Schlussanträge des Generalanwalts P. Cruz Villalón vom 6. Dezember 2012.#Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége gegen Oskar Shomodi.#Vorabentscheidungsersuchen des Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága.#Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Kleiner Grenzverkehr an den Landaußengrenzen der Mitgliedstaaten – Verordnung (EG) Nr. 1931/2006 – Verordnung (EG) Nr. 562/2006 – Höchstdauer des Aufenthalts – Berechnungsregeln.#Rechtssache C‑254/11.

1. 

Der Gerichtshof wird erstmals um Auslegung der Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1931/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 zur Festlegung von Vorschriften über den kleinen Grenzverkehr an den Landaußengrenzen der Mitgliedstaaten sowie zur Änderung der Bestimmungen des Übereinkommens von Schengen ( 2 ) ersucht.

2. 

Die Regelung über den kleinen Grenzverkehr, die eine Ausnahmeregelung zu den allgemeinen Regeln über die Personenkontrolle an den Landaußengrenzen der Mitgliedstaaten ist, soll allgemein der Lage von in den Grenzgebieten ansässigen Bevölkerungen Rechnung tragen, die die Absteckung der Staatsgrenzen oft als einen unnatürlichen Umstand wahrnehmen, der die Entfaltung ihres Soziallebens in seinen verschiedenen Dimensionen beeinträchtigt oder sie zumindest praktisch behindert. Diese Feststellung trifft insbesondere für die Bevölkerungen zu, die im Laufe des vergangenen Jahrhunderts von relativ häufigen Grenzverlegungen betroffen worden sind.

3. 

Die ratio legis dieser singulären Regelung, deren Besonderheit darin besteht, dass sie es den Mitgliedstaaten überlässt, mit den betreffenden Drittstaaten bilaterale Abkommen zu ihrer Durchführung abzuschließen, wird mich dazu bewegen, den Gerichtshof zu der Feststellung aufzufordern, dass eine im Zusammenhang mit dem kleinen Grenzverkehr eingeführte Grenzübertrittsregelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende unter Berücksichtigung der Logik, die der durch die Verordnung Nr. 1931/2006 eingeführten Regelung eigen ist, und der Vorgaben, die sich insbesondere aus der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ( 3 ) und der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten ( 4 ) ergeben, nicht auf die Bestimmungen des Art. 5 dieser Verordnung gestützt werden kann, und zwar auch dann nicht, wenn man diese Vorschrift in Verbindung mit Art. 20 des am 19. Juni 1990 in Schengen unterzeichneten Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen ( 5 ) betrachtet.

4.

Die vorliegende Rechtssache ist in einen singulären Rechtsrahmen einzuordnen. Dieser Rahmen besteht nämlich im Wesentlichen zum einen aus einem Völkerrechtsakt, im vorliegenden Fall dem am 18. September 2007 in Uzhgorod unterzeichneten Abkommen zwischen der ungarischen Regierung und dem Ministerkabinett der Ukraine über den kleinen Grenzverkehr ( 6 ), und zum anderen aus einem Sekundärrechtsakt der Union, der Verordnung Nr. 1931/2006, wobei der erste Rechtsakt auf Grundlage einer „Ermächtigung“ durch den zweiten angenommen worden ist. Nachstehend werden nur die einschlägigen Kernbestimmungen dieses bilateralen Abkommens und dieser Verordnung wiedergegeben, die sich allerdings in einen umfassenderen Rechtsrahmen einfügen, der sich insbesondere aus dem Schengen-Besitzstand ( 7 ), dem Schengener Grenzkodex ( 8 ) und dem Visakodex ( 9 ) zusammensetzt.

5.

Art. 1 Abs. 1 und 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens bestimmt:

„(1)   Personen, die seit mindestens drei Jahren in einem der in Anhang I des Abkommens genannten Grenzorte … ansässig … und im Besitz einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr im Sinne von Art. 2 … sind, können ohne Aufenthaltsgenehmigung in das Grenzgebiet der anderen Vertragspartei einreisen und sich dort aufhalten.

…

(5)   Die in Art. 2 geregelte Genehmigung berechtigt insbesondere bei Vorliegen sozialer, kultureller oder familiärer Gründe oder nachgewiesener wirtschaftlicher Gründe, die nicht in der Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Sinne der nationalen Bestimmungen bestehen, mehrfach in das Grenzgebiet der anderen Vertragspartei einzureisen und sich dort innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten insgesamt drei Monate lang ununterbrochen aufzuhalten. Grenzbewohner, die mit einer solchen Genehmigung in das Gebiet der anderen Vertragspartei eingereist sind, dürfen sich nicht außerhalb des Grenzgebiets dieser Partei aufhalten.

…“

6.

Die Erwägungsgründe 2 bis 4, 9 und 13 der Verordnung Nr. 1931/2006 sehen vor:

…

…

7.

Art. 2 Buchst. a und b der Verordnung Nr. 1931/2006 bestimmt:

„Diese Verordnung berührt nicht die für Drittstaatsangehörige geltenden Vorschriften des Gemeinschaftsrechts oder des nationalen Rechts über

8.

Art. 5 („Dauer des Aufenthalts im Grenzgebiet“) der Verordnung Nr. 1931/2006 bestimmt:

„Die zulässige Höchstdauer für einen ununterbrochenen Aufenthalt im Rahmen der Regelung für den kleinen Grenzverkehr wird in den bilateralen Abkommen nach Artikel 13 festgelegt; sie darf drei Monate nicht überschreiten.“

9.

Der Abschluss der in Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 erwähnten bilateralen Abkommen mit benachbarten Drittstaaten durch die Mitgliedstaaten richtet sich nach Art. 13 dieser Verordnung, der vorsieht:

„(1)   Zur Durchführung der Regelung für den kleinen Grenzverkehr können die Mitgliedstaaten mit benachbarten Drittstaaten bilaterale Abkommen schließen, die im Einklang mit den Bestimmungen dieser Verordnung stehen.

Außerdem können die Mitgliedstaaten bereits mit benachbarten Drittstaaten geschlossene bilaterale Abkommen über den kleinen Grenzverkehr beibehalten. Soweit diese Abkommen mit dieser Verordnung nicht vereinbar sind, ändern die betreffenden Mitgliedstaaten die Abkommen dahin gehend, dass die festgestellten Unvereinbarkeiten behoben werden.

(2)   Bevor die betreffenden Mitgliedstaaten mit benachbarten Drittstaaten ein bilaterales Abkommen über den kleinen Grenzverkehr schließen oder ein solches Abkommen ändern, konsultieren sie die Kommission bezüglich der Vereinbarkeit des Abkommens mit dieser Verordnung.

Erachtet die Kommission das Abkommen als mit dieser Verordnung nicht vereinbar, so setzt sie den betreffenden Mitgliedstaat davon in Kenntnis. Der Mitgliedstaat ergreift alle geeigneten Maßnahmen, um es innerhalb einer angemessenen Frist dahin gehend zu ändern, dass die festgestellten Unvereinbarkeiten behoben werden.

(3)   Hat die Gemeinschaft oder der betreffende Mitgliedstaat kein allgemeines Rückübernahmeabkommen mit einem Drittstaat abgeschlossen, so müssen die bilateralen Abkommen über den kleinen Grenzverkehr mit diesem Drittstaat vorsehen, dass die Rückübernahme von Personen, bei denen festgestellt wurde, dass sie die mit dieser Verordnung festgelegte Regelung für den kleinen Grenzverkehr missbrauchen, vereinfacht wird.“

10.

Art. 14 der Verordnung (EG) Nr. 1931/2006 bestimmt:

„In den bilateralen Abkommen nach Artikel 13 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Drittstaaten Personen, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießen, und Drittstaatsangehörigen, die rechtmäßig im Grenzgebiet des betreffenden Mitgliedstaats ansässig sind, eine Behandlung gewähren, die derjenigen zumindest vergleichbar ist, die den Grenzbewohnern des betreffenden Drittstaats gewährt wird.“

11.

Außerdem wurde Art. 136 Abs. 3 SDÜ durch Art. 20 der Verordnung Nr. 1931/2006 geändert. In seiner geänderten Fassung bestimmt dieser Art. 136:

„(1)   Erwägt eine Vertragspartei, mit einem Drittstaat Verhandlungen zu führen, die die Grenzkontrollen betreffen, so unterrichtet sie rechtzeitig die anderen Vertragsparteien.

(2)   Vorbehaltlich des Rechts der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften, gemeinsam solche Übereinkommen zu schließen, werden die Vertragsparteien ohne vorherige Zustimmung der anderen Vertragsparteien keine zwei- oder mehrseitigen Vereinbarungen über die Erleichterung oder den Abbau der Grenzkontrollen mit Drittstaaten schließen.

(3)   Absatz 2 findet keine Anwendung auf bilaterale Abkommen über den kleinen Grenzverkehr nach Artikel 13 der Verordnung [Nr. 1931/2006].“

12.

§ 40 Abs. 1 des Gesetzes II aus dem Jahr 2007 über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról ( 10 )) sieht vor:

„Auf der Grundlage der Bestimmungen des Schengen-Grenzkodex verweigern die Grenzkontrollbehörden Drittstaatsangehörigen, die beabsichtigen, sich für einen Zeitraum von bis zu drei Monaten im Staatsgebiet aufzuhalten, die Einreise und ordnen nach Abwägung ihrer Interessen ihre Zurückweisung an …“

13.

Herr Shomodi ( 11 ) ist ein ukrainischer Staatsangehöriger, der Inhaber einer nach der Verordnung Nr. 1931/2006 erteilten und gültigen Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr ist und sich am 2. Februar 2010 am Straßengrenzposten von Záhony (Ungarn) einfand, um in das in Anwendung dieser Verordnung definierte Grenzgebiet des ungarischen Staatsgebiets einzureisen.

14.

Der Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (Grenzpolizeidienst Záhony, Kommissariat der Region Szabolcs-Szatmár-Bereg) ( 12 ) verweigerte ihm allerdings auf der Grundlage des § 40 Abs. 1 des Gesetzes II von 2007 die Einreise ins ungarische Staatsgebiet im Rahmen des kleinen Grenzverkehrs. Er hatte nämlich anhand der im Grenzregister erfassten Daten festgestellt, dass der Rechtsmittelgegner des Ausgangsverfahrens innerhalb des Zeitraums vom 3. September 2009 bis zum 2. Februar 2010 unter Berücksichtigung der mehrfachen Ein- und Ausreisen 105 Tage auf dem ungarischen Staatsgebiet verbracht und somit die zulässigen 93 Tage überschritten habe.

15.

Gegen diese Entscheidung klagten der Generalkonsul der Ukraine in Nyíregyháza (Ungarn) und der Rechtsmittelgegner des Ausgangsverfahrens beim Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (Regionalgericht Szabolcs-Szatmár-Bereg, Ungarn) und brachten vor, dass sie gegen Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens verstoße.

16.

Das Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság gab der Klage mit der Begründung statt, dass Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens im Licht des Unionsrechts so zu verstehen sei, dass der Inhaber einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr einerseits über eine unbegrenzte Anzahl von Einreisen ins ungarische Staatsgebiet verfüge und andererseits über ein Recht auf einen ununterbrochenen Aufenthalt, der innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten drei Monate nicht überschreiten dürfe. Der Inhaber einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr verfüge somit über eine unbegrenzte Anzahl von Einreisen, und die zeitliche Grenze von drei Monaten betreffe nur den ununterbrochenen Aufenthalt. Auch seien weder der Schengener Grenzkodex noch die Bestimmungen des Gesetzes II von 2007 im Rahmen des kleinen Grenzverkehrs anwendbar.

17.

Der Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens legte beim Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága gegen das Urteil des Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság Kassationsbeschwerde ein, in deren Rahmen er geltend machte, dass die von Letzterem vertretene Auslegung des Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens mit Art. 20 Abs. 1 SDÜ, mit dem dritten Erwägungsgrund des Schengener Grenzkodex sowie mit den Art. 2 Buchst. a und 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 unvereinbar sei. Die Erwähnung des ununterbrochenen Aufenthalts in dieser Bestimmung des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens sei so zu verstehen, dass die Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr für eine Höchstdauer von drei Monaten zu jeweils 31 Tagen, also insgesamt 93 Tagen, innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten ab der ersten Einreise gelte.

18.

Unter diesen Umständen hat das Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága entschieden, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

19.

Der Rechtsmittelgegner des Ausgangsverfahrens, Ungarn, die Republik Polen, Rumänien, die Slowakische Republik und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

20.

Der Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens, Ungarn, Rumänien und die Kommission haben ferner in der mündlichen Verhandlung, die am 14. Juni 2012 stattgefunden hat, mündliche Erklärungen abgegeben.

21.

Vorab ist klarzustellen, dass – angesichts des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens sowie des rechtlichen Rahmens, in den dieser einzuordnen ist, insbesondere der einschlägigen Bestimmungen des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens – die mit der vierten Vorabentscheidungsfrage des vorlegenden Gerichts aufgeworfene Problematik unser Hauptaugenmerk verdient.

22.

Zunächst ergibt sich nämlich aus den Akten, dass dem Rechtsmittelgegner des Ausgangsverfahrens die Einreise in das ungarische Staatsgebiet verweigert wurde, weil die Summe seiner Aufenthalte in diesem innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten drei Monate überstieg. Im Einzelnen war die streitige Entscheidung zum einen nur mit der kumulierten Gesamtdauer der Aufenthalte des Betroffenen in Ungarn begründet und zum anderen nur auf die Bestimmungen des § 40 Abs. 1 des Gesetzes II von 2007 gestützt, das allein auf den Schengener Grenzkodex verweist.

23.

Die vierte Frage des vorlegenden Gerichts betrifft – in unmittelbarem Bezug zu dem Sachverhalt, um den es im Ausgangsverfahren geht – die Vereinbarkeit der sich aus dem von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommen ergebenden Regelung mit Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006. Art. 1 Abs. 5 dieses Abkommens erlaubt es nämlich im Einklang mit Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006, „mehrfach … einzureisen und sich … insgesamt drei Monate lang ununterbrochen aufzuhalten“, dies allerdings nur – was eine implizite Bezugnahme auf Art. 20 SDÜ oder auf Art. 5 des Schengener Grenzkodex darstellt – „innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten“ und bezogen auf das von diesem Abkommen erfasste „Grenzgebiet“. Außerdem soll es diese Bestimmung nach der vom vorlegenden Gericht unterbreiteten Hypothese ermöglichen, die Dauer von mehrfachen Aufenthalten einer Person in Ungarn für den Zweck der Berechnung der dreimonatigen Aufenthaltshöchstdauer innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten zu addieren.

24.

Dagegen beruhen die ersten drei Fragen des vorlegenden Gerichts auf einer hypothetischen Grundlage. Diese Fragen betreffen nämlich einen Fall, in dem eine Person ihre Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr nutzt, um die Dauer ihrer Anwesenheit im Staatsgebiet eines Mitgliedstaats gewissermaßen legal zu optimieren, indem sie sich dort während der in Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 vorgesehenen Höchstfrist von drei Monaten ununterbrochen aufhält und dann, gegebenenfalls am selben Tag, die Grenze erneut überschreitet, um erneut in den Genuss eines Aufenthaltsrechts von drei Monaten zu kommen, was den Zweck der Regelung für den kleinen Grenzverkehr missachtet.

25.

Schließlich betrifft die fünfte Frage, die die vierte Frage auf gewisse Weise vervollständigt, indem sie sie weiter öffnet, die Berechnungsmodalitäten für die Dauer von Aufenthalten bei ein- oder mehrfachen Grenzübertritten innerhalb von 24 Stunden.

26.

Bei einer Verneinung der vierten Frage muss die fünfte Frage nicht mehr beantwortet werden. Zudem betreffen die ersten drei Fragen einen Fall von Rechtsmissbrauch, da sie sich auf Grenzübertritte beziehen, die geeignet sind, die Existenz eines verschleierten Wohnsitzes zu tarnen, und den Zweck der Regelung für den kleinen Grenzverkehr missachten; unter diesem Gesichtspunkt werden sie im Rahmen der Antwort auf die vierte Frage berücksichtigt.

27.

Die Verordnung Nr. 1931/2006 weist die Besonderheit auf, dass sie bestimmte Aspekte ihrer Durchführung auf die betreffenden Mitgliedstaaten überträgt, indem sie diese gemäß ihrem Art. 13 ermächtigt, im Einklang mit den Bestimmungen dieser Verordnung stehende bilaterale Abkommen abzuschließen ( 13 ), die an die Stelle der bestehenden Abkommen treten sollen ( 14 ).

28.

So sieht Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 vor, dass diese bilateralen Abkommen die zulässige Höchstdauer für jeden ununterbrochenen Aufenthalt gemäß dieser Regelung festlegen müssen, wobei diese Dauer drei Monate nicht überschreiten darf.

29.

Die Mitgliedstaaten verfügen demnach im Rahmen der ihnen so auferlegten Verpflichtung, d. h., soweit eine Höchstdauer für den ununterbrochenen Aufenthalt von nicht mehr als drei Monaten festgesetzt und allgemein das Unionsrecht berücksichtigt wird ( 15 ), über einen tatsächlichen Spielraum für Verhandlungen mit den betreffenden Drittstaaten im Hinblick auf die Festlegung der – insbesondere zeitlichen – Modalitäten für die Ausübung der sich aus der Regelung für den kleinen Grenzverkehr ergebenden Rechte.

30.

Soweit ersichtlich ( 16 ), zeugt im Übrigen die Praxis der verschiedenen Mitgliedstaaten und der betreffenden Drittstaaten von diesem Spielraum. Einige der entsprechenden Abkommen sehen eine relativ kurze Höchstdauer für den Aufenthalt ( 17 ) ohne weitere Bedingungen vor. Andere, wie die Abkommen zwischen der Republik Polen und der Ukraine ( 18 ) bzw. der Republik Weißrussland ( 19 ) oder das Abkommen zwischen der Slowakischen Republik und der Ukraine ( 20 ), entsprechen dagegen dem von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommen und legen die Höchstdauer für den zulässigen ununterbrochenen Aufenthalt innerhalb eines bestimmten Zeitraums fest. Das Abkommen zwischen Rumänien und der Republik Moldawien beschränkt sich darauf, in der den kleinen Grenzverkehr definierenden Bestimmung eine Höchstgrenze von drei Monaten für einen ununterbrochenen Aufenthalt vorzusehen ( 21 ).

31.

Allerdings ist ebenfalls hervorzuheben, dass der Abschluss oder die Beibehaltung dieser bilateralen Abkommen gemäß Art. 13 der Verordnung Nr. 1931/2006 auf Grundlage einer „Ermächtigung“ durch die Union erfolgt und dass ihre Vereinbarkeit mit den Regeln dieser Verordnung vor ihrem Abschluss oder ihrer Änderung vorab durch die Kommission kontrolliert wird. Demnach verfügen die Mitgliedstaaten zwar im Rahmen der von der Verordnung Nr. 1931/2006 eingeführten Regeln über einen tatsächlichen Spielraum, um im Einvernehmen mit den Drittstaaten die Modalitäten zur Durchführung dieser Verordnung genau auszugestalten, doch müssen die zuständigen nationalen Behörden und Gerichte der Mitgliedstaaten die angenommenen Bestimmungen auch im Licht des Wortlauts und des Zwecks dieser Verordnung und im Einklang mit den gesamten Bestimmungen des Unionsrechts auslegen und anwenden.

32.

Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens nimmt die Anforderungen nach Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 auf, allerdings mit einer nicht eindeutigen Wortwahl.

33.

Diese Bestimmung sieht nämlich vor, dass die in Art. 2 dieses Abkommens vorgesehene Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr ihren Inhaber „berechtigt, … mehrfach in das Grenzgebiet … einzureisen und sich dort innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten insgesamt drei Monate lang ununterbrochen aufzuhalten“. Sie legt somit die Höchstdauer für einen im Rahmen des kleinen Grenzverkehrs zulässigen ununterbrochenen Aufenthalt klar auf drei Monate fest, wobei die Beschränkung dieser Möglichkeit eines ununterbrochenen Aufenthalts „innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten“ gilt.

34.

So wie diese Bestimmung formuliert ist, ist sie allerdings, wie sich aus der Vorlageentscheidung ergibt, divergierenden Auslegungen von Seiten der ungarischen Behörden und Gerichte zugänglich.

35.

Nach dem ersten Ansatz, der von dem Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, dem Rechtsmittelgegner des Ausgangsverfahrens und dem Generalkonsul der Ukraine in Ungarn vertreten wird, soll Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens zum einen mehrfache Einreisen und zum anderen einen ununterbrochenen Aufenthalt von einer Höchstdauer von drei Monaten innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten erlauben.

36.

Nach dem zweiten Ansatz, der von den zuständigen ungarischen Behörden vertreten wird, soll diese Bestimmung so auszulegen und anzuwenden sein, dass die Höchstdauer von drei Monaten innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten durch die Addition der Dauer eventueller mehrfacher Aufenthalte einer Person unabhängig von ihrer jeweiligen Dauer berechnet werden kann.

37.

Nach diesem zweiten Ansatz soll das von Ungarn abgeschlossene bilaterale Abkommen somit auf dem Gedanken beruhen, dass Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 in Verbindung mit Art. 20 SDÜ oder Art. 5 des Schengener Grenzkodex ein „Zeitkonto“-System einrichtet, auf dem alle Einheiten kontinuierlichen Aufenthalts verbucht werden, um die zulässige Höchstdauer von drei Monaten innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten zu berechnen. Die Inhaber einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr sollen somit je Sechsmonatszeitraum über ein Aufenthaltsrecht von insgesamt drei Monaten verfügen, das frei aufgeteilt und somit auch in konzentrierter und kontinuierlicher Weise innerhalb eines einzigen Zeitraums in Anspruch genommen werden kann, wobei im letzteren Fall während des Folgezeitraums von drei Monaten ein Grenzübertritt im Rahmen der Regelung über den kleinen Grenzverkehr ausgeschlossen wäre. Folglich könnte ein Grenzbewohner, der sich ganz zu Beginn eines Sechsmonatszeitraums drei Monate lang ununterbrochen im Grenzgebiet eines Mitgliedstaats aufgehalten hat und nach Ablauf dieses Zeitraums in seinen Drittstaat zurückgekehrt ist, die Grenze während der drei Folgemonate nicht erneut übertreten.

38.

Indem Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens die Höchstdauer eines zulässigen ununterbrochenen Aufenthalts auf drei Monate festlegt, erfüllt er „formal“ die Anforderung nach Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006. Diese Bestimmung kann somit als solche nicht als unvereinbar mit den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1931/2006 angesehen werden; sie kann sogar als ihre wörtliche Entsprechung angesehen werden ( 22 ). Diese grammatikalische Auslegung genügt allerdings nicht.

39.

Die Feststellung, dass dem Wortlaut der Verordnung Nr. 1931/2006 gefolgt worden ist, lässt für sich alleine nämlich noch nicht den Schluss zu, dass ihr Art. 5 so ausgelegt werden kann, dass die mit Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens eingeführte Regelung, so, wie sie von den zuständigen ungarischen Behörden ausgelegt und angewendet wird, ungeachtet der Bestimmungen des Art. 20 SDÜ und des Art. 5 des Schengener Grenzkodex vollkommen mit dem Unionsrecht vereinbar ist.

40.

Es ist nämlich insbesondere zu untersuchen, ob die zusätzliche Anforderung, nach der ein ununterbrochener Aufenthalt von drei Monaten nur „innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten“ ermöglicht wird ( 23 ), in Verbindung mit der Berechnungsmethode für die dreimonatige Höchstdauer des Aufenthalts innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten, nach der die Dauer aller mehrfachen Aufenthalte im Grenzgebiet addiert wird, mit dem Wortlaut und dem Zweck der Verordnung Nr. 1931/2006 und, auf allgemeinerer Ebene, mit der Gesamtheit der Bestimmungen des Unionsrechts und insbesondere des Primärrechts vollkommen vereinbar ist.

41.

Die Erwägungsgründe der Verordnung Nr. 1931/2006 geben einige Hinweise zu den Grundlagen und den Zielen der mit ihr eingeführten Regelung für den kleinen Grenzverkehr ( 24 ). Darin heißt es, dass diese spezifische Regelung speziell angenommen worden sei, um zu vermeiden, dass die Landesgrenzen der Union mit ihren Nachbarn ein „Hemmnis für den Handel, den sozialen und kulturellen Austausch oder die regionale Zusammenarbeit“ darstellten ( 25 ). In Art. 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 1931/2006, der den „kleinen Grenzverkehr“ definiert, werden ebenfalls soziale und kulturelle Gründe, aber auch „nachgewiesene wirtschaftliche Gründe“ oder „familiäre“ Gründe genannt ( 26 ).

42.

Dementsprechend verfolgt die durch die Verordnung Nr. 1931/2006 eingeführte Regelung für den kleinen Grenzverkehr im Wesentlichen den Zweck, einen Ausgleich herzustellen zwischen einerseits der Notwendigkeit, den Übertritt der Landaußengrenzen der Union durch „Bona-fide-Grenzbewohner …, die berechtigte Gründe haben, eine Landaußengrenze häufig zu überschreiten“, zu erleichtern, und andererseits „der Notwendigkeit, illegale Einwanderung und eine mögliche Gefährdung der Sicherheit durch kriminelle Aktivitäten zu verhüten“ ( 27 ).

43.

Ganz allgemein wird die Einrichtung eines „effiziente[n] und benutzerfreundliche[n] Verfahren[s] für den kleinen Grenzverkehr“ ( 28 ) somit als „wesentlicher Teil jeder regionalen Entwicklungspolitik“ ( 29 ) und zugleich als unverzichtbarer Bestandteil für die Effektivität des von der Union zusammen mit der Beseitigung der Binnengrenzen im Rahmen der Schaffung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts eingerichteten Kontrollsystems an den gemeinsamen Außengrenzen angesehen ( 30 ).

44.

Bei der Ermittlung der ratio legis der Verordnung Nr. 1931/2006, der Auslegung ihrer Bestimmungen und der Würdigung ihrer Durchführung ist somit der historische, kulturelle, wirtschaftliche und soziale Zusammenhang zu berücksichtigen, in den sich die von ihr eingerichtete Regelung einfügt.

45.

In diesem Zusammenhang scheint der Hinweis darauf angebracht, dass die Region, in der es zu dem Ausgangsrechtsstreit gekommen ist, im Laufe des 20. Jahrhunderts Schauplatz einer bewegten, durch vielfache Grenzänderungen geprägten Geschichte gewesen ist ( 31 ).

46.

In diesem Zusammenhang führt die Verordnung Nr. 1931/2006 die „Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr“ ein ( 32 ), deren wesentliche Erteilungsbedingungen und -modalitäten ( 33 ) sowie Wirksamkeitsvoraussetzungen ( 34 ) sie bestimmt, und legt die Bedingungen für die Ein- und Ausreise der Inhaber dieser Genehmigung in das bzw. aus dem Staatsgebiet der Mitgliedstaaten fest, wobei sie die Mitgliedstaaten ermächtigt, die zur Durchführung dieser Regelung notwendigen bilateralen Abkommen mit den benachbarten Drittstaaten abzuschließen oder beizubehalten.

47.

In diesem Zusammenhang ist zunächst mit Nachdruck darauf hinzuweisen, dass weder Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 noch irgendeine andere ihrer Bestimmungen vorsehen, dass die Gesamtdauer des Aufenthaltsrechts der von der Regelung für den kleinen Grenzverkehr Begünstigten begrenzt sein muss auf die für einen bestimmten Zeitraum von sechs Monaten berechnete Höchstdauer für einen ununterbrochenen Aufenthalt ( 35 ).

48.

Weiter ist festzustellen, dass die Regelung für den kleinen Grenzverkehr im Wesentlichen zum einen durch die Begrenzung ihres Anwendungsbereichs sowohl in persönlicher ( 36 ) als auch in räumlicher ( 37 ) Hinsicht gekennzeichnet wird – wobei eine Überschreitung mit Sanktionen geahndet wird ( 38 ) – und zum anderen durch ihren Zweck, den begünstigten Personen das „häufige“ ( 39 ) und „regelmäßige“ ( 40 ) Überschreiten einer Landaußengrenze zu ermöglichen, sofern dafür berechtigte Gründe bestehen.

49.

Allerdings ist festzustellen, dass sich der Verordnung Nr. 1931/2006 nur wenige Anhaltspunkte darüber entnehmen lassen, was diese Häufigkeit und diese Regelmäßigkeit bedeuten. Es ist daher Sache des Gerichtshofs, sich soweit erforderlich zu diesem Punkt zu äußern, wobei er dabei die berechtigten Gründe berücksichtigen muss, die geeignet sind, die Vorzüge der Regelung für den kleinen Grenzverkehr zu rechtfertigen.

50.

Auch wenn Art. 9 Buchst. b der Verordnung Nr. 1931/2006 die Erteilung einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr davon abhängig macht, dass der Antragsteller Dokumente vorzeigt, die neben seinem Status als Grenzbewohner „das Vorliegen berechtigter Gründe für das häufige Überschreiten der Landaußengrenze im Rahmen der Regelung für den kleinen Grenzverkehr“ belegen, ist in diesem Zusammenhang festzustellen, dass die Verordnung ebenfalls sehr wenig über die Natur der Gründe sagt, die als berechtigte Gründe akzeptiert werden können ( 41 ).

51.

Wie ich bereits hervorgehoben habe, beschränkt sich der zweite Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1931/2006 darauf, „den Handel, den sozialen und kulturellen Austausch“ zu erwähnen, und ihr Art. 3 Nr. 3 definiert den „kleinen Grenzverkehr“ als „das regelmäßige Überschreiten der Landaußengrenze durch Grenzbewohner für einen Aufenthalt in einem Grenzgebiet, beispielsweise aus sozialen, kulturellen oder … familiären Gründen“, aber auch aus „nachgewiesenen wirtschaftlichen Gründen“, wobei allerdings für den letzten Fall klargestellt wird, dass die Verordnung Nr. 1931/2006 gemäß ihrem Art. 2 Buchst. b die für Drittstaatsangehörige geltenden Vorschriften des Unionsrechts oder des nationalen Rechts über den Zugang zu einer Erwerbstätigkeit und ihre Ausübung nicht berührt ( 42 ).

52.

Somit ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass die ratio legis der Regelung für den kleinen Grenzverkehr darin besteht, es den in den betroffenen Grenzgebieten ansässigen Personen zu erlauben, die Landaußengrenzen der Union einfach, d. h. ohne übertriebene Verwaltungshürden ( 43 ), häufig ( 44 ), aber auch regelmäßig ( 45 ), aus berechtigten Gründen wirtschaftlicher, sozialer, kultureller oder familiärer Natur zu überschreiten, wobei allerdings klargestellt wird, dass diese Freiheit nicht verfälscht, zweckentfremdet oder in betrügerischer oder missbräuchlicher Weise genutzt werden darf, was unter Strafandrohung steht ( 46 ).

53.

Es ist Sache der zuständigen nationalen Behörden, bei der Erteilung der Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr zu würdigen, ob solche berechtigten Gründe vorliegen ( 47 ), wobei sie den historischen, kulturellen, wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhang berücksichtigen müssen, in dem jedes einzelne bilaterale Abkommen zur Durchführung der Regelung für den kleinen Grenzverkehr von den Mitgliedstaaten und den betreffenden Drittstaaten verhandelt und abgeschlossen wird. Sie müssen die gleichen berechtigten Gründe ebenfalls bei der Wahrnehmung ihrer Befugnis zur Kontrolle der Ein- und Ausreisen, die ihnen Art. 6 der Verordnung Nr. 1931/2006 zuerkennt, um die Beachtung der in Art. 4 dieser Verordnung vorgesehenen Bedingungen sicherzustellen, oder bei der Wahrnehmung der ihnen nach Art. 17 dieser Verordnung eingeräumten Befugnis zur Ahndung von Missbräuchen berücksichtigen.

54.

Die zuständigen ungarischen Behörden machen allerdings im Wesentlichen geltend, dass die Regelung für den kleinen Grenzverkehr sich in den weiteren, durch das SDÜ und den Schengener Grenzkodex vorgegebenen Rahmen einfüge und dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1931/2006 somit in deren Licht ausgelegt werden müssten. Diesen beiden Regelungen liegt indessen nicht derselbe Gedanke zugrunde.

55.

Aus Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens ergibt sich, dass die beiden betroffenen Staaten die Vorgabe nach Art. 5 der Verordnung Nr. 1931/2006 unter zwar impliziter, aber doch deutlicher Bezugnahme auf die auf Kurzaufenthalte von Drittstaatsangehörigen anwendbare Regelung ausgestaltet haben, wie sie zum einen durch die Art. 5 und 20 SDÜ und zum anderen durch Art. 5 des Schengener Grenzkodex und Art. 2 des Visakodex eingeführt wurde.

56.

Art. 20 SDÜ sieht vor, dass sich sichtvermerksfreie Drittstaatsangehörige während einer Höchstdauer von drei Monaten innerhalb einer Frist von sechs Monaten von dem Datum der ersten Einreise ( 48 ) an und vorbehaltlich der Beachtung der in Art. 5 Abs. 1 Buchst. a und c bis e SDÜ vorgesehenen Voraussetzungen frei im Schengenraum bewegen können.

57.

Die gleiche Begrenzung der zulässigen Aufenthaltsdauer auf drei Monate innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten findet sich in Art. 5 des Schengener Grenzkodex wieder, der die allgemeinen Bedingungen für die Einreise von Drittstaatsangehörigen in das Unionsgebiet für einen Kurzaufenthalt bestimmt, sowie in Art. 2 Nr. 2 Buchst. a des Visakodex, der den Begriff des Visums definiert ( 49 ).

58.

Anders als die Verordnung Nr. 1931/2006, deren Anwendungsbereich in räumlicher und persönlicher Hinsicht streng begrenzt ist, sind das SDÜ, der Schengener Grenzkodex und der Visakodex – von Ausnahmen abgesehen – auf die Kurzaufenthalte aller Drittstaatsangehöriger auf dem gesamten Gebiet der betroffenen Mitgliedstaaten anwendbar.

59.

Die grundsätzliche, für alle Drittstaatsangehörige geltende Begrenzung des Kurzaufenthalts auf eine Höchstdauer von drei Monaten innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten ist somit nicht auf die Ausnahmeregelung für den kleinen Grenzverkehr anwendbar.

60.

Das von Ungarn vorgebrachte Argument, die mit der Verordnung Nr. 1931/2006 vorgenommene Ausnahme sei nicht umfassend, sondern betreffe nur die Einreiseformalitäten, so dass ihr Art. 5 im Licht der Bestimmungen des Art. 20 SDÜ oder des Art. 5 des Schengener Grenzkodex auszulegen sei, ist insofern zurückzuweisen.

61.

Im dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1931/2006 wird nämlich ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Regelung für den kleinen Grenzverkehr eine Ausnahmeregelung zu den allgemeinen, im Schengener Grenzkodex niedergelegten Regeln für die Grenzkontrollen in Bezug auf die Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Union überschreitende Personen darstellt ( 50 ). Im Übrigen stellt Art. 35 des Schengener Grenzkodex parallel dazu klar, dass dieser Kodex die Unionsvorschriften über den kleinen Grenzverkehr und bestehende bilaterale Abkommen über den kleinen Grenzverkehr unberührt lässt.

62.

Daraus folgt, dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1931/2006, deren Ziel gerade in der Festlegung der Regeln über den kleinen Grenzverkehr besteht, in ihrer Gesamtheit als Sonderregelung zur Regelung für Kurzaufenthalte nach dem Schengener Grenzkodex anzusehen sind.

63.

Der Ausnahmecharakter der Verordnung Nr. 1931/2006 bringt es allerdings nicht mit sich, dass ihre Bestimmungen notwendigerweise strikt oder restriktiv ausgelegt werden müssen. Wie wir im Folgenden sehen werden, bedeutet dies vor allem, dass die Bestimmungen dieser Verordnung als lex specialis weder zu von dieser nicht vorgesehenen Zwecken missbraucht noch mit dem Ziel eingesetzt werden dürfen, die Regeln des Unionsrechts und des nationalen Rechts zu umgehen, und zwar insbesondere die Regeln über langfristige Aufenthalte ( 51 ) einerseits und die Regeln über den Zugang zu einer Erwerbstätigkeit und ihre Ausübung ( 52 ) andererseits.

64.

Im Ergebnis ergibt sich schließlich aus den vorstehenden Erwägungen, dass die dem durch die Verordnung Nr. 1931/2006 eingerichteten kleinen Grenzverkehr eigene Logik, es den begünstigten Grenzbewohnern, außer bei Betrug oder Missbrauch, zu ermöglichen, die lokalen Grenzen möglichst normal, d. h. einfach und auch so häufig wie nötig, zu übertreten, durch die Bestimmungen des Art. 20 SDÜ oder des Art. 5 des Schengener Grenzkodex nicht beeinträchtigt wird.

65.

Nach alledem besteht die wichtigste Frage, über die der Gerichtshof somit zu entscheiden hat, darin, ob die Regelung, die mit dem von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommen eingeführt worden ist, so, wie sie von den zuständigen ungarischen Behörden ausgelegt und/oder angewandt wird, erstens mit dem Geist der Regelung für den kleinen Grenzverkehr, die ich gerade im Einzelnen untersucht habe, so wie sie in Einklang mit dem primären Unionsrecht ( 53 ), genauer gesagt mit den einschlägigen Bestimmungen der Charta ( 54 ) oder gegebenenfalls der EMRK auszulegen ist, und zweitens weiter gehend mit dem gesamten Unionsrecht ( 55 ) – in Einklang mit Art. 4 Abs. 3 EUV ( 56 ) – vereinbar ist.

66.

Hierzu ist festzuhalten, dass die Verordnung Nr. 1931/2006 nach ihrem 13. Erwägungsgrund in Einklang mit den Grundrechten und -freiheiten und den Grundsätzen steht, die insbesondere mit der Charta anerkannt wurden.

67.

Außerdem stellt der Abschluss von bilateralen Abkommen wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden eine Durchführung ( 57 ) der Regelung für den kleinen Grenzverkehr dar, so dass diese Abkommen, die in Einklang mit den Regeln der Verordnung Nr. 1931/2006 stehen müssen, weiter gehend auch unter Achtung des Primärrechts abgeschlossen werden müssen, und zwar insbesondere unter Achtung der Bestimmungen der Charta gemäß ihrem Art. 51 Abs. 1 oder, mangels Bestimmungen in der Charta, gemäß Art. 6 Abs. 3 EUV unter Achtung der einschlägigen Bestimmungen der EMRK.

68.

Zunächst könnte nach einem sehr intuitiven Ansatz erwogen werden, diese Frage unter dem Gesichtspunkt der Freizügigkeit anzugehen.

69.

Vorbehaltlich des Falls von „Personen, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit“ oder gleichwertige Rechte im Sinne des Art. 3 Nr. 4 der Verordnung Nr. 1931/2006 genießen ( 58 ), ist allerdings hervorzuheben, dass Art. 45 Abs. 1 der Charta, der für jeden Unionsbürger das Recht vorsieht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, im Ausgangsverfahren in persönlicher Hinsicht nicht anwendbar ist, ebenso wenig wie Art. 45 Abs. 2 der Charta, der die Möglichkeit vorsieht, die gleichen Rechte Drittstaatsangehörigen zu gewähren, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhalten ( 59 ).

70.

Ohne dass es erforderlich wäre, sich mit der Frage auseinanderzusetzen, ob der Ausgangsrechtsstreit – in welcher Weise auch immer – in den Anwendungsbereich des Art. 2 des Protokolls Nr. 4 zur EMRK ( 60 ) fallen könnte, der das Recht auf Freizügigkeit gewährleistet, ist allerdings klar, dass er unter Berücksichtigung der Logik, die der Regelung für den kleinen Grenzverkehr eigen ist, jedenfalls ( 61 ) von den Bestimmungen des Art. 7 der Charta erfasst wird, der die Achtung des Privat- und Familienlebens gewährleistet und eine Bestimmung ist, die nach Art. 52 Abs. 3 der Charta im Licht des Art. 8 EMRK ( 62 ) ausgelegt werden muss.

71.

Die Drittstaatsangehörigen, die nicht von der Definition der Familienangehörigen eines Unionsbürgers im Sinne der Richtlinie 2004/38 erfasst werden und somit kein automatisches Recht auf Einreise in den und Aufenthalt in dem Aufnahmemitgliedstaat haben, die aber vom Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1931/2006 erfasst werden, müssen meines Erachtens im Rahmen der Anwendung dieser Verordnung in den Genuss der Gewährleistungen kommen, die sich aus dem Recht auf Privat- und Familienleben im weiten Sinne ergeben ( 63 ); dies gilt entsprechend für Grenzbewohner, die in den Mitgliedstaaten ansässig sind.

72.

Letztlich müssen die Auslegung der Verordnung Nr. 1931/2006 und die Würdigung der Anwendung der betreffenden Bestimmung des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens somit im Licht der einschlägigen Bestimmungen der Charta und der EMRK sowie der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts und insbesondere des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erfolgen.

73.

Eine rein mechanische Anwendung der in Art. 1 Abs. 5 des von Ungarn abgeschlossenen bilateralen Abkommens aufgestellten Regel unter Zugrundelegung einer Auslegung entsprechend dem von den zuständigen ungarischen Behörden vertretenen Ansatz, der dazu führt, dass dem Inhaber einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr, der persönliche und familiäre Beziehungen oder auf einer allgemeineren Ebene soziale Beziehungen ( 64 ) mit Unionsbürgern nachweist, die in einem von der Verordnung Nr. 1931/2006 erfassten Grenzgebiet eines Mitgliedstaats ansässig sind, das Recht zur Einreise in das Staatsgebiet dieses Mitgliedstaats allein deswegen verweigert wird, weil er innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten drei Monate Anwesenheit in diesem Staatsgebiet angesammelt hat, würde zu einem unverhältnismäßigen Eingriff in sein Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens führen.

74.

Wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte – wenn auch in anderem Kontext ( 65 ) – entschieden hat, schützt Art. 8 der EMRK über das Familienleben stricto sensu hinaus auch das Recht, Beziehungen zu seinesgleichen und zur Außenwelt zu knüpfen und zu pflegen, und kann Aspekte der sozialen Identität eines Individuums erfassen ( 66 ).

75.

So wie die Ausweisung eines in einem Mitgliedstaat ansässigen Einwanderers unabhängig vom Vorliegen oder Nichtvorliegen eines „Familienlebens“ einen Eingriff in sein Recht auf Achtung des Privatlebens darstellt, kann demnach die Weigerung, den Inhaber einer Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr in das Staatgebiet eines Mitgliedstaats einreisen zu lassen, einen solchen Eingriff darstellen und muss somit gesetzmäßig und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sein, d. h., durch ein dringendes gesellschaftliches Bedürfnis gerechtfertigt sein und insbesondere in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Ziel stehen ( 67 ).

76.

Es ist Sache der zuständigen nationalen Behörden, unter der Kontrolle der nationalen Gerichte einen angemessenen Ausgleich zwischen den betroffenen Interessen zu gewährleisten, im vorliegenden Fall zwischen dem Recht des Rechtsmittelgegners des Ausgangsverfahrens, seine Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr in vollem Umfang nutzen zu können, und der Notwendigkeit für die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, Missbräuche zu verhindern und gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1931/2006 zu ahnden. Sie haben daher im Einzelfall zu untersuchen, ob eine Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr von ihrem Inhaber in missbräuchlicher oder betrügerischer Weise genutzt wird, wobei sie die berechtigten Gründe, die von diesem zum Zeitpunkt der Erteilung dieser Genehmigung im Hinblick auf ihren Erhalt vorgebracht worden sind, angemessen berücksichtigen müssen.

77.

Unter diesen Voraussetzungen entspricht eine Praxis der zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats, nach der den Inhabern einer unter Beachtung der Bestimmungen der Verordnung Nr. 1931/2006 rechtmäßig erteilten Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr das Recht auf Einreise in das Staatsgebiet dieses Mitgliedstaats systematisch allein deshalb verweigert wird, weil sie dort innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten mehrere Aufenthalte von einer kumulierten Dauer von mehr als drei Monaten absolviert haben, ohne dass die berechtigten Gründe, die diese Aufenthalte rechtfertigen, oder die Umstände, unter denen sie erfolgt sind, berücksichtigt werden und ohne dass das Vorliegen einer missbräuchlichen oder betrügerischen Nutzung dieser Genehmigungen nachgewiesen wird, in keinem Fall den Anforderungen, die sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben, und zwar auch dann nicht, wenn diese Praxis durch die Bestimmungen eines bilateralen Abkommens zur Durchführung dieser Verordnung angeordnet würde.

78.

Die Verordnung Nr. 1931/2006 ist somit dahin auszulegen, dass sie es verwehrt, dass ein nach Art. 13 dieser Verordnung angenommenes Abkommen wie das von Ungarn abgeschlossene bilaterale Abkommen oder seine Auslegung durch die zuständigen nationalen Behörden und Gerichte es einer mit der genannten Regelung begünstigten Person unmöglich macht, unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens die Grenze eines Mitgliedstaats zu übertreten, es sei denn, es wird der Nachweis erbracht, dass ein Betrug oder ein Missbrauch vorliegt.

79.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die vom Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Ungarn) vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:

Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1931/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 zur Festlegung von Vorschriften über den kleinen Grenzverkehr an den Landaußengrenzen der Mitgliedstaaten sowie zur Änderung der Bestimmungen des Übereinkommens von Schengen ist, soweit er die Höchstdauer für einen zulässigen ununterbrochenen Aufenthalt nach der Regelung für den kleinen Grenzverkehr auf drei Monate festlegt, dahin auszulegen, dass er es verwehrt, dass ein nach Art. 13 dieser Verordnung angenommenes bilaterales Abkommen oder seine Auslegung es einer mit dieser Regelung begünstigten Person unmöglich macht, die Grenze eines Mitgliedstaats zu übertreten,

Es ist Sache der zuständigen nationalen Behörden, unter der Kontrolle der nationalen Gerichte den Nachweis zu erbringen, dass die Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr in missbräuchlicher oder betrügerischer Weise genutzt wird.