Schlussanträge des Generalanwalts M. Campos Sánchez-Bordona vom 16. Dezember 2021.#CityRail a.s. gegen Správa železnic.#Vorabentscheidungsersuchen des Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře.#Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 267 AEUV – Begriff ‚Gericht‘ – Strukturelle und funktionelle Kriterien – Ausübung von Gerichts- oder Verwaltungsfunktionen – Richtlinie 2012/34/EU – Art. 55 und 56 – Einzige nationale Regulierungsstelle für den Eisenbahnsektor – Unabhängige sektorspezifische Kontrollstelle – Befugnis zum Handeln von Amts wegen – Sanktionsbefugnis – Entscheidungen, die Gegenstand eines gerichtlichen Rechtsbehelfs sein können – Unzulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens.#Rechtssache C-453/20.

1.

Die Regulierungsstelle für den Zugang zur Verkehrsinfrastruktur der Tschechischen Republik ( 2 ) legt dem Gerichtshof Fragen zur Auslegung der Richtlinie 2012/34/EU ( 3 ), insbesondere zu Laderampen und den Entgelten für ihre Nutzung, vor.

2.

Das Vorabentscheidungsersuchen ist nur dann zulässig, wenn der Gerichtshof davon ausgeht, dass die Regulierungsstelle gerichtliche Funktionen im Sinne von Art. 267 AEUV ausübt. Wie ich nachstehend erläutern werde, sollte der Gerichtshof meiner Ansicht nach das Vorabentscheidungsersuchen nicht zulassen.

3.

In Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) heißt es:

„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck

…

…

…

…“

4.

Art. 13 („Bedingungen für den Zugang zu Leistungen“) bestimmt:

„(1)   Die Infrastrukturbetreiber erbringen für alle Eisenbahnunternehmen auf nichtdiskriminierende Weise die Leistungen des Mindestzugangspakets gemäß Anhang II Nummer 1.

(2)   Die Betreiber von Serviceeinrichtungen ermöglichen allen Eisenbahnunternehmen unter Ausschluss jeglicher Diskriminierung Zugang – einschließlich des Schienenzugangs – zu den in Anhang II Nummer 2 genannten Einrichtungen sowie zu den Leistungen, die in diesen Einrichtungen erbracht werden.

…“

5.

Art. 27 („Schienennetz-Nutzungsbedingungen“) legt fest:

„(1)   Der Infrastrukturbetreiber erstellt und veröffentlicht nach Konsultation mit den Beteiligten Schienennetz-Nutzungsbedingungen …

(2)   Die Schienennetz-Nutzungsbedingungen enthalten Angaben zum Fahrweg, der den Eisenbahnunternehmen zur Verfügung steht, und zu den Zugangsbedingungen für den betreffenden Fahrweg. Die Schienennetz-Nutzungsbedingungen enthalten ferner Informationen zu den Bedingungen für den Zugang zu Serviceeinrichtungen, die an das Netz des Infrastrukturbetreibers angeschlossen sind, und für die Erbringung der Leistungen in diesen Einrichtungen … Anhang IV enthält den Inhalt der Schienennetz-Nutzungsbedingungen.

(3)   Die Schienennetz-Nutzungsbedingungen sind auf dem neuesten Stand zu halten und bei Bedarf zu ändern.

(4)   Die Schienennetz-Nutzungsbedingungen sind mindestens vier Monate vor Ablauf der Frist für die Beantragung von Fahrwegkapazität zu veröffentlichen.“

6.

In Art. 29 („Festsetzung, Berechnung und Erhebung von Entgelten“) heißt es:

„(1)   Die Mitgliedstaaten schaffen eine Entgeltrahmenregelung, wobei die Unabhängigkeit der Geschäftsführung gemäß Artikel 4 zu wahren ist.

Vorbehaltlich dieser Bedingung legen die Mitgliedstaaten auch einzelne Entgeltregeln fest oder delegieren diese Befugnisse an den Infrastrukturbetreiber.

Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Schienennetz-Nutzungsbedingungen die Rahmenbedingungen und Vorschriften für die Entgelterhebung enthalten oder auf eine Website verweisen, auf der die Rahmenbedingungen und Vorschriften für die Entgelterhebung veröffentlicht sind.

Der Infrastrukturbetreiber nimmt die Berechnung und Erhebung des Wegeentgeltes gemäß den geltenden Rahmenbedingungen und Vorschriften für die Entgelterhebung vor.

…“

7.

Art. 31 („Entgeltgrundsätze“) sieht vor:

„(1)   Entgelte für die Nutzung der Fahrwege der Eisenbahn und von Serviceeinrichtungen sind an den Infrastrukturbetreiber und den Betreiber der Serviceeinrichtung zu entrichten, denen sie zur Finanzierung ihrer Unternehmenstätigkeit dienen.

…

(3)   … das Entgelt für das Mindestzugangspaket und für den Zugang zu Infrastrukturen, durch die Serviceeinrichtungen angebunden werden, [ist] in Höhe der Kosten festzulegen, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen.

…

(7)   Die Entgelte für den Schienenzugang innerhalb von Serviceeinrichtungen gemäß Anhang II Nummer 2 und für die Erbringung von Leistungen in diesen Einrichtungen dürfen die Kosten für deren Erbringung, zuzüglich eines angemessenen Gewinns, nicht übersteigen.

…“

8.

In Art. 55 („Regulierungsstelle“) heißt es:

„(1)   Jeder Mitgliedstaat richtet für den Eisenbahnsektor eine einzige nationale Regulierungsstelle ein. Diese Stelle ist unbeschadet des Absatzes 2 eine eigenständige Behörde, die in Bezug auf ihre Organisation, Funktion, hierarchische Stellung und Entscheidungsfindung rechtlich getrennt und unabhängig von anderen öffentlichen oder privaten Stellen ist. Sie ist außerdem organisatorisch, bei ihren Finanzierungsbeschlüssen, rechtlich und in ihrer Entscheidungsfindung von Infrastrukturbetreibern, entgelterhebenden Stellen, Zuweisungsstellen und Antragstellern unabhängig. Darüber hinaus ist die Regulierungsstelle funktionell unabhängig von allen zuständigen Behörden, die bei der Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge mitwirken.

…“

9.

Art. 56 („Aufgaben der Regulierungsstelle“) sieht vor:

„(1)   Ist ein Antragsteller der Auffassung, ungerecht behandelt, diskriminiert oder auf andere Weise in seinen Rechten verletzt worden zu sein, so hat er unbeschadet des Artikels 46 Absatz 6 das Recht, die Regulierungsstelle zu befassen, und zwar insbesondere gegen Entscheidungen des Infrastrukturbetreibers oder gegebenenfalls des Eisenbahnunternehmens oder des Betreibers einer Serviceeinrichtung betreffend:

…

(2)   Unbeschadet der Befugnisse der nationalen Wettbewerbsbehörden für die Sicherstellung des Wettbewerbs in den Schienenverkehrsmärkten ist die Regulierungsstelle berechtigt, die Wettbewerbssituation in den Schienenverkehrsmärkten zu überwachen, insbesondere auch den Markt für Hochgeschwindigkeits-Personenverkehrsdienste und die Tätigkeiten der Infrastrukturbetreiber in Bezug auf Absatz 1 Buchstaben a bis j. Die Regulierungsstelle überprüft von sich aus insbesondere die Einhaltung der in Absatz 1 Buchstaben a bis j genannten Punkte, um der Diskriminierung von Antragstellern vorzubeugen. Sie prüft insbesondere, ob die Schienennetz-Nutzungsbedingungen diskriminierende Bestimmungen enthalten oder den Infrastrukturbetreibern einen Ermessensspielraum geben, der zur Diskriminierung von Antragstellern genutzt werden kann.

…

(6)   Die Regulierungsstelle gewährleistet, dass die vom Infrastrukturbetreiber festgesetzten Entgelte dem Kapitel IV Abschnitt 2 entsprechen und nichtdiskriminierend sind. Verhandlungen zwischen Antragstellern und einem Infrastrukturbetreiber über die Höhe von Wegeentgelten sind nur zulässig, sofern sie unter Aufsicht der Regulierungsstelle erfolgen. Die Regulierungsstelle hat einzugreifen, wenn bei den Verhandlungen ein Verstoß gegen die Bestimmungen dieses Kapitels droht.

…

(8)   Die Regulierungsstelle ist berechtigt, sachdienliche Auskünfte von dem Infrastrukturbetreiber, Antragstellern und betroffenen Dritten in dem betreffenden Mitgliedstaat einzuholen.

…

(9)   Binnen eines Monats ab Erhalt einer Beschwerde prüft die Regulierungsstelle die Beschwerde und fordert gegebenenfalls einschlägige Auskünfte an und leitet Gespräche mit allen Betroffenen ein. Innerhalb einer vorab bestimmten angemessenen Frist, in jedem Fall aber binnen sechs Wochen nach Erhalt aller sachdienlichen Informationen entscheidet sie über die betreffenden Beschwerden, trifft Abhilfemaßnahmen und setzt die Betroffenen über ihre begründete Entscheidung in Kenntnis. Unbeschadet der Zuständigkeiten der nationalen Wettbewerbsbehörden für die Sicherstellung des Wettbewerbs in den Schienenverkehrsmärkten entscheidet sie gegebenenfalls von sich aus über geeignete Maßnahmen zur Korrektur von Fällen der Diskriminierung von Antragstellern, Marktverzerrung und anderer unerwünschter Entwicklungen in diesen Märkten, insbesondere in Bezug auf Absatz 1 Buchstaben a bis j.

Entscheidungen der Regulierungsstelle sind für alle davon Betroffenen verbindlich und unterliegen keiner Kontrolle durch eine andere Verwaltungsinstanz. Die Regulierungsstelle muss ihre Entscheidungen durchsetzen können und gegebenenfalls geeignete Sanktionen, einschließlich Geldbußen, verhängen können.

…

(10)   Die Mitgliedstaaten gewährleisten die gerichtliche Nachprüfbarkeit von Entscheidungen der Regulierungsstelle. Die Beschwerde kann nur dann aufschiebende Wirkung auf die Entscheidung der Regulierungsstelle haben, wenn die Entscheidung der Regulierungsstelle dem Beschwerdeführer unmittelbar irreversiblen oder offensichtlich unverhältnismäßigen Schaden zufügen kann. Diese Bestimmung lässt die etwaigen durch Verfassungsrecht übertragenen Befugnisse des mit der Beschwerde befassten Gerichts unberührt.

…“

10.

Anhang I („Verzeichnis der Eisenbahninfrastrukturanlagen“) bestimmt:

„Die Eisenbahninfrastruktur umfasst folgende Anlagen, sofern diese zu den Haupt- und Dienstgleisen gehören, ausgenommen Gleise innerhalb der Ausbesserungswerke, Bahnbetriebswerke oder Lokomotivschuppen sowie private Gleisanschlüsse:

…

…“

11.

Anhang II („Für die Eisenbahnunternehmen zu erbringende Leistungen“) legt fest:

„1. Das Mindestzugangspaket umfasst Folgendes:

…

…

2. Der Zugang – einschließlich des Schienenzugangs – wird zu folgenden Serviceeinrichtungen, soweit vorhanden, und zu den Leistungen, die in diesen Einrichtungen erbracht werden, gewährt:

…

b) Güterterminals,

…“

12.

Anhang IV („Inhalt der Schienennetz-Nutzungsbedingungen“) sieht vor:

„Die Schienennetz-Nutzungsbedingungen gemäß Artikel 27 müssen folgende Angaben enthalten:

…

…

…“

13.

Nach § 2 Nr. 15 des Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy [České republiky] ( 4 ) sind „[i]n der Tschechischen Republik … folgende weitere zentrale Organe der staatlichen Verwaltung tätig: … 15. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře [UPDI]“.

14.

Der Zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ( 5 ) regelt die Stellung des UPDI. Nach § 3 Abs. 2 dieses Gesetzes ist der UPDI bei der Ausübung seiner Aufgaben unabhängig, unparteiisch und unterliegt lediglich den Gesetzen und sonstigen Rechtsvorschriften ( 6 ).

15.

Durch den Zákon č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a státní organizaci Správa železniční dopravní cesty ( 7 ) wurde die Schienenverkehrsverwaltung eingerichtet ( 8 ).

16.

Der Staat haftet für die Verbindlichkeiten des Betreibers der Eisenbahninfrastruktur, der mit staatlichem Vermögen wirtschaftet und seine Tätigkeit im öffentlichen Interesse ausübt. Die Regierung ernennt die Mitglieder seines Exekutivorgans und beruft sie wieder ab.

17.

Nach § 3 Abs. 1 Buchst. k der Verordnung Nr. 76/2017 ( 9 ) sind die Orte des Be- und Entladens für die Beförderung von Gütern betriebliche Bestandteile des Bahnhofs, bei dem es sich nach § 2 Abs. 9 des Eisenbahngesetzes um eine Serviceeinrichtung handelt.

18.

Nach § 33 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes erstellt der Infrastrukturbetreiber als Verantwortlicher für die Zuweisung von Fahrwegkapazität die Schienennetz-Nutzungsbedingungen und veröffentlicht sie.

19.

Nach § 34e Abs. 1 des Eisenbahngesetzes ist der UPDI befugt, von Amts wegen oder aufgrund eines Antrags auf Zuweisung von Fahrwegkapazität die Vereinbarkeit der Schienennetz-Nutzungsbedingungen mit den Rechtsvorschriften zu prüfen.

20.

Der Infrastrukturbetreiber veröffentlichte ein als „Beschreibung der Serviceeinrichtung“ bezeichnetes Dokument (im Folgenden: Beschreibung) ( 10 ).

21.

Die Gesellschaft CityRail, a.s. ( 11 ) beantragte beim UPDI gemäß Art. 55 der Richtlinie 2012/34 die Überprüfung der Beschreibung, in der die Orte des Be- und Entladens von Gütern als Serviceeinrichtungen eingestuft werden.

22.

Der Infrastrukturbetreiber erläutert, dass diese Orte als erhöhte (über Gleisniveau) sowie nicht erhöhte (in Gleisniveau) Ladeflächen, die neben den Gleisen zum Zweck der Verladung von Gütern errichtet worden seien, sowie die an diese Verladeorte angrenzenden Gleise definiert seien.

23.

Der UPDI hat jedoch Zweifel daran, ob die Verladeorte als Serviceeinrichtungen eingeordnet werden können. Nach seiner Auffassung sind Verladeorte, selbst wenn sie sich im Inneren der Güterterminals befinden, als Bestandteil der Eisenbahninfrastruktur anzusehen, und zwar unabhängig davon, ob sie neben den Haupt- oder neben den Dienstgleisen liegen.

24.

Der UPDI legt dem Gerichtshof diese (von ihm als wichtigste bezeichnete) Frage vor und fragt außerdem:

25.

Konkret legt der UPDI dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor:

26.

Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 23. September 2020 beim Gerichtshof eingegangen.

27.

Der Gerichtshof hat den UPDI nach Art. 101 Abs. 1 der Verfahrensordnung um Klarstellung seiner gerichtlichen Zuständigkeit ersucht.

28.

Am 10. November 2020 hat der UPDI seine Antwort auf die Fragen übersandt, und diese wurden zur Stellungnahme an die Verfahrensbeteiligten übermittelt.

29.

Der UPDI hat auf die Erklärungen der tschechischen Regierung und der Kommission am 10. Juni 2021 mit einem neuen Schreiben reagiert.

30.

Der Infrastrukturbetreiber, CityRail, die ČD Cargo, a.s. ( 12 ), die tschechische, die spanische und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

31.

Die Durchführung einer mündlichen Verhandlung wurde nicht für notwendig erachtet.

32.

Mehrere Beteiligte des Vorabentscheidungsverfahrens haben die Stellung des UPDI als „Gericht“ angezweifelt. Die Kommission sowie die spanische und selbst die tschechische Regierung bestreiten, dass es sich beim UPDI um ein Gericht handele.

33.

Der Gerichtshof hat festgestellt ( 13 ), dass die Schienen-Control Kommission (Österreich) „als Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV anzusehen ist“. Auf der Grundlage dieser Feststellung stuft sich der UPDI sowohl in seinem Vorlagebeschluss als auch in seinen späteren Klarstellungen ebenfalls als Gericht ein ( 14 ).

34.

In meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Westbahn Management II ( 15 ), die Jahre nach dem Urteil in der Rechtssache Westbahn Management I veröffentlicht wurden, bringe ich meine „Vorbehalte gegen diese Einstufung, die aus ähnlichen Gründen für praktisch alle sektoralen Regulierungsstellen gelten könnte“, zum Ausdruck.

35.

Im Urteil Westbahn Management I geht der Gerichtshof auf die Besonderheiten der Schienen-Control Kommission ein und prüft zu diesem Zweck Gesichtspunkte wie die gesetzliche Grundlage der Einrichtung, den ständigen Charakter, die obligatorische Gerichtsbarkeit, das streitige Verfahren, die Anwendung von Rechtsnormen durch die Einrichtung sowie ihre Unabhängigkeit ( 16 ).

36.

Dabei handelt es sich zwar um die übliche Vorgehensweise, jedoch stellt sich die Frage, ob diese auch im Zusammenhang mit Einrichtungen, die per definitionem unabhängig sein müssen, angebracht ist. Das Erfordernis der Unabhängigkeit der Regulierungsstellen ergibt sich aus Art. 55 der Richtlinie 2012/34 und wird mit der Umsetzung in die nationalen Rechtsvorschriften übernommen.

37.

In Art. 56 der Richtlinie 2012/34 hat der Unionsgesetzgeber ein System der nationalen Regulierungsstellen im Eisenbahnsektor geschaffen, die zwar unabhängig von anderen Behörden sein müssen, jedoch im charakteristischen Bereich der staatlichen Verwaltung einzuordnen sind. Er hat sie mit typischen Verwaltungs- und Sanktionsbefugnissen ausgestattet ( 17 ), die nicht zu den Funktionen eines Gerichts gehören.

38.

Meiner Meinung nach ist bei der Anwendung der Kategorien des Art. 267 AEUV auf diese Regulierungsstellen der klassische Rechtsprechungsansatz des Gerichtshofs abzuändern.

39.

Eine solche Abänderung ist umso angebrachter, als der Gerichtshof selbst seine Rechtsprechung zu Art. 267 AEUV differenzierter gestaltet hat ( 18 ). Insbesondere hat er vor Kurzem das Urteil Anesco u. a. ( 19 ) erlassen, das in Bezug auf die Regulierungsstellen von Interesse ist.

40.

In diesem Urteil verneint der Gerichtshof die Frage, ob eine andere Eisenbahnregulierungsstelle, die Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Nationale Kommission für Märkte und Wettbewerb, Spanien, im Folgenden: CNMC) ( 20 ), als Gericht anzusehen ist, und erklärt ihr Vorabentscheidungsersuchen für unzulässig. Auf die Folgen dieser Entscheidung für das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen werde ich im Anschluss eingehen.

41.

Es ist richtig, dass der Gerichtshof im Urteil Westbahn Management I anerkannt hat, dass eine bei der österreichischen Regulierungsstelle geschaffene Kontrollkommission von Art. 267 AEUV Gebrauch machen kann. Mit dieser Entscheidung hat der Gerichtshof meiner Ansicht nach einen Weg fortgesetzt, der zwar zu jenem Zeitpunkt (2012) angemessen war, heute jedoch nicht mehr zeitgemäß erscheint.

42.

Aufgrund der tatsächlichen gesetzlichen Regelung der Regulierungsstellen, die den Vorgaben aus der Richtlinie 2012/34 folgt, ist vielmehr zunächst auf den Inhalt der Funktionen, anhand deren ihre Handlungen als administrativ oder gerichtlich eingestuft werden können, abzustellen.

43.

Diejenigen, die das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen als unzulässig ansehen, stimmen mit mir insoweit überein. Sie heben hervor, der UPDI stufe sich selbst zwar als Gericht ein, gehöre jedoch organisch zur staatlichen Verwaltung, treffe seine Entscheidungen im Rahmen von Verwaltungsverfahren und unterliege den für diese geltenden allgemeinen Rechtsvorschriften ( 21 ).

44.

Der von mir vorgeschlagene Ansatz ist im Übrigen auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu erkennen. So hat der Gerichtshof in anderen Urteilen, um die Eigenschaft der vorlegenden Einrichtungen zu prüfen, erwogen, ob „sie im Rahmen eines Verfahrens zu entscheiden haben, das auf eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter abzielt“ ( 22 ).

45.

In den Entscheidungen, in denen dieser Ansatz vertreten wird, werden die folgenden Anzeichen dafür hervorgehoben, dass eine Einrichtung nicht als „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV qualifiziert werden kann:

46.

Im Urteil Anesco u. a. hat der Gerichtshof, wie ich bereits erwähnt habe, das Vorabentscheidungsersuchen der CNMC u. a. aus folgenden Gründen für unzulässig erklärt:

47.

Auf dieser Grundlage „ist es für die Feststellung, ob eine nationale Einrichtung, die nach dem Gesetz mit Aufgaben unterschiedlicher Art betraut ist, als ‚Gericht‘ im Sinne von Art. 267 AEUV zu qualifizieren ist, erforderlich, die spezifische Natur der Aufgaben zu prüfen, die sie in dem konkreten normativen Kontext ausübt, in dem sie sich zur Anrufung des Gerichtshofs veranlasst sieht“ ( 31 ).

48.

Angesichts der dargestellten Rechtsprechung bin ich der Auffassung, dass der UPDI keine gerichtlichen Funktionen, aufgrund deren er von Art. 267 AEUV Gebrauch machen könnte, sondern verwaltungsrechtliche Funktionen ausübt:

49.

Die Unzulässigkeit der Vorabentscheidung wird meiner Überzeugung nach durch die harmonisierte Rechtsvorschrift (d. h. die Richtlinie 2012/34), die das Unionsrecht als Bezugsrahmen für die Regulierungsstellen im Eisenbahnsektor bietet, bestätigt.

50.

Während Art. 56 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34 den Regulierungsstellen die Befugnis verleiht, über Beschwerden gegen Entscheidungen in den aufgeführten Bereichen ( 36 ) zu entscheiden, haben sie nach Art. 56 Abs. 2 auch die Befugnis, ihre Kontrollfunktion von Amts wegen auszuüben.

51.

Nach Art. 56 Abs. 8 der Richtlinie 2012/34 ist die Regulierungsstelle befugt, Auskünfte einzuholen, die sie „in ihrer Eigenschaft als Beschwerdeinstanz und für die Überwachung des Wettbewerbs in den Schienenverkehrsmärkten gemäß Absatz 2 benötigt“.

52.

Nach Art. 56 Abs. 9 der Richtlinie 2012/34 kann die Regulierungsstelle „von sich aus über geeignete Maßnahmen zur Korrektur von Fällen der Diskriminierung von Antragstellern, Marktverzerrung und anderer unerwünschter Entwicklungen in diesen Märkten, insbesondere in Bezug auf Absatz 1 Buchstaben a bis j“, entscheiden.

53.

Selbst wenn die Regulierungsstellen über eine Beschwerde zu entscheiden haben, tun sie dies somit in einem Rahmen, in dem eine Eigeninitiative der Parteien nicht unbedingt erforderlich ist, da die Regulierungsstellen die Möglichkeit haben, von Amts wegen tätig zu werden. Wenn die Regulierungsstellen auf eigene Initiative handeln können und mit einer Beschwerde oder einem Rechtsbehelf zu demselben Ergebnis kommen, ist die Annahme, dass sie gerichtliche Funktionen ausüben, nicht nachzuvollziehen.

54.

Nach Art. 56 Abs. 10 der Richtlinie 2012/34 unterliegen die Entscheidungen der Regulierungsstellen schließlich einer Überprüfung, die – in diesem Fall tatsächlich – von Gerichten durchgeführt wird. Unter dem Gesichtspunkt der einheitlichen Auslegung des Unionsrechts ermöglicht es „die Existenz dieser gerichtlichen Rechtsbehelfe …, die Wirksamkeit des in Art. 267 AEUV vorgesehenen Mechanismus des Vorabentscheidungsverfahrens … zu gewährleisten“ ( 37 ).

55.

Im Ergebnis lässt sich wie in der Rechtssache Anesco u. a. feststellen, dass die Entscheidungen der Regulierungsstellen im Eisenbahnsektor „Entscheidungen administrativer Art gleichkommen; dies schließt aus, dass sie in Wahrnehmung von Rechtsprechungsaufgaben erlassen werden“ ( 38 ).

56.

Außerdem könnte die Zulassung von Vorabentscheidungsersuchen von Verwaltungseinrichtungen, deren Entscheidungen der gerichtlichen Kontrolle unterliegen, zu Störungen führen, wie Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer in seiner Begründung hervorgehoben hat, die auch nach 20 Jahren noch aktuell ist ( 39 ).

57.

Für den Fall, dass Vorabentscheidungsersuchen von Verwaltungseinrichtungen zugelassen werden, stellt Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer zusammenfassend fest, dass die Antwort des Gerichtshofs für die abschließende Entscheidung über den Rechtsstreit möglicherweise nutzlos wäre ( 40 ) und die nachträgliche Entscheidung der eigentlichen Gerichte durch das Vorabentscheidungsersuchen der Verwaltungseinrichtungen beeinflusst werden könnte ( 41 ). Seiner Überzeugung nach wird „der durch den Vertrag eingeführte Dialog zwischen Richtern durch die Zulassung eines Vorabentscheidungsersuchens, das von Verwaltungseinrichtungen gestellt wird, stark behindert, sein Zweck entstellt und der gerichtliche Schutz des Bürgers verfälscht“ ( 42 ).

58.

Nach alledem bin ich der Auffassung, dass das Vorabentscheidungsersuchen unzulässig ist. Für den Fall, dass der Gerichtshof einen anderen Standpunkt vertritt, werde ich jedoch auf die Fragen der Regulierungsstelle eingehen.

59.

Die Frage des UPDI betrifft den „Ort des Be- und Entladens für die Beförderung von Gütern, einschließlich der Gleise“. Handelt es sich dabei um einen Bestandteil der Eisenbahninfrastruktur im Sinne von Art. 3 Nr. 3 der Richtlinie 2012/34 oder der Serviceeinrichtungen ( 43 )?

60.

Nach Anhang I zweiter Gedankenstrich in Verbindung mit Art. 3 Nr. 3 der Richtlinie 2012/34 gehören Personenbahnsteige zur Eisenbahninfrastruktur. Im Urteil Westbahn Management II wurde dies bestätigt ( 44 ).

61.

Es ist nun zu prüfen, ob diese Feststellung ohne Weiteres auf Laderampen übertragbar ist. Obwohl Laderampen gemäß diesen Vorschriften grundsätzlich ebenfalls als Teil der Eisenbahninfrastruktur anzusehen sind, ist dabei zu beachten, dass Güterterminals – ebenso wie Personenbahnhöfe – Serviceeinrichtungen sind (Anhang II Nr. 2 Buchst. a und b der Richtlinie 2012/34).

62.

Wie in der Rechtssache Westbahn Management II ergeben sich Probleme bei der Unterscheidung zwischen Bahnsteigen auf der einen Seite und der Serviceeinrichtung, in der sie sich befinden, auf der anderen Seite (in jener Rechtssache handelte es sich um Personenbahnhöfe, vorliegend geht es um Güterterminals). Da es sich um uneinheitliche Begriffe handelt, die nicht losgelöst von den tatsächlichen Gegebenheiten des jeweiligen Bahnsteigs oder Güterterminals und ihren besonderen Merkmalen betrachtet werden können, ist eine Einzelfallbetrachtung unvermeidlich, und es ist nicht Aufgabe des Gerichtshofs, die technischen Einzelheiten jedes Einzelfalls zu klären ( 45 ).

63.

Der UPDI möchte wissen, ob Flächen neben den Gleisen, auf denen Güter be- und entladen werden, als Eisenbahninfrastruktur anzusehen sind. Zu diesem Zweck ist die Bedeutung des Begriffs der „Laderampe“ im Sinne von Anhang I der Richtlinie 2012/34 zu klären. Wird dabei von der gewöhnlichen Bedeutung einer über dem Gleisniveau liegenden Fläche ausgegangen, ist zu prüfen, ob auch Flächen, die für das Be- und Entladen des Zuges von unten auf Höhe der Gleise ( 46 ) bestimmt sind, darunter fallen oder nicht.

64.

Nicht außer Acht gelassen werden dürfen bei der Antwort auf diese Frage die Ziele der Richtlinie 2012/34, wenn dort vom „Mindestzugangspaket“ die Rede ist, das die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur beinhaltet. Außerdem sind die Art der Güter und die Bedingungen für ihre Beförderung und ihre Be- und Entladung zu berücksichtigen.

65.

Der wesentliche physische Zweck eines Personenbahnsteigs besteht darin, den Personen das Ein- und Aussteigen zu ermöglichen, und aus diesem Grund muss für sie die Höhe vom Boden bis zur Tür überbrückt werden. Da sich Güter natürlich nicht eigenständig fortbewegen und in den Zug gebracht oder aus dem Zug entnommen werden müssen, ist es unerheblich, ob diese Tätigkeiten vom Boden aus auf der Höhe der Gleise, von einem Bahnsteig aus, von einem Lastwagen oder von einem anderen Transportmittel aus erfolgen.

66.

Ich halte es daher für wesentlich, dass auf die Eigenschaften der Be- und Entladevorgänge abgestellt wird. Sollen die Güter vor der Beladung oder nach der Entladung neben dem Zug abgestellt werden, handelt es sich um eine Nutzung, die unter den Grundbegriff fällt: Die Fläche neben dem Gleis ist in diesem Fall als Bahnsteig und somit als Bestandteil der Eisenbahninfrastruktur anzusehen.

67.

In diesem Fall sind Laderampen, ebenso wie Personenbahnsteige, als „Bestandteile der Fahrwegbereitstellung wesentliche Voraussetzung für die Durchführung eines Verkehrsdienstes durch ein Eisenbahnunternehmen und als Gegenleistung für Mindestzugangsentgelte zu erbringen“ ( 47 ).

68.

Dieser Ansatz ist abstrakt auf die komplexe Realität der Güterterminals ( 48 ) anwendbar, die in Anhang I der Richtlinie 2012/34, sofern sie zu den Haupt- und Dienstgleisen gehören, als Eisenbahninfrastruktur eingestuft werden. Ich möchte jedoch erneut darauf hinweisen, dass die technischen Merkmale der Be- und Entladung im Einzelfall zu einer abweichenden Entscheidung führen können.

69.

Ich sehe zwar kein Argument, das gegen eine Einstufung der Laderampen, sowohl auf Haupt- als auch auf Dienstgleisen, als Teil der Eisenbahninfrastruktur spricht, jedoch sollte bei der Berechnung des Entgelts nur ihre tatsächliche Nutzung zum Be- oder Entladen von Gütern berücksichtigt werden. Handlungen, die nicht im engeren Sinne zu dieser Nutzung zählen, wie z. B. der Güterumschlag ( 49 ), sind bereits im zu den Serviceeinrichtungen gehörenden Handlungspaket enthalten.

70.

Folglich sind die in Anhang I der Richtlinie 2012/34 genannten „Laderampen“ (d. h. die Fläche neben dem Zug, die ausschließlich zum Be- oder Entladen auf Haupt- oder Dienstgleisen genutzt wird) grundsätzlich ein Bestandteil der Eisenbahninfrastruktur, deren Benutzung nach Nr. 1 Buchst. c des Anhangs II der Richtlinie unter das Mindestzugangspaket fällt.

71.

Der UPDI möchte wissen, ob die Richtlinie 2012/34 den Infrastrukturbetreiber ermächtigt, zulasten der Spediteure einseitig eine Änderung der Höhe des Entgelts für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur oder der Serviceeinrichtungen vorzunehmen ( 50 ).

72.

Die Richtlinie 2012/34 sieht die Zahlung von Entgelten sowohl für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur als auch für die Nutzung der Serviceeinrichtungen vor. Die Entgelte sind an den Infrastrukturbetreiber und den Betreiber der Serviceeinrichtung zu entrichten, denen sie zur Finanzierung ihrer Unternehmenstätigkeit dienen (Art. 31 Abs. 1), wobei folgende Kriterien gelten:

73.

Nach Art. 29 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34 enthalten die vom Infrastrukturbetreiber festzulegenden Schienennetz-Nutzungsbedingungen die Rahmenbedingungen und Vorschriften für die Entgelterhebung.

74.

Nach Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2012/34 müssen die Schienennetz-Nutzungsbedingungen Angaben zu den Zugangsbedingungen zur Eisenbahninfrastruktur und zu den Serviceeinrichtungen enthalten.

75.

Anhang IV der Richtlinie 2012/34 verweist in Nr. 2 auf Entgelte allgemein und in Nr. 6 speziell auf Entgelte für den Zugang zu den Serviceeinrichtungen.

76.

Nach Art. 31 Abs. 3 bzw. 7 der Richtlinie 2012/34 gelten in beiden Fällen unterschiedliche Bedingungen für die Festlegung der Höhe der Entgelte.

77.

Was die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur anbetrifft, habe ich bereits darauf hingewiesen, dass das Entgelt für das Mindestzugangspaket und für den Zugang zu Infrastrukturen, durch die Serviceeinrichtungen angebunden werden, „in Höhe der Kosten festzulegen [ist], die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen“.

78.

Dabei sind unter Berücksichtigung der Art. 29 ff. der Richtlinie 2012/34 und – ab ihrem Inkrafttreten – der Durchführungsverordnung (EU) 2015/909 ( 51 ) bei der Berechnung dieses Entgelts die in Anhang I aufgeführten Elemente zu berücksichtigen.

79.

Die Durchführungsverordnung 2015/909 sieht eine Methode vor, wonach jegliche Änderung der Entgelte durch eine Änderung der grundlegenden Faktoren für die Festlegung der direkten Kosten gerechtfertigt sein muss ( 52 ). Auf der Grundlage dieses Kriteriums und im Einklang mit der Durchführungsverordnung ist der Infrastrukturbetreiber befugt, die Entgelte anzupassen oder zu überprüfen.

80.

Grundsätzlich legt die Richtlinie 2012/34 keine Fristen für die Aktualisierung dieser Entgelte fest. Nach Art. 27 Abs. 3 der Richtlinie können die Schienennetz-Nutzungsbedingungen auf dem neuesten Stand gehalten und bei Bedarf geändert werden. Anhang IV Nr. 2 der Richtlinie 2012/34 sieht vor, dass die Schienennetz-Nutzungsbedingungen „Angaben zu bereits beschlossenen oder, soweit verfügbar, vorgesehenen Entgeltänderungen“ enthalten.

81.

Die Entgeltänderung ist folglich abhängig von dem, was in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen zuvor festgelegt wurde. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass die Eisenbahnunternehmen über „berechenbare Entgeltsysteme [verfügen] und [der Tatsache, dass sie] eine angemessene Entwicklung der Wegeentgelte [erwarten]“ ( 53 ), Rechnung getragen.

82.

Es kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass aufgrund nicht vorhersehbarer Umstände eine vorzeitige Änderung der Entgelte ratsam wird und ihre Höhe aktualisiert werden muss, um sie an diese Umstände ( 54 ) oder an die Änderung der direkt zurechenbaren Kosten anzupassen.

83.

Im System der Richtlinie 2012/34 hat somit der Zusammenhang zwischen der Festlegung der Zeiträume und den Anträgen der Eisenbahnunternehmen auf Zugang zur Infrastruktur nicht nur symbolischen Charakter ( 55 ).

84.

Bezüglich des Entgelts für den Zugang zu den Serviceeinrichtungen und für die Leistungserbringung in diesen Einrichtungen legt Art. 31 Abs. 7 der Richtlinie 2012/34, wie ich bereits dargelegt habe, fest, dass dieses die Kosten für die Erbringung, zuzüglich eines angemessenen Gewinns, nicht übersteigen darf.

85.

Diese Regelung wird ergänzt durch die Durchführungsverordnung (EU) 2017/2177 ( 56 ), nach deren Art. 4 die Beschreibung der Serviceeinrichtung u. a. „Informationen über Entgelte für den Zugang zu Serviceeinrichtungen“ enthält (Abs. 2 Buchst. m).

86.

Nach Art. 5 Abs. 3 der Durchführungsverordnung 2017/2177 können die Betreiber von Serviceeinrichtungen die Beschreibung der Serviceeinrichtung (mit den dort enthaltenen Entgelten) bei Bedarf ( 57 ) aktualisieren.

87.

Diese Entgelte können also aktualisiert oder angepasst werden ( 58 ), sofern die sich aus den Unionsvorschriften ergebenden Einschränkungen beachtet werden, d. h. die Grenzen, die sich aus den Kosten der Leistung und der Angemessenheit des Gewinns ergeben ( 59 ), die Grundsätze der Transparenz und der Nichtdiskriminierung ( 60 ) und das Kriterium der „Erforderlichkeit“ zur Rechtfertigung der Erhöhung.

88.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass ein Infrastrukturbetreiber, sofern er bestimmte materiell-rechtliche, verfahrensrechtliche und zeitliche Voraussetzungen erfüllt, eine Änderung der Höhe des Entgelts für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur oder von Serviceeinrichtungen (sofern er die Funktion des Betreibers einer Serviceeinrichtung ausübt) vornehmen darf ( 61 ).

89.

Der UPDI fragt, ob die Richtlinie 2012/34 für den Infrastrukturbetreiber verbindlich ist. Für die Antwort ist zunächst die Stellung dieses Infrastrukturbetreibers zu klären.

90.

Im Vorlagebeschluss wird der tschechische Infrastrukturbetreiber als „staatliche Organisation“ bezeichnet. Er selbst betont hingegen, er sei eine „unabhängige und unparteiische“ (sic) juristische Person und „kein Element und keine Organisationseinheit des tschechischen Staats“ und handle auch nicht in dessen Namen ( 62 ).

91.

Es ist nicht Aufgabe des Gerichtshofs, die nationalen Rechtsvorschriften auszulegen, um über diese Meinungsverschiedenheit zu entscheiden, sondern er hat sich grundsätzlich an den Vorlagebeschluss zu halten ( 63 ). Nach Auffassung des UPDI handelt es sich beim tschechischen Infrastrukturbetreiber, wie ich noch einmal betonen möchte, um eine staatliche Organisation, die dem Staat unterstellt ist und von ihm kontrolliert wird ( 64 ).

92.

Art. 3 Nr. 2 der Richtlinie 2012/34 lässt den Mitgliedstaaten einen Ermessensspielraum bei der Gestaltung der Rechtsnatur der Infrastrukturbetreiber, bei denen es sich sowohl um eine Stelle als auch um ein Unternehmen handeln kann.

93.

Der Gerichtshof hat allgemein festgestellt, dass „Organisationen oder Einrichtungen … dem Staat gleichzustellen [sind], entweder weil sie juristische Personen des öffentlichen Rechts sind, die zum Staat im weiteren Sinne gehören, oder weil sie einer öffentlichen Stelle oder deren Aufsicht unterstehen oder weil sie von einer solchen Stelle mit der Erfüllung einer im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabe betraut sind und hierzu mit … besonderen Rechten ausgestattet wurden“ ( 65 ).

94.

Insoweit deutet vorbehaltlich einer Prüfung durch das vorlegende Gericht alles darauf hin, dass der tschechische Infrastrukturbetreiber eine dem Staat zuzurechnende Einrichtung ist, die von diesem per Gesetz gegründet worden ist, die im Allgemeininteresse liegende Funktionen, einschließlich weitreichender Befugnisse, übertragen bekommen hat und dessen Exekutivorgan ernannt und abberufen wird.

95.

Nach Überzeugung des Gerichtshofs sind staatliche Behörden, selbst wenn sie keine „Gerichte“ im Sinne von Art. 267 AEUV sind, „nicht von der Verpflichtung befreit, beim Erlass ihrer Entscheidungen die Anwendung des Unionsrechts zu gewährleisten und nationale Vorschriften, die im Widerspruch zu unmittelbar anwendbaren Bestimmungen des Unionsrechts stehen, gegebenenfalls unangewendet zu lassen, da diese Verpflichtungen für alle zuständigen nationalen Behörden gelten und nicht nur für Gerichte“ ( 66 ).

96.

Der Infrastrukturbetreiber kann sich folglich den unmittelbare Wirkung entfaltenden Vorgaben der Richtlinie 2012/34 nicht entziehen.

97.

Der UPDI möchte wissen, ob „die in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen enthaltenen Bestimmungen als diskriminierend anzusehen [sind], wenn sie im Widerspruch zu jenen Vorschriften der Europäischen Union stehen, zu deren Einhaltung die Eisenbahnverwaltung verpflichtet ist“ ( 67 ).

98.

Bei der Antwort auf diese Vorlagefrage muss von der Antwort auf die dritte Frage ausgegangen werden. Die Richtlinie 2012/34 ist für den Infrastrukturbetreiber verbindlich, so dass seine Handlungen (also auch die Schienennetz-Nutzungsbedingungen) sich nach ihr zu richten haben.

99.

Die Tatsache, dass ein Teil der Schienennetz-Nutzungsbedingungen nicht mit der Richtlinie 2012/34 vereinbar ist, bedeutet jedoch nicht, dass sie allein aus diesem Grund diskriminierend sind. Sie sind als diskriminierend anzusehen, wenn sie Maßnahmen vorsehen, die für sich genommen eine ungerechte Behandlung eines Eisenbahnunternehmens gegenüber anderen darstellen.

100.

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, das Vorabentscheidungsersuchen des Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Regulierungsstelle für den Zugang zur Verkehrsinfrastruktur, Tschechische Republik) für unzulässig zu erklären.

Hilfsweise schlage ich vor, auf die Vorlagefragen wie folgt zu antworten: