes keine konkreten Bejagungspflichten entnehmen, was angesichts der unterschiedlichen örtlichen Verhältnisse und der Grösse der Kantone auch wenig sinnvoll wäre. So lässt das Gesetz beispielsweise weitgehend offen, welche konkreten Massnahmen die Kantone zum Schutz vor Wild- schäden zu treffen haben und wann diese Schäden als nicht mehr tragbar im Sinne des programmatischen Art. 1 Abs. 1 lit. c JSG betrachtet werden müssen. Immerhin schreibt das JSG aber vor, dass bei der Jagdplanung
20 - die örtlichen Verhältnisse zu berücksichtigen sind. Ein bundesrechtskon- formes Jagdregime muss deshalb im Stande sein, hinreichend auf örtliche Besonderheiten einzugehen. Zudem ergibt sich aus der Entstehungsge- schichte von Art. 3 Abs. 1 JSG sowie dem Zusammenhang dieser Rege- lung mit Art. 1 Abs. 1 JSG, dass die kantonale Jagdplanung hinsichtlich konditionell gut aufgestellter Tierpopulationen zu optimieren und auf eine artgerechte Alters- und Geschlechterverteilung zu achten ist. Des Weite- ren sind Wälder und landwirtschaftliche Flächen vor Zerstörung zu schüt- zen (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Sonderjagdin- itiative vom 12. August 2014, Heft Nr. 6/2014-2015 in Bg-act. 3, S. 348 ff., Gutachten Poledna Rz. 69 ff. und 86 sowie Stellungnahme Rz. 32). Auf die sogenannten Einzelschutzmassnahmen im Sinne von Art. 12 Abs. 2 JSG wird an anderer Stelle näher einzugehen sein (vgl. nachfolgend Er- wägung 13d/e). c)Hinsichtlich der soeben dargelegten Grundzüge der bundesrechtlichen Jagdvorschriften unterscheiden sich die Ausführungen der Parteien nicht wesentlich. Auf die von den Beschwerdeführern vertieft behandelte Kom- petenzaufteilung im Bereich der Jagd (vgl. Beschwerde Rz. 18 ff.) ist vor- liegend nicht näher einzugehen, zumal die Darlegungen der Beschwerde- führer nicht bestritten sind und die geltend gemachte Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht nicht in einem Verstoss gegen die Kompetenz- ordnung begründet liegt. Die umstrittene Frage, ob ein Kanton in Anbe- tracht seiner Regelungshoheit die Jagd auf seinem Gebiet auch vollstän- dig untersagen könnte (vgl. Beschwerde Rz. 31, Replik der Beschwerde- führer vom 5. Juni 2015 Rz. 5 ff. sowie Gutachten Poledna Rz. 75), braucht vorliegend ebenfalls nicht abschliessend erörtert zu werden. So- weit die Beschwerdeführer dabei jeweils mit den Verhältnissen im Kanton Genf argumentieren, gilt es jedoch zu bedenken, dass ein Vergleich zwi- schen diesen beiden Kantonen aufgrund der erheblichen Unterschiede in der Topografie, der Wild- und Waldbestände sowie der gesetzlichen
21 - Grundlagen (etwa für eine Regiejagd, vgl. hierzu nachfolgend Erwägung 13d/e) nur sehr bedingt möglich ist, zumal sich die Wildregulierung stets an den regionalen und örtlichen Verhältnissen auszurichten hat (vgl. Ver- nehmlassung Rz. 41). Überdies ist festzuhalten, dass ein kantonales Jagdverbot nach den einschlägigen gesetzlichen Grundlagen zwar zuläs- sig wäre, nicht aber insoweit, als es um die natur- und artenschützerische Pflege geht. So halten auch die Beschwerdeführer fest, dass – wie im Kanton Genf – zumindest eine Regiejagd durch die kantonale Wildhut vorgesehen sein müsse (vgl. Replik Rz. 13). Auch wenn eine Abschaffung der Jagd – unter Vorbehalt der Regiejagd, die nicht abgeschafft werden kann – in einem diesbezüglich übersichtlichen Kanton wie beispielsweise Genf zulässig wäre, so kann ein vollständiges Jagdverbot oder ein Ver- zicht auf eine die Tierbestände regelnde Jagd, welche die Wildschäden an Wald und Landwirtschaft ausser Acht lässt, in einem Bergkanton wie Graubünden nicht zulässig sein (vgl. auch Gutachten Poledna Rz. 77). d)Was demgegenüber die Sonderjagd als solche betrifft, so ist festzuhalten, dass ein Kanton diese selbstredend auch abschaffen kann. Dabei handelt es nämlich lediglich um eines von verschiedenen Mitteln der Jagdpla- nung, welche bundesrechtlich nicht vorgeschrieben sind (vgl. Stellung- nahme Rz. 57 sowie Replik Rz. 17). Entgegen der Auffassung der Be- schwerdeführer (vgl. Beschwerde Rz. 105) wurde seitens der Regierung oder des Beschwerdegegners auch nie behauptet, die Durchführung einer Sonderjagd sei bundesrechtlich vorgeschrieben. Aus der Tatsache, dass diverse Kantone keine Sonderjagd kennen und der Kanton Graubünden bis in die 80er Jahre auch ohne eine solche ausgekommen war, vermö- gen die Beschwerdeführer deshalb nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Der seitens des Beschwerdegegners festgestellte Verstoss gegen über- geordnetes Recht liegt denn auch nicht in der Abschaffung der Sonder- jagd als solchen begründet, sondern vielmehr im Umstand, dass sich die Wildbestände mit dem Wegfall dieses Mittels der Jagdplanung nicht mehr
22 - ausreichend kontrollieren liessen und auf die zu erwartende Zunahme von Wildschäden am Wald nicht mehr angemessen reagiert werden könnte (vgl. hierzu nachfolgend Erwägung 10c).
23 - b)Mit diesen Vorschriften befasst sich das WaG spezifisch mit den Wild- schäden und erfasst – gleich wie das JSG – das Problem der zu hohen Wildbestände. Diese führen zu Verbiss- und Fegeschäden, welche das Aufkommen der Verjüngung im Wald gefährden oder sogar verunmögli- chen. Bei der Verhütung von Wildschäden wird der Erhaltung des Waldes vor übersetzten Wildbeständen Vorrang eingeräumt. Als Verantwortliche für die Jagdregelung haben die Kantone deshalb dafür zu sorgen, dass die Verjüngung der Wälder auf natürliche Weise sichergestellt ist (vgl. Botschaft zum WaG vom 29. Juni 1988 in BBl 1988 III 173 ff., 200). In Art. 27 Abs. 2 WaG wird die Forderung des eidgenössischen Jagdgeset- zes nach einer natürlichen Verjüngung mit standortgerechten Baumarten (Art. 3 Abs. 1 JSG) wiederholt. Diese Vorschrift ist aber verbindlicher for- muliert als jene im JSG und bringt zum Ausdruck, dass Schutzmassnah- men subsidiär zur Bejagung sind. Gleiches lässt sich auch aus der kon- kretisierenden Verordnungsbestimmung von Art. 31 der Verordnung über den Wald (Waldverordnung, WaV; SR 921.01) ableiten ("trotz Regulie- rung der Wildbestände"). Gemäss der gesetzlichen Konzeption sind Schutzmassnahmen wie Biotop-Hege, Einzäunung, Einzelschutz, Einzel- abschüsse schadenstiftender Tiere usw. folglich dann zu ergreifen, wenn die Erhaltung des Waldes, mithin seine natürliche Verjüngung mit stand- ortgerechten Baumarten, mit der Regulierung des Wildbestandes alleine nicht mehr erreichbar ist. Dies kann gemäss der Botschaft in für das Wild besonders günstigen Wintereinständen oder anderen günstigen Orten der Fall sein, in welchen Wildschäden aus Gründen der Konzentration und Wohndichte mithilfe der Bestandesregulierung nie gänzlich vermieden werden können (vgl. Botschaft zum WaG, a.a.O., S. 200). Ohnehin lässt sich eine ausreichende Bejagung nur beschränkt durch Schutzmassnah- men substituieren. Die Tragekapazität des Waldes für das Wild lässt sich zwar einerseits durch die Reduktion der Nachfrage, d.h. die Regulierung des Wildbestandes durch Bejagung, und andererseits durch die Erhöhung des Äsungsangebots mittels Biotophege etc. positiv beeinflussen. Die Er-
24 - höhung des Äsungsangebots vermag die Tragkapazität des Waldes je- doch nur dann zu erhöhen, wenn nicht gleichzeitig die Wildbestände an- wachsen. Insofern muss die Basisregulierung des Wildes Grundlage und Voraussetzung für weiterführende Massnahmen sein und stellt deshalb eine kantonale Pflicht dar (so auch Gutachten Poledna Rz. 87 ff.). c)Gemäss Art. 27 Abs. 2 Satz 1 WaG ist das tragbare Mass an Wildschä- den dann überschritten, wenn die natürliche Verjüngung mit standortge- rechten Baumarten ohne Schutzmassnahmen nicht mehr gesichert ist. Wie die Beschwerdeführer zu Recht geltend machen, lässt sich dem Ge- setz kein bestimmter Grenzwert dieses tragbaren Masses im Sinne von Art. 27 Abs. 2 WaG resp. keine verbindliche quantitative Grösse, auf wel- che der Bestand des Wildes auf dem Kantonsgebiet zu halten ist, ent- nehmen. Das Gesetz räumt den Bundesvollzugsbehörden auch keine Kompetenz für die Festlegung eines solchen Wertes ein, weshalb den Kantonen hier ein gewisser Ermessensspielraum zukommt. Gemäss Art. 8 Abs. 2 der kantonalen Jagdverordnung (KJV; BR 740.010) sind die Einwirkungen resp. die Wildschäden noch tragbar, wenn regional auf mindestens 75 % der Waldfläche die natürliche Verjüngung mit standort- gemässen Baumarten gewährleistet ist. Dieser Schwellenwert orientiert sich offenbar an der Vollzugshilfe des Bundesamtes für Natur und Umwelt (BAFU), gemäss welcher die Schadensschwelle dann erreicht ist, wenn die Verjüngungssollwerte ohne Wildschadenverhütungsmassnahmen auf mehr als 25 % der Waldfläche des Kantons nicht erreicht werden können (vgl. Vollzugshilfe Wald und Wild, Das integrale Management von Reh, Gämse, Rothirsch und ihrem Lebensraum, BAFU, 2010 in Bg-act. 10, S. 11 und 13). Dieser Empfehlung des Bundesamtes kann jedoch kein rechtsverbindlicher Charakter zukommen, weshalb sie im vorliegenden Kontext – ebenso wenig wie die kantonale Verordnungsbestimmung von Art. 8 Abs. 2 KJV – selbstredend nicht als Teil des übergeordneten Rechts zu betrachten ist. Damit ist auf die entsprechenden Ausführungen
25 - der Parteien und Gutachter (vgl. Beschwerde Rz. 58, Stellungnahme Rz. 48 und 51 sowie Gutachten Poledna Rz. 99 ff.) nicht näher einzugehen. d)Die Unvereinbarkeit der vorliegenden Initiative mit übergeordnetem Recht resp. mit der bundesrechtlichen Waldgesetzgebung hängt indes auch nicht von der Überschreitung von derartigen Schwellenwerten ab. Wie vorstehend aufgezeigt, ergibt sich aus der Logik des WaG und der WaV, dass die Kantone primär durch eine Basisbejagung des Wildes sicherzu- stellen haben, dass die natürliche Verjüngung mit standortgerechten Baumarten gesichert ist. Auf Schutzmassnahmen darf insofern nur subsi- diär zugegriffen werden, als solche nur zum Zuge kommen sollen, wenn eine sachgerecht durchgeführte Regulierung der Wildbestände nicht zum Ziel führt. Aus dieser Konzeption ergibt sich, dass ein Kanton die Regulie- rung der Wildbestände nicht derart einschränken darf, dass dies absehbar zu Wildschäden führen würde resp. dass solche nur noch mit Schutz- massnahmen zu verhindern wären. Mit anderen Worten darf das Wild- tiermanagement eines Kantons nicht derart ausgestaltet sein, dass es zur Verhütung von Wildschäden resp. zur Gewährleistung einer natürlichen Verjüngung des Waldes zum Vornherein auf Schutzmassnahmen wie Einzäunungen, Einzelabschüsse oder dergleichen angewiesen ist. Eine derartige Regelung wäre als bundesrechtswidrig zu qualifizieren, denn das WaG verlangt fortwährend eine aktuell wie prospektiv wirkende Ba- sisregulierung der Wildbestände, welche geeignet ist, Wildschäden zu vermeiden resp. die natürliche Verjüngung des Waldes mit standortge- rechten Baumarten ohne weitere Schutzmassnahmen zu gewährleisten (vgl. Stellungnahme Rz. 46 sowie auch Botschaft zur Sonderjagdinitiative, a.a.O., S. 352 ff. mit Verweis auf Gutachten Poledna). e)Die Beschwerdeführer stellen sich diesbezüglich auf den Standpunkt, dass das WaG den Kantonen keine Verpflichtung auferlege, durch jagdli- che Massnahmen im Sinne des Waldgesetzes zu wirken. So enthalte der
26 - ohnehin nicht unmittelbar anwendbare Art. 27 Abs. 2 WaG keine selbständigen jagdlichen Forderungen, sondern stelle lediglich eine Wie- derholung des entsprechenden Postulats von Art. 3 Abs. 1 JSG dar, wel- ches unbestrittenermassen keine verbindlichen Anforderungen an die Kantone aufstelle. Die Gesetzgebung des Bundes könne im Bereich des Waldes nicht in die Zuständigkeitskompetenz der Kantone hineinreichen, den Schutz des Waldes bezüglich Wildschäden durch die Jagd zu regeln. Unter Umständen könne zwar von einer Basisregulierung durch die Jagd gesprochen werden, doch liege das Hauptgewicht des WaG seitens der bundesrechtlichen Anforderungen auf der Verbesserung und Beruhigung der Lebensräume sowie der Einstände des Wildes. Aus der Formulierung von Art. 27 Abs. 2 Satz 2 WaG "wo dies nicht möglich ist" gehe sodann hervor, dass die Unmöglichkeit einer Bejagung nicht nur faktischer, son- dern auch rechtlicher Natur sein könne. Eine solche Unmöglichkeit recht- licher Natur könne etwa dann vorliegen, wenn ein Kanton wie Genf die Jagd auf seinem Gebiet vollständig untersagt habe oder eben nach An- nahme der Sonderjagdinitiative im Kanton Graubünden (vgl. Beschwerde Rz. 48 ff.). f)Den Beschwerdeführern ist insofern beizupflichten, als sich aus dem WaG keine Verpflichtung ergebe, bei einer Überschreitung des tragbaren Masses die Bejagung des Wildes zu intensivieren (vgl. Replik Rz. 186). Dies ändert aber nichts an der bundesrechtlich vorgesehenen Pflicht, das Wildtiermanagement derart auszugestalten, dass die natürliche Verjün- gung des Waldes mit standortgerechten Baumarten über eine Basisbeja- gung des Wildes und ohne weitere Schutzmassnahmen sichergestellt ist. Den weiteren Vorbringen der Beschwerdeführer kann jedoch nicht gefolgt werden. Soweit sie wiederholt damit argumentieren, dass sich die Konse- quenzen des Bundesrechts lediglich auf forstliche Massnahmen be- schränkten, verkennen sie den Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 WaG sowie Art. 31 Abs. 1 WaV, welche gar explizit die Regulierung des Wildbestan-
27 - des zum Gegenstand haben. Ebenfalls nicht zu folgen ist ihnen, soweit sie – in Verkennung der Konzeption von Art. 27 Abs. 2 WaG – die beson- deren Schutzmassnahmen als vorrangig betrachten (vgl. "Gegengutach- ten" Rz. 60 ff. sowie 76 f.). In Anbetracht der Ausgestaltung von Art. 27 WaG, wonach eine natürliche Verjüngung des Waldes mit standortge- rechten Baumarten primär durch Bejagung der Wildbestände sicherzu- stellen ist, ist es vorliegend nicht von Relevanz, in welchem Ausmass der Kanton Graubünden zur Verhütung und Behebung von Waldschäden forstliche Massnahmen im Sinne von Art. 27 Abs. 1 WaG oder andere Schutzmassnahmen ergreift resp. wie viel Geld er dafür ausgibt (vgl. hier- zu "Gegengutachten" Rz. 104, Replik Rz. 161 ff. sowie Duplik des Be- schwerdegegners vom 31. August 2015 Rz. 73). Relevant ist im vorlie- genden Zusammenhang die Gewährleistung einer ausreichenden Basis- bejagung, denn wie vorstehend dargelegt, wäre ein Wildtiermanagement, welches zur Erreichung der bundesrechtlichen Forderungen im Zusam- menhang mit der Wildschadensverhütung primär auf das Ergreifen von Schutzmassnahmen abzielt, ohnehin bundesrechtswidrig. Dass Art. 27 Abs. 2 WaG nicht zu den direkt anwendbaren Bestimmungen zählt, ist für deren Verbindlichkeit für die Kantone nicht von Relevanz. Die materielle Regelung dieses Teilbereichs wird zwar den Kantonen überlassen, doch schon anhand der Formulierung wird klar ersichtlich, dass es sich hierbei um einen verpflichtenden Rechtssetzungsauftrag an die Adresse der Kan- tone handelt (vgl. MARTI, in: EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLEN- DER [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommen- tar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 77 N 7). Insofern ist auch nicht nachvollziehbar, weshalb die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung einer derartigen Regelung im WaG entgegenstehen sollte. Nicht zu über- zeugen vermögen sodann auch beschwerdeführerischen Vorbringen, wo- nach in Art. 20 Abs. 5 WaG lediglich von einer minimalen Pflege die Rede sei, die Schutzwald-Bestimmung von Art. 37 WaG ebenfalls keine ver- bindlichen Jagdvorschriften enthalte und bezüglich jagdlicher Massnah-
28 - men kein Genehmigungsvorbehalt im Sinne von Art. 52 WaG bestehe (vgl. Beschwerde Rz. 48 ff.). Des Weiteren ist zur Formulierung "wo dies nicht möglich ist" festzuhal- ten, dass entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer keine An- haltspunkte bestehen, wonach damit eine Unmöglichkeit rechtlicher Natur gemeint wäre. Die Beschwerdeführer weisen zwar zutreffend darauf hin, dass sich auch Prof. Dr. Poledna in seinem Gutachten mit dieser Ausle- gungsfrage auseinandersetzt. Unzutreffend ist jedoch, dass dieser einer Auslegung im Sinne einer rechtlichen Unmöglichkeit folge (vgl. Be- schwerde Rz. 55). Auch wenn dieser zu keinem abschliessenden Ergeb- nis gelangt, beantwortet er diese umstrittene Auslegungsfrage implizit da- hingehend, dass diese Formulierung lediglich auf eine Unmöglichkeit tatsächlicher Natur abzielt. Zum einen geht er im Ergebnis nämlich eben- falls von einer Bejagungspflicht aus (vgl. Gutachten Poledna Rz. 108), und zum anderen gibt er im Zusammenhang mit der umstrittenen Formu- lierung in Rz. 92 seines Gutachtens den bereits erwähnten Auszug aus der bundesrätlichen Botschaft zu Art. 27 WaG wieder, wonach in für das Wild besonders günstigen Wintereinständen oder anderen günstigen Or- ten, wo Wildschäden aus Gründen der Konzentration und hohen Dichte nie gänzlich zu vermeiden seien, besondere Schutzmassnahmen zu er- greifen seien (vgl. Botschaft zum WaG, a.a.O., S. 200 sowie vorstehend Erwägung 8b). Wie sich aus dieser Passage aus der Botschaft zum WaG unmissverständlich ergibt, bezieht sich die Formulierung "wo dies nicht möglich ist" auf Orte, an denen Wildschäden aus Gründen der Konzentra- tion und der hohen Dichte des Wildaufkommens nie gänzlich vermieden werden können. Diesfalls werden – im Sinne eines subsidiären Eingriffs – die erwähnten Massnahmen zur Verhütung von Wildschäden vonnöten. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer lässt sich den Materiali- en zu Art. 27 Abs. 2 WaG folglich nicht entnehmen, dass sich die umstrit- tene Formulierung auch auf eine rechtliche Unmöglichkeit einer ausrei-
29 - chenden Bejagung des Wildes bezieht. Vielmehr ist aufgrund der Entste- hungsgeschichte davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit besagter Formulierung lediglich den Fall einer tatsächlichen Unmöglichkeit einer ausreichenden Bejagung hat abdecken wollen. Folglich ändert sich nichts daran, dass die natürliche Verjüngung des Waldes mit standortgerechten Baumarten und die Verhütung von Wildschäden primär über die Bejagung des Wildes sicherzustellen ist. g)Soweit die Beschwerdeführer dafürhalten, dass eine Basisbejagung auch nach Annahme der Initiative noch möglich sei und der Gesetzgeber durch die Änderung von Art. 11 des kantonalen Jagdgesetzes (KJG; BR 740.000) nicht gehindert sei, andere Massnahmen zu ergreifen, um die Wildpopulation auf einem zumutbaren Masse zu halten (vgl. Be- schwerde Rz. 58), sprechen sie gerade die Kernfrage an. Ob das kanto- nale Jagdsystem bei einer allfälligen Annahme der Sonderjagdinitiative derart eingerichtet werden könnte, dass eine ausreichende Basisbeja- gung im Sinne der bundesrechtlichen Vorgaben möglich ist, wird nachfol- gend zu prüfen sein. 9.Bevor die Sonderjagdinitiative auf deren Vereinbarkeit mit den soeben dargelegten bundesrechtlichen Vorgaben überprüft werden kann, drängen sich einige grundlegende Bemerkungen zum geltenden kantonalen Jagd- system sowie zu den mit der Initiative beabsichtigten Änderungen auf. a)Gemäss Art. 1 Abs. 2 KJG regelt und plant der Kanton die Jagd. Ziel die- ser Jagdplanung ist die Erhaltung von gesunden, den örtlichen Verhält- nissen angepassten und natürlich strukturierten Wildbeständen. Die dem Patentsystem folgende Jagd wird im Kanton Graubünden seit 2006 in zwei Stufen durchgeführt: In einer ersten Phase sollen die Abschussplä- ne, welche gestützt auf Erhebungen über die Bestände erstellt werden und detailliert festlegen, in welchen Bezirken wie viele Tiere erlegt werden
30 - sollen, innert möglichst kurzer Zeit in den Zeiten gemäss Art. 11 Abs. 2 KJG erfüllt werden. Dabei ist auf die Paarungszeit, namentlich die Hirsch- brunft, Rücksicht zu nehmen. Wenn diese Abschusspläne nicht erfüllt werden, kann die Regierung zur Regulierung der Wildbestände – in einer zweiten Phase – Sonderjagden bis längstens zum 20. Dezember anord- nen (vgl. dazu die tabellarische Darstellung dieses Zweistufen-Konzepts in Gutachten Robin S. 17). Dabei kann sie aufgrund der Zahl des noch zu erlegenden Wildes und der Grösse des Jagdgebietes die Gültigkeit des Jagdpatentes auf bestimmte Gebiete beschränken oder die Anzahl der Jagdpatente begrenzen (Art. 11 KJG). b)Gestützt auf Art. 19 sowie Art. 38 KJG erlässt die Regierung die für den Jagdbetrieb notwendigen Bestimmungen in Form der kantonalen Jagd- verordnung (KJV) sowie der jährlich zu erlassenden Jagdbetriebsvor- schriften. Bei der Ausgestaltung der Hochjagd kann die Regierung den unterschiedlichen Verhältnissen nach Region und Wildart Rechnung tra- gen, indem sie etwa das dem einzelnen Jäger zustehende Abschusskon- tingent festlegt oder die Jagdberechtigung örtlich einschränkt. Ausserdem kann sie die jagdbaren Arten festlegen (Art. 9 Abs. 2 KJG) oder soge- nannte "Störaktionen" anordnen, um das Wild in gewünschte Räume zu leiten. Zudem scheidet die Regierung – in der Regel für eine Dauer von fünf Jahren – gestützt auf Art. 28 KJG Wildschutzgebiete aus. Dabei han- delt es sich um ein wichtiges Instrument der Jagdplanung, welches zur Erhaltung der Wildbestände nötig ist und eine natürliche Bestandesstruk- tur gewährleisten soll (vgl. hierzu Gutachten Poledna Rz. 109 ff. sowie Botschaft zur Sonderjagdinitiative, a.a.O., S. 356 ff.). c)In Abänderung des erwähnten Art. 11 KJG verlangt die Sonderjagdinitiati- ve nun, dass die Regierung die Abschusspläne – unter Einbezug der Wildasyle und deren Lage – so zu gestalten hat, dass diese auf alle Fälle während der ordentlichen Hochjagd erfüllt werden können. Diese soll in
31 - den Monaten September und Oktober während insgesamt 25 Tagen – mit der Möglichkeit von mehreren Jagdunterbrüchen für die Dauer von min- destens drei aufeinanderfolgenden Tagen – stattfinden. Auf die Durch- führung einer Sonderjagd, mithin die zweite Stufe im geltenden Jagdsys- tem, soll demgegenüber verzichtet werden (vgl. hierzu Beschwerde Rz. 62 ff.). d)Wie einleitend bereits erwähnt, ist die Rechtmässigkeit und Angemessen- heit des geltenden Jagdsystems nicht Gegenstand des vorliegenden Ver- fahrens. Entsprechend sind im Rahmen der vorliegenden Beschwerde weder die seitens der Beschwerdeführer geäusserte Kritik an der derzeiti- gen Ausgestaltung der Bündnerischen Jagd (vgl. etwa "Gegengutachten" Rz. 70 ff. oder Replik Rz. 17) noch deren Vorteile (vgl. etwa Gutachten Robin S. 20 oder Duplik Rz. 19) zu würdigen. Für die Beurteilung der Gül- tigkeit der Sonderjagdinitiative ist das KJG jedoch insofern von Relevanz, als die vorerwähnten Möglichkeiten zur Ausgestaltung der ordentlichen Hochjagd (regionale Kontingente pro Jäger, Jagdunterbrüche, Anpassung der jagdbaren Klassen, Festlegung der Wildschutzgebiete, Störaktionen und dergleichen) durch die Sonderjagdinitiative nicht angetastet werden. Diese Spielräume müssen – im Sinne einer bundesrechtskonformen Aus- legung (vgl. vorstehend Erwägung 3b) – ausgereizt und gegebenenfalls auf Verordnungsstufe konkretisiert werden, um eine Ungültigkeit der vor- liegend zu beurteilenden Initiative nach Möglichkeit zu verhindern. Wie bereits dargelegt, ist gesetzgeberischer Anpassungs- und/oder Umset- zungsbedarf auf nachgeordneter Stufe auch im Falle einer Initiative in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs nämlich nicht ausgeschlossen (vgl. vorstehend Erwägung 3c). Überdies sieht auch der von der Sonderjagdin- itiative nicht tangierte Abs. 3 von Art. 11 KJG explizit vor, dass die Errei- chung der Abschusspläne in den vorgesehenen Zeiträumen über die Festlegung der Wildschutzgebiete sowie die Regelung der Jagd anzu- streben sei.
32 - 10.Die Gültigkeit der Sonderjagdinitiative hängt nun davon ab, ob sich die vorstehend in den Erwägungen 7 und 8 dargelegten bundesrechtlichen Vorgaben mit den im Initiativtext vorgeschlagenen Massnahmen und oh- ne Durchführung einer Sonderjagd erreichen lassen, mithin ob die Ab- schusspläne hinsichtlich der vom Bundesrecht in Art. 3 Abs. 1 JSG und Art. 27 Abs. 2 WaG bestimmten Ziele während der im Sinne des Initiativ- textes zu definierenden, 25tägigen Hochjagd überhaupt erfüllbar sind. Wenn sich die bundesrechtlichen Vorgaben mit einer im Sinne der Initiati- ve ausgestalteten Hochjagd klarerweise nicht erfüllen liessen, wäre die In- itiative zufolge offensichtlicher Unvereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht für ungültig zu erklären. a)In seinem wildtierbiologischen Gutachten ist Prof. Dr. Robin zum Schluss gekommen, dass die Vorgaben der Jagdplanung bei Reh und Rothirsch mit einer im Sinne der Initiative ausgestalteten Hochjagd sowohl in quanti- tativer als auch in qualitativer (natürliche und artgerechte Alters- und Ge- schlechterstruktur) Hinsicht nicht erreicht werden könnten. In Bezug auf den Rothirsch hält er fest, dass die Gesamtpopulation durch den Wegfall der Sonderjagd (Prof. Dr. Robin nennt sie in seinem Gutachten Herbst- jagd) trotz einer Verlängerung der Hochjagd auf 25 Tage nicht mehr aus- reichend gesteuert werden könne, was ein rasches Populationswachstum und eine Verschärfung der Wildschadensituation zur Konsequenz habe. Prof. Dr. Robin rechnet in seinem Gutachten nachvollziehbar vor, dass die erforderliche Anzahl an Hirschen in 25 Hochjagdtagen nicht erlegt werden könnte und dass für die am Ende noch fehlenden rund 600 Stück Hirschwild mindestens sechs weitere Jagdtage erforderlich wären (vgl. Gutachten Robin S. 22 f.). Zudem würde eine im Sinne des Initiativtextes ausgestaltete Hochjagd in den Wintereinständen aus terminlichen Grün- den keine Eingriffe mehr erlauben, was insofern problematisch wäre, als viele Tiere ausserhalb des Kantons Graubünden, innerhalb Graubündens
33 - in unzugänglichen Gebieten oder in grossen und kleinen Wildschutzge- bieten übersommerten und diese geschützten Areale erst im Herbst ver- liessen, um ihre Wintereinstände aufzusuchen. Daraus resultierten eine Ausdünnung der im offenen Jagdgebiet übersommernden Hirsche, an- wachsende Winterbestände und damit einhergehend eine Zunahme der Wildschäden in den Wintereinständen. Durch den Wegfall der Sonderjagd würde die Regierung folglich ein effizientes Instrument zur Bestandesre- gulierung und Wildschadensverhütung verlieren (vgl. Gutachten Robin S. 30 ff. sowie zum Ganzen S. 36). b)Die Beschwerdeführer ziehen die Ausführungen im wildtierbiologischen Gutachten grundsätzlich in Zweifel und halten die Befürchtungen von Prof. Dr. Robin, welcher sich in seinem Gutachten auf veraltete Literatur stütze, hinsichtlich der Verbissthematik für unbegründet. Laut modernen Untersuchungen schädige Wild den Wald nicht, und selbst sehr hohe Dichten von Rothirschbeständen führten im Gegenteil zu einer Vielfalt der Arten (vgl. Replik Rz. 70 ff.). Überdies werfen die Beschwerdeführer dem Kanton Graubünden in Rz. 95 ff. ihrer Replik eine falsche und auf Mut- massungen basierende Erhebung des Hirschbestandes vor. Anstelle der behaupteten Zunahme liege in Graubünden eine "drastische" Abnahme resp. ein "Niedergang" des Hirschbestandes vor (vgl. Replik Rz. 96 ff. und 230). Mit diesen Vorbringen vermögen die Beschwerdeführer die nach- vollziehbaren Ausführungen im wildtierbiologischen Gutachten von Prof. Dr. Robin indes nicht in Zweifel zu ziehen. Wie die Beschwerdegegner zu- treffend festhalten, lassen sich die von den Beschwerdeführern zitierten Erkenntnisse aus dem Aufsatz von Bertil Krüsi aus dem Jahre 2004 zum Zusammenspiel vom Pflanzenfressern und Pflanzen im Schweizerischen Nationalpark nicht auf die vorliegend interessierenden Verhältnisse aus- serhalb des Parks übertragen (vgl. Duplik Rz. 36 ff.). Dass die Verbiss- problematik in den Bündner Wäldern aktuell ist, wird sodann auch im Zu- satzgutachten "Schäden durch Schalenwild am Wald: Wirkungszusam-
34 - menhänge und aktuelle Situation" des Amtes für Wald und Naturgefahren Graubünden (AWN) vom 25. Februar 2014 (nachfolgend Zusatzgutachten AWN, vgl. Bg-act. 4 hinten) bestätigt. Gemäss diesem sei es unbestritten, dass mit zunehmender Grösse der Schalenwildbestände auch die Ver- bisshäufigkeit am Jungwald zunehme. Obwohl das quantitative Ausmass dieses Zusammenhangs über den ganzen Kanton nicht bekannt sei, müsse davon ausgegangen werden, dass bei einer noch weiteren Zu- nahme der Hirschbestände die Schmerzgrenze hinsichtlich des Schaden- ausmasses am Jungwald für die Forstpraxis sehr rasch definitiv über- schritten werde (vgl. Zusatzgutachten AWN S. 5). Überdies anerkennen die Beschwerdeführer an anderen Stellen selbst, dass eine schlechte Jagdstrecke zu einem erhöhten Verbiss führt (vgl. Beschwerde Rz. 66 oder auch Replik Rz. 17). Auch wenn sich Prof. Dr. Robin hinsichtlich des Raumnutzungs- und Sozialverhaltens der Hirsche auf teilweise länger zurückliegende Literatur bezieht, vermag dies die Aussagekraft seiner Ausführungen nicht zu schmälern. Die Beschwerdeführer legen denn auch nicht dar, inwiefern die Feststellungen von Prof. Dr. Robin veraltet sein resp. keine Gültigkeit mehr haben sollen. Wie vorstehend aufgezeigt, ist die neuere Literatur, welche die Beschwerdeführer in diesem Zusam- menhang ins Feld führen, nicht einschlägig. Jedenfalls sind die Bestan- des- und Abschusszahlen, auf deren Grundlage Prof. Dr. Robin seine Schlussfolgerungen zieht, aktuell und der Beschwerdegegner legt in sei- ner Duplik ausführlich dar, inwiefern die beschwerdeführerische Kritik an der Bestandeserhebung auf einer Falschinterpretation der Bestandesgra- fiken des AJF beruht (vgl. Duplik Rz. 42 ff.). Anhand dieser Ausführungen wird ersichtlich, dass in Bezug auf den aktuellen Hirschbestand von rund 16'000 (vgl. auch JBV-GR 2015 Einleitung Ziff. 2) weder von fehlender Nachvollziehbarkeit noch von Mutmassungen nach Gutdünken die Rede sein kann.
35 - Ebenfalls nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermögen die Beschwerde- führer aus ihrem Vorbringen, wonach sich jagdliche Eingriffe grundsätz- lich bestandeserhöhend auswirkten (vgl. Replik Rz. 32 und 137). Zum ei- nen bezieht sich die beigelegte Literatur von Josef H. Reichholf in erster Linie auf Rehe, und zum anderen geht es im vorliegenden Kontext nicht ausschliesslich um den Wildbestand als solchen, sondern um dessen Auswirkungen auf den Wald (vgl. hierzu Duplik Rz. 11 und 22). Mangels vergleichbarer Gegebenheiten ist es zudem unbehelflich, wenn die Be- schwerdeführer ausführen, dass der Rothirsch in den Siebzigerjahren oh- ne Sonderjagd reguliert und teilweise gar überdezimiert worden sei (vgl. Replik Rz. 47 f. sowie Duplik Rz. 28 ff.). c)Es ist unbestritten, dass eine Abschaffung der Sonderjagd als solche bundesrechtlich grundsätzlich zulässig wäre, denn das Bundesrecht über- lässt es (abgesehen von den Schonzeiten gemäss Art. 5 JSG) den Kan- tonen, wann sie die Jagd auf ihrem Gebiet zulassen (vgl. vorstehend Er- wägung 7d). Prof. Dr. Robin hat in seinem Gutachten jedoch überzeu- gend aufgezeigt, dass sich die bundesrechtlichen Vorgaben mit einer gemäss der Sonderjagdinitiative ausgestalteten Hochjagd – bei Fort- führung der aktuellen Organisationsform derselben, mithin unter der Prä- misse der geltenden Voraussetzungen – nicht erfüllen liessen. Eine Be- schränkung der Hochjagd auf 25 Tage hätte nämlich zur Folge, dass die Abschusspläne sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht nicht erreicht werden könnten, und mit dem Wegfall der Sonderjagd verlö- re die Regierung die Eingriffsmöglichkeit in die Wintereinstandsgebiete und damit ein wichtiges und effizientes Regulierungsinstrument. Daraus würden eine Erhöhung der Rothirschbestände sowie eine Zunahme der Wildschäden insbesondere in den (ohnehin sensiblen) Wintereinständen resultieren. Der Gutachter spricht in diesem Zusammenhang gar von ei- nem eigentlichen Desaster, gefolgt von einer nicht mehr handhabbaren Lage im Wald (vgl. Gutachten Robin S. 35). Die Beschwerdeführer ver-
36 - mögen die nachvollziehbaren Ausführungen des Gutachters soweit nicht in Zweifel zu ziehen, weshalb auf diese abzustellen ist. Die unmögliche Erreichung der Abschusspläne sowie die fehlende Regulierungsmöglich- keit in den Wintereinstandsgebieten stellen insofern eine Verletzung von übergeordnetem Recht dar, als der Kanton Graubünden im Falle einer Annahme der Initiative – unter der Prämisse der geltenden Vorausset- zungen – der bundesrechtlichen Forderung nach einer artgerechten und den örtlichen Verhältnissen angepassten Regulierung der Wildbestände nicht mehr nachkommen könnte. Zudem wäre die Regulierung der Wild- bestände ohne die Möglichkeit einer Sonderjagd derart eingeschränkt, dass die Wildschäden absehbar zunehmen würden, und zufolge der feh- lenden Eingriffsmöglichkeit in die Wintereinstände könnte auf diese Wild- schäden nicht in ausreichendem Masse mit jagdlichen Eingriffen reagiert werden. Insofern kann vor dem Hintergrund der bundesrechtlichen Vor- gaben zur Verhinderung von Wildschäden am Wald nicht von einer aus- reichenden Basisbejagung im Sinne von Art. 27 Abs. 2 WaG gesprochen werden, und der Kanton Graubünden wäre zur nachhaltigen Erhaltung des Waldes durch natürliche Verjüngung mit standortgerechten Baumar- ten zum Vornherein auf das Ergreifen von Schutzmassnahmen wie Einzäunungen, Einzelabschüsse etc. angewiesen. Da sich ein solches Wildtiermanagement mit der bundesrechtlich vorgeschriebenen Pflicht zur planenden Verhütung von Wildschäden primär mittels Bejagung klarer- weise nicht vereinbaren liesse, ist der Verstoss gegen übergeordnetes Recht offensichtlich. Unter der Prämisse der geltenden Voraussetzungen wäre die Initiative demnach für ungültig zu erklären.
37 - te. Wie bereits erwähnt, stehen der Regierung resp. dem AJF bei der Pla- nung und Ausgestaltung der Jagd im Rahmen der JBV nämlich gewisse Spielräume offen, welche es im Sinne einer bundesrechtskonformen Aus- legung auszuschöpfen gilt (vgl. hierzu vorstehend Erwägung 9d). An die- ser Stelle ist mit den Beschwerdeführern festzuhalten, dass es für die Gültigkeit der Initiative nicht von Bedeutung ist, ob die Alternativen nur schwer umsetzbar wären, von einer Ratsmehrheit als grob unvernünftig betrachtet werden oder mit erheblichen finanziellen Folgen verbunden wären (vgl. "Gegengutachten" Rz. 58, Beschwerde Rz. 73, Replik Rz. 220 f. sowie Gutachten Poledna Rz. 137). Ebenfalls nicht gegen eine Gül- tigkeit der Initiative sprechen die thematisierten Sanktionen finanzieller Natur im Rahmen des Finanzausgleichs sowie die im Falle von Bestan- deszunahmen zu erwartende Zunahme von wildtierbedingten Verkehrsun- fällen (vgl. Replik Rz. 68 f.). b)Gestützt auf nachvollziehbare Berechnungen kommt Prof. Dr. Robin in seinem Gutachten zum Schluss, dass weder die im Initiativtext vorgese- hene Möglichkeit von mehreren mehrtägigen Jagdunterbrüchen noch eine Zunahme der Zahl der Jäger geeignet wären, den Wegfall der Strecke aus der Sonderjagd nummerisch zu kompensieren (vgl. Gutach- ten Robin S. 23 f.). Da es einleuchtet, dass zwischen der Zunahme an Jägern und der Zunahme der Strecke keine lineare Korrelation – gemäss Prof. Dr. Robin soll gar das Gegenteil der Fall sein – besteht, erübrigen sich Ausführungen zur Möglichkeit der gegenseitigen Anerkennung der Jagdberechtigung anderer Kantone und des benachbarten Auslands. Überdies ist darauf hinzuweisen, dass für eine derartige Anerkennung ei- ne Änderung der gesetzlichen Grundlagen vonnöten wäre. Wie vorste- hend ausgeführt, ist es bei Gesetzesinitiativen in Form eines ausgearbei- teten Entwurfs jedoch nicht möglich, im Rahmen der Umsetzung weitere Bestimmungen auf gleicher Rechtssetzungsstufe abzuändern resp. einzu- führen (vgl. vorstehend Erwägung 3c sowie auch Duplik Rz. 30). In Anbe-
38 - tracht der expliziten Festsetzung der Dauer der Hochjagd auf 25 Tage ist es selbstredend auch nicht möglich, die Hochjagd im Rahmen der Umset- zung der Initiative um die sechs Jagdtage, welche zur Erreichung der feh- lenden Jagdstrecke von rund 600 Stück Hirschwild nötig wären (vgl. Gut- achten Robin S. 22 f.), zu verlängern. c)Des Weiteren ist zu prüfen, ob sich die erforderlichen Abschusszahlen mit einer veränderten Handhabung der Wildschutzgebiete erreichen lies- sen. Mit der Formulierung von Art. 11 Abs. 1 KJG verlangen die Initianten nämlich, dass die Regierung zur Erfüllung der Abschusspläne auch die Wildasyle und deren Lage in ihre Jagdplanung einzubeziehen habe. Mit der bestehenden Anzahl an Wildschutzgebieten seien die Abschusszah- len teilweise illusorisch geworden und man habe darauf vertraut, dass sich genügend Jäger für die Sonderjagd anmelden würden (vgl. Be- schwerde Rz. 69). In seinem Gutachten kommt Prof. Dr. Robin zum Schluss, dass sich die Initiative auch durch Anpassungen der Wildschutz- gebiete nicht "retten" liesse. Auch wenn die von den Beschwerdeführern postulierte Öffnung von Wildschutzgebieten im ersten Jahr nach Aufhe- bung des Schutzes zu einer Zunahme der Strecke führen würde, brächte eine solche Massnahme längerfristig mehr Nachteile als Vorteile, zumal entsprechende Areale von den weiblichen Tieren in der Folge gemieden würden und ihre Qualität als Lebensraum für eine ungestörte Brunft und Aufzucht von Kälbern verlören. Zudem würde eine regelmässige und flächendeckende Jagd in den Wildschutzgebieten während der Hochjagd gegen die Zielsetzung der Ungestörtheit verstossen und wäre insofern als wildtierbiologischer Rückschritt zu werten. In der Abwägung zwischen ei- nem Streckenzuwachs und der Ungestörtheit eines Lebensraumes sei diese Ungestörtheit als überaus wertvolle Ressource eines Rothirschle- bensraumes hoch zu gewichten (vgl. Gutachten Robin S. 24 f. sowie 37).
39 - aa)Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass aus dem Umstand einer bevorste- henden Revision der Wildschutzgebiete sowie der Durchführung von ent- sprechenden Experimenten im Jahre 2015 (vgl. JBV-GR 2015 Einleitung Ziff. 2) entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung nicht gefolgert werden kann, dass man mit dem derzeitigen System unzufrieden sei und deshalb Anpassungsbedarf bestehe. Ohnehin ist an dieser Stelle nicht über die Angemessenheit der aktuellen Anzahl sowie der Bewirtschaftung der Wildschutzgebiete zu befinden. Zu prüfen ist einzig, ob im Rahmen der Umsetzung der Initiative diesbezüglich Anpassungsmöglichkeiten be- stehen, deren Ausschöpfung verhindern könnte, dass die Initiative zufolge Nichterreichung der Abschusspläne gegen die bundesrechtlichen Vorga- ben verstösst. bb)Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass Wildasyle ein wichtiges Instru- ment der Jagdplanung darstellen und dass das bestehende Netz von Wildschutzgebieten das Rückgrat für eine flächige Verteilung des Hirschwildes im Sommer bzw. während der Hochjagd im September bil- det und damit eine nachhaltige und hohe Hochjagdstrecke gewährleistet (vgl. Stellungnahme Rz. 77 sowie auch Rothirsch im Rätikon. Drei Län- der, drei Jagdsysteme, eine Wildart – Ergebnisse der Rotwildmarkierung im Dreiländereck Vorarlberg, Fürstentum Liechtenstein und Kanton Graubünden, AJF, 2014 in Bg-act. 11, S. 61). So werden unbestrittener- massen rund 50 % der Hirschabschüsse im Umfeld von Wildschutzgebie- ten getätigt (vgl. Botschaft zur Sonderjagdinitiative, a.a.O., S. 367 sowie Gutachten Robin S. 24 und 37). Dennoch vermögen weder Gutachter Prof. Dr. Robin noch die Beschwerdegegner aufzuzeigen, dass die Wild- schutzgebiete im Rahmen der bestehenden gesetzlichen Grundlagen mit- tels Ausgestaltung der Jagdbetriebsvorschriften nicht verkleinert, ver- schoben oder anders bewirtschaftet werden könnten, ohne dass dies mit den bundesrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar wäre. Dass hinsichtlich Anzahl, Lage und Bewirtschaftung der Wildschutzgebiete durchaus ein
40 - gewisser Spielraum besteht, ergibt sich aus dem entsprechenden Vorbe- halt im bestehenden und im Rahmen der Initiative beizubehaltenden Art. 11 Abs. 3 KJG, den durchgeführten Experimenten zur Flexibilisierung von Wildschutzgebieten (insbesondere partielle Öffnungen, Störungen durch die Wildhut oder "aufgeweichte" Asylgrenzen, vgl. JBV-GR 2015 Ziff. I.A.3 sowie Regierungsbeschluss Nr. 566 vom 23. Juni 2015 in Bg- act. 18 S. 3, Botschaft zur Sonderjagdinitiative, a.a.O., S. 367 und Gut- achten Robin S. 24) sowie den einschlägigen jagdgesetzlichen Bestim- mungen, gemäss welchen Wildschutzgebiete in der Regel nach fünf Jah- ren, nötigenfalls aber auch schon früher geändert oder aufgehoben wer- den können (Art. 28 KJG). cc)Die etwas polemische, aber nicht ganz unberechtigte Frage nach dem Sinn einer ungestörten Aufzucht von Kälbern im Sommer, wenn diese wenige Wochen später in den Wintereinstandsgebieten mit entsprechen- den finanziellen Anreizen der Regierung zu hunderten geschossen wer- den (vgl. Replik Rz. 60), braucht an dieser Stelle nicht erörtert zu werden. Sie veranschaulicht aber das auf der Hochjagd bestehende Dilemma, dem Hirsch ein artgerechtes Sozialverhalten zu ermöglichen und ihn zeit- gleich zu bejagen. Der Umgang mit diesem Dilemma, welches in erster Linie mit der Ausscheidung von Wildschutzgebieten gelöst resp. abge- schwächt werden soll, hat sich nicht primär nach gesetzlichen Vorgaben zu richten, sondern hängt in erster Linie von der Gewichtung der erwähn- ten Interessen resp. insgesamt von der Ausgestaltung des Wildtiermana- gements ab. Hinsichtlich der Anzahl oder des Umfangs von Wildschutz- gebieten lassen sich dem Gesetz jedenfalls keine konkreten Anhaltspunk- te entnehmen. Die Beschwerdeführer halten denn auch fest, dass ihre In- itiative auf einer Unzufriedenheit mit dem gegenwärtigen Jagdregime, den Abschüssen in den Wintereinständen und insbesondere mit der Zielset- zung der Ungestörtheit während der eigentlichen Hochjagd beruhe (vgl. Replik Rz. 40 und 59). Dass die Initiative in Bezug auf die Wildschutzge-
41 - biete auf eine andere Gewichtung der Interessen abzielt, lässt sich auch daran erkennen, dass die sich auf die Festlegung der Jagdzeiten bezie- hende Passage "Auf die Paarungszeit ist Rücksicht zu nehmen" des gel- tenden Art. 11 Abs. 1 KJG mit der Initiative gestrichen werden soll (wobei die Beschwerdeführer in Rz. 29 ihrer Replik inkonsequenterweise vor- bringen, dass es die Möglichkeit von mehreren Jagdunterbrüchen erlau- be, auf die Brunftzeit der Hirsche angemessen Rücksicht zu nehmen). dd)Die im Zusammenhang mit der Sonderjagd aufgeworfenen Fragen tiere- thischer Natur sind im Rahmen der vorliegenden Beschwerde nicht zu entscheiden. Dies wäre insofern auch kaum möglich, als die Parteien tier- und humanethische Bedenken je nach Argumentation anders gewichten und sich gegenseitig (teilweise nicht unberechtigterweise) Doppelzüngig- keit, polemische Stimmungsmache sowie emotionsgeladene Angst- schürung vorwerfen. Im vorliegenden Kontext ist jedoch festzuhalten, dass Prof. Dr. Robin mit seinen Ausführungen, wonach die Ungestörtheit als überaus wertvolle Ressource eines Rothirschlebensraumes in der Abwägung mit dem Streckenzuwachs als hoch zu gewichten sei, lediglich seine diesbezügliche Meinung zum Ausdruck bringt. Damit ist aber nicht erstellt, dass es gegen übergeordnetes Recht verstossen würde, wenn man diese Ungestörtheit – dem Ansinnen der Beschwerdeführer folgend – weniger stark gewichten und die Handhabung der Wildschutzgebiete zugunsten eines Streckenzuwachses modifizieren würde (vgl. so auch "Gegengutachten" Rz. 133 f.). d)Eine weitere Möglichkeit, die Initiative mittels Modifikation der Jagdbe- triebsvorschriften zu "retten", bestünde in der Anpassung der jagdbaren Klassen während der Hochjagd. Im derzeitigen Jagdregime dürfen Käl- ber und führende Kühe noch nicht während der ordentlichen Hochjagd, sondern erst im Rahmen der Sonderjagd geschossen werden (vgl. JBV- GR 2015 I/A.1.a sowie Art. 7 Abs. 5 JSG). Der Vorteil dieses Systems be-
42 - steht gemäss Prof. Dr. Robin darin, dass Eingriffe in die Klasse der laktie- renden Hirschkühe und ihrer Kälber auf der Herbstjagd sehr gut steuerbar seien. In der Interessenabwägung zwischen dem Schutz der Muttertiere und ihres Nachwuchses und dem Schutz des Lebensraumes habe sich die Regierung des Kantons Graubünden entschieden, ersteren zugunsten des zweiten zeitlich (Sonderjagd) und örtlich (Wintereinstände) limitiert abzuschwächen. Ein über beide Jagdperioden ausgeglichenes Ge- schlechterverhältnis, welches für eine Stabilisierung der Hirschpopulation vonnöten sei, habe bisher deshalb nur durch einen starken Eingriff in die Weibchen und den Nachwuchs während der Sonderjagd erreicht werden können (vgl. Gutachten Robin S. 28 f.). aa)Da diese nachträgliche Korrekturmöglichkeit des Geschlechterverhältnis- ses im Falle einer Annahme der Initiative entfallen würde, zieht Prof. Dr. Robin in Betracht, laktierende Kühe und ihre Kälber in den letzten zehn Tagen der Hochjagd für jagdbar zu erklären. Diesen Ansatz verwirft er aber nicht nur aus tierethischen Aspekten, da ein erhebliches Risiko der Verwaisung von Kälbern bestehe, welche kaum Überlebenschancen hät- ten, sondern auch aus Gründen der Raumorganisation. Während der Ve- getationsperiode sorgten adulte Hirschkühe nämlich für eine flächige Ver- teilung der Hirschpopulationen im Raum, was wildtierökologisch er- wünscht sei. Wenn nun bereits während der Hochjagd massiv in diese Klasse eingegriffen würde, müsste mit grundlegenden Veränderungen der Raumnutzung und nachfolgenden Massierungen in möglicherweise un- geeigneten Arealen gerechnet werden. Dies wäre mit den Zielen des Rot- hirschmanagements und der Schutzwaldpflege nicht vereinbar und würde die Nachhaltigkeit der Strecke während der Hochjagd verunmöglichen (vgl. Gutachten Robin S. 28 f.). Auch die Beschwerdeführer anerkennen, dass eine ausgeglichene räumliche Verteilung des Wildes im Hinblick auf die Vermeidung von Verbissschäden wichtig wäre (vgl. "Gegengutachten" Rz. 103). Der Gutachter kommt zum Schluss, dass die zur Stabilisierung
43 - des Bestandes erforderliche Zahl an Kälbern und Kühen alljährlich und zu einem hohen Prozentanteil der Planungsgrösse selbst dann nicht erreicht werden könnten, wenn Kälber und laktierende Kühe in der letzten Phase der Hochjagd gemäss Initiative zur Jagd freigegeben würden (vgl. Gut- achten Robin S. 29). bb)Die Beschwerdeführer monieren im Zusammenhang mit der Ausdehnung der jagdbaren Klassen, dass der Gutachter nicht sämtliche Ausschöp- fungsmöglichkeiten berücksichtigt habe. So könnten auch beidseitige Kronhirsche sowie alle Spiesser etc. in eine erweiterte Jagdplanung ein- bezogen und während bestimmten Zeiträumen zum Abschuss freigege- ben werden (vgl. Replik Rz. 51). Diesbezüglich ist festzuhalten, dass Prof. Dr. Robin zu Recht nur die Anpassung der jagdbaren Klassen bei den Kälbern und Hirschkühen untersucht hat, da eine Population nur über die Entnahme von weiblichen Tieren nachhaltig gesteuert werden kann (vgl. Regierungsbeschluss Nr. 566 vom 23. Juni 2015 in Bg-act. 18 S. 2 sowie "Gegengutachten" Rz. 126). cc)Nicht näher ausgeführt wird im Gutachten indes, warum nur eine Freigabe dieser Tierklassen in den letzten zehn Tagen der Hochjagd untersucht wird. Auch wenn die Beschwerdeführer diesen Umstand nicht beanstan- den resp. selber von einer Freigabe "in den letzten Tagen" reden (vgl. Replik Rz. 28), wäre es wohl nicht ausgeschlossen, eine Modifizierung der jagdbaren Klassen schon im Hinblick auf einen früheren Zeitpunkt der Hochjagd vorzunehmen. Obschon der Schutz der Mutter- und Jungtiere in Art. 7 Abs. 5 JSG als Aufgabe der Kantone explizit verankert ist, lassen sich dieser Bestimmung nämlich keine Anhaltspunkte entnehmen, wie dieser Schutz ausgestaltet sein muss. Die Beschwerdeführer halten denn auch zu Recht fest, dass es sich beim Schutz der Mittelklasse und der in- tensiven Nutzung der Jungtiere, wie sie in Graubünden im Rahmen der Sonderjagd praktiziert werde, um Massnahmen des Wildtiermanagements
44 - handle, welche bundesrechtlich nicht vorgeschrieben seien (vgl. Be- schwerde Rz. 76). dd)Für einige Differenzen sorgt der Umstand, dass es auf der Hochjagd nicht erlaubt ist, Muttertiere und ihren Nachwuchs zu jagen, während dies we- nige Wochen später im Rahmen der Sonderjagd der Fall ist und gar noch mittels Gebührendifferenzierung gefördert wird. In Bezug auf den tierethi- schen Aspekt führt Prof. Dr. Robin nachvollziehbar aus, dass das Verwai- sungsrisiko resp. die Wahrscheinlichkeit von Fehlabschüssen bei der ak- tuellen Bejagung im Rahmen der Sonderjagd angesichts des hohen Or- ganisationsgrades und der Gebührendifferenzierung geringer seien (vgl. Gutachten Robin S. 30). Nicht dargelegt wird jedoch, warum es nicht möglich sein sollte, solche Schutzmechanismen im Falle der diskutierten Ausweitung der jagdbaren Klassen auf laktierende Kühe und Kälber auch für die letzte Phase der Hochjagd einzuführen. Die entsprechenden Aus- führungen des Gutachters sind denn auch unter der Prämisse "bei Fort- führung der aktuellen Organisationsform der Hochjagd" erfolgt (vgl. Gut- achten Robin S. 28). Mit anderen Worten erscheint es nicht ausgeschlos- sen, die Bejagung dieser schutzbedürftigen Klassen durch Anpassung der Jagdbetriebsvorschriften in zeitlicher und organisatorischer Hinsicht derart auszugestalten, dass das Verwaisungsrisiko auf der Hochjagd weitestge- hend minimiert werden könnte. ee)Auch wenn die Ausführungen des Gutachters, wonach die Raumorgani- sation bei einem verfrühten Eingriff in die erfahrenen und führenden Kühe erheblich gestört werden könnte, durchaus nachvollziehbar sind, handelt es sich sowohl bei dieser Einschätzung als auch bei den daraus resultie- renden "Massierungen in möglicherweise ungeeigneten Arealen" nicht um gesicherte Erkenntnisse, sondern eher um Mutmassungen resp. hypothe- tische Szenarien (vgl. Gutachten Robin S. 28 und 37). Solche können nur bedingt geeignet sein, einen offensichtlichen Verstoss gegen die bundes-
45 - rechtlichen Vorschriften zu begründen. Mit anderen Worten erscheint es nicht als ausgeschlossen, führende Hirschkühe und ihre Kälber bereits während (resp. in der Schlussphase) einer im Sinne der Initiative ausge- stalteten Hochjagd für jagdbar zu erklären. e)Damit ist festzuhalten, dass im Rahmen der Umsetzung der Initiative hin- sichtlich der Handhabung der Wildschutzgebiete sowie der jagdbaren Klassen – entgegen der von Prof. Dr. Robin vertretenen Auffassung – durchaus Anpassungsmöglichkeiten bestünden, mittels welcher die Initia- tive hinsichtlich der Erreichung der Abschusspläne bundesrechtskonform umgesetzt werden könnte. Vor diesem Hintergrund erscheint die quantita- tive und qualitative Nichterfüllung der Abschusspläne nicht als zwingende Konsequenz einer Annahme der Sonderjagdinitiative, weshalb diesbezüg- lich nicht von einem offensichtlichen Verstoss gegen die bundesrechtli- chen Jagd- und Waldvorschriften die Rede sein kann.
46 - langen südexponierten Hanglagen bietet der Kanton Graubünden für sol- che Zuwanderer attraktive Wintereinstände. In welchen Monaten diese Wanderbewegungen genau stattfinden, ist von verschiedenen Faktoren wie der Witterung, dem Jagddruck im "Herkunftsgebiet" etc. abhängig (vgl. Endbericht Rotwildmarkierung im Dreiländereck, Teil A – Datenaus- wertung, Forschungsinstitut für Wildtierkunde und Ökologie, Veterinärme- dizinische Universität Wien, 2014, https://www.gr.ch/DE/institutionen/ver- waltung/bvfd/ajf/dokumentation/Jagd_Publikationen/Raetikon_Endbericht- _TeilA_def.pdf, zuletzt besucht am 29. März 2016 [nachfolgend Endbe- richt Rotwildmarkierung], S. 148) und kann deshalb nicht abschliessend definiert werden. Gemäss den Ausführungen von Prof. Dr. Robin findet diese Phase der Hauptwanderung, in welcher die meisten Hirsche aus ih- ren Sommereinständen in den höheren Lagen in den Seitentälern hin zu den Wintereinständen in tieferen Lagen der Haupttäler wandern, gegen Ende Oktober und im November statt und ist ab ca. Mitte November ab- geschlossen. So hält er in seinem Gutachten denn auch fest, dass die wandernden Populationsanteile während einer Hochjagd im Sinne der In- itiative im Oktober "zum grössten Teil" noch gar nicht anwesend wären (vgl. Gutachten Robin S. 28 sowie 31 f.). Die Beschwerdeführer ihrerseits bezeichnen diese zeitliche Verortung der Rückwanderungsbewegung demgegenüber als fehlerhaft und halten unter Verweis auf ein Besende- rungsprojekt im Rätikon dafür, dass diese bereits im August, spätestens jedoch anfangs Oktober abgeschlossen sei. Dies habe zur Folge, dass die entsprechenden Hirsche im Rahmen einer Hochjagd im Sinne der In- itiative im Oktober bereits zugreifbar seien (vgl. Replik Rz. 65). b)In der Tat lässt sich aus der von den Beschwerdeführern referenzierten Tabelle betreffend den Kanton Graubünden auf S. 41 der Ergebnisse des Besenderungsprojektes Rätikon auf den ersten Blick ableiten, dass die im Vorarlberg (gelber Balken) übersommernden Hirsche ihre Rückwande- rung anfangs Oktober abgeschlossen haben (vgl. Bg-act. 11 S. 41). Dabei
47 - ist jedoch nicht ausser Acht zu lassen, dass die im Kanton St. Gallen übersommernden Hirsche (schwarzer Balken) erst Ende Oktober bis En- de November nach Graubünden zurückkehren (vgl. Endbericht Rotwild- markierung, a.a.O., S. 149). So wird im Sinne einer Zusammenfassung dieser Studie denn auch festgehalten, dass für eine effiziente Regulierung des über die Landesgrenze migrierenden Rotwildbestandes in Graubün- den eine zeitlich optimierte Nachjagd unverzichtbar sei. Die Nachjagd dür- fe nicht zu früh erfolgen, sondern erst, wenn sich das im Sommer in Vor- arlberg lebende Wild im Herbst wieder in Graubünden etabliert habe. Dies könne je nach Witterung und dem in Vorarlberg entstehenden Jagddruck variieren, trete aber frühestens ab Anfang November ein (vgl. Bg-act. 11 S. 54). Zu bedenken ist sodann, dass das jetzige Wanderverhalten stark durch den Umstand geprägt wird, dass der jagdfreie Oktober und Novem- beranfang einen natürlichen Wanderungsprozess in den Wintereinstand zulassen. Die Rothirsche nutzen die jagdfreien Wildschutzgebiete sowie die Lebensräume entlang der Landesgrenze als wichtige Trittsteine (vgl. Duplik Rz. 80). Auch Prof. Dr. Robin hat die Wanderung vom Sommer- in den Wintereinstand als sensible Phase beschrieben, zumal ein Eingriff während dieser Zeit einen nachhaltigen Einfluss auf das Wanderverhalten hätte und die Zugriffsmöglichkeiten auf die Winterbestände massiv ein- schränken würde. Da die Hirsche ihre Wintereinstände nicht während lau- fender Jagd aufsuchen würden, würde eine bis Ende Oktober dauernde Hochjagd die erwähnte Wanderphase nochmals nach hinten verschieben oder die Wandertraditionen sogar grundsätzlich ändern. Die Folge wäre ein Zurückdrängen der Hirsche in die Sommereinstandsgebiete, verbun- den mit stark erhöhtem Stress und hoher Konkurrenz auf ungünstigen, übernutzten Sommerweiden (vgl. Duplik Rz. 81 sowie Endbericht Rot- wildmarkierung, a.a.O., S. 149). Illustrativ, aber in Bezug auf den Wande- rungszeitpunkt wenig beweiskräftig ist sodann die Tabelle "Mittelwerte Abschusszahlen 2010-2014" auf S. 29 der beschwerdegegnerischen Stel- lungnahme. Daraus lässt sich ableiten, dass in grenznahen Gebieten so-
48 - wie im Einzugsgebiet des Nationalparks die Abschusszahlen auf der Sonderjagd im Vergleich zur ordentlichen Hochjagd viel höher waren, da das Hirschwild erst nach Abschluss der Hochjagd in die Wintereinstände zugewandert war (wann genau diese Zuwanderungen jeweils erfolgt sind, lässt sich dieser Tabelle jedoch nicht entnehmen). c)Mit Prof. Dr. Robin ist festzuhalten, dass sich das Wildtiermanagement an der Überwinterungssituation zu orientieren hat, da die Wintereinstände am stärksten wildschadengefährdet sind (vgl. Gutachten Robin S. 31). Da die erwähnten Wanderpopulationen ihre Wintereinstände – wie soeben dargelegt – nämlich erst Ende Oktober resp. anfangs November, jeden- falls aber nach Abschluss der Hochjagd aufsuchen, könnte auf diese auch dann nicht im Rahmen der Hochjagd zugegriffen werden, wenn diese nach Annahme der Initiative bis Ende Oktober andauern würde. Folglich ist für den Zugriff auf diese Populationsanteile zwingend eine zeitlich nachgelagerte Bejagung vonnöten. d)Würde auf einer im Sinne der Initiative ausgestalteten Hochjagd alles un- ternommen werden, um den Erfüllungsgrad der Abschusspläne trotz Ab- wesenheit der Wanderpopulationen zu steigern, so könnte dies nur zu Lasten der im offenen Jagdgebiet nach der Sonderjagd noch verbliebe- nen Hirsche geschehen. Der Jagddruck auf diese Vorkommen würde also zusätzlich erhöht und der dort übersommernde Bestand weiter ausge- dünnt. Demgegenüber würden die Hirschbestände der Wanderpopulatio- nen in den Wintereinständen weiter anwachsen, was dort zu einer Zu- nahme der Wildschäden führen würde (vgl. Stellungnahme Rz. 68 sowie Gutachten Robin S. 31 f.). Gutachter Prof. Dr. Robin hält abschliessend denn auch fest, dass sich damit in diesen Arealen ein den regionalen Verhältnissen angepasster Hirschbestand während des Winters nicht er- reichen liesse (vgl. Gutachten Robin S. 32). Mit dem Wegfall der Ein- griffsmöglichkeit in den Wintereinständen würde der Regierung zudem ein
49 - effizientes Instrument aus der Hand genommen, mit dem sie auf wach- sende Bestände und zunehmende Wildschäden reagieren kann (vgl. Gut- achten Robin S. 36). Insofern liegt in dieser sich abzeichnenden Zunahme von Wildschäden in den Wintereinständen sowie dem gleichzeitigen Weg- fall einer wichtigen Regulierungsmöglichkeit ein offensichtlicher Verstoss gegen die bundesrechtlich vorgeschriebene Pflicht zur planenden Ver- hütung von Wildschäden (vgl. vorstehend Erwägung 10c). 13.Die offensichtliche Verletzung von übergeordnetem Recht wäre demnach nur zu verhindern, wenn auch nach Annahme der Initiative die Möglichkeit bestünde, zwecks Regulierung der Wildbestände und Verhinderung von Wildschäden auf die Vorkommen in den Wintereinständen Einfluss zu nehmen. So bringen die Beschwerdeführer denn auch vor, dass die Initia- tive nicht ausschliesse, dass in Ausnahmefällen eine besondere Regulie- rungsjagd notwendig sein werde. Diese solle nach den Intentionen der In- itiative allerdings nicht mehr die Regel darstellen, sondern nur noch in be- schränkter Weise und ohne den enormen Einsatz von tausenden von Jä- gern möglich sein (vgl. Beschwerde Rz. 70). Im Folgenden gilt es deshalb die unter den Parteien umstrittenen Fragen zu klären, ob eine Bejagung des Wildes nach Abschluss der Hochjagd im Oktober noch vom Initiativ- text erfasst ist und ob für eine derartige Regulierungsjagd überhaupt eine gesetzliche Grundlage bestünde. a)Wie bereits dargelegt, hat die Auslegung eines Initiativbegehrens nach den üblichen Auslegungsregeln zu erfolgen (vgl. vorstehend Erwägung 3b). Ein Initiativebegehren ist nicht anders zu interpretieren als etwa ein vom Parlament aufgestelltes Gesetz. Mit anderen Worten ist eine Initiative in erster Linie nach ihrem Wortlaut, d.h. "aus sich selbst heraus", und nicht nach dem subjektiven Willen der Initianten zu interpretieren. Die In- itianten können somit nicht verbindlich bestimmen, wie der Initiativtext zu verstehen ist. Massgeblich ist vielmehr, wie der Initiativtext von den
50 - Stimmberechtigten und den späteren Adressaten des vorgeschlagenen Erlasses vernünftigerweise verstanden werden muss. Deren Erläuterun- gen – insbesondere die Begründung auf dem Unterschriftenbogen – stel- len jedoch einen wichtigen Aspekt im Rahmen der entstehungsgeschicht- lichen Auslegung dar (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 47 sowie HANGART- NER/KLEY, a.a.O., Rz. 2124 f., je mit weiteren Hinweisen sowie BGE 121 I 334 E.2c und BGer 1C_586/2013 vom 7. Oktober 2014 E.3.2). Auch spätere Meinungsäusserungen der Initianten sind zu berücksichtigen, auch wenn dabei insofern erhöhte Vorsicht geboten ist, als Initianten im Laufe der Unterschriftensammlung, der Behandlung im Parlament oder während des Abstimmungskampfes oft dazu neigen, ihr Begehren zu ver- harmlosen und umzudeuten, um auf diese Weise Widerständen zu be- gegnen (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2125). Die nachträgliche Um- deutung einer Initiative, welche dem ursprünglichen Textverständnis und den durch sie geweckten Erwartungen zuwiderläuft, ist folglich insofern unzulässig, als dadurch der Wille der Unterzeichnerinnen und Unter- zeichner der Initiative verfälscht werden könnte (vgl. hierzu BGE 112 Ia 240 E.5b mit Verweis auf 109 Ia 134 E.5d). b)Ausgangspunkt für die Auslegung der Initiative bildet selbstredend der eigentliche Initiativtext (vgl. vorstehend Sachverhalt Ziff. 1). Daneben ist jedoch insbesondere auch der auf dem Unterschriftenbogen wiedergege- bene Text zu berücksichtigen (vgl. Bg-act. 9): "Wir wollen eine weidmännische ordentliche Hochjagd und keine Sonder- jagd, bei der Tiere in ihren Wintereinständen gestört werden. Wir wollen Sorge tragen zu unserer schönen Tradition und stolze Bündner Jäger sein." Im Anschluss an den Wortlaut des Volksbegehrens wird sodann folgende Begründung wiedergegeben: "Wir Jäger, Stimmbürgerinnen und Stimmbürger sind mit dem Ergebnis der Sonderjagd nicht zufrieden und verlangen von der Regierung eine Verbes- serung für das Wild. In den letzten Jahren ist es der Regierung und den
51 - Jagdplanern nicht gelungen, die Wildbestände während der ordentlichen Hochjagd zu regulieren. Als Folge davon wurde in den letzten Jahren aus- nahmslos eine Sonderjagd angeordnet, in der Sonderjagd 2012 über 1'600 Hirsche. Während dieser Sonderjagd kam es jedenfalls zu moralisch, ethisch und jagdlich verwerflichen Szenen und Vorkommnissen. Diesem verpönten Treiben ist durch die Aufhebung/Abschaffung der Sonderjagd ein Ende zu setzen. Die Regelung am Wildbestand hat deshalb forthin während der ordentlichen Hochjagd zu erfolgen. Damit dieses Ziel erreicht werden kann, sind die Jagdbetriebsvorschriften anzupassen." Nach dem Initiativtext müssen die Abschusspläne bis Ende Oktober, mit- hin dem Ende der im Initiativtext unmissverständlich definierten Hochjagd, vollumfänglich erfüllt werden. In Anbetracht des Wortlauts, wonach "die Abschusspläne innert möglichst kurzer Zeit, auf alle Fälle während der ordentlichen Hochjagd, erfüllt werden können", liegt es auf der Hand, dass nach der zeitlich neu definierten Hochjagd jegliche irgendwie gearte- te Bejagung ausgeschlossen werden sollte. Insbesondere im Zusammen- spiel mit der Streichung von Art. 11 Abs. 4 und Abs. 5 KJG durften und mussten die Unterzeichnerinnen und Unterzeichner der Sonderjagdinitia- tive vernünftigerweise davon ausgehen, dass im November und Dezem- ber keine Jagd mehr stattfinden werde. Aus dem Aufruf in der Begrün- dung, wonach dem verpönten Treiben resp. den moralisch, ethisch und jagdlich verwerflichen Vorkommnissen während der Sonderjagd ein Ende zu setzen sei, kann nur gefolgert werden, dass die Unterzeichnerinnen und Unterzeichner mit ihrer Zustimmung zum Ausdruck bringen wollten, dass nach dem Ende der neu definierten Hochjagd kein einziger Schuss mehr fallen solle, und zwar unabhängig davon, ob dies nun im Rahmen einer Sonderjagd oder einer Regulierungsjagd der Fall sei. Von einer ir- gendwie gearteten Beamten- oder Regiejagd resp. vom Vorbehalt einer solchen war seitens der Initianten unbestrittenermassen denn auch gar nie die Rede (vgl. Replik Rz. 130 und 140). Da eine Regiejagd vom Initia- tivtext nicht erfasst war, haben sich die Unterzeichnerinnen und Unter- zeichner zu dieser Möglichkeit gar nicht geäussert resp. äussern können
52 - (vgl. Votum Regierungsrat Cavigelli, Grossratsprotokoll zur Beratung der Sonderjagdinitiative, a.a.O., S. 589). Dass die Streichung der Abs. 4 und 5 nur für Privatjäger gelten soll, wie dies die Beschwerdeführer in Rz. 140 ihrer Replik nun vorbringen, lässt sich dem Initiativtext nicht entnehmen. c)Das beschwerdeführerische Vorbringen, wonach eine derartige Ausle- gung den Sinn der Initiative in ihr Gegenteil verkehre (vgl. Replik Rz. 134), erscheint geradezu abwegig. Auch kann dem Beschwerdegeg- ner mitnichten vorgeworfen werden, sich bei der Interpretation des Initia- tivtextes von der Absicht leiten gelassen zu haben, die Initiative zum Scheitern zu bringen (so die Beschwerdeführer in Replik Rz. 132). Der von den Beschwerdeführern postulierten Auslegung, wonach eine nachträgliche Regulierungsjagd von der Initiative nicht ausgeschlossen werde, kann insofern nicht gefolgt werden, als dadurch das Kernanliegen der Initiative durch die Hintertür gerade wieder eingeführt würde. Mit an- deren Worten läuft diese nachträgliche opportunistische Umdeutung durch die Initianten dem ursprünglichen Textverständnis und der durch die Initiative geweckten Erwartungen derart zuwider, dass sie abgelehnt werden muss, ansonsten der Volkswille in unzulässiger Weise verfälscht würde. d)Selbst wenn eine derart grosszügige Auslegung – im Sinne des Grund- satzes "in dubio pro populo" resp. im Einklang mit dem Prinzip der Unver- letzlichkeit des Stimmrechts – aber zugelassen würde und die von den Beschwerdeführern postulierte nachträgliche Regulierungsjagd als vom Initiativtext erfasst gelten könnte, so würde eine solche an der fehlenden gesetzlichen Grundlage scheitern. Gemäss Art. 12 Abs. 2 JSG (vgl. vor- stehend Erwägung 7a) können die Kantone zur Verhütung von Wildschä- den jederzeit Massnahmen gegen einzelne geschützte oder jagdbare Tie- re, die erheblichen Schaden anrichten, anordnen oder erlauben. Mit der Durchführung dieser Massnahmen dürfen sie nur Jagdberechtigte und
53 - Aufsichtsorgane beauftragen. Dabei handelt es sich bezüglich jagdbarer Tiere nicht um ein Instrument zur Bestandesregulierung, sondern um so- genannte Einzelschutzmassnahmen, welche von den Kantonen nur in unbedingt notwendigen Fällen anzuwenden sind und sich einzig auf ab- gesonderte und einzelne Tiere beziehen können (vgl. BGE 136 II 101 [=Pra 99 Nr. 94] E.5.5 mit Verweis auf die Botschaft zum JSG, a.a.O., S. 1211 f.). Dies lässt sich e contrario auch aus Abs. 4 jener Bestimmung schliessen, gemäss welcher Bestandesverringerungen gestützt auf Art. 12 JSG nur bei geschützten Tierarten möglich sind. An dieser Stelle braucht nicht erörtert zu werden, in welchem Umfang resp. bis zu welcher prozentmässigen Grenze gestützt auf diese Ausnahmebestimmung in den fortpflanzungsfähigen Bestand einer bestimmten Art eingegriffen werden darf oder ob dabei nur solche Tiere anvisiert werden dürfen, welche als konkret schadensstiftend identifizierbar sind. Wenn ein Wildtiermanage- ment – wie im vorliegenden Fall – nämlich schon von vornherein auf eine Bejagung durch die kantonale Wildhut angewiesen ist, um überhaupt funktionieren zu können resp. um bundesrechtskonform zu sein, so kann Art. 12 Abs. 2 JSG nur schon wegen seines erwähnten Ausnahmecharak- ters keine ausreichende gesetzliche Grundlage für bestandesregulierende Eingriffe wie die vorliegend zu diskutierende Beamtenjagd- resp. Regie- jagd darstellen. Auch Prof. Dr. Robin hält im Ergebnis zutreffend fest, dass eine generelle Bestandesregulation unter dem Etikett des Schutzes vor schadensstiftenden Tieren nicht zulässig ist (vgl. Gutachten Robin S. 34 und 37). e)Daran vermögen auch die verschiedenen Einwände der Beschwerdefüh- rer nichts zu ändern. Entgegen ihrer Auffassung (vgl. Replik Rz. 169 ff.) kann auch Art. 31 Abs. 2 KJG nicht als gesetzliche Grundlage für eine je- derzeitige Wildregulierung durch die kantonalen Behörden herangezogen werden. Da es sich dabei nämlich lediglich um die Umsetzung von Art. 12 Abs. 2 JSG im kantonalen Recht handelt, kann der Anwendungsbereich
54 - dieser Bestimmung ebenfalls nicht über Einzelmassnahmen hinausgehen (vgl. hierzu Stellungnahme Rz. 39). Dass die Frage, ob der Kanton allfäl- lige Überpopulationen örtlich mithilfe der Wildhut bekämpfen wolle oder nicht, politischer Natur sei und aufgrund des Jagdregals im Ermessen der Kantone stehe (vgl. Beschwerde Rz. 72), ändert nichts daran, dass sol- che Massnahmen einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage bedürfen. Mit anderen Worten trifft es nicht zu, dass die Durchführung einer amtli- chen Regulierungsjagd lediglich gestützt auf das Jagdregal und unabhän- gig von der kantonalen Gesetzgebung zulässig sei (vgl. "Gegengutach- ten" Rz. 32). Dass der Kanton Graubünden eine solche Rechtsgrundlage schaffen und sein Jagdsystem entsprechend anpassen könnte (resp. dass eine solche Lösung "sachlich zwar machbar" wäre, wie Prof. Dr. Ro- bin auf S. 29 seines Gutachtens festhält), ist denn auch unbestritten. An- gesichts der Form der zu beurteilenden Initiative ist es jedoch ausge- schlossen, im (sehr beschränkten) Rahmen der Umsetzung der Initiative eine gesetzliche Grundlage für die postulierte nachträgliche Beamtenjagd einzuführen (vgl. vorstehend Erwägung 3c). Insofern erweist sich auch der Verweis der Beschwerdeführer auf die Aussage von Prof. Dr. Robin, dass zur Erreichung der jagdplanerischen Ziele nichts weiter übrig bliebe, "als eine der heutigen Herbstjagd ähnliche Jagdform wieder einzuführen oder/und das Erreichen der Ziele den Kant. Jagdorganen zu überlassen" (vgl. Beschwerde Rz. 72 mit Verweis auf Gutachten Robin S. 29), als un- behelflich. Diesen Äusserungen des Wildtierbiologen lässt sich vielmehr entnehmen, dass die Initiative keiner bundesrechtskonformen Interpreta- tion zugänglich ist. Unbehelflich ist sodann der Verweis auf eine Aussage von Hannes Jenny in der Zeitschrift Jagd, welche im Kontext mit der heu- te bestehenden Sonderjagd resp. in Bezug auf Gebiete mit Schwerpunkt- bejagung getätigt wurde und demnach keine Rückschlüsse auf die Zuläs- sigkeit von Bestandesregulierungen unter dem Titel von Art. 12 Abs. 2 JSG zulässt (vgl. Replik Rz. 202 sowie Duplik Rz. 75 und 93).
55 -
56 - 15.Die Annahme der Sonderjagdinitiative resp. die Einführung einer entspre- chend ausgestalteten Hochjagd hätte – bei Fortführung deren aktueller Organisationsform – zur Folge, dass die Abschusspläne sowohl in quanti- tativer als auch in qualitativer Hinsicht nicht mehr erfüllt werden könnten und dass ein Eingriff in die Wintereinstände zwecks Bestandesregulierung und Wildschadensverhütung nicht mehr möglich wäre. Während die Nich- terreichung der Abschusspläne durch Anpassungen der Jagdbetriebsvor- schriften wohl verhindert werden könnte, ist dies in Bezug auf die fehlen- de Eingriffsmöglichkeit in die Wintereinstandsgebiete nicht der Fall, zumal eine alternative Bejagung mithilfe der kantonalen Wildhut vom Initiativtext nicht erfasst ist und sich ausserdem nicht auf eine ausreichende gesetzli- che Grundlage stützen könnte. Mit dem Wegfall der Eingriffsmöglichkeit in die Wintereinstände könnte auf die sich ausserhalb des Kantons oder in Wildschutzgebieten aufhaltenden Hirschpopulationen, welche sich erst nach Abschluss der ordentlichen Hochjagd in den Wintereinstandsgebie- ten einfinden, nicht mehr zugegriffen werden, was absehbar zu einer Be- standeszunahme sowie zu einer Zunahme von Wildschäden insbesonde- re in diesen Wintereinständen führen würde. Mit dem postulierten Wegfall der Sonderjagd würde der Kanton folglich ein effizientes Regulierungsin- strument verlieren und könnte auf die zu erwartende Zunahme von Wild- schäden nicht mehr mit jagdlichen Eingriffen reagieren. Ein derartiges Jagdsystem, welches die Verhütung von Wildschäden und damit die natürliche Verjüngung des Waldes nicht primär mittels Regulierung der Wildbestände sicherstellen kann, sondern hierzu von vornherein auf das Ergreifen von Schutzmassnahmen angewiesen ist, verstösst offensichtlich gegen die diesbezüglichen bundesrechtlichen Vorgaben resp. gegen die bundesrechtlich vorgeschriebene Pflicht zur planenden Verhütung von Wildschäden. Damit hat der Beschwerdegegner die Sonderjagdinitiative im Ergebnis zu Recht für ungültig erklärt, weshalb der angefochtene Be-
57 - schluss vom 9. Februar 2015 zu bestätigen und die dagegen erhobene Beschwerde abzuweisen ist. 16.Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Kosten praxisgemäss gestützt auf Art. 72 Abs. 2 sowie Art. 73 Abs. 1 und 2 VRG zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zulasten der unterliegenden Be- schwerdeführer (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden V 14 7 vom 17. März 2015 E.6 sowie V 13 10 vom 1. Sep- tember 2015 E.5a). Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich- rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen be- steht vorliegend kein Anlass, weshalb dem Grossen Rat keine Parteien- tschädigung zusteht. Demnach erkennt das Gericht: 1.Die Beschwerde wird abgewiesen. 2.Die Gerichtskosten, bestehend
aus einer Staatsgebühr vonFr.1'000.--
und den Kanzleiauslagen vonFr.1'076.-- zusammenFr.2'076.-- gehen zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zulasten von A._____ und Mitbeteiligten und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3.[Rechtsmittelbelehrung]
58 - 4.[Mitteilungen] Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 8 Novem- ber 2017 gutgeheissen (1C_208/2016).