VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI V 14 9
2 - 1.Das Hotel/Restaurant D._____ liegt in der Gemeinde X._____ (nachfol- gend Gemeinde) an der Via D._____ Im Bereich Via B./C./D._____ bestehen bereits seit längerem Verkehrsbe- schränkungen in Form von diversen Fahr- und Parkverboten. Als unter- stützende Massnahme zu diesem Fahrverbotsregime und zur Konkretisie- rung der vom Fahrverbot ausgenommenen Personen erliess der Gemein- devorstand mit Beschluss vom 25. August 2008 ein Reglement, in wel- chem – nebst anderen Punkten – Anwohner, Lieferanten und bewilligte Fahrten (worunter Besucher der Anwohner, deren Personal und Gäste, Arbeiter und Handwerker sowie Reisebusse mit Spezialbewilligung zu subsumieren sind) vom Fahrverbot ausgenommen werden. 2.Am 9. September 2013 revidierte der Gemeindevorstand dieses Regle- ment und machte es – nachdem es von der Kantonspolizei Graubünden genehmigt wurde – am 17. Oktober 2013 unter Angabe der Rechtsmittel- belehrung öffentlich bekannt. Dagegen erhob der aktuelle Beschwerde- führer keine Einsprache. Mit Beschluss vom 30. Januar 2014 genehmigte der Gemeinderat das neue Reglement, bevor dieses am 17. Mai 2014 – wiederum unter Angabe der Rechtsmittelbelehrung – im amtlichen Publi- kationsorgan veröffentlicht wurde. Dieses neue Reglement für das Ver- kehrsregime Via B./C./D._____ sieht unter anderem Folgen- des vor: •Die Zufahrt für Logiergäste mit dem Privatwagen ist nur gemäss Gästeliste und so- fern Parkplätze in den Einstellhallen vorhanden sind ohne Bewilligung zulässig (Art. 2 Ziff. 3 lit. b). •Die Zufahrt für hoteleigene Shuttles ist zulässig, wobei die Anzahl Shuttles beim Ho- tel D._____ auf zwei beschränkt wird (Art. 2 Ziff. 3 lit. c). •Taxifahrten für Logiergäste zwischen 09.00 und 17.00 Uhr sind bewilligungspflichtig und erst nach 17.00 Uhr ohne Bewilligung zulässig (Art. 2 Ziff. 3 lit. d).
3 - 3.Gegen dieses Reglement erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdefüh- rer) am 16. Juni 2014 Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und stellte folgende Rechtsbegehren:
4 - dem revidierten Erlass unter anderem bezweckt werde, den Verkehr auf den betreffenden Strassen noch stärker einzuschränken und zu verhin- dern, dass zu viele Fahrzeuge beim Hotel D._____ parkiert würden. Mit den geplanten Massnahmen könne eine weitere Verkehrsberuhigung wie auch eine Reduktion der zu parkierenden Fahrzeuge durchaus erreicht werden, wobei es sich ihrer Kenntnis entziehe, ob die gleiche Wirkung al- lenfalls mit geringeren Einschränkungen erzielt werden könnten. 5.Mit prozessleitender Verfügung vom 2. Juli 2014 gewährte der Instrukti- onsrichter am Verwaltungsgericht der vorliegenden Beschwerde die vom Beschwerdeführer beantragte aufschiebende Wirkung, nachdem die übri- gen Verfahrensparteien hiergegen nichts einzuwenden hatten. 6.In ihrer Vernehmlassung vom 27. August 2014 beantragte die Gemeinde (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die kostenfällige Abweisung der Be- schwerde. Nach einer überblicksartigen Darstellung des bestehenden, als nicht effizient genug erachteten Verkehrskonzeptes legte sie dar, inwie- fern ein öffentliches Interesse an einer weiterführenden Verkehrsberuhi- gung bestehe. Das neue Reglement sei hierzu geeignet, zumal es auf die Reduktion der Störeinflüsse statt auf eine generelle Einschränkung abzie- le und dessen Einhaltung genauestens kontrollierbar sei. Ausserdem sei es erforderlich, da die beabsichtigte Verkehrsberuhigung mit dem gelten- den Regime nicht realisiert werden könne, und auch die Verhältnismäs- sigkeit und Notwendigkeit seien gegeben. Demgegenüber stelle das vom Beschwerdeführer postulierte Reglement keine geeignete mildere Mass- nahme dar. Selbst wenn die Wirtschaftsfreiheit tangiert wäre oder in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie eingegriffen würde (was sie be- zweifle, zumal es vorliegend nicht um ein Fahrverbot, sondern lediglich um eine Verkehrsbeschränkung gehe), so seien die Voraussetzungen für einen zulässigen Eingriff erfüllt.
5 - 7.In seiner Replik vom 29. September 2014 hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest und vertiefte seine bisherige Argumentation. Ergän- zend führte er aus, es habe auf seine Beschwerdelegitimation keinen Ein- fluss, dass er gegen die ursprüngliche Publikation des Reglements im Ok- tober 2013 keine Einsprache erhoben habe, zumal es sich dabei lediglich um ein Mitwirkungsverfahren gehandelt habe. Zudem habe die Be- schwerdegegnerin nicht rechtsgenüglich dargelegt und begründet, inwie- fern die bisherige Reglementierung nicht zur erhofften Verkehrsberuhi- gung geführt habe, sich diverse Anstösser beschwert hätten und gerade die Restaurantgäste den angeblichen Mehrverkehr verursachen würden. Insofern sei das öffentliche Interesse an einer weiterführenden Verkehrs- beschränkung sowie die Eignung und Erforderlichkeit des neuen Regle- ments nicht erstellt, weshalb die Zulässigkeit der Verschärfung zu vernei- nen sei. Überdies nehme das Reglement nicht nachvollziehbare Differen- zierungen (zwischen Tages- und Nachtgästen, Aussenparkplätzen und Parkplätzen in Einstellhallen, hoteleigenen und fremde Shuttles etc.) vor. Hinsichtlich der Erschliessungssituation resp. möglicher alternativer Zu- gangswege zum Hotel beantragte der Beschwerdeführer zudem die Durchführung eines Augenscheins. 8.Am 21. Oktober 2014 verzichtete der Beschwerdegegner ausdrücklich auf eine weitere Stellungnahme. Am 3. November 2014 hielt die Beschwer- degegnerin duplicando ebenfalls an ihren Anträgen fest. Zwecks Nach- weises des seitens des Beschwerdeführers angezweifelten Verkehrsauf- kommens gab sie die Ergebnisse von Verkehrszählungen der Gemeinde- polizei auf der Via B._____ für diverse Zeiträume zwischen September 2011 und März 2013 wieder, aus welchen sich einerseits eine steigende Tendenz des Verkehrsaufkommens und andererseits das Ausbleiben der erhofften und mit dem bestehenden Reglement angestrebten Verkehrsbe- ruhigung ergebe. Entgegen der beschwerdeführerischen Vorbringen sei
6 - das neue Reglement geeignet, da restriktiver und klarer abgefasst, sowie zumutbar, zumal es sich lediglich auf Mittagsgäste des Restaurants nega- tiv auswirke. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften so- wie die im Recht liegenden Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung:
9 - den kann demgegenüber etwa eine Verletzung des in Art. 5 Abs. 2 der Schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101) statuierten Verfas- sungsgrundsatzes, wonach jegliches staatliche Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein muss, zumal sich daraus keine verfassungsmässigen Rechte für das Individuum ableiten lassen. Über- dies können im verfassungsgerichtlichen Verfahren nicht generell Verlet- zungen von Bundesrecht oder allgemein übergeordnetem Recht gerügt werden. Hierzu ist vielmehr das ordentliche Verwaltungs- und Verwal- tungsgerichtsverfahren vorgesehen. Der Beschwerdegrund des Vorrangs von übergeordnetem Recht ist nämlich im Sinne der Stufenordnung des Rechts zu verstehen, deren Einhaltung als verfassungsmässiges Recht des Bürgers anerkannt wird, und gilt im vorliegenden Kontext etwa als verletzt, wenn eine Verwaltungsinstanz das kantonale Recht in einem Be- reich anwendet, in welchem der Kanton gar nicht zuständig ist, oder wenn sie fälschlicherweise Bundesrecht statt des eigentlich massgebenden kantonalen Rechts anwendet (vgl. PVG 2005 Nr. 1 E.2a mit Verweis auf die Botschaft der Regierung zu Handen des Grossen Rates betreffend Totalrevision der Kantonsverfassung vom 15. Januar 2002, Heft Nr. 10/2001-2002 S. 524 f. sowie SCHMID, a.a.O., Art. 55 N 52 ff.). e)Vor diesem Hintergrund kann auf die Rüge des Beschwerdeführers, wo- nach das streitgegenständliche Reglement infolge eines Verstosses ge- gen Art. 107 Abs. 5 SVV aufzuheben oder zumindest entsprechend anzu- passen sei, im Rahmen der vorliegenden Verfassungsbeschwerde nicht eingetreten werden. Diese Rüge bezieht sich nämlich nicht auf eine Ver- letzung des Vorrangs von übergeordnetem Recht im Sinne der derogato- rischen Kraft des Bundesrechts, sondern lediglich auf eine Verletzung von Bundesrecht, welche im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde nicht vorgebracht werden kann. Insoweit ist auf seine Beschwerde folglich nicht einzutreten. Mit der Verletzung der Wirtschaftsfreiheit und der Eigentums-
10 - garantie bringt der Beschwerdegegner demgegenüber zulässige Be- schwerdegründe im Sinne von Art. 59 lit. a VRG vor, welche es im Fol- genden zu beurteilen gilt.
13 - Beginn des Fahrverbots am Anfang der Via B._____ (vgl. Verkehrssituati- onsplan vom 16. Juni 2014 in beschwerdeführerischer Beilage 5) – ist ein ca. halbstündiger Fussmarsch für einen normalen Mittagsgast entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin (vgl. Vernehmlassung Ziff. 33) nicht zumutbar resp. ist mit dem Beschwerdeführer davon auszugehen, dass einige potentielle Kunden diesfalls lieber von einem Besuch abse- hen werden, statt die Wegstrecke zu Fuss auf sich zu nehmen. Gleich verhält es sich mit der Inanspruchnahme einer Kutschenfahrt oder des hoteleigenen Shuttlebusses, welche für den Mittagsgast mit weiteren Aufwendungen verbunden ist und diesen in seiner Flexibilität einschränkt. Dies umso mehr, als es sich bei den Gästen des Hotel/Restaurants gemäss eigenen Angaben des Beschwerdeführers um ein eher an- spruchsvolleres Klientel handelt (vgl. Beschwerde Ziff. 13) und die Ge- meinde eine grosse Tourismusdestination mit einem umfangreichen Kon- kurrenzangebot ist. Zwar kann die Polizei gemäss Art. 2 Ziff. 3 lit. f des Reglements in begründeten Fällen nach Ermessen weitere Einzelfahrten bewilligen, doch erscheint es in Anbetracht des Reglements als wenig wahrscheinlich, dass sie den Mittagsgästen private Einzelfahrten oder Taxifahrten zwischen 9.00 und 17.00 Uhr für andere als Logiergäste be- willigen wird. An dieser Stelle gilt es festzuhalten, dass die örtlichen Ver- hältnisse anhand des bei den Akten liegenden Verkehrssituationsplanes für die vorliegend zu klärenden Fragen hinreichend beurteilt werden kön- nen, weshalb dem beschwerdeführerischen Antrag auf Durchführung ei- nes gerichtlichen Augenscheins vor Ort nicht stattzugeben ist. Ebenfalls zutreffend weist die Beschwerdegegnerin darauf hin, dass der Beschwerdeführer nicht nachvollziehbar darlege, inwiefern die erwähnten Einschränkungen für Mittagsgäste zu einem massiven Einbruch seiner Tagesumsätze führten oder er durch das neue Reglement in seiner wirt- schaftlichen Existenz bedroht werde (vgl. Vernehmlassung Ziff. 39 sowie
14 - Duplik Ziff. 13). Ein zuverlässiger und differenzierter Nachweis der be- fürchteten Einbussen war dem Beschwerdeführer im Rahmen des vorlie- genden Verfahrens jedoch nicht möglich, zumal das zu beurteilende Re- glement infolge der zuerkannten aufschiebenden Wirkung (vgl. VGU V 14 9a vom 2. Juli 2014) noch gar nicht in Kraft getreten ist. Unbestrittener- massen erzielt das Hotel/Restaurant des Beschwerdeführers jedoch 80 % seines Umsatzes mit den Tagesgästen, während nur 20 % auf die Über- nachtungen zurückzuführen sind (vgl. Beschwerde Ziff. 13). Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin ist nach der allgemeinen Lebenser- fahrung davon auszugehen, dass die eingeschränkten Zufahrtsmöglich- keiten einen negativen Einfluss auf die Kundenfrequentierung zur Mit- tagszeit und damit auf die Umsatzzahlen des Hotel/Restaurants zeitigen können. Daran ändert auch nichts, dass – wie der Beschwerdeführer in Ziff. 20 seiner Replik selbst einräumt – offenbar viele Gäste in der Ge- meinde nicht über ein eigens Auto verfügen, zumal Mittagsgästen gemäss Art. 2 Ziff. 3 lit. c und d des Reglements auch die Inanspruchnahme von Taxifahrten und hotelfremden Shuttlediensten untersagt ist. Im Ergebnis sind die entsprechenden Bestimmungen des angefochtenen Erlasses demnach geeignet, die freie privatwirtschaftliche Betätigung des Be- schwerdeführers einzuschränken. Folglich greift das fragliche Reglement in den Schutzbereich der in Art. 27 Abs. 2 BV statuierten Wirtschaftsfrei- heit ein. c)Die Wirtschaftsfreiheit gilt indes nicht absolut, sondern darf nach den all- gemeinen, in Art. 36 BV umschriebenen Regeln für Grundrechtseingriffe eingeschränkt werden. Demnach sind Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit rechtmässig, wenn sie auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen (Abs. 1), im öffentlichen Interesse liegen oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind (Abs. 2) und sich als verhält- nismässig erweisen (Abs. 3). Nebst der Wahrung des Kerngehalts muss
15 - es sich überdies um einen grundsatzkonformen Eingriff handeln und sind direkte Konkurrenten gleich zu behandeln (vgl. hierzu MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 1067 ff.). Im Folgen- den gilt es deshalb zu prüfen, ob der angefochtene Erlass resp. Art. 2 Ziff. 3 desselben diese kumulativen Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 1-3 BV respektiert und sich damit als verfassungs- und rechtskonform er- weist. Nicht weiter erörterungsbedürftig sind im vorliegenden Fall demge- genüber die Wahrung des Kerngehalts, die Grundsatzkonformität des Eingriffs sowie die gebotene Gleichbehandlung von direkten Konkurren- ten. d)Dabei gilt es vorwegzunehmen, dass Verkehrsbeschränkungen der hier in Frage stehenden Art regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbunden sind. Entsprechend der Natur der Sache liegt die Verantwor- tung für die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit solcher Massnahmen des- halb in erster Linie bei den verfügenden Behörden, welchen hierbei ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt. Ein Eingreifen des Richters ist erst gerechtfertigt, wenn die zuständigen Behörden von unhaltbaren tatsächlichen Annahmen ausgehen, bundesrechtswidrige Zielsetzungen verfolgen, bei der Ausgestaltung der Massnahme ungerechtfertigte Diffe- renzierungen vornehmen, notwendige Differenzierungen unterlassen oder sich von erkennbar grundrechtswidrigen Interessenabwägungen leiten lassen (vgl. BGer 2A.23/2006 vom 23. Mai 2006 E.3.2 m.w.H.). So hat das Bundesgericht festgehalten, dass es sich bei der Prüfung der Frage, ob eine gestützt auf Art. 3 Abs. 4 SVG angeordnete Verkehrsmassnahme im öffentlichen Interesse liege und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entspreche, insofern eine gewisse Zurückhaltung auferlege, als die Beur- teilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhänge, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken würden als das Bundesgericht (vgl. BGer 1C_369/2010 vom 20. Oktober 2010 E.3.2
16 - m.w.H.). Aus den gleichen Gründen sowie in Anbetracht der Tatsache, dass der Kanton Graubünden den Gemeinden mit der Delegation der Be- fugnis zum Erlass von Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen (Art. 3 Abs. 2 SVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 EGzSVG) im Rahmen des bundes- rechtlich Zulässigen eine Autonomie einräumt, welche auch von den kan- tonalen Rechtsmittelinstanzen zu respektieren ist (Art. 65 KV; vgl. BGer 2P.80/1997 in: ZBl 1999 S. 233 ff. E.2), hat sich im vorliegenden Fall auch das streitberufene Verwaltungsgericht eine derartige Zurückhaltung auf- zuerlegen.
17 - standendes Ziel, Wohnquartiere von unnötigem Lärm zu verschonen. Da- bei kann es nicht von Relevanz sein, ob es sich bei den betroffenen Lie- genschaften hauptsächlich um Zweitwohnungen handelt, welche während eines Grossteils des Jahres nicht bewohnt werden (so Replik Ziff. 10), zumal sich – wenn dem so wäre – die Anwesenheit dieser Zweitwoh- nungsbesitzer in zeitlicher Hinsicht mit dem saisonal erhöhten Verkehrs- aufkommen decken dürfte. Auch kann das öffentliche Interesse an der zu beurteilenden Verkehrsbeschränkung nicht deshalb negiert werden, weil die Verkehrsbelastung während der Winter-Hochsaison in der ganzen Gemeinde generell überdurchschnittlich hoch sei (vgl. Beschwerde Ziff. 7) – im Gegenteil kann dieser Umstand gerade ein Grund sein, wenigstens das Verkehrsaufkommen auf den hier fraglichen Strassen zu reduzieren. Die weiteren Vorbringen des Beschwerdeführers, wonach keine Substan- tiierung der angeblich erfolgten Beschwerden und des tatsächlich beste- henden Mehrverkehrs erfolgt sei (vgl. Replik Ziff. 12), sind ebenfalls nicht geeignet, das öffentliche Interesse an der Verschärfung des fraglichen Verkehrsregimes in Zweifel zu ziehen. Die Frage nach dem tatsächlich bestehenden Mehrverkehr wird jedoch – zusammen mit den von der Be- schwerdegegnerin in diesem Zusammenhang beigebrachten Ergebnissen von Verkehrszählungen – bei der Prüfung der Erforderlichkeit aufzugrei- fen sein (vgl. nachfolgend Erwägung 5b). Damit ist festzuhalten, dass sich die Beschwerdegegnerin auf nachvollziehbare und für die Anordnung ei- ner funktionellen Verkehrsbeschränkung zulässige Gründe zu stützen vermag, weshalb ihr diesbezüglicher Ermessensspielraum zu respektie- ren und das öffentliche Interesse an der zu beurteilenden Verschärfung des bestehenden Verkehrsregimes zu bejahen ist. 5.Sodann ist gemäss Art. 36 Abs. 3 BV zu prüfen, ob der zu beurteilende Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit mit dem Grundsatz der Verhältnismäs- sigkeit zu vereinbaren ist. Die Verhältnismässigkeit ist gewahrt, wenn eine
18 - Verwaltungsmassnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet (vgl. sogleich lit. a) und notwendig (vgl. nachfol- gend lit. b) ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünf- tigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, welche den Privaten aufer- legt werden, mithin die "Verhältnismässigkeit im engeren Sinne" wahren (vgl. nachfolgend lit. c sowie zum Ganzen SCHWEIZER, in: EHRENZEL- LER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl., St. Gallen 2014, Art. 36 N 37 ff. sowie HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
19 - den und im Vergleich zum geltenden Reglement enger gefasst sind (vgl. Duplik Ziff. 7 ff.). Ob dies hingegen auch dem einzelnen Verkehrsteilneh- mer nach Konsultation der entsprechenden Signalisationstafeln (vgl. Si- gnalisationstabelle in Bg-act. 1 sowie Art. 5 des Reglements) klar ist, muss jedoch bezweifelt werden. So erschliesst sich dem einzelnen Stras- senbenützer auch unter der Geltung des neuen Reglements resp. in An- betracht der Signalisationstafeln nicht gänzlich, was unter "bewilligte Fahrten" zu subsumieren ist, mithin ob er als (Tages-)Gast des Ho- tel/Restaurants vom Fahrverbot ausgenommen ist oder nicht. Vor diesem Hintergrund stellt sich der Beschwerdeführer nachvollziehbarerweise auf den Standpunkt, das neue Reglement führe zu noch mehr Verwirrung, weshalb die Gäste entweder von einem Besuch absehen (was im Hinblick auf seinen Umsatz negativ zu beurteilen wäre, vgl. vorstehend Erwägung 3b) oder aber – bewusst oder unbewusst – in Missachtung des Fahrver- bots zum Hotel/Restaurant fahren würden (vgl. Replik Ziff. 7). Unter die- sem Aspekt ist die Eignung des Reglements, die angestrebte Verkehrsbe- ruhigung zu erreichen, zumindest infrage zu stellen. bb)Die mit dem revidierten Reglement einhergehenden Einschränkungen betreffen in erster Linie die Tagesgäste. Es ist jedoch nicht erwiesen, dass der angebliche Mehrverkehr tatsächlich durch diese Tagesgäste oder allgemein durch die Hotel- und Restaurantgäste und nicht etwa durch Anwohner verursacht wird (vgl. hierzu auch nachfolgend Erwägung 5b). Mit anderen Worten ist nicht klar, ob das neue Reglement tatsächlich auf die "Störeinflüsse" abzielt, weshalb die Eignung der Massnahme auch diesbezüglich in Zweifel zu ziehen ist. cc)Die in Art. 2 Ziff. 3 lit. c des Reglements statuierte Beschränkung auf zwei firmeneigene Shuttle-Busse ist nach Ansicht der Beschwerdegegnerin geeignet, das verfolgte Ziel der Verkehrsberuhigung zu erreichen. So
20 - führten die heute in unbeschränkter Anzahl zugelassenen und durch ein- zelne Taxiunternehmen organisierten Shuttlefahrten faktisch zu Einzel- statt Sammelfahrten und würden damit nicht zu einer Verringerung des Verkehrsaufkommens beitragen (vgl. Vernehmlassung Ziff. 34). Der Be- schwerdegegnerin ist insofern zuzustimmen, als die Einschränkung auf hoteleigene Shuttlefahrzeuge sowie die Pflicht zur Kennzeichnung der- selben zu einer einfacheren Kontrolle beitragen können. Entgegen ihrer Auffassung kann mit der streitigen Regelung jedoch nicht gewährleistet werden, dass die Shuttlefahrten ihre Eigenschaft als verkehrsentlastende Sammelfahrten wiedererlangen. So könnte das Hotel mit seinen zwei Shuttlebussen zu Spitzenzeiten theoretisch einen Shuttledienst im Zehn- minutentakt anbieten, was durch die neue Regelung und selbst ange- sichts der Verpflichtung zur Führung eines Fahrtenkontrollbuches jeden- falls nicht ausgeschlossen wäre und im Ergebnis wohl ebenfalls nicht zu der angestrebten Verkehrsberuhigung führen würde. Nicht durchdacht scheint überdies die Parkierungssituation bei der "Abholstation" des Shuttlebusses, mithin beim Beginn des Fahrverbots. dd)Damit ist festzuhalten, dass die Geeignetheit des streitgegenständlichen Reglements resp. der einzelnen Massnahmen, die angestrebte Verkehrs- beruhigung zu erreichen, zumindest infrage zu stellen ist. Dass die Kan- tonspolizei die geplanten Massnahmen ohne nähere Begründung für durchaus geeignet hält, eine weitere Verkehrsberuhigung sowie auch eine Reduktion der zu parkierenden Fahrzeuge zu erreichen (vgl. Stellung- nahme der Kantonspolizei vom 25. Juni 2014 S. 2), vermag die soeben dargelegten Zweifel nicht zu beseitigen. In Anbetracht der sogleich fol- genden Erwägungen zur Erforderlichkeit braucht die Geeignetheit an die- ser Stelle indes nicht abschliessend erörtert zu werden.
21 - b)Als weiterer Aspekt der Verhältnismässigkeit muss eine Verwaltungs- massnahme im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Das Gebot der Erforderlichkeit einer Massnahme wird auch als Prinzip der "Notwendigkeit" oder des "geringst möglichen Eingriffes" bezeichnet und gilt in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht. aa)Diesbezüglich macht der Beschwerdeführer geltend, dass die Beschwer- degegnerin das bestehende Reglement zum Verkehrsregime aus dem Jahre 2008 revidiert habe, ohne dass ersichtlich sei, inwiefern die darin vorgesehene Verkehrsbeschränkung das Ziel einer siedlungsorientierten Strasse gemäss Art. 15 Teilgebietsplanung "C._____" verfehlt und nicht zu einer Verkehrsberuhigung geführt habe. Bereits unter dem geltenden Verkehrsreglement sei die Zufahrt zum Hotel insofern erheblich einge- schränkt, als nur eine beschränkte Anzahl an Parkplätzen bestehe und die Zulässigkeit der Zufahrt gemäss dem bestehenden Reglement vom Vorhandensein verfügbarer Parkplätze abhänge (vgl. Beschwerde Ziff. 6 sowie Replik Ziff. 6). Das Verkehrsaufkommen auf der Zufahrtsstrasse sei allgemein gering, und ausserdem sei nicht erstellt, dass das angeblich hohe Verkehrsaufkommen mit den Gästen des fraglichen Ho- tel/Restaurants zusammenhänge. Insbesondere liege kein Nachweis vor, dass gerade die Restaurantgäste, auf welche die revidierte Regelung in erster Linie abziele, für den behaupteten Mehrverkehr verantwortlich sei- en. Es sei unhaltbar, gestützt auf diese unsubstantiierte Behauptung eine ganze Gruppe von Fahrzeuglenkern von der Zufahrt auszunehmen (vgl. Replik Ziff. 3 f. und 13). bb)Demgegenüber bringt die Beschwerdegegnerin unter Hervorhebung der Unzulänglichkeiten des aktuellen Reglements (zu grosszügige und unkla-
22 - re Ausnahmen vom Fahrverbot, fehlende Kontrollmöglichkeiten) vor, die- ses habe sich nicht bewährt und es liege "nun auf der Hand, dass diese Reglementierung nicht zur erhofften Verkehrsberuhigung geführt" habe. Es sei seitens der Anwohner immer wieder zu Beanstandungen gekom- men, dass im fraglichen Strassenbereich viel zu viel Verkehr herrsche (vgl. Vernehmlassung Ziff. 12 ff. und 28 ff.). Im Rahmen ihrer Duplik liefer- te die Beschwerdegegnerin zwecks Nachweises des Verkehrsaufkom- mens sodann folgende Ergebnisse von Verkehrszählungen der Gemein- depolizei: -vom 12. - 19. September 2011:297 Fahrzeuge/Tag davon 33 Lastwagen; 76 Lieferwagen/Kleintransporter -vom 16. - 31. Januar 2013:356 Fahrzeuge/Tag davon 15 Kutschen; 115 LKW/Lieferwagen/Transporter -vom 7. - 20. Februar 2013:493 Fahrzeuge/Tag davon 30 Kutschen; 67 LKW/Lieferwagen/Transporter -vom 5. - 14. März 2013398 Fahrzeuge/Tag davon 24 Kutschen; 93 LKW/Lieferwagen/Transporter Laut der Beschwerdegegnerin zeigten diese Verkehrszählungen einer- seits auf, dass die Tendenz des Verkehrsaufkommens im umstrittenen Strassenabschnitt steigend sei, und andererseits lasse sich daraus ablei- ten, dass die erhoffte Verkehrsberuhigung trotz der am 25. August 2008 erlassenen Reglementierung offensichtlich nicht eingetreten sei (vgl. Du- plik S. 2). cc)Obschon die Parteien diese Debatte im Kontext des öffentlichen Interes- ses geführt haben, betrifft die Frage nach dem aktuellen Verkehrsauf- kommen sowie der Wirksamkeit des bestehenden Reglements letztlich den Aspekt der Erforderlichkeit bzw. Notwendigkeit der vorliegend zu be- urteilenden Verschärfung des aktuellen Verkehrsregimes. Der Beschwer- deführer macht zu Recht geltend, dass die Beschwerdegegnerin die an- geblich zahlreichen und wiederholten Beanstandungen der Anwohner
23 - nicht hat belegen können. Dies ist der Beschwerdegegnerin indes nicht vorzuhalten, zumal solche Beanstandungen von direkt Betroffenen natur- gemäss stark subjektiv geprägt sind und deshalb ohnehin lediglich ein schwaches Indiz für eine unzureichende Verkehrssituation darstellen würden. Überdies vermögen auch die Unzulänglichkeiten des bestehen- den Reglements für sich alleine noch keine Notwendigkeit einer Revision bzw. Verschärfung desselben zu begründen. Dies umso weniger, als das neue Reglement die bestehende Unsicherheit bei den Verkehrsteilneh- mern hinsichtlich der bewilligten Fahrten nicht verbessert und dessen Einhaltung auch nicht besser kontrollierbar ist. Es führen nämlich wohl nicht die zahlreichen Ausnahmen zu einer Missachtung der Zufahrtsbe- schränkung, sondern viel eher die unverständliche Signalisation (vgl. vor- stehend Erwägung 5a/aa sowie Replik Ziff. 7 und 15). Auch spielt es kei- ne Rolle, ob die aus dem vormaligen Reglement aus dem Jahre 2008 re- sultierenden Zufahrtsbeschränkungen aus Sicht des Hotel/Restaurants als "erheblich" zu qualifizieren sind oder nicht (so Beschwerde Ziff. 6). dd)Die erwähnten Verkehrszählungen der Gemeindepolizei, deren Ergebnis- se auf Seite 2 der Duplik lediglich erwähnt, nicht jedoch etwa als Beilage ins Recht gelegt wurden, sind insofern zu bemängeln, als diese allesamt nach 2008 vorgenommen worden sind. So ist ein Vergleich mit dem Ver- kehrsaufkommen von vor 2008, mithin vor der Einführung des aktuell gel- tenden Reglements, gar nicht möglich. Mit anderen Worten sind diese Verkehrszählungen von vornherein nicht geeignet, die Behauptung der Beschwerdegegnerin, wonach die erhoffte Verkehrsberuhigung trotz der am 25. August 2008 erlassenen Reglementierung offensichtlich nicht ein- getreten sei, zu belegen. Zudem fehlt es diesen Verkehrszählungen an einigen ergänzenden Angaben, welche für deren Nachvollziehbarkeit er- forderlich wären. So ist etwa nicht klar, an welcher Stelle diese Verkehrs- zählungen genau durchgeführt worden sind. Die Beschwerdegegnerin
24 - gibt lediglich an, dass die Zählungen auf der Via B._____ erfolgt seien. Sollten die Messungen im unteren Bereich der Via B._____ erfolgt sein, so wäre in den Zählungen auch der Verkehr der Anwohner enthalten, welche die Strasse auch mit der neuen Regelung befahren dürften. Auch stellt sich die Frage, ob die Messungen stets an derselben oder aber an unterschiedlichen Stellen erfolgt sind. Falls dem so wäre, wären die Daten in Anbetracht der Länge des betroffenen Strassenabschnitts sowie den vielen Anwohnern insbesondere im unteren Teil der Via B._____ nicht miteinander vergleichbar. Die Vergleichbarkeit ist auch insofern einge- schränkt, als die Messungen in den Jahren 2011 und 2013 jeweils in ver- schiedenen Monaten resp. in verschiedenen saisonalen Perioden stattge- funden haben. So dürften sich während der Messung im September 2011 allgemein weniger Touristen und Zweitwohnungsbesitzer in der Gemein- de aufgehalten haben als etwa in den Sportferien im Februar 2013. Im März 2013 weist die Messung denn auch wieder ca. 100 Fahrzeuge we- niger pro Tag aus als noch im Februar. Vor diesem Hintergrund vermögen diese Verkehrszählungen auch die zweite Hypothese der Beschwerde- gegnerin, wonach die Tendenz des Verkehrsaufkommens im fraglichen Strassenabschnitt steigend sei, nicht zu belegen. Ausserdem ist nicht klar, ob die Zählungen manuell erfolgt sind (was die Differenzierung nach Kutschen und den verschiedenen Kraftfahrzeugtypen nahelegt), falls ja, zu welchen Uhrzeiten und ob gegebenenfalls eine Hochrechnung der Er- gebnisse stattgefunden hat. Mit anderen Worten lassen sich die Aussagen der Beschwerdegegnerin, wonach die bestehenden Massnahmen aus dem Jahre 2008 nicht zu ei- ner Verkehrsberuhigung geführt hätten und der Verkehr im fraglichen Ge- biet ständig zunehme, anhand der soeben dargelegten Verkehrszählun- gen nicht bestätigen. Hierzu hätten Verkehrszählungen von vor 2008 mit den aktuellen Werten verglichen werden müssen, wobei die Erhebungen
25 - jeweils am gleichen Ort und zur selben Saisonzeit sowie unter Berück- sichtigung allfälliger Sonderfaktoren wie temporärer Mehrverkehr im Zu- sammenhang mit Bauarbeiten oder zusätzlicher Mehrverkehr durch An- wohner zufolge Neubauten etc. hätten stattfinden müssen. Um den durch die Anwohner verursachten Verkehr, welcher von der Verkehrsbeschrän- kung nicht erfasst sein soll, zu isolieren, hätten die Messungen zudem je- weils im unteren Teil der Via B._____ sowie gleichzeitig am Ende des entsprechenden Wohnquartiers vorgenommen werden müssen. Alternativ hätte zur Evaluation der Tauglichkeit des bestehenden und der Notwen- digkeit eines neuen Reglements auch eine Testphase durchgeführt wer- den können. ee)Daraus ist zu folgern, dass die Notwendigkeit einer Verschärfung des be- stehenden Verkehrsregimes nicht ausgewiesen ist. Da es dem zu beurtei- lenden Verkehrsreglement damit an der Erforderlichkeit gebricht, erweist sich dieses als nicht verhältnismässig im Sinne von Art. 36 Abs. 3 BV und stellt demnach einen unzulässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers dar. c)Damit kann die Beurteilung der "Verhältnismässigkeit im engeren Sinne", mithin ob das gesteckte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu der zu seiner Erlangung notwendigen Freiheitsbeschränkung steht, offen blei- ben. Ebenfalls brauchen die einzelnen Aspekte des Reglements wie die Verpflichtung der Shuttle-Chauffeure zur Führung eines Fahrtenbuches oder der Aufwand zur Einholung einer Fahrtenbewilligung bei der Polizei sowie die als unrechtmässig gerügten Differenzierungen zwischen Hotel- und Tagesgästen, hoteleigenen und hotelfremden Shuttels sowie zwi- schen Innen- und Aussenparkplätzen nicht näher erörtert zu werden.
26 - 6.Der Vollständigkeit halber sei hinsichtlich der ebenfalls als verletzt gerüg- ten Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV zu erwähnen, dass dem Be- schwerdeführer die bestimmungsgemässe Nutzung seines Eigentums, mithin die Führung seines Hotel- und Restaurantbetriebes, durch das streitgegenständliche Verkehrsreglement nicht faktisch verunmöglicht wird. Auch wenn die darin vorgesehenen Zufahrtsbeschränkungen für seine Tagesgäste bzw. Restaurantbesucher während der umsatzstärks- ten Mittagszeit in betrieblicher Hinsicht einschneidende Folgen haben können (vgl. vorstehend Erwägung 3b), kann nicht von einem Eingriff in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie die Rede sein (vgl. hierzu BGE 131 I 12 E.1.3.3 sowie MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 1007 ff).
27 - vatfahrzeugen nach der allgemeinen Lebenserfahrung nämlich von einem negativen Einfluss auf die Kundenfrequentierung und damit auch auf die Umsatzzahlen des Hotel/Restaurants auszugehen. Soweit auf die vorlie- gende Beschwerde eingetreten werden kann, ist diese deshalb gutzu- heissen und das revidierte Reglement für das Verkehrsregime Via B./C./D._____ vom 15. Mai 2014 im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zufolge eines Verstosses gegen verfassungsmässige Rechte aufzuheben. In Ermangelung der nötigen Entscheidungsgrundla- gen ist es dem Verwaltungsgericht nicht möglich, dem Eventualantrag des Beschwerdeführers zu entsprechen und das Reglement gestützt auf Art. 61 Abs. 3 VRG in eigener Regie anzupassen. Bis die Beschwerde- gegnerin in Bezug auf das Verkehrsreglement weitere Dispositionen trifft, bleibt demnach die ursprüngliche Fassung vom 25. August 2008 in Kraft. b)Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Kosten gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der unterliegenden Beschwerdegegnerin. Dem ebenfalls als unterliegend geltenden Beschwerdegegner sind demge- genüber keine Kosten aufzuerlegen, zumal dieser formell nicht Verfah- renspartei ist, sondern sich auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts hin lediglich einmal hat vernehmen lassen. Gestützt auf Art. 78 Abs. 1 VRG ist die Beschwerdegegnerin überdies zu verpflichten, den Beschwerde- führer für dessen durch den vorliegenden Rechtsstreit verursachten not- wendigen Aufwand aussergerichtlich zu entschädigen. In seiner Honorar- note vom 12. November 2014 macht der Rechtsvertreter des Beschwer- deführers im Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren ein Hono- rar von insgesamt Fr. 5'958.90, bestehend aus 19.84 Stunden à Fr. 270.-- zzgl. 3 % Kleinspesen und 8 % Mehrwertsteuer, geltend. Obschon sich der stundenmässige Aufwand anhand der summarischen Honorarnote nicht detailliert nachvollziehen lässt, erscheint dem Gericht die aufge- wendete Zeit in Anbetracht der Komplexität und des Umfangs der vorlie-
28 - genden Angelegenheit als angemessen. Sodann bewegt sich der ange- wendete Stundenansatz von Fr. 270.-- im Bereich des Üblichen (vgl. Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte [Honorarverordnung, HV; BR 310.250]). Die aussergerichtliche Entschädigung ist jedoch ohne Mehrwertsteuer zu leisten, zumal sowohl die ehemalige Einzelunterneh- mung als auch die seit April 2015 bestehende Aktiengesellschaft des Be- schwerdeführers mehrwertsteuerpflichtig und damit vorsteuerabzugsbe- rechtigt war resp. ist und der Beschwerdeführer durch die Mehrwertsteuer demnach keinen zu entschädigenden Schaden erleidet (vgl. hierzu VGU U 13 110 vom 26. Juni 2015 E.13). Damit ist die von der Beschwerde- gegnerin zu leistende aussergerichtliche Entschädigung auf Fr. 5'517.50 festzusetzen. Demnach erkennt das Gericht: 1.Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird, und das revidierte Reglement der Gemeinde X._____ für das Verkehrsregime Via B./C./D._____ vom 15. Mai 2014 wird aufgehoben. Damit bleibt das ursprüngliche Reglement vom 25. August 2008 bis auf weiteres in Kraft. 2.Die Gerichtskosten, bestehend
aus einer Staatsgebühr vonFr.2'500.--
und den Kanzleiauslagen vonFr.599.-- zusammenFr.3'099.--
29 - gehen zulasten der Gemeinde X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zu- stellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3.Die Gemeinde X._____ hat A._____ überdies mit Fr. 5'517.50 ausserge- richtlich zu entschädigen. 4.[Rechtsmittelbelehrung] 5.[Mitteilungen]