Urteil des Gerichtshofes vom 28. November 1991.#Giacomo Durighello gegen Istituto nazionale della previdenza sociale.#Ersuchen um Vorabentscheidung: Corte suprema di Cassazione - Italien.#Soziale Sicherheit - Beihilfen für den unterhaltsberechtigten Ehegatten eines Rentners.#Rechtssache C-186/90.

SITZUNGSBERICHT

in der Rechtssache C-186/90 ( *1 )

I — Sachverhalt und schriftliches Verfahren

1. Rechtlicher Rahmen

2. Das Ausgangsverfahren

Dem Kläger des Ausgangsverfahrens, der aufgrund der nach den Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 erfolgten Zusammenrechnung der Beiträge, die er nacheinander in drei Mitgliedstaaten (Italien, Frankreich, Deutschland) als Arbeitnehmer geleistet hatte, in Italien eine Altersrente bezieht, wurde vom Istituto nazionale della previdenza sociale (zuständiger italienischer Träger, im folgenden: INPS) die Zahlung der im italienischen Recht vorgesehenen Familienbeihilfen für den unterhaltsberechtigten Ehegatten mit der Begründung verweigert, die Gemeinschaftsregelung als einzige Rechtsgrundlage seines Rentenanspruchs sehe die Zahlung solcher Beihilfen nicht vor. Dem Vorlagebeschluß zufolge hat der Kläger von den zuständigen Trägern der anderen Mitgliedstaaten, deren Vorschriften für ihn gegolten hatten, keine Leistungen für seine unterhaltsberechtigte Ehefrau erhalten, die denen des italienischen Rechts vergleichbar wären.

Der Pretore wie auch das Tribunale von Udine als Berufungsgericht schlossen sich dem Standpunkt des INPS an und wiesen daher die Klage auf Verurteilung des INPS zur Zahlung dieser Familienbeihilfen ab.

Das Berufungsgericht führte aus, daß der Kläger die übliche Rente nach der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 beziehe, wonach er pro rata von den Ländern, in denen er Beiträge geleistet habe, einen Rententeil erhalte, und stellte dann fest, daß als Rechtsquelle, die den konkreten Fall regele, allein die genannte Verordnung anzusehen sei, die Beihilfen zwar für unterhaltsberechtigte Kinder vorsehe, ähnliche Bestimmungen für die Ehefrau aber nicht enthalte. Eine Berufung auf die davon abweichende Regelung des italienischen Rechts sei ebenfalls nicht möglich, weil die europäische Rechtsquelle Vorrang vor jedweder nationalen Norm habe.

Der Kläger rief sodann das vorlegende Gericht, um eine Aufhebung dieses Urteils zu erreichen, an und machte die Verletzung und fehlerhafte Anwendung sowohl der italienischen Rechtsvorschriften als auch der Verordnung Nr. 1408/71 in bezug auf Familienbeihilfen geltend.

Hierzu führte er aus, daß die genannte Gemeinschaftsregelung keine neue Regelung der Leistungen der sozialen Sicherheit für Wanderarbeitnehmer schaffen, sondern die notwendige Koordinierung zwischen den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten und dem Gemeinschaftssystem bewirken solle. Diese Verordnung könne daher entgegen der irrigen Ansicht des Tribunale Udine im vorliegenden Fall nicht die einzige Rechtsquelle sein; sie trete lediglich ergänzend zum italienischen Recht hinzu, dessen Anwendbarkeit auf den vorliegenden Sachverhalt nicht allein aus dem Grund ausgeschlossen werden könne, daß die Gemeinschaftsregelung Beihilfen für den unterhaltsberechtigten Ehegatten nicht ausdrücklich vorsehe.

Ebensowenig könne der Grundsatz des Vorrangs der Gemeinschaftsverordnungen vor den nationalen Rechtsvorschriften angeführt werden, da dieser Grundsatz nach der Rechtsprechung der italienischen Corte costituzionale (Urteil Nr. 170 vom 8. Juni 1984) nur in Fällen eines nicht aufhebbaren Widerspruchs zwischen den beiden Systemen und nur unter der Voraussetzung gelte, daß die auf die Gemeinschaft übertragene Befugnis ihren Ausdruck in einer umfassenden und vom innerstaatlichen Gericht unmittelbar anwendbaren Regelung gefunden habe.

Dem hielt das INPS folgende Argumente entgegen :

Die einzige Rechtsgrundlage, aus der der Kläger seinen Rentenanspruch ableite, sei nicht das italienische Recht, sondern das Gemeinschaftsrecht. Dieses müsse mithin auch darüber entscheiden, ob ein Anspruch auf Familienbeihilfe für die unterhaltsberechtigte Ehefrau bestehe.

Artikel 77 der Verordnung Nr. 1408/71 sehe aber zwar Familienbeihilfen für die unterhaltsberechtigten Kinder, nicht jedoch eine vergleichbare Leistung für den Ehegatten vor.

Zwar kenne das italienische Recht sicherlich eine solche Leistung, jedoch nur für die Rentenbezieher der allgemeinen Pflichtversicherung für Invalidität, Alter und Hinterbliebene von Arbeitnehmern, d. h. für diejenigen, die anders als der Kläger einen selbständigen Rentenanspruch aufgrund von nach italienischem Recht zurückgelegten Versicherungszeiten erworben hätten.

Das Rechtsmittel gelangte vor die Vereinigten Senate des vorlegenden Gerichts, da zur streitigen Frage zwei sich widersprechende Entscheidungen des Senats für Arbeitssachen dieses Gerichts ergangen waren.

In einer ersten Entscheidung (Urteil Nr. 1172 vom 4. Februar 1988) war der Senat für Arbeitssachen dem Vorbringen des INPS gefolgt und hatte angenommen, daß allein die Gemeinschaftsregelung, auf deren Grundlage der Kläger seinen Rentenanspruch erworben hatte, anwendbar sei und diese die streitige Leistung nicht vorsehe. Der Senat hob in diesem Urteil weiter hervor, daß nach italienischem Recht lediglich die Bezieher einer italienischen Rente die Familienbeihilfe für den Ehegatten beanspruchen könnten, wobei unter einer italienischen Rente eine ausschließlich aufgrund von in Italien geleisteten Beiträgen erworbene Rente zu verstehen sei.

In einer weiteren Entscheidung (Urteil Nr. 4241 vom 21. Juni 1988) gelangte allerdings derselbe Senat für Arbeitssachen zur entgegengesetzten Lösung, indem er von der Prämisse ausging, daß die Gemeinschaftsregelung über Familienbeihilfen nicht dem Erlaß von dem Betreffenden günstigeren einschlägigen Vorschriften im italienischen Recht entgegenstehe, die die Zuwendung neuer Vorteile zugunsten des Arbeitnehmers oder Rentners vorsähen, ohne doch die umfassende Anwendung der Gemeinschaftsregelung zu behindern. Aufgrund einer systematischen Prüfung der italienischen Rechtsvorschriften über die Erhöhung der Beträge der Renten und die Ersetzung dieser Beträge durch Familienbeihilfen für unterhaltsberechtigte Personen entschied der Senat für Arbeitssachen, daß die Familienbeihilfen für den Ehegatten vollen Umfangs und ohne Unterschied den nicht genauer bezeichneten Beziehern von Renten aus der Pflichtversicherung, zu denen alle die zu zählen seien, die nach welcher Rechtsgrundlage auch immer Anspruch auf die vom INPS gezahlten Mindestbezüge hätten, und somit auch den Beziehern einer Rente, die nach den (Zu-sammenrechnungs-)Vorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 festgesetzt würden, zustünden.

Nach Auffassung der Vereinigten Senate des vorlegenden Gerichts wirft dieses Rechtsmittel das Problem des Verhältnisses von Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht auf, wenn beide — ganz oder teilweise — die gleiche Materie regeln, d. h. vorliegend die Familienbeihilfen für Rentenbezieher. Es werfe ferner das damit zusammenhängende, in den genannten Urteilen unterschiedlich gelöste Problem auf, ob bei der geschilderten Fallgestaltung das Gemeinschaftsrecht wegen des Grundsatzes des Vorrangs dieser Regelung gegenüber dem nationalen Recht ausschließlich anzuwenden sei oder ob daneben nationale Rechtsvorschriften angewandt werden könnten, die einen Anspruch auf eine Sozialversicherungsleistung der von der GemeinschaftsverOrdnung erfaßten Art begründeten, die von dieser aber nicht erfaßt und nicht speziell geregelt sei.

Angesichts ihrer Zweifel bezüglich der Tragweite und der Grenzen der Anwendung der Gemeinschaftsregelung im Verhältnis zu entsprechenden Vorschriften des italienischen Rechts hat die Corte suprema di cassazione mit Beschluß vom 12. Januar 1990 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Stehen die Vorschriften des Titels III Kapitel 8 und insbesondere die Artikel 77 bis 79 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates (in ihrer später geänderten und ergänzten Fassung) in der oben beschriebenen Fallgestaltung der Anwendung italienischer Rechtsvorschriften entgegen, die (mit Wirkung vom 1. Januar 1974 bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Decreto-legge Nr. 69 von 1988) vorsehen, daß der Rentenempfänger auch für den unterhaltsberechtigten Ehegatten Anspruch auf Familienbeihilfen hatdem entgegen, daß zugunsten einer in Italien wohnenden Person, die eine nach den Bestimmungen des Titels III Kapitel 3 dieser Verordnung (d. h. aufgrund der „Zusammenrechnung“ von in Italien, Frankreich und Deutschland zurückgelegten Beschäftigungs- und Beitragszeiten) festgesetzte und ausgezahlte Altersrente bezieht?

3. Schrifiliches Verfahren vor dem Gerichtshof

Der Beschluß der Corte suprema di cassazione ist am 8. Juni 1990 im Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die EWG-Satzung des Gerichtshofes haben die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Maria Patakia und Guido Berardis, Juristischer Dienst, als Bevollmächtigte, am 12. September 1990 und das Istituto nazionale della previdenza sociale, vertreten durch Rechtsanwälte Giuseppe Li Marzi, Giacomo Giordano und Giuseppe Fabiani, am 17. September 1990 schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

Das INPS macht zunächst geltend, der Gerichtshof müsse sich für unzuständig erklären, in der vorliegenden Sache eine Vorabentscheidung zu erlassen, weil die erbetene Auslegung der Gemeinschaftsvorschrift für die Entscheidung des Rechtsstreits durch das vorlegende Gericht nicht objektiv notwendig sei (vgl. in diesem Sinne den Beschluß des Gerichtshofes vom 26. Januar 1990 in der Rechtssache C-286/88, Falciola, Sig. 1990, I-191).

Die in der Vorlagefrage angesprochenen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts beträfen nämlich Familienbeihilfen für unterhaltsberechtigte Kinder, während im Ausgangsverfahren der Bezieher der betreffenden Leistung der Ehegatte des Rentenempfängers sei; diese Personenkategorie sei aber in den betreffenden Vorschriften nicht behandelt, und der Gerichtshof könne sie nicht einbeziehen, ohne damit Rechte zu schaffen, die das Gemeinschaftsrecht nicht kenne.

Ferner beziehe sich die Vorlagefrage auf die Vereinbarkeit nationalen Rechts mit Gemeinschaftsrecht, während der Gerichtshof nur für die Auslegung von Gemeinschaftsvorschriften und nicht für deren Anwendung zuständig sei, die ausschließlich Sache der nationalen Gerichte sei. So habe der Gerichtshof z. B. in dem Urteil vom 15. Juli 1964 in der Rechtssache 6/64 (Costa/ENEL, Sig. 1964, 1251) festgestellt, er habe „nicht über die Vereinbarkeit eines italienischen Gesetzes mit dem Vertrag zu entscheiden, sondern nur die obengenannten Artikel auszulegen, soweit dies nach den Angaben ... zur Rechtslage erforderlich ist“.

Der Antrag auf Vorabentscheidung müsse daher für unzulässig erklärt werden.

Für den Fall, daß sein Standpunkt bezüglich der Zuständigkeit des Gerichtshofes und der Zulässigkeit des vorliegenden Verfahrens nicht geteilt werde, macht das INPS weiter geltend, die Artikel 77 und 79 der Verordnung Nr. 1408/71 seien wie folgt auszulegen.

Aus dem Zusammenhang des Artikels 77 ergebe sich, daß diese Vorschrift lediglich die Leistungen für unterhaltsberechtigte Kinder betreffe und nicht auf den unterhaltsberechtigten Ehegatten erstreckt werden könne.

Gleiches gelte für Artikel 79, der die „gemeinsamen Vorschriften“ für die Leistungen für unterhaltsberechtigte Kinder von Rentenberechtigten und für Waisen enthalte. Die in ihm enthaltenen Verweisungen auf die Artikel 45, 46 Absatz 2 und 72 dieser Verordnung bezweckten, die Grenzen nationaler Rechtsvorschriften für den Erwerb von Ansprüchen auf Familienbeihilfen für Kinder zu verschieben, während die den Ehegatten betreffende Fallgestaltung vollkommen von einer Gemeinschaftsregelung ausgeschlossen sei.

Daher könne dem Kläger auf der Grundlage der genannten Gemeinschaftsvorschriften keinerlei Anspruch auf Familienbeihilfen für seine Ehefrau zuerkannt werden. Dies bestätige, daß eine Äußerung des Gerichtshofes in der vorliegenden Sache offensichtlich nicht von Nutzen sei.

Der Gerichtshof müsse den Antrag daher zurückweisen, weil offenbar sei, daß die vom vorlegenden Gericht erbetene Auslegung des Gemeinschaftsrechts in keinem Zusammenhang zur Wirklichkeit und zum Gegenstand des Ausgangsverfahrens stehe (vgl. in diesem Sinne das Urteil vom 16. Juni 1981 in der Rechtssache 126/80, Salonia, Slg. 1981, 1563).

Das INPS unterstreicht, daß es für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens interessant wäre zu wissen, ob der Fall desjenigen, der nach der Verordnung Nr. 1408/71 von den Trägern mehrerer Mitgliedstaaten eine durch Zusammenrechnung der in mehreren Ländern geleisteten Beitragszahlungen erworbene Teilrente erhalte, zum Zwecke der Zuerkennung von Familienbeihilfen für den unterhaltsberechtigten Ehegatten so behandelt werden könne wie der eines Beziehers einer Rente der allgemeinen Pflichtversicherung für Invalidität, Alter und die Hinterbliebenen von Arbeitnehmern nach Artikel 4 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 114 vom 16. April 1974.

Diese Frage betreffe jedoch die Anwendung einer italienischen Rechtsvorschrift und falle daher in die ausschließliche Zuständigkeit der nationalen Gerichte.

Das INPS beantragt daher:

Die Kommission verwirft die These des INPS, die davon ausgehe, daß die Gemeinschaftsregelung im Bereich der sozialen Sicherheit ein autonomes System der sozialen Vorsorge geschaffen habe, das sich von den nationalen Systemen abhebe und in den unter diese Regelung fallenden Fällen Vorrang vor diesen habe.

Diese These habe nämlich zur Folge, daß z. B. im Falle eines italienischen Arbeitnehmers, der stets in Italien gearbeitet und dort Beiträge gezahlt habe, schlicht und einfach nur das italienische Recht, insbesondere das Rentenrecht, anzuwenden sei, während auf dieselbe Person, wenn sie auch in anderen Mitgliedstaaten gearbeitet und Beiträge gezahlt hätte, die Gemeinschaftsregelung als einzige Regelung, auf die sie ihren Rentenanspruch stützen könne, Anwendung finden würde. Im vorliegenden Fall hätte Herr Durighello mithin keinen Anspruch auf Familienbeihilfen für den unterhaltsberechtigten Ehegatten, weil die Gemeinschaftsregelung diese nicht vorsehe.

Schon aus dem Wortlaut von Artikel 77 der Verordnung Nr. 1408/71 ergebe sich indessen, daß es nicht Ziel dieser Vorschrift sei, eine besondere und von den nationalen Rechten verschiedene Regelung für Familienbeihilfen zu schaffen, um den eine Rente beziehenden Wanderarbeitnehmer nur Familienbeihilfen für unterhaltsberechtigte Kinder unter Ausschluß von Familienbeihilfen für den unterhaltsberechtigten Ehegatten zuzubilligen, und dies sogar in Mitgliedstaaten, die solche Beihilfen kennten und nach deren Recht die Rente gezahlt werde. Artikel 77 bezwecke lediglich, die Einzelheiten für die Gewährung von Leistungen für die dem Rentner gegenüber unterhaltsberechtigten Kinder in den verschiedenen vorgesehenen Fallgestaltungen festzulegen.

Nach Meinung der Kommission ergibt sich die Fehlerhaftigkeit der These des INPS auch aus einer allgemeineren Würdigung der Natur der Gemeinschaftsvorschriften im Bereich der sozialen Sicherheit. Wie der Gerichtshof nämlich in verschiedenen Urteilen (u. a. Urteil vom 12. Juni 1980 in der Rechtssache 733/79, Laterza, Sig. 1980, 1915, Randnr. 8) erklärt habe,

„haben die Verordnungen über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer kein gemeinsames System der sozialen Sicherheit geschaffen, sondern, eigene Systeme bestehen lassen, die eigene Forderungen gegen eigene Träger gewähren, gegen die dem Leistungsberechtigten unmittelbare Ansprüche entweder allein nach nationalem Recht oder erforderlichenfalls nach durch ‚Gemeinschaftsrecht ergänztem nationalen Recht zustehen‘“.

Dies könne angesichts der Rechtsgrundlage dieser Verordnungen, nämlich Artikel 51 EWG-Vertrag, nicht anders sein, der „eine Koordinierung, nicht aber eine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten vorsieht. Artikel 51 läßt also Unterschiede zwischen den Systemen der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten und folglich auch bezüglich der Ansprüche der dort Beschäftigten bestehen“ (Urteil vom 15. Januar 1986 in der Rechtssache 41/84, Pinna, Slg. 1986, 17, Randnr. 20).

Aus dieser Rechtsprechung ergäben sich wichtige Folgerungen, die der Gerichtshof u. a. in dem Urteil in der Rechtssache Laterza (a. a. O.) wie folgt verdeutlicht habe:

„...‚Vorbehaltlich ausdrücklich vorgesehener vertragskonformer Ausnahmen [ist] die Gemeinschaftsregelung so anzuwenden ..., daß sie dem Wanderarbeitnehmer oder den ihm gegenüber Berechtigten nicht einen Teil der Leistungen nach dem Recht eines Mitgliedstaats aberkennt‘, oder zu einer Verminderung der Leistungen führt, die nach diesem durch das Gemeinschaftsrecht ergänzten Recht geschuldet werden. Die Verordnung Nr. 1408/71 geht bei dem Erlaß und der Erweiterung der Regeln zur Koordinierung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften von dem in der siebten und achten Begründungserwägung niedergelegten Grundprinzip aus, daß diese Regeln den Arbeitnehmern, die innerhalb der Gemeinschaft zu-und abwandern, alle ihnen in den einzelnen Mitgliedstaaten zustehenden Leistungen bis zum Höchstbetrag dieser Leistungen sichern sollen.“

Wenn mit anderen Worten Artikel 51 den Rat ermächtige und verpflichte, den Wanderarbeitnehmern Rechte einzuräumen, so erlaube er ihm andererseits nicht, solange es verschiedene Systeme der sozialen Sicherheit gebe, Rechtsvorschriften zu erlassen, die den Wanderarbeitnehmern Rechte und Vergünstigungen aberkennen würden, die ihnen nach nationalem Recht zustünden.

Hauptziel der Artikel 48 bis 51 EWG-Vertrag sei nämlich die Beseitigung der Hindernisse für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft, wie sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebe (vgl. u. a. das Urteil vom 19. März 1964 in der Rechtssache 75/63, Unger, Sig. 1964, 379).

Dieses Ziel könne nicht erreicht werden, wenn die Anwendung der Gemeinschaftsregelung zur Aberkennung oder Verringerung der Vergünstigungen der sozialen Sicherheit führen würde, die dem Arbeitnehmer lediglich aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats zustünden. Würde man aber vorliegend der vom INPS vertretenen These beipflichten, so würde sich der Kläger in einer ungünstigeren Situation befinden, als sie sich für ihn bei Anwendung nur des italienischen Rechts ergeben würde.

Die Kommission verweist ferner darauf, daß sich der Wanderarbeitnehmer, wie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes folge, stets in einer Lage befinden müsse, die derjenigen vergleichbar sei, die bestünde, wenn er nicht zu- oder abgewandert wäre.

Hieraus ergebe sich, daß der Kläger, bloß weil er abgewandert sei, nicht die sozialen Vergünstigungen verlieren könne, die ihm zugestanden hätten, wenn er nicht abgewandert wäre.

Die Kommission schlägt daher vor, die Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:

Die Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates stehen der Anwendung einer nationalen Rechtsvorschrift nicht entgegen, die den Anspruch auf Bezug von Familienbeihilfen auch für den unterhaltsberechtigten Ehegatten zugunsten des Rentners vorsieht, dessen Rentenanspruch auf dieser Verordnung beruht.

J. C. Moitinho de Almeida

Berichterstatter

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( *1 ) Verfahrenssprache: Italienisch.