Schlussanträge des Generalanwalts A. Rantos vom 3. April 2025.#AS „Gaso” und AS „Conexus Baltic Grid” gegen Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija.#Vorabentscheidungsersuchen der Administratīvā apgabaltiesa.#Vorlage zur Vorabentscheidung – Rechtsangleichung – Erdgas – Richtlinie 2009/73/EG – Art. 41 Abs. 8 – Begriff ‚angemessene Anreize‘ – Verordnung (EG) Nr. 715/2009 – Art. 13 Abs. 1 – Begriff ‚angemessene Kapitalrendite‘ – Fernleitungs- und Verteilernetze – Speicheranlage – Kriterien, die bei der Festlegung der von der nationalen Regulierungsbehörde festzulegenden Fernleitungs- und Verteilungstarife zu berücksichtigen sind – Kapitalrendite – Pflicht zur unionsrechtskonformen Auslegung – Begründungspflicht.#Rechtssache C-87/24.

1.

Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen der Administratīvā apgabaltiesa (Regionalverwaltungsgericht, Lettland) betrifft die Auslegung von Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73/EG ( 2 ) und Art. 13 der Verordnung (EG) Nr. 715/2009 ( 3 ).

2.

Es ergeht im Rahmen von Nichtigkeitsklagen, die von der „Gaso“ AS, einer Gesellschaft lettischen Rechts, die das Erdgasverteilernetz in Lettland betreibt, bzw. von der „Conexus Baltic Grid“ AS, einer Gesellschaft lettischen Rechts, die das Erdgasfernleitungsnetz und die Erdgasspeicheranlagen in diesem Mitgliedstaat betreibt (im Folgenden zusammen: Klägerinnen), gegen einen Beschluss der Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (Regulierungskommission für öffentliche Versorgungsleistungen, Lettland, im Folgenden: lettische Regulierungsbehörde) erhoben wurden, mit dem diese die Kapitalrendite des Erdgasfernleitungsnetzes, des Erdgasverteilernetzes und der Erdgasspeicheranlagen für die Berechnung der Zugangstarife festsetzte (im Folgenden: streitiger Beschluss).

3.

Konkret wirft das vorlegende Gericht im Wesentlichen die Frage auf, wie die Begriffe „angemessene Anreize“ im Sinne von Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 und „angemessene Kapitalrendite“ im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 715/2009 auszulegen sind und wie eine nationale Regulierungsbehörde für den Erdgasmarkt bei der Berechnung und Festsetzung der Tarife für den Zugang zu Erdgasfernleitungs- und ‑verteilernetzen sowie Erdgasspeicheranlagen sicherstellen muss, dass die Betreiber dieser Netze und Anlagen solche angemessenen Anreize und/oder eine solche angemessene Kapitalrendite erhalten.

4.

In den Erwägungsgründen 23, 25, 30 und 32 der Richtlinie 2009/73 heißt es:

…

…

…

5.

Art. 1 („Gegenstand und Anwendungsbereich“) Abs. 1 dieser Richtlinie bestimmt:

„Mit dieser Richtlinie werden gemeinsame Vorschriften für die Fernleitung, die Verteilung, die Lieferung und die Speicherung von Erdgas erlassen. Die Richtlinie regelt die Organisation und Funktionsweise des Erdgassektors, den Marktzugang, die Kriterien und Verfahren für die Erteilung von Fernleitungs‑, Verteilungs‑, Liefer- und Speichergenehmigungen für Erdgas sowie den Betrieb der Netze.“

6.

In Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) dieser Richtlinie heißt es:

„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck:

…

…

…

…“

7.

Art. 39 („Benennung und Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden“) Abs. 4 der Richtlinie sieht vor:

„Die Mitgliedstaaten gewährleisten die Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde und sorgen dafür, dass diese ihre Befugnisse unparteiisch und transparent ausübt. Hierzu stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Regulierungsbehörde bei der Wahrnehmung der ihr durch diese Richtlinie und zugehörige Rechtsvorschriften übertragenen Regulierungsaufgaben

8.

Art. 40 („Allgemeine Ziele der Regulierungsbehörde“) der Richtlinie 2009/73 bestimmt:

„Bei der Wahrnehmung der in dieser Richtlinie genannten Regulierungsaufgaben trifft die Regulierungsbehörde alle angemessenen Maßnahmen zur Erreichung folgender Ziele im Rahmen ihrer Aufgaben und Befugnisse gemäß Artikel 41, gegebenenfalls in engem Benehmen mit anderen relevanten nationalen Behörden, einschließlich der Wettbewerbsbehörden und unbeschadet deren Zuständigkeiten:

…

…“

9.

Art. 41 („Aufgaben und Befugnisse der Regulierungsbehörde“) der Richtlinie bestimmt:

„(1)   Die Regulierungsbehörde hat folgende Aufgaben:

…

…

(6)   Den Regulierungsbehörden obliegt es, zumindest die Methoden zur Berechnung oder Festlegung folgender Bedingungen mit ausreichendem Vorlauf vor deren Inkrafttreten festzulegen oder zu genehmigen:

…

(8)   Bei der Festsetzung oder Genehmigung der Tarife oder Methoden und der Ausgleichsleistungen stellt die Regulierungsbehörde sicher, dass für die Fernleitungs- und Verteilerbetreiber angemessene Anreize geschaffen werden, sowohl kurzfristig als auch langfristig die Effizienz zu steigern, die Marktintegration und die Versorgungssicherheit zu fördern und entsprechende Forschungsarbeiten zu unterstützen.

…

(16)   Die von den Regulierungsbehörden getroffenen Entscheidungen sind im Hinblick auf die gerichtliche Überprüfung in vollem Umfang zu begründen. Die Entscheidung ist [der] Öffentlichkeit unter Wahrung der Vertraulichkeit wirtschaftlich sensibler Informationen zugänglich zu machen.

…“

10.

In den Erwägungsgründen 7 und 8 der Verordnung Nr. 715/2009 heißt es:

11.

Art. 1 („Gegenstand und Anwendungsbereich“) dieser Verordnung bestimmt:

„Ziel dieser Verordnung ist:

…

Das in Unterabsatz 1 genannte Ziel umfasst die Festlegung von harmonisierten Grundsätzen für die Tarife oder für die bei ihrer Berechnung zugrunde gelegten Methoden, für den Zugang zum Netz, jedoch nicht zu Speicheranlagen …

…“

12.

Art. 13 („Tarife für den Netzzugang“) Abs. 1 Unterabs. 1 und 3 der genannten Verordnung bestimmt:

„Die von den Regulierungsbehörden gemäß Artikel 41 Absatz 6 der [Richtlinie 2009/73] genehmigten Tarife oder Methoden zu ihrer Berechnung, die die Fernleitungsnetzbetreiber anwenden, … und die gemäß Art. 32 Abs. 1 [dieser] Richtlinie veröffentlichten Tarife müssen transparent sein, der Notwendigkeit der Netzintegrität und deren Verbesserung Rechnung tragen, die Ist-Kosten widerspiegeln, soweit diese Kosten denen eines effizienten und strukturell vergleichbaren Netzbetreibers entsprechen, transparent sind und gleichzeitig eine angemessene Kapitalrendite umfassen, sowie gegebenenfalls die Tarifvergleiche der Regulierungsbehörden berücksichtigen. Die Tarife oder die Methoden zu ihrer Berechnung müssen auf nichtdiskriminierende Weise angewandt werden.

…

Die Tarife oder die Methoden zu ihrer Berechnung müssen den effizienten Gashandel und Wettbewerb erleichtern, während sie gleichzeitig Quersubventionen zwischen den Netznutzern vermeiden und Anreize für Investitionen und zur Aufrechterhaltung oder Herstellung der Interoperabilität der Fernleitungsnetze bieten.“

13.

Art. 1 („Gegenstand“) der Verordnung (EU) 2017/460 ( 4 ) bestimmt, dass diese Verordnung einen Netzkodex mit Bestimmungen für harmonisierte Gas-Fernleitungsentgeltstrukturen enthält, einschließlich der Anwendung einer Referenzpreismethode, der damit verbundenen Konsultationen und der Veröffentlichungspflichten sowie der Berechnung von Reservepreisen für Standardkapazitätsprodukte.

14.

Art. 30 („Vor der Entgeltperiode zu veröffentlichende Informationen“) Abs. 1 dieser Verordnung bestimmt:

„(1) Die folgenden Informationen werden … von der nationalen Regulierungsbehörde oder dem/den Fernleitungsnetzbetreiber(n) – je nach Entscheidung der nationalen Regulierungsbehörde – … veröffentlicht:

…

b) die folgenden Informationen:

…

iii) die folgenden Parameter:

…

(2) Kapitalkosten und Methode zu ihrer Berechnung;

…

(5) Anreizmechanismen und Effizienzziele;

(6) Inflationsindizes;

…“

15.

Gemäß Art. 7 Abs. 2 des Likums „Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem“ (Gesetz über die Regulierungsbehörden für öffentliche Versorgungsleistungen) vom 19. Oktober 2000 ( 5 ) ist die lettische Regulierungsbehörde eine öffentlich-rechtliche Einrichtung, die institutionell und funktionell unabhängig sowie bei der Ausführung ihres gesetzlich genehmigten Haushalts eigenständig ist. Eine ihrer Aufgaben ist die Regulierung der Erbringung öffentlicher Versorgungsleistungen im Bereich der Erdgasversorgung.

16.

Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 dieses Gesetzes bestimmt, dass die lettische Regulierungsbehörde die Methoden zur Berechnung und Festsetzung der Tarife oder Tarifobergrenzen sowie die Anwendungsmodalitäten für die Tarife oder Tarifobergrenzen festlegt, sofern in sektorspezifischen Rechtsvorschriften keine anderen Entgeltgrundsätze festgelegt sind. Art. 9 Abs. 2 des genannten Gesetzes legt fest, dass diese Behörde im Rahmen ihrer Zuständigkeit selbständig Beschlüsse und Verwaltungsakte erlässt, die für die Anbieter und Nutzer der betreffenden öffentlichen Versorgungsleistungen bindend sind.

17.

Gemäß Art. 20 Abs. 1 des Gesetzes werden die Tarife so festgesetzt, dass ihre Entrichtung durch die Nutzer die wirtschaftlich gerechtfertigten Kosten der öffentlichen Versorgungsleistung deckt und ihre Rentabilität sicherstellt, sofern in sektorspezifischen Rechtsvorschriften keine anderen Entgeltgrundsätze festgelegt sind. Ändern sich tarifrelevante Faktoren wie die Rentabilität, kann die lettische Regulierungsbehörde eine Tarifüberprüfung veranlassen und den Anbieter der öffentlichen Versorgungsleistung auffordern, innerhalb einer bestimmten Frist einen Tarifentwurf zusammen mit einer Begründung der zugrunde liegenden Kosten vorzulegen.

18.

Am 13. August 2018 erließ der Rat der lettischen Regulierungsbehörde den Beschluss Nr. 1/23 über die Methode zur Berechnung der Kapitalrendite (im Folgenden: Beschluss über die Methode) ( 6 ). Mit diesem Beschluss wurden die Modalitäten für die Berechnung und Anwendung der Kapitalrendite bei der Erstellung von Tarifentwürfen für regulierte Dienste, einschließlich Netzdienstleistungen für Erdgas, festgelegt. Darin wird unter anderem die Formel für die Berechnung des gewichteten durchschnittlichen Satzes der effektiven Kapitalrendite festgelegt.

19.

Am 20. August 2020 erließ die lettische Regulierungsbehörde in Anwendung des Beschlusses über die Methode den streitigen Beschluss, in dem sie festlegte, dass die Betreiber von Erdgasfernleitungs- und ‑verteilernetzen sowie von Erdgasspeicheranlagen für das Jahr 2021 den gewichteten durchschnittlichen Satz der effektiven Kapitalrendite anwenden. So ermittelte die Behörde, dass für einen Betreiber, der nach den Daten des letzten verfügbaren Jahresberichts zur Kategorie der mittleren oder großen Unternehmen gehörte, die Kapitalrendite 2,65 % beträgt ( 7 ).

20.

Nach Ansicht dieser Behörde entsprachen die für mittlere und große Unternehmen festgelegten Kapitalrenditen der Lage auf den Finanzmärkten und bewerteten die mit der Kapitalbeschaffung verbundenen Risiken angemessen, so dass die Betreiber von Erdgasfernleitungs- und ‑verteilernetzen sowie von Erdgasspeicheranlagen die Möglichkeit hätten, Darlehen zu finanzieren, in die Erneuerung und den Ausbau des Erdgasnetzes zu investieren und eine angemessene Rendite zu erzielen, während zugleich sichergestellt sei, dass die Nutzer kontinuierliche, sichere und hochwertige öffentliche Versorgungsleistungen in Anspruch nehmen könnten, deren Preise wirtschaftlich gerechtfertigten Kosten entsprächen.

21.

Infolge des Erlasses des streitigen Beschlusses erhoben Gaso, die Betreiberin des Erdgasverteilernetzes in Lettland, sowie Conexus Baltic Grid, die Betreiberin des Erdgasfernleitungsnetzes und der Gasspeicheranlagen in diesem Mitgliedstaat, Klagen auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses bei der Administratīvā apgabaltiesa (Regionalverwaltungsgericht), dem vorlegenden Gericht.

22.

Zur Begründung ihrer Klagen machten die Klägerinnen im Wesentlichen geltend, dass die lettische Regulierungsbehörde ihre Befugnisse überschritten, schwere verfahrensrechtliche und inhaltliche Fehler bei der Festlegung der Kriterien für die Berechnung der Kapitalrendite begangen und bei der Festsetzung einer ungewöhnlich niedrigen Kapitalrendite gegen ihre Begründungspflicht verstoßen habe. Der streitige Beschluss verstoße insbesondere gegen die Richtlinie 2009/73, die den zuständigen Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten die Pflicht auferlege, u. a. die Entwicklung und das Funktionieren des Erdgasmarkts zu fördern, indem sie angemessene Anreize für Investoren schafften, die notwendigen Investitionen in die Infrastruktur zu tätigen. Ebenso verstoße der Beschluss gegen die Verordnung Nr. 715/2009, die von den Regulierungsbehörden verlange, bei der Festlegung der Tarife eine angemessene Kapitalrendite der getätigten Investitionen zu berücksichtigen.

23.

Vor diesem Hintergrund weist das vorlegende Gericht erstens darauf hin, dass Art. 40 Buchst. f und Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 sowie Art. 13 Abs. 1 in Verbindung mit den Erwägungsgründen 7 und 8 der Verordnung Nr. 715/2009 auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbar seien.

24.

Es stellt zweitens fest, dass sich aus den vorgenannten Bestimmungen zwar ergebe, dass die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Tarife für den Zugang zu den Erdgasfernleitungsnetzen eine „angemessene Kapitalrendite“ einzuberechnen hätten, dass es aber nicht über eindeutige Leitlinien verfüge, um die Vereinbarkeit der von der lettischen Regulierungsbehörde im Ausgangsverfahren angewandten Methode zur Bestimmung der Kapitalrendite mit dem Unionsrecht zu beurteilen.

25.

Drittens führt das genannte Gericht an, dass, obwohl die Bestimmungen der Richtlinie 2009/73 inhaltlich nicht hinreichend klar seien, das Gesetz über die Regulierungsbehörden für öffentliche Versorgungsleistungen einen Rechtsrahmen vorsehe, der keine Vorschriften enthalte, die denen dieser Richtlinie entsprächen, insbesondere ihrem Art. 40, in dem die allgemeinen Ziele der Regulierungsbehörde definiert seien, sowie ihrem Art. 41, in dem die Aufgaben und Befugnisse dieser Behörde festgelegt seien. In dieser Hinsicht decke Art. 20 Abs. 1 dieses Gesetzes, auf dessen Grundlage die lettische Regulierungsbehörde den streitigen Beschluss erlassen habe, höchstwahrscheinlich nicht alle in den vorgenannten Bestimmungen aufgeführten Ziele ab. Daher stelle sich die Frage, ob die Bestimmungen der genannten Richtlinie ordnungsgemäß in lettisches Recht umgesetzt worden seien.

26.

Viertens und letztens äußert das vorlegende Gericht angesichts der Bestimmungen der Richtlinie 2009/73 und der Verordnung Nr. 715/2009 Zweifel an der Anwendbarkeit von Art. 13 Abs. 1 dieser Verordnung auf den Tarif für den Zugang zu Erdgasspeicheranlagen, die im vorliegenden Fall von Conexus Baltic Grid betrieben würden. Denn Art. 13 Abs. 1 der genannten Verordnung, der die Bedingungen festlege, denen die von den Fernleitungsnetzbetreibern angewendeten und von den Regulierungsbehörden gemäß Art. 41 Abs. 6 der Richtlinie 2009/73 genehmigten Tarife sowie die gemäß Art. 32 Abs. 1 der genannten Richtlinie veröffentlichten Tarife entsprechen müssten, sei ausschließlich auf Tarife für die Leistungen des Erdgasfernleitungsnetzes anwendbar und erstrecke sich nicht auf die Festsetzung von Tarifen für Gasspeicheranlagen.

27.

Daher hat die Administratīvā apgabaltiesa (Regionalverwaltungsgericht) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

28.

Gaso, Conexus Baltic Grid, die lettische Regulierungsbehörde und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Parteien haben in der Sitzung am 15. Januar 2025 mündlich verhandelt.

29.

Bevor ich mit der Prüfung der vom vorlegenden Gericht gestellten Vorlagefragen beginne, werde ich auf die von der lettischen Regulierungsbehörde erhobenen Einreden der Unzulässigkeit eingehen.

30.

Diese Behörde ist zunächst der Ansicht, dass die erste Vorlagefrage hypothetisch sei und nicht die Auslegung des Unionsrechts, sondern des nationalen Rechts betreffe. Denn diese Frage beruhe auf der falschen Annahme, dass die genannte Behörde von der Pflicht ausgenommen sei, sowohl die Methode zur Berechnung der Kapitalrendite als auch die Höhe der Renditen selbst zu begründen. Dies sei jedoch vorliegend nicht der Fall, da die Behörde nach nationalem Recht zur Begründung ihrer Beschlüsse verpflichtet sei ( 8 ).

31.

Sodann ist die lettische Regulierungsbehörde der Auffassung, dass die Vorlagefragen 2 bis 6 zu allgemein formuliert seien und nicht die Auslegung des Unionsrechts, sondern dessen Anwendung beträfen. Darüber hinaus sei sowohl nach Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 als auch nach Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 715/2009 den Regulierungsbehörden nur das zu erreichende Ziel vorgeschrieben, während ihnen die Wahl der Mittel oder Methoden zu dessen Erreichung überlassen bleibe. Diese Wahl, an der das vorlegende Gericht Zweifel hat, ist nach Ansicht der Behörde jedoch keine Frage der Auslegung des Unionsrechts, sondern der Anwendung desselben, die nicht in die Zuständigkeit des Gerichtshofs, sondern in die der nationalen Gerichte falle.

32.

Anschließend macht die Behörde geltend, dass die Fragen 2, 8 und 9 genau wie die erste Vorlagefrage nicht die Auslegung des Unionsrechts, sondern die des nationalen Rechts beträfen.

33.

Schließlich stünden die Vorlagefragen 4 bis 8 in keinerlei Zusammenhang mit dem im Ausgangsverfahren beschriebenen Sachverhalt und seien daher für dessen Entscheidung nicht objektiv erforderlich, insbesondere im Hinblick darauf, dass Conexus Baltic Grid als Betreiberin von Erdgasspeicheranlagen nicht Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 715/2009 unterliege, da dieser auf solche Anlagen nicht anwendbar sei.

34.

Insoweit möchte ich darauf hinweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Fragen zur Auslegung des Unionsrechts spricht, die das nationale Gericht in dem rechtlichen und sachlichen Rahmen stellt, den es in eigener Verantwortung festlegt und dessen Richtigkeit der Gerichtshof nicht zu prüfen hat. Der Gerichtshof kann die Entscheidung über ein Ersuchen eines nationalen Gerichts nur ablehnen, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind ( 9 ). Dies trifft jedoch vorliegend nicht zu, so dass der Einwand, die vom vorlegenden Gericht angeführten Bestimmungen des Unionsrechts seien auf das Ausgangsverfahren nicht anwendbar, nicht die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens, sondern den Inhalt der Fragen betrifft ( 10 ). Im Übrigen möchte ich darauf hinweisen, dass dieses Gericht im Rahmen seines Ersuchens die Bestimmungen des Unionsrechts eindeutig benannt hat, deren Auslegung erforderlich ist, um den bei ihm anhängigen Rechtsstreit entscheiden zu können.

35.

Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen sind die von der lettischen Regulierungsbehörde vorgebrachten Einreden der Unzulässigkeit zurückzuweisen und die Fragen in der Sache zu prüfen.

36.

Mit seinen zehn Fragen möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen erstens wissen, welchen sachlichen Anwendungsbereich die Tarifregelung im Erdgassektor hat (Fragen 7, 9 und 10), zweitens, wie die Begriffe „angemessene Anreize“ im Sinne von Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 und „angemessene Kapitalrendite“ im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 715/2009 auszulegen sind (Fragen 1 und 2), und drittens, wie die nationale Regulierungsbehörde für den Erdgasmarkt bei der Berechnung und Festsetzung der Tarife für den Zugang zu Erdgasfernleitungs- und ‑verteilernetzen sowie Erdgasspeicheranlagen sicherstellen muss, dass die Betreiber dieser Netze und Anlagen solche Anreize und/oder eine solche angemessene Kapitalrendite erhalten (Fragen 3 bis 9).

37.

Ich werde die Vorlagefragen in drei Gruppen unterteilt untersuchen.

38.

Mit seinen Fragen 7, 9 und 10, die gemeinsam zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, welchen sachlichen Anwendungsbereich die Tarifregelung im Erdgassektor hat, und insbesondere, ob Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 und Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 715/2009 dahin auszulegen sind, dass sie nicht nur auf die Betreiber dieser Netze, sondern auch auf Erdgasspeicheranlagen anwendbar sind ( 11 ).

39.

Vorab weise ich darauf hin, dass im streitigen Beschluss für Gaso als Betreiberin des Erdgasverteilernetzes in Lettland und für Conexus Baltic Grid als Betreiberin des Erdgasfernleitungsnetzes und der Erdgasspeicheranlagen die gleiche Kapitalrendite festgesetzt wurde. Daher stellt sich die Frage, ob die lettische Regulierungsbehörde auf Erdgasspeicheranlagen die gleiche Methode anwenden durfte wie bei der Berechnung des auf Netzbetreiber anwendbaren Tarifs.

40.

Zwar fallen die Tätigkeiten der Fernleitung, Verteilung und Lieferung von Erdgas einerseits und die Speichertätigkeiten andererseits sowohl in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2009/73 ( 12 ) als auch in den der Verordnung Nr. 715/2009, jedoch unterscheidet das Unionsrecht in einigen Fällen zwischen „Netzen“ und „Speicheranlagen“, so dass nicht alle Bestimmungen, die für die Betreiber des Erdgasverteiler- und des ‑fernleitungsnetzes gelten, zwangsläufig auch für die Betreiber von Erdgasspeicheranlagen gelten ( 13 ).

41.

Dies gilt insbesondere für die Vorschriften über die Festsetzung der Entgelte der Netzbetreiber.

42.

Konkret überträgt die Richtlinie 2009/73 den nationalen Regulierungsbehörden gemäß Art. 41 Abs. 1 Buchst. a die Aufgabe, „anhand transparenter Kriterien die Fernleitungs- oder Verteilungstarife bzw. die entsprechenden Methoden festzulegen oder zu genehmigen“ ( 14 ). Gemäß Art. 41 Abs. 6 Buchst. a der Richtlinie sind diese Behörden dafür zuständig, zumindest die Methoden zur Berechnung oder Festlegung der Bedingungen für den Zugang zu den nationalen Netzen, einschließlich Fernleitungs- und Verteilungstarife, festzulegen oder zu genehmigen.

43.

Die Verordnung Nr. 715/2009, die für den Erdgasferntransport gilt, schließt in ihrem Art. 1 über die Tarife und die Methoden zu ihrer Berechnung Speicheranlagen ausdrücklich von ihrem Anwendungsbereich aus.

44.

Daraus folgt, dass die Regeln zur Festsetzung der Tarife in Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 und Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 715/2009 nur für „Netze“ und nicht für „Gasspeicheranlagen“ gelten.

45.

Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Grundsätze für die Festsetzung der Netzentgelte nicht auch für die Festsetzung der Speicherentgelte von Bedeutung sein können. Denn obwohl diese Grundsätze nicht unmittelbar auf Speicheranlagen anwendbar sind, ist festzustellen, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2009/73 und der Verordnung Nr. 715/2009 den nationalen Regulierungsbehörden nicht verbieten, die für „Netze“ geltenden Entgeltgrundsätze auf Speicheranlagen auszudehnen ( 15 ).

46.

Angesichts dessen schlage ich vor, auf die Fragen 7, 9 und 10 zu antworten, dass Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 und Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 715/2009 dahin auszulegen sind, dass sie grundsätzlich nicht für Erdgasspeicheranlagen gelten, dass die nationalen Regulierungsbehörden jedoch die in diesen Bestimmungen vorgesehenen allgemeinen Grundsätze entsprechend auf die Kontrolle der Tarife für den Zugang zu Speicheranlagen anwenden können.

47.

Mit seinen ersten beiden Fragen, die gemeinsam zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der „angemessene Anreize“ im Sinne dieser Bestimmung dadurch gewährleistet werden, dass die von den Nutzern gezahlten Tarife nur die wirtschaftlich gerechtfertigten Kosten der öffentlichen Versorgungsleistung decken und eine – wenn auch minimale – Rendite sichern, ohne dass der nationalen Regulierungsbehörde die Pflicht auferlegt wird, zu begründen, wie sie diese „angemessenen Anreize“ schafft ( 16 ).

48.

Die Regulierungsbehörden sind gemäß Art. 41 Abs. 6 Buchst. a der Richtlinie dafür zuständig, die Methoden zur Berechnung oder Festlegung der Bedingungen für den Zugang zu den nationalen Erdgasnetzen, einschließlich Fernleitungs- und Verteilungstarife, festzulegen oder zu genehmigen. Nach dieser Vorschrift sind die Tarife so zu gestalten, dass die notwendigen Investitionen in die Netze so vorgenommen werden können, dass die Lebensfähigkeit der Netze gewährleistet ist. Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie bestimmt, dass „[b]ei der Festsetzung oder Genehmigung der Tarife oder Methoden … die Regulierungsbehörde sicher[stellt], dass für die Fernleitungs- und Verteilerbetreiber angemessene Anreize geschaffen werden, sowohl kurzfristig als auch langfristig die Effizienz zu steigern, die Marktintegration und die Versorgungssicherheit zu fördern und entsprechende Forschungsarbeiten zu unterstützen“ ( 17 ).

49.

Aus dem Wortlaut dieser Bestimmungen ergibt sich somit, dass diese Richtlinie die nationalen Regulierungsbehörden verpflichtet, entweder bei der Festlegung der Methode zur Berechnung der Tarife für den Zugang zu den Erdgasfernleitungs- und ‑verteilernetzen oder bei der konkreten Festsetzung dieser Tarife dafür zu sorgen, dass über die Berechnung der Kosten hinaus, die die Betreiber dieser Netze zu tragen haben, um den Zugang zu den Netzen zu gewährleisten, zum einen die für die Lebensfähigkeit der Netze notwendigen Investitionen vorgenommen und zum anderen angemessene Anreize zur Deckung der Kosten der in Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 genannten Ziele geschaffen werden.

50.

Im vorliegenden Fall schreiben die nationale Regelung und insbesondere Art. 20 Abs. 1 des Gesetzes über die Regulierungsbehörden für öffentliche Versorgungsleistungen vor, dass die lettische Regulierungsbehörde sicherstellen muss, dass die Tarife für den Zugang zu den Erdgasnetzen so festgesetzt werden, dass ihre Entrichtung „die wirtschaftlich gerechtfertigten Kosten der öffentlichen Versorgungsleistung deckt und ihre Rentabilität sicherstellt“.

51.

Genau wie die Kommission möchte ich erstens anmerken, dass der Umstand, dass diese Regelung die in Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 enthaltenen Begriffe nicht wortgleich wiederholt oder einen anderen Begriff verwendet, für sich genommen weder die Rechtmäßigkeit dieser Regelung noch die ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie in Frage stellt. Denn der Vorlagebeschluss enthält keinen Hinweis darauf, dass diese Regelung der zuständigen nationalen Behörde verbietet, die in Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie genannten „angemessenen Anreize“ zu schaffen, oder dass diese Behörde im Rahmen ihrer Befugnisse die Erfordernisse aus der oben genannten Vorschrift nicht berücksichtigen würde.

52.

Nachdem dies klargestellt ist, sollte die Tatsache, dass der in der nationalen Regelung gewählte Wortlaut nicht mit Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 übereinstimmt, von der lettischen Regulierungsbehörde (oder den nationalen Gerichten) nicht dahin ausgelegt werden, dass dadurch der Ermessensspielraum eingeschränkt würde, über den die Behörde nach dieser Richtlinie bei der Berechnung und Festsetzung der Tarife für den Zugang zu den Erdgasfernleitungs- und ‑verteilernetzen verfügt.

53.

Zweitens bezieht sich der streitige Beschluss ausschließlich auf die gewichtete durchschnittliche Kapitalrendite, die nur einen der Faktoren darstellt, die bei der Festsetzung der Höhe der Tarife berücksichtigt werden. Aus der Richtlinie 2009/73 geht jedoch nicht hervor, dass die Erreichung der in Art. 41 Abs. 8 festgesetzten Ziele ausschließlich auf der Grundlage der Kapitalrendite zu messen wäre. Vielmehr muss die Erreichung dieser Ziele offensichtlich mit Hilfe der Tarife und der zu ihrer Festsetzung angewandten Methode in ihrer Gesamtheit sichergestellt werden.

54.

Dasselbe gilt meiner Ansicht nach für den zweiten Teil der durch die ersten beiden Vorlagefragen aufgeworfenen Problematik, der sich auf die Begründungspflicht der nationalen Regulierungsbehörden gemäß Art. 41 Abs. 16 der Richtlinie 2009/73 bezieht. Denn diese Bestimmung darf nicht dahin ausgelegt werden, dass sie von den zuständigen nationalen Behörden verlangt, sämtliche Schritte der Festsetzung des fraglichen Tarifs zu rechtfertigen oder für jeden in ihrer Methode herangezogenen Anhaltspunkt bzw. Parameter zu begründen, wie diese die angemessenen Anreize berücksichtigen und zu deren Gewährleistung beitragen. Dies zu verlangen, wäre meines Erachtens unabhängig davon, dass sich eine solche Pflicht nicht aus den einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts ergibt, sowohl widersprüchlich als auch unpraktisch ( 18 ). Die Pflicht der Regulierungsbehörde ist daher so zu verstehen, dass diese in der Begründung ihres Beschlusses darlegen muss, wie sie sicherstellt, dass die Tarife und die von ihr angewandten Methoden den Erfordernissen von Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie entsprechen.

55.

Darüber hinaus wurde der streitige Beschluss auf der Grundlage und in Anwendung des Beschlusses über die Methode erlassen, in dem detailliert festgelegt ist, wie die Kapitalrendite berechnet wird. Die Tatsache, dass die lettische Regulierungsbehörde die Methode, die sie anschließend anzuwenden beabsichtigte, im Voraus vollkommen transparent und detailliert veröffentlicht hat, indem sie die wirtschaftlichen und technischen Parameter, auf denen diese Methode beruht, mitgeteilt hat, genügt meines Erachtens grundsätzlich, um der Pflicht dieser Behörde zur Begründung nachzukommen. Die Klägerinnen beanstanden jedoch im vorliegenden Fall offenbar nicht unmittelbar die genannte Methode, sondern die auf ihrer Grundlage ermittelte Rendite. In diesem Fall kann die Methode nur dann in Frage gestellt werden, wenn die Klägerinnen geltend machen, dass sie nicht eingehalten worden sei, beispielsweise weil die letztendlich ermittelte Rendite nicht den Parametern entspreche, auf denen die Methode beruhe.

56.

Drittens ersucht das vorlegende Gericht mit seinen ersten beiden Fragen auch um Hinweise zur Auslegung des Begriffs „angemessene Anreize“ in Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73. Insoweit nimmt es in seinem Beschluss Bezug auf den Begriff der „angemessenen Kapitalrendite“ in Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 715/2009, der sich seiner Ansicht nach im Rahmen des von ihm zu entscheidenden Rechtsstreits ebenfalls als maßgeblich erweisen könnte.

57.

Es trifft zwar zu, dass diese beiden Begriffe im vorliegenden Fall tatsächlich von besonderer Bedeutung sein können, doch möchte ich darauf hinweisen, dass der Begriff „angemessene Kapitalrendite“ die Investitions- oder Kapitalkosten betrifft und sicherstellen soll, dass die Netzbetreiber eine ausreichende Rendite auf das Kapital oder die getätigte Investition erzielen, während der Begriff „angemessene Anreize“ einen breiteren Anwendungsbereich hat und sicherstellen soll, dass die in Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie genannten Ziele erreicht werden, d. h. die Effizienz zu steigern, die Marktintegration und die Versorgungssicherheit zu fördern und entsprechende Forschungsarbeiten zu unterstützen.

58.

Da die Richtlinie 2009/73 und die Verordnung Nr. 715/2009 jedoch ein gemeinsames Ziel verfolgen, nämlich die Verwirklichung eines offenen und wettbewerbsbestimmten Erdgasbinnenmarkts in der Union, sind die genannten Begriffe einander ergänzend dahin auszulegen, dass der von der lettischen Regulierungsbehörde letztlich festgelegte Tarif und daher die für dessen Festlegung angewandte Methode nicht nur die Ist-Kosten decken, sondern auch den Netzbetreiber in die Lage versetzen müssen, die Investitionen zu tätigen, die sowohl kurz- als auch langfristig zur Gewährleistung der Effizienz, der Sicherheit und des Ausbaus der Netzinfrastruktur notwendig sind.

59.

Es obliegt zwar dem Gerichtshof, Auslegungskriterien vorzugeben, anhand derer diese Begriffe umrissen werden können, wie dies in den Nrn. 57 und 58 der vorliegenden Schlussanträge erfolgt ist, jedoch ist es Sache der zuständigen Regulierungsbehörden bzw. gegebenenfalls der nationalen Gerichte, anhand der im Einzelfall maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Anhaltspunkte konkret zu beurteilen, ob die Tarife oder die von diesen Behörden angewandte Methode mit den genannten Begriffen in Einklang stehen.

60.

Nach alledem schlage ich vor, auf die erste und die zweite Frage zu antworten, dass Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die nicht ausdrücklich vorsieht, dass die zuständige Regulierungsbehörde bei der Festsetzung der Tarife oder einer Methode zu deren Festsetzung in ihre Begründung einzubeziehen hat, wie sie für die Betreiber von Erdgasfernleitungs- und ‑verteilernetzen angemessene Anreize schafft, sowohl kurzfristig als auch langfristig die Effizienz zu steigern, die Marktintegration und die Versorgungssicherheit zu fördern und entsprechende Forschungsarbeiten zu unterstützen.

61.

Mit seinen Fragen 3 bis 9, die gemeinsam zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, wie weit der Ermessensspielraum reicht, über den die nationalen Regulierungsbehörden bei der Wahl der für die Berechnung der Kapitalrendite anwendbaren Methoden und der in diese Berechnung einfließenden Parameter bei der Festsetzung der Tarife für den Zugang zu den Erdgasfernfernleitungs- und ‑verteilernetzen verfügen ( 19 ). Insofern fragt sich dieses Gericht, ob dieser Ermessensspielraum durch das Erfordernis, für die Netzbetreiber „angemessene Anreize“ im Sinne von Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 zu schaffen und/oder eine „angemessene Kapitalrendite“ im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 715/2009 zu garantieren, zu begrenzen oder gar einzuschränken ist und, wenn ja, welche Bedingungen hierfür gelten.

62.

Zunächst möchte ich darauf hinweisen, dass die oben genannten Bestimmungen des Unionsrechts keine bestimmte, verbindliche Methode vorsehen, die eine nationale Regulierungsbehörde bei der Festsetzung der Tarife für den Zugang zu den Erdgasfernfernleitungs- und ‑verteilernetzen oder bei der Berechnung der Kapitalrendite des Netzes befolgen müsste. Zudem wird in keiner dieser Bestimmungen angegeben, welche Rendite als „angemessen“ anzusehen wäre. Ebenso ist klar, dass ein solcher Satz naturgemäß nicht abstrakt und im Voraus bestimmt werden kann.

63.

Art. 41 der Richtlinie 2009/73 überträgt den nationalen Regulierungsbehörden zwar die Aufgabe, die Tarife für den Zugang zu den Erdgasfernleitungs- und ‑verteilernetzen unter Beachtung der Transparenz und der Nichtdiskriminierung festzulegen oder zu genehmigen, doch enthält diese Bestimmung keine nähere Angabe hinsichtlich der Festsetzung dieser Tarife und erst recht keine Angaben zur Methode oder zu den Modalitäten der Berechnung der Kapitalrendite. Dasselbe gilt für Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 715/2009, der lediglich vorsieht, dass diese Tarife sowie die Methoden zu ihrer Berechnung eine Reihe von in dieser Bestimmung vorgesehenen Kriterien und Bedingungen erfüllen müssen ( 20 ).

64.

Sodann geht aus dem zuvor genannten Rechtsrahmen hervor, dass die von den nationalen Regulierungsbehörden angewandten Methoden zwar den in Art. 13 der Verordnung Nr. 715/2009 und Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 festgelegten Grundsätzen entsprechen müssen, dass diese Bestimmungen den Behörden jedoch einen erheblichen Ermessensspielraum bei der Wahl der konkreten Methode lassen.

65.

Daraus folgt meines Erachtens, dass die genannten Behörden, insbesondere wenn es um die Berücksichtigung komplexer technischer und wirtschaftlicher Parameter geht, bei der Festsetzung der Tarife für den Zugang zum Erdgasfernleitungs- oder ‑verteilernetz über einen weiten Ermessensspielraum verfügen müssen ( 21 ), ohne dass ihnen in Bezug auf die notwendige Schaffung angemessener Anreize oder die Gewährleistung einer angemessenen Kapitalrendite vorgeschrieben wird, eine bestimmte Methode, wie die auf den WACC basierende, zu verwenden ( 22 ). Dieser den Behörden zur Verfügung stehende Ermessensspielraum muss ihnen ermöglichen, diese Methode und ihre Berechnungen entsprechend den Parametern anzupassen, die sie im Hinblick auf die sowohl vom Unionsrecht als auch von der anwendbaren nationalen Regelung verfolgten Ziele für erforderlich halten, auch indem sie die auf dem nationalen Erdgasmarkt bestehenden besonderen Bedingungen berücksichtigen und ohne dass eine wie auch immer geartete Pflicht besteht, diese Berechnungen von vornherein unter Berücksichtigung der Inflation und/oder der Körperschaftsteuer vorzunehmen ( 23 ).

66.

In diesem Zusammenhang möchte ich betonen, dass die Klägerinnen im Rahmen ihrer schriftlichen und mündlichen Erklärungen den Fokus auf die Höhe der von der lettischen Regulierungsbehörde festgelegten Kapitalrendite gelegt haben, die ungerecht und ungewöhnlich niedrig sei und nicht dem Begriff der angemessenen Rendite entspreche. Im Übrigen gilt ein Großteil ihrer Erklärungen der Behauptung, die von der lettischen Regulierungsbehörde angewandte Methode berücksichtige falsche Parameter. Die Behörde hätte ihrer Ansicht nach die im Finanzsektor übliche, d. h. die auf den WACC basierende Methode anwenden müssen, was zur Folge gehabt hätte, dass entweder bestimmte Parameter in ihren Berechnungen ausgelassen bzw. ignoriert oder aber umgekehrt andere Faktoren berücksichtigt worden wären.

67.

Ich möchte daran erinnern, dass der Gerichtshof zwar für die Auslegung von Bestimmungen des Unionsrechts zuständig ist, es jedoch nicht seine Aufgabe ist, die Höhe der von der lettischen Regulierungsbehörde festgelegten Kapitalrendite zu beurteilen oder selbst eine Kapitalrendite zu ermitteln, die als „angemessen“ angesehen werden könnte. Denn die Berechnung und Festlegung dieses Satzes hängt von einer Vielzahl von tatsächlichen Faktoren und technischen Parametern ab, über die der Gerichtshof nicht verfügt und die zu beurteilen jedenfalls nur das vorlegende Gericht befugt ist. Folglich obliegt es nicht dem Gerichtshof, die konkrete Methode zu bestimmen, die diese Behörde zur Berechnung der Kapitalrendite verwenden müsste, und auch nicht, sich zur Angemessenheit alternativer ökonomischer Modelle zu äußern, die im vorliegenden Fall hätten verwendet werden können.

68.

Schließlich möchte ich anmerken, dass die Tatsache, dass das Unionsrecht keine weiter gehenden Grundsätze für die in den Fragen 3 bis 9 genannten Berechnungsmethoden festlegt, nicht bedeutet, dass die nationale Regulierungsbehörde bei der Festsetzung der Tarife für den Netzzugang nach eigenem Ermessen eine beliebige Methode wählen könnte. Denn der Ermessensspielraum, über den diese Behörde verfügt, ist formal durch die Pflicht zur Begründung gemäß Art. 41 Abs. 16 der Richtlinie 2009/73 sowie inhaltlich durch die in Art. 13 der Verordnung Nr. 715/2009 und Art. 41 Abs. 8 der Richtlinie 2009/73 festgelegten Grundsätze begrenzt. Darüber hinaus ist die genannte Behörde, wie die Kommission zu Recht betont, nicht nur an die unionsrechtlichen Grundsätze zur Festsetzung von Tarifen gebunden, sondern muss auch andere einschlägige Bestimmungen und Grundsätze des Unionsrechts beachten, wie etwa die Wettbewerbsregeln ( 24 ), die Regeln einer guten Verwaltung sowie die allgemeinen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung.

69.

Zuletzt weise ich darauf hin, dass gemäß Art. 39 Abs. 4 der Richtlinie 2009/73 die nationalen Regulierungsbehörden allein dafür zuständig und verantwortlich sind, die Tarife für die Fernleitung und Verteilung von Erdgas bzw. die Methoden zu ihrer Berechnung nach den durch das Unionsrecht festgelegten Kriterien und den damit verfolgten Zielen festzusetzen oder zu genehmigen. Daher können die Betreiber des Fernleitungs- oder Verteilernetzes diesen Behörden zwar einen entsprechenden Vorschlag unterbreiten ( 25 ), die Behörden sind jedoch nicht an diesen gebunden.

70.

Daraus folgt, dass die von den nationalen Regulierungsbehörden vorgenommene Beurteilung der verschiedenen Parameter zur Berechnung der Tarife im Fall einer Beanstandung durch die Unternehmen, auf die diese Tarife angewendet werden, nicht von der Mitwirkung eines Dritten, wie etwa einer Beratungsfirma, abhängig gemacht werden darf ( 26 ). Diesbezüglich erinnere ich daran, dass Art. 39 Abs. 4 in Verbindung mit dem 30. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/73 vorsieht, dass diese Behörden ihre Befugnisse unabhängig von jeder öffentlichen oder privaten Einrichtung ausüben müssen, indem sie sicherstellen, dass sie ihre Entscheidungen eigenständig und ausschließlich auf der Grundlage des öffentlichen Interesses treffen, ohne externen Weisungen von anderen öffentlichen oder privaten Einrichtungen unterworfen zu sein ( 27 ). Ferner lässt die Ausübung dieser Befugnis durch die genannten Behörden die Möglichkeit unberührt, dass sich die betroffenen Unternehmen zur Unterstützung ihrer Anträge bei der Regulierungsbehörde oder den zuständigen Gerichten auf Berichte von externen Sachverständigen berufen, soweit dies nach nationalem Recht zulässig ist.

71.

Nach alledem schlage ich vor, auf die Fragen 3 bis 9 zu antworten, dass die Richtlinie 2009/73 und die Verordnung Nr. 715/2009 dahin auszulegen sind, dass es, da sie keine bestimmte und verbindliche Methode für die Berechnung und Festsetzung der Tarife für Erdgasfernleitungs- und ‑verteilernetze sowie ‑speicheranlagen vorsehen, der nationalen Regulierungsbehörde obliegt, unter Kontrolle der nationalen Gerichte anhand der maßgeblichen Umstände und unter Beachtung der im Unionsrecht festgelegten allgemeinen Grundsätze für die Festsetzung der Tarife zu entscheiden, ob die für die Zwecke dieser Berechnung angewandte Methode angemessen ist.

72.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen der Administratīvā apgabaltiesa (Regionalverwaltungsgericht, Lettland) wie folgt zu beantworten: