Verbundene Schlussanträge des Generalanwalts Reischl vom 18. September 1980. # SA Roquette Frères gegen Rat der Europäischen Gemeinschaften. # Rechtssache 138/79. # Maizena GmbH gegen Rat der Europäischen Gemeinschaften. # Rechtssache 139/79. # Isoglucose - Erzeugungsquoten.

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die Höchstquote des Unternehmens übersteigt oder

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von einem über keine Grundquote verfügenden Unternehmen hergestellt worden ist,

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festzustellen, daß die Festlegung der Produktionsquote für die Klägerin in Anhang II der Verordnung Nr. 1111/77 ungültig sei (so in der Rechtssache 138/79), ferner

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festzustellen, daß die Verordnung Nr. 1111/77 in der Fassung der Änderungsverordnung Nr. 1293/79 nichtig sei, soweit sie gemäß Artikel 9 Absatz 4 in Anhang II für die Klägerin eine Produktionsquote für Isoglucose festlege (so in der Rechtssache 139/79).

a)

Meines Erachtens können die erwähnten Bedenken nicht einfach unter Hinweis auf den genannten Beschluß beiseite geschoben werden. Ein solcher Beschluß eröffnet den Zugang zum Verfahren lediglich vorläufig; über die Zulässigkeit der Streithilfe wird dagegen gegebenenfalls im Urteil entschieden, wie sich mit Deutlichkeit der bisherigen Rechtsprechung entnehmen läßt. Ich verweise hierzu auf das Urteil der Rechtssache 9/61 (Regierung des Königreichs der Niederlande/Hohe Behörde der EGKS, Urteil vom 12. Juli 1962, Slg. 1962, 471).

b)

Der Rat bringt die Möglichkeit des Beitritts zu einem Verfahren, wenn es sich — wie nach Artikel 37 der Satzung des Gerichtshofes — um einen freiwilligen Beitritt handelt, mit der Klagebefugnis in Verbindung. Gemeinschaftsorgane könnten daher — dies entspreche der in Artikel 4 Absatz 2 des EWG-Vertrags ausgedrückten Idee — einem Verfahren nur beitreten, wenn sie auch in dem in Frage stehenden Streitfall zur Klage berechtigt seien. Da aber das Parlament — wie sich für die Nichtigkeitsklage aus Artikel 173 des EWG-Vertrags ergebe — keine allgemeine Klagebefugnis habe und auch nicht an Verfahren nach Artikel 177 des EWG-Vertrags beteiligt sei, müsse angenommen werden, daß es für das Parlament nach dem System des Vertrages keine umfassende Beitrittsbefugnis gebe.

Hilfsweise sei für den Fall, daß alle Gemeinschaftsorgane gemäß Artikel 37 der Satzung des Gerichtshofs als grundsätzlich beitrittsberechtigt anzusehen seien, davon auszugehen, daß anders als für die in Artikel 37 Absatz 2 aufgeführten „anderen Personen“, also insbesondere natürliche und juristische Personen des Privatrechts, zwar nicht verlangt werde, daß ein „berechtigtes Interesse am Ausgang eines bei dem Gerichtshof anhängigen Rechtsstreits“ glaubhaft gemacht werde. Ein solches Interesse werde vielmehr vermutet; dies entbinde aber den Gerichtshof nicht von der Verpflichtung, festzustellen, ob es tatsächlich vorliege. Insofern könne ein Interesse an der Wahrung der Legalität nicht als ausreichend gelten, weil dem Parlament nach Artikel 173 des EWG-Vertrags die Nichtigkeitsklage als Instrument der Rechtmäßigkeitskontrolle nicht offenstehe. Im vorliegenden Rechtsstreit, bei dem es sich um die Klage privater Unternehmen auf die Aufhebung einer bestimmten, sie betreffenden Maßnahme handle, sei nicht zu übersehen, daß das Parlament nicht daran interessiert sei, dieses Klageziel zu unterstützen, so daß es an einer Übereinstimmung der Interessen, wie sie die Intervention an sich verlange, fehle. In Wahrheit verfolge hier die Intervention einen anderen Zweck, nämlich die Verteidigung der Rechte des Parlaments im Verhältnis zu einem anderen Gemeinschaftsorgan. Wenn aber eine Auseinandersetzung von Privatunternehmen mit Gemeinschaftsorganen durch einen Rechtsstreit zwischen Organen überlagert werde, müsse die Intervention als eine regelrechte Klage unter Mißbrauch des Streithilferechts angesehen werden.

aa)

Hierzu ist meines Erachtens zunächst einmal daruf hinzuweisen, daß Artikel 37 der Satzung des Grichtshofes ganz generell und ohne jede Einschränkung neben den Mitgliedstaaten den Organen der Gemeinschaft die Möglichkeit eröffnet, sich an beim Gerichtshof anhängigen Rechtsstreitigkeiten zu beteiligen. Mir erscheint es nicht angängig, diese Möglichkeit aus der Klagebefugnis und den für Organe im Rahmen des Artikels 177 des EWG-Vertrags vorgesehenen Befugnissen zu begrenzen. Dagegen spricht schon, daß eine Streithilfe nicht nur auf seiten des Klägers, sondern auch auf Seiten der beklagten Partei möglich ist. Vor allem scheitert ein solcher Versuch daran, daß auch das Protokoll über die Satzung des Gerichtshofes, in dem die Streithilfe geregelt ist, Vertragsrang hat, wie sich aus Artikel 239 des EWGVetrags klar ergibt. Wenn also in der Satzung bestimmte Befugnisse — wie die Streithilfe — anders definiert sind als das Klagerecht nach Artikel 173 des EWG-Vertrags oder Beteiligungsrechte nach Artikel 177 dieses Vertrages, so kann dies nur bedeuten, daß sie eine andere Tragweite haben, daß also — weil hier nicht differenziert wird — für alle Organe ein umfassendes Beitrittsrecht gilt. Demgegenüber kann man auch nicht auf Artikel 4 des EWG-Vertrags hinweisen, da unter „Vertrag“ im Sinne dieser Bestimmung eben nach Artikel 239 des EWG-Vertrags auch die Vorschriften des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofs zu verstehen sind.

bb)

Was andererseits das Interesse eines Streithelfers angeht, so besteht nach meiner Überzeugung der Unterschied zwischen Artikel 37 Absatz 1 und Absatz 2 der EWG-Satzung nicht darin, daß nach Absatz 2 eine Glaubhaftmachung verlangt wird, während nach Absatz 1 eine Vermutung gilt, deren Stichhaltigkeit der Gerichtshof gegebenenfalls zu prüfen hat. Vielmehr spielt im Falle des Absatzes 1 das Interesse überhaupt keine Rolle. Dafür liefert Artikel 40 der Satzung — er bezieht sich auf die Urteilsauslegung — ein gewichtiges Argument, ist doch hier auch für Organe, die einen derartigen Antrag stellen, von einem berechtigten Interesse die Rede.

Sollte es aber auch für Artikel 37 Absatz 1 auf die Interessenlage ankommen, so kann man nach meinem Dafürhalten jedenfalls nicht auf intervenierende Gemeinschaftsogane die — für private Streithelfer entwickelte — Rechtsprechung anwenden, nach der — ich verweise etwa auf die Rechtssachen 111/63 (Lemmerz-Werke GmbH/Hohe Behörde der EGKS, Urteil vom 13. Juli 1965, Slg. 1965, 893) und 58/64 (Grundig-Ver-kaufs-GmbH/Kommission der. EWG, Urteil vom 13. Juli 1966, Slg. 1966, 321) — das Interesse an der Streitentscheidung, wie sie sich im Tenor des Gerichtsurteils niederschlägt, maßgebend ist, während ein Interesse am Erfolg einzelner Angriffsmittel nicht ausreicht. Im vorliegenden Fall hängt die Gültigkeit der angegriffenen Maßnahmen auch davon ab, ob das Parlament an ihrem Erlaß korrekt beteiligt wurde. Demnach ist es sehr wahrscheinlich, daß im Gerichtsurteil etwas zum Recht des Parlaments auf Anhörung gemäß Artikel 43 des EWG-Vertrags gesagt wird. Bei dieser Sachlage kann man — auch wenn man einen derartigen Streit als einen Streit zwischen Gemeinschaftsorganen bezeichnen mag — dem Parlament es nicht mit vernünftigen Gründen verwehren, sich an der Klärung dieser für seine Funktionen wichtigen Frage zu beteiligen, und damit auch — dies ist ebenfalls eine Funktion der Streithilfe — dem Urteil eine sichere Basis zu geben, als sie ohne Beteiligung des Parlaments möglicherweise gegeben wäre. Eine solche Interessenlage reicht für Artikel 37 Absatz 1 der EWG-Satzung aus. Hier kann man jedenfalls — auch wenn das Parlament nicht die Möglichkeit hat, gegen einen Akt zu klagen, der unter angeblicher Mißachtung seiner Rechte zustande gekommen ist — nicht von einem Mißbrauch des Interventionsrechts reden.

Gegen die Bedenken des Rates sollte also im Urteil festgestellt werden, daß das Parlament dem vorliegenden Verfahren mit Recht beigetreten ist.

a)

Zu diesem Vorbringen muß zunächst gesagt werden, daß es für die Zulässigkeit der Klagen nach Artikel 173 natürlich nicht darauf ankommen kann, ob eine beanstandete Gemeinschaftsregelung nach Anwendung durch nationale Stellen vor einem nationalen Gericht angefochten werden kann, woraus sich unter Umständen ein Verfahren nach Artikel 177 des EWG-Vertrags ergeben könnte. Ein derartiges Subsidiaritätsverhältnis zwischen verschiedenen Rechtsschutzmöglichkeiten kennt der Vertrag offensichtlich nicht, es würde auch in manchen Fällen, wie dem gegenwärtigen, zu einer unerfreulichen Verzögerung der Klärung wichtiger Rechtsfragen führen. Ich habe aber auch nicht den Eindruck, daß der Rat dies mit seinem Hinweis auf eine mögliche Einleitung nationaler Gerichtsverfahren gemeint hat. Er wollte wohl eher die Sorge zerstreuen, daß die Betroffenen im vorliegenden Fall rechtsschutzlos bleiben könnten.

b)

Nach Artikel 173 des EWG-Vertrags, auf den es somit allein ankommt, ist bei Klagen privater Betroffener gegen Akte, die die Bezeichnung Verordnung tragen, wichtig, ob sie, soweit der Annullierungsantrag reicht, tatsächlich normativen Charakter haben oder ob es sich in Wahrheit um verschleierte individuelle Akte handelt. Zu diesem Abgrenzungsproblem war in der Rechtsprechung schon wiederholt, zuletzt etwa in den Rechtssachen 789 und 790/79 — CALPAK S.p.A. und Società Emiliana Lavorazione Frutti S.p.A./Kommission, Urteil vom 17. Juni 1980 —, Stellung zu nehmen. Ich verweise dazu auf die Schriftsätze des vorliegenden Verfahrens, in denen alles Erforderliche zusammengestellt worden ist.

Für unseren Fall ist meines Erachtens von Bedeutung, daß in Anhang II der Verordnung Nr. 1293/79 die für ein Jahr geltenden Grundquoten von sechs namentlich genannten Unternehmen — unter ihnen die Kläger — aufgeführt sind. Dies nur als Hinweis mit rein deklaratorischem Wert zu verstehen, erscheint mir nicht angängig. Dagegen und für die Entscheidungsqualität dieses Anhangs spricht nicht nur der Wortlaut von Artikel 9 Absatz 4, wo es heißt:

„Die in Anwendung der Absätze 1 und 3 festgelegten Grundquoten sind für jedes Unternehmen in Anhang II angegeben.“

Es muß auch beachtet werden, daß für diese Quoten die Produktionskapazität von Bedeutung ist, also ein Maßstab, der eine Wertung verlangte, weil der Begriff — dies zeigen die Ausführungen der Klägerin Maizena, auf die ich später zu sprechen kommen werde — mehrere Deutungen zuläßt.

Darüber hinaus meine ich aber auch — und damit wird deutlich, daß die Auseinandersetzung um die rechtliche Qualifizierung des Anhangs II und sein Verhältnis zu Artikel 9 im Grunde bedeutungslos ist —, daß den Absätzen 1 bis 3 des genannten Artikels in Wahrheit normative Qualität fehlt. Nach ihnen bestimmen sich — und zwar lediglich für ein Jahr — die Quoten der Unternehmen, die tatsächlich in der Zeit zwischen dem 1. November 1978 und dem 30. April 1979 produziert haben; diese werden gegebenenfalls berichtigt nach den technischen Jahreskapazitäten, wie sie bei Festlegung der Verordnung bestanden und feststellbar waren. Die Geltung dieser Regelung ist also auf einen geschlossenen, unveränderlichen Kreis von genau bekannten, nämlich den in Anhang II selbst aufgeführten Unternehmen beschränkt.

Dieser Sachverhalt unterscheidet sich offensichtlich von den Sachverhalten, die in den vom Rat angeführten Rechtssachen zu behandeln waren. In ihnen ging es — so in der Rechtssache 101/76 — um eine Änderung der Regelung über die Produktionserstattung für einen unbestimmten, in der Zukunft liegenden Zeitraum, weshalb von Rechtswirkungen für allgemein und abstrakt umrissene Personengruppen gesprochen werden konnte; oder es handelte sich — so in der Rechtssache 123/77 — darum, die Importe einer Ware in einen Mitgliedstaat dem Erfordernis einer Genehmigung zu unterwerfen und deren Zahl für die Zukunft zu begrenzen, wobei übrigens zum Verordnungscharakter der Maßnahme nichts gesagt wurde. In den Rechtssachen 103 bis 109/78 — Société des Usines de Beauport und andere/Rat, Urteil vom 18. Januar 1979, Slg. 1979, 17 — stand die Frankreich für drei Wirtschaftsjahre erteilte Ermächtigung zur Herabsetzung der Zuckergrundquoten für Unternehmen in überseeischen Departements zur Debatte, die nicht bestimmte einzelne Unternehmen, sondern einen Teil des Gebiets der Gemeinschaft betraf. In der Rechtssache 162/78 — Wagner/Kommission, Urteil vom 20. November 1979 — endlich war Gegenstand der Untersuchung eine Verordnung, die sowohl für die Zukunft galt als auch in bestimmtem Umfang mit Rückwirkung ausgestattet war.

Dagegen liegt es hier nahe, an den in der Rechtssache 100/74 (Firma CAM SA/Kommission, Urteil vom 18. November 1975, Slg. 1975, 1393) entschiedenen Fall zu denken. Dort erfaßte die angegriffene Handlung nur eine bestimmte Anzahl von Marktteilnehmern, die aufgrund eines individuellen Verhaltens feststanden, das sie während einer bestimmten Zeit an den Tag gelegt haben oder haben sollen. Wenn dazu — es ging um die Vorausfestsetzung der Erstattung für bestimmte Ausfuhrmengen einer bekannten Anzahl von Getreideexporteuren — festgestellt wurde, eine solche Maßnahme betreffe, auch wenn sie zu einer Gesamtheit von Vorschriften mit Rechtssatzcharakter gehöre, die von ihr erfaßten Rechtssubjekte individuell, soweit sie deren Rechtsposition wegen besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berühre, so kann meines Erachtens im vorliegenden Fall schwerlich etwas anderes angenommen werden.

Gegen die nach alledem naheliegende Wertung, die angegriffene Maßnahme stelle — soweit es um Artikel 9 Absatz 1 bis 3 gehe — keine echte Verordnung, sondern nichts anderes als ein Bündel individueller Entscheidungen dar, die nur das Kleid einer allgemeinen Regelung trügen, kann im übrigen auch nicht, wie es der Rat getan hat, darauf hingewiesen werden, die Verordnung Nr. 1293/79 sei zur Änderung der echten Verordnung Nr. 1111/77 bestimmt gewesen, und andere Teile des Artikels 9 hätten in jedem Fall normativen Charakter, weil sie für einen nicht identifizierbaren Kreis von Betroffenen (Unternehmen, die im Laufe des fraglichen Wirtschaftsjahres eine Produktionstätigkeit aufnehmen würden) gelten sollten. Tatsächlich muß ein Akt zur Änderung einer Verordnung nicht zwangsläufig in allen seinen Teilen wiederum Verordnungscharakter haben. Im vorliegenden Fall ist vielmehr festzustellen, daß es der Gemeinschaftsgesetzgeber nach der teilweisen Ungültigerklärung der Verordnung Nr. 1111/77 für richtig gehalten hat, die so entstandene Lücke für die Dauer eines Jahres mit einer Regelung auszufüllen, die sich von der davor geltenden grundlegend unterscheidet. Auch ist es nicht möglich, aus dem Umstand, daß in der neuen Regelung ein besonderer Kreis von Normadressaten — die sogenannten „Newcomer“ — gebildet wurde, zu schließen, die dafür geltende Qualifizierung müsse zwangsläufig auf den vollkommen anders gestalteten Kreis der zu einem bestimmten Zeitpunkt schon existierenden Unternehmen übertragen werden, für die überdies andersartige Maßnahmen vorgesehen wurden.

c)

Kann demnach die Zulässigkeit der Klagen im Hinblick auf den Rechtscharakter der angegriffenen Maßnahme — was nach allen angeführten Besonderheiten (Berücksichtigung des individuellen Produktionsumfangs und der individuellen Produktionskapazität) die Annahme individuellen Betroffenseins einschließt — nicht bestritten werden, so läßt sich auch für die Frage des unmittelbaren Betroffenseins, auf das es nach Artikel 173 ebenfalls ankommt, nichts anderes annehmen.

Dafür genügt, daß die Regelung für Unternehmen wie die klägerischen Quoten unmittelbar festsetzte und insofern keine weiteren Durchführungsakte, insbesondere keine solchen mit Ermessensspielraum, verlangte. Hingegen ist die vom Rat in diesem Zusammenhang angestellte Überlegung nicht von Bedeutung, die Quoten hätten nur eventuell, nämlich für den Fall des Überschreitens eines bestimmten Produktionsumfangs, Bedeutung erlangt. Auf solche, im Zeitpunkt der Klageerhebung schwer zu beurteilenden Fakten kann es tatsächlich nicht ankommen. Wichtig ist vielmehr, daß die Kläger durch die Quotenregelung in ihrer Rechtslage betroffen waren und daß sich dies auf ihre wirtschaftlichen Dispositionen in einer Weise auswirken konnte, die die Abgabenregelung für sie obsolet machte.

d)

Die übrigen jetzt noch interessierenden Einwendungen betreffen nicht die Zulässigkeit der Klagen, sondern die einzelner Angriffsmittel, nämlich solcher, mit denen geltend gemacht wird, die Quotenregelung sei grundsätzlich ebenso anfechtbar wie die für die Bemessung der Quoten festgelegten Kriterien. Dazu bedarf es meines Erachtens keiner langen Ausführungen.

Soweit es hier um Elemente geht, die für die Gesamtregelung wichtig sind und deren normativer Charakter nicht in Frage gestellt werden kann, haben sich die Kläger mit Recht auf den Grundsatz berufen, daß bei einem Angriff auf Individualakte die Rechtswidrigkeit allgemeiner, den Individualakten zugrunde liegender Regeln geltend gemacht werden kann. Er ist in Artikel 184 des EWG-Vertrags verankert und auch in der Rechtsprechung längst als Grundsatz von allgemeiner Bedeutung anerkannt, wobei er sogar in extensiver Weise gehandhabt werden muß, wie im Urteil der Rechtssache 92/78 — Simmenthai S.p.A./Kommission, Urteil vom 6. März 1979, Slg. 1979, 777 — hervorgehoben wurde. Verfehlt ist es dabei — wie es der Rat tut —, zu verlangen, daß der kritisierte allgemeine Akt zeitlich dem angegriffenen Individualakt vorausgeht. Offensichtlich muß, sollen bei Akten gemischten Charakters absurde Ergebnisse vermieden werden, ein logisches Abhängigkeitsverhältnis genügen, es muß also feststehen, daß bei Feststellung der Unanwendbarkeit der allgemeinen Regel auch der angegriffene Individualakt keinen Bestand haben kann. Desgleichen kann selbstverständlich nicht aus den Eingangsworten des Artikels 184 geschlossen werden, die Einrede der Rechtswidrigkeit sei erst nach Ablauf der dort genannten Frist möglich.. Zum Ausdruck gebracht werden soll damit lediglich, daß der Ablauf der Klagefrist unschädlich ist und kein Hindernis darstellt für die Erhebung der Einrede der Rechtswidrigkeit. Schließlich dürfte auch klar sein, daß es dafür des Nachweises eines besonderen Interesses nicht bedarf, wie es auch nicht erforderlich ist — eben weil es nicht um die Aufhebung der allgemeinen Vorschrift, sondern allein um ihre Unanwendbarkeit im Einzelfalle geht —, darzutun, daß die kritisierten Vorschriften die Kläger speziell betreffen.

e)

Zusammenfassend ist demnach festzustellen, daß die Zulässigkeitsbedenken des Rates — seien sie auf die Klagen oder auf einzelne Angriffsmittel bezogen — nicht stichhaltig sind und daß infolgedessen auf die Begründetheit der Klagen einzugehen ist.

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Er lehnte die Festsetzung einer Höchstquote neben der Grundquote ab, da eine Höchstquote bei der Isoglucoseerzeugung — im Gegensatz zur Zuckererzeugung — keine nützliche Funktion erfülle,

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er lehnte die von der Kommission vorgeschlagene zusätzliche Erhöhung der Grundquote um 10 % ab, da sie in der Praxis für die Isoglucoseerzeugung unerwünschte Folgen habe.

a)

Wenn die Klägerin Maizena unter Berufung auf Artikel 3 f) des Vertrages das Wettbewerbsprinzip als einen den Vertrag beherrschenden Grundsatz bezeichnet, der den Gesetzgeber auch im Agrarbereich binde, so verkennt sie, daß die genannte Vorschrift keine eigenständige Bedeutung hat, sondern — darauf weist der einleitende Satz des Artikels 3 hin — konkrete Ausgestaltung in den Artikeln 85 ff. gefunden hat. Sie übersieht auch, daß in Artikel 3 Buchstabe d) — zumindest gleichgewichtig — von der Einführung einer gemeinsamen Politik auf dem Gebiet der Landwirtschaft gesprochen wird. Welche Bedeutung aber dem zuletzt genannten Bereich zukommt, ergibt sich aus Artikel 38 Absatz 2 des Vertrages. Dieser bekräftigt den Vorrang der Bestimmungen über die Landwirtschaft und macht deutlich, daß die allgemeinen Vertragsziele auf diesem Gebiet nur bedingt gelten, daß sie also hinter den Bestimmungen zurückzutreten haben, die in Verfolgung der Ziele des Artikels 39 ergehen. Insofern ist — und zwar gerade für die hier interessierende Problematik — das Urteil vom 13. Mai 1971 in der Rechtssache 41-44/70 (NV International Fruit Company und andere/Kommission, Slg. 1971, 411) aufschlußreich, in dem deutlich hervorgehoben wird, daß der Vertrag der Verwirklichung des in Artikel 3 Buchstabe d) ausgedrückten Zieles eine ganz besondere Bedeutung beimißt.

Dafür, daß die Wettbewerbsprinzipien im Agrarbereich relativiert sind und nur subsidiäre Bedeutung haben, jedenfalls nicht als verbindliche Normen für den Gesetzgeber der Gemeinschaft angesehen werden können, spricht im übrigen auch Artikel 42 des Vertrages. Ferner läßt sich aus den — sich übrigens nicht an die Gemeinschaftsorgane richtenden — Bestimmungen der Verordnung Nr. 26 und dem Teil ihrer Begründung, in dem von der Schaffung einer der Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik angepaßten Wettbewerbsregelung die Rede ist, die Vorrangigkeit der Ziele des Artikels 39 ableiten. Außerdem kann in diesem Zusammenhang auf Artikel 40 des EWG-Vertrags hingewiesen werden, der bestimmte Organisationsformen vorsieht und generell bestimmt, daß die nach Absatz 2 gestaltete Gemeinschaftsorganisation alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen könne.

Man kann somit von vornherein nicht davon ausgehen, daß das Wettbewerbsprinzip im Agrarbereich das Gewicht und die Bedeutung hat, die ihm die Klägerin bei ihrer Argumentation beimißt.

b)

Mit Recht kritisiert die Kommission ferner die von der Klägerin vorgenommene Verquickung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit mit'den Prinzipien des Wettbewerbsrechts und der Ausübung der Gemeinschaftsbefugnisse im Agrarbereich. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gilt nur bei Maßnahmen, die einzelne belasten, wobei zu bedenken ist, daß die Prinzipien des Wettbewerbs nicht Bestandteile der Frei-heits- und Vermögenssphäre Einzelner sind. Außerdem muß schon in diesem Zusammenhang, weil von den Zielen des Artikels 39 die Rede ist, angemerkt werden, daß es bei den kritisierten Maßnahmen nicht allein um die Stabilisierung des Marktes geht und daß es — wegen der bestehenden Austauschbarkeit mit Flüssigzucker — in jedem Falle verfehlt ist, den Isoglucosemarkt getrennt vom allgemeinen Süßmittelmarkt zu betrachten. In Wahrheit sind für die Isoglucoseregelung auch andere Ziele des Artikels 39 von Bedeutung, nämlich die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der landwirtschaftlichen Bevölkerung, soweit sie Zuckerrübenanbau betreibt, sowie die Sicherstellung der Versorgung. Darauf wird in anderem Zusammenhang noch ausführlich einzugehen sein.

c)

Selbst wenn man aber davon ausgehen wollte, daß auch im Agrarbereich jedenfalls ein Kernbestand an Wettbewerbswirtschaft gewährleistet sein müsse und daß auch hier — obwohl sich ein solcher Grundsatz nicht belegen läßt — das Recht auf Marktzugang nicht völlig beseititgt werden dürfe, zeigt sich bei näherem Zusehen, daß die angefochtene Regelung solchen Mindestanforderungen sehr wohl genügt.

d)

Die vor allem unter Berufung auf die Artikel 2 und 3 f) des Vertrages sowie die Strukturprinzipien des Wettbewerbs vorgebrachten Klageargumente können also sicher nicht zur Annullierung der Quotenregelung führen.

a)

Von vornherein ist hervorzuheben — und dies entkräftet die gesamte hier interessierende Argumentation —, daß die für das Wirtschaftsjahr 1979/80 festgesetzten Höchstquoten für Isoglucose in der Gemeinschaft nicht ausgeschöpft worden sind, und zwar auch nicht von den Klägern. Die Gesamthöchstquote für die Gemeinschaft belief sich auf 177000 t, tatsächlich produziert wurden jedoch nur 166000 t. Die Klägerin Maizena erzeugte bei einer Höchstquote von ca. 37000 t nur rund 32000 t, die Klägerin Roquette bei einer Höchstquote von 20256 t nur 19625 t. Die Klägerin Roquette, die ziemlich dicht an di Höchstquote herangekommen ist, konnte auch nicht nachweisen, daß eine weitergehende, ernsthafte Nachfrage nach ihren Erzeugnissen bestanden hätte, die, wenn es rechtlich möglich gewesen wäre, zu einer Erhöhung ihrer Produktion geführt hätte. Allein hieraus ergibt sich schon, daß der Rat keine übermäßig belastende Maßnahme getroffen hat.

Allerdings wurden für die Klägerin Maizena offenbar die Quoten unrichtig festgelegt, weil sie bei der Meldung ihrer Kapazität schon einen Abzug für wegen Ferien, Feiertagen und notwendigen Instandsetzungsarbeiten notwendige Produktionsunterbrechungen vorgenommen hat, was nach der vom Rat für richtig gehaltenen Auslegung des Begriffs Jahreskapazität nicht erforderlich war. Geht man demgemäß für die Klägerin Maizena von der technischen Jahreskapazität aus, die ohne Arbeitsunterbrechnungen offenbar 46355 t betrug, von der 85 % 39401 t ergeben hätten, so wäre nach Artikel 9 Absatz 2 eine Grundquote von 28882 t statt von 28000 t sowie eine Höchstquote von 36825 t statt von 35700 t festzusetzen gewesen. Zumindest insoweit wird also Anhang II der Verordnung Nr. 1293/79 zu Recht angegriffen, und dafür fehlt es, obwohl die festgesetzte Höchstquote nicht erreicht worden ist, nicht an einem Interesse, weil die tatsächliche Erzeugung die Grundquote überschritten hat, also Produktionsabgaben fällig wurden.

b)

Zuzustimmen ist Rat und Kommission auch darin, es lasse sich nicht a priori sagen, daß eine Quotenregelung als die strengste Maßnahme angesehen werden müsse. Welche von mehreren denkbaren Interventionen im Isoglucosebereich diese Qualifizierung verdient, hängt sicher von der Ausgestaltung im einzelnen und von den konkreten Umständen ab. Für den vorliegenden Fall ist immerhin bezeichnend, daß andere Isoglucosehersteller, die heftig gegen die früher geltende Abgabenregelung, die von den jetzigen Klägern nicht angegriffen wurde, angegangen sind, sich offenbar mit der Quotenregelung abfinden können.

Im übrigen ist zu dem von den Klägern geltend gemachten Recht der freien wirtschaftlichen Betätigung und zu der Frage, ob sie durch die Quoten an einer rationellen Produktion gehindert wurden, in Kürze folgendes anzumerken:

c)

Die Kläger müssen sich ferner entgegenhalten lassen, daß sie die Ziele der kritisierten Maßnahme, auf die es für den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entscheidend ankommt, nicht korrekt definiert haben.

Tatsächlich geht es nicht nur und nicht in erster Linie um das Anliegen der Marktstabilisierung, also darum, daß den Isoglucoseproduzenten ein Beitrag zur Entlastung des Zuckermarktes mit seinen Überschüssen abverlangt wird. Sieht man die Regelung in ihrem Gesamtzusammenhang — die Verordnung Nr. 1111/77, die durch die Verordnung Nr. 1293/79 geändert wurde, nimmt eindeutig Bezug auf die Zuckermarktordnung der Verordnung Nr. 3330/74 —, so wird deutlich, daß vorrangiges Ziel der Schutz der Landwirtschaft, die Sicherung einer angemessenen Lebenshaltung der Rübenbauern ist und daß auch das Ziel der Sicherstellung der Versorgung eine Rolle spielt. Korrekterweise ist also zu fragen, ob diese Ziele ohne wirksame und rechtzeitig getroffene Maßnahmen im Isoglucosesektor in Gefahr kämen.

Dazu hat man sich vor Augen zu halten, welche Entwicklung die Isoglucoseerzeugung tatsächlich genommen hat: Sie stieg nach Aufnahme der Erzeugung in der Gemeinschaft im Jahre 1974/75 von 70000 t im Jahr 1976 auf 81000 t im Wirtschaftsjahr 1976/77, auf 103000 t im Wirtschaftsjahr 1977/78 und auf rund 139000 t im Wirtschaftsjahr 1978/79. Zur Zeit der Vorbereitung der angegriffenen Maßnahme bestanden in mehreren Mitgliedstaaten Vorhaben zur Schaffung beträchtlicher neuer Kapazitäten, so daß mit einer raschen Weiterentwicklung grundsätzlich zu rechnen war. Die Isoglucoseindustrie selbst hat früher angenommen, im Jahre 1980 werde es eine Kapazität von 1 Million t geben. In den USA und in Japan hat Isoglucose einen Marktanteil von 13 % inne. Ferner erinnere ich an die im Verfahren gemachte Bemerkung, zur Deckung des Bedarfes an Coca Cola in der Gemeinschaft bedürfte es der Verdoppelung der Höchstquoten aller Hersteller. Es war also durchaus anzunehmen, Isoglucose werde bei freier Entfaltung nach Aufhebung der Abgabenregelung einen beträchtlichen, durchaus ins Gewicht fallenden Anteil am Süßmittelmarkt erwerben und damit die dort zur Zeit und noch auf absehbare Zeit bestehenden erheblichen Überschüsse vergrößern. Dies hätte sicher — die Kommission spricht hier auch von einem zu befürchtenden politischen Druck — Auswirkungen auf die Zuckermarktordnung im Sinne einer durch Senkung der Quoten und Preise veranlaßten erheblichen Einschränkung des Rübenanbaus gehabt. Es wäre also — da Isoglucose der Landwirtschaft nur marginal zugute kommt — mit einer erheblichen Verschlechterung der Einkommensverhältnisse derjenigen landwirtschaftlichen Bevölkerung zu rechnen gewesen, die Rübenanbau betreibt und für die zur Zeit keine vernünftige, nicht gleichfalls Überschußbereiche betreffende Ersatzproduktion zu sehen ist. Damit wäre auch die Versorgung, die die Zuckermarktordnung auch in Zeiten der Knappheit gewährleistete, nicht mehr in gleichem Maße gesichert, denn es darf nicht vergessen werden, daß Isoglucose zur Zeit — eine Änderung ist nicht abzusehen — vorwiegend aus Importmais hergestellt wird.

Bei dieser Sicht der Dinge — wozu auch noch einmal daran zu erinnern ist, daß die Gewichtung der Ziele des Artikels 39 der Rechtsprechung zufolge eine Ermessensfrage ist — kann man es meines Erachtens nicht als verfehlt und exzessiv bezeichnen, wenn einer drohenden Verschärfung der auf dem Zuckermarkt bestehenden Überschußsituation außer mit Maßnahmen im Zuckersektor mit flankierenden Maßnahmen im Bereich eines Substitutionserzeugnisses begegnet wurde, zumal diese — der Besitzstand wurde ja nicht angegriffen — lediglich die Entwicklung etwas abbremsten.

d)

Besteht schon nach allen diesen Überlegungen sicher kein Anlaß, von einer Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu sprechen, so braucht zu einigen anderen, von den Klägern in diesem Zusammenhang ebenfalls vorgetragenen Argumenten nicht mehr viel gesagt zu werden.

Wenn die Klägerin Roquette aber in diesem Zusammenhang auch geltend macht, die Regelung führe zu einer Benachteiligung der Unternehmen, die beim Kapazitätsausbau zurückhaltend gewesen seien, und sie habe, weil nur auf vorhandene Kapazitäten abgestellt worden sei, verhindert, daß Pläne zur Kapazitätsausweitung, wie sie bei ihr aufgrund einer Entscheidung des Verwaltungsrats von Dezember 1978 bestanden hätten, berücksichtigt worden seien, so kann dem mit Recht entgegengehalten werden, daß für derartige Erwägungen in einer schnell zu erlassenden und für ein Jahr gültigen Regelung schwerlich Raum sein konnte, ganz abgesehen davon, daß so — weil auf Motive für interne Geschäftsdispositionen hätte eingegangen werden müssen — Elemente der Spekulation, ja der Willkür, in die Regelung Eingang gefunden hätten.

e)

Insgesamt läßt sich demnach sagen — die Bemerkungen zu der für Maizena geltenden Quotenbemessung bleiben davon unberührt —, daß die streitige Regelung sicher auch nicht unter Berufung auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu Fall gebracht werden kann.

a)

Was zunächst die angebliche Diskriminierung im Verhältnis zu Zuckerproduzenten angeht, so wird hervorgehoben, die angegriffene Regelung fixiere ein unausgewogenes Wettbewerbsverhältnis und verhindere, daß sich der jeweilige Marktanteil nach den Wettbewerbsanstrengungen bemesse. Bei Zucker sei die Quotenregelung aufgrund besonderer, bei Isoglucose fehlender Umstände zustande gekommen, weil es in diesem Bereich nämlich immer schon nationale hoheitliche Interventionen gegeben hätte; immerhin sei aber festzustellen, daß die Zuckerregelung erst nach jahrzehntelanger Produktionstätigkeit, die die Entfaltung einer vollen Produktivität erlaubt habe, zustande gekommen sei, wogegen für Isoglucose eine entsprechende Regelung schon im Anfangsstadium der Produktion geschaffen worden sei mit der Folge, daß diesem Produkt die Möglichkeit der Entwicklung genommen werde. Ferner sei bei Zucker eine fünfjährige Referenzperiode maßgebend gewesen, die Quoten hätten von Anfang an über dem normalen Produktionsumfang gelegen und seien auch noch durch die Verordnung Nr. 3330/74 erhöht worden; demgegenüber werde bei Isoglucose vor allem die Produktion nach Maßgabe der Jahreskapazität begrenzt. Dazu komme auch, daß die Zuckerregelung eine gewisse Flexibilität — Übertragbarkeit der Quoten, Möglichkeit ihrer Senkung und anderweitigen Verwendung durch die Mitgliedstaaten — aufweise, die bei der Isoglucoseregelung fehle. Nicht zuletzt gebe es bei Isoglucose anders als bei Zucker keine ausgleichenden Vorteile wie Absatzgarantie und Exportmöglichkeiten. Da für alle diese Elemente der Ungleichbehandlung eine objektive Rechtfertigung nicht erkennbar sei, müsse tatsächlich von Diskriminierung gesprochen werden.

b)

Zu dem Gesichtspunkt der Ungleichbehandlung der Kläger im Verhältnis zu anderen Isoglucoseherstellern ist vorweg daran zu erinnern, daß davon im wesentlichen mit der Begründung gesprochen wird, es seien Quoten festgelegt worden, die das Wettbewerbspotential nicht reflektierten und die durch den Wettbewerb nicht geändert werden könnten. Dafür habe eine Referenzperiode gegolten, die nach nur drei Jahren Produktion als willkürlich gewählt anzusehen sei, namentlich weil auf diese Weise zurückhaltend disponierende Unternehmen benachteiligt worden seien. Nicht gerechtfertigt sei es außerdem, auf die Produktionskapazitäten abzustellen, die das Ergebnis zufälliger interner Entscheidungen seien. Im-Falle der Klägerin Roquette habe dies dazu geführt, daß sie nicht von dem Wegfall des für Isoglucose in Frankreich geltenden Verwendungsverbotes profitieren konnte, der mit Wirkung vom August 1979 gerade im Hinblick auf die von ihr verwendeten Enzyme angeordnet worden sei.

Ich habe jetloch den Eindruck, daß auch diese Argumente letztlich nicht stichhaltig sind.

Zunächst ist auch in diesem Zusammenhang hervorzuheben, daß die Quotenregelung für Isoglucose verhältnismäßig schnell erarbeitet werden mußte und daß ihre Gültigkeitsdauer auf ein Wirtschaftsjahr begrenzt war. Dies macht klar, daß dabei — anders als möglicherweise bei der Ausgestaltung des endgültigen Regimes — nicht auf so problematische Dinge wie Wettbewerbspotential oder Investitionsplanungen eingegangen werden konnte, von denen man übrigens grundsätzlich der Meinung sein kann, sie schlössen, soweit es dabei um Spekulationen geht, die Gefahr der Willkür ein.

Zutreffend ¡ist meines Erachtens auch der Standpunkt der Gemeinschaftsorgane, der Referenzzeitraum sei nicht willkürlich, sondern mit Bedacht so gewählt worden, daß produktionshemmende Einflüsse so wenig wie möglich zur Auswirkung kamen. Hier wie auch bei den zu berücksichtigenden Produktionskapazitäten wurden durchaus objektive Gegebenheiten verwendet, die sich nach einer für alle Beteiligten gleichen Rechtslage entwickelt haben; tatsächlich richtete sich auch der Appell der Gemeinschaft zur Zurückhaltung bei der Isoglucoseherstellung, von dem im Verfahren die Rede war, in gleicher Intensität an alle Unternehmen. Soweit tatsächlich Unterschiede bestehen, kann man von Zufälligkeiten allenfalls insofern sprechen, als verschiedenartige. geschäftliche Dispositionen bei Unternehmen als zufällig zu bezeichnen sind. Meines Erachtens ist es jedenfalls nicht Funktion des Gleichbehandlungsgebotes, in diesem Zusammenhang für einen Ausgleich zu sorgen und eine angebliche Benachteiligung von zurückhaltend disponierenden Unternehmen zu vermeiden. Wenn schließlich noch auf das in Frankreich früher bestehende Verwendungsverbot für Isoglucose und seine Aufhebung mit Wirkung vom August 1979 hingewiesen wurde, so wurde dazu mit Recht betont, daß kein Anlaß bestanden habe, dies in besonderer Weise für die Klägerin Roquette zu berücksichtigen, da der französische Markt nicht als ihr Reservat anzusehen sei. Tatsächlich handelte es sich dabei um ein für alle Unternehmen in gleicher Weise in Betracht zu ziehendes Element, wobei übrigens auch von Interesse ist, daß die Klägerin Roquette sogar nach August 1979 ihre Produktion im wesentlichen exportiert hat, weil offenbar andere Märkte für sie interessanter waren.

c)

Damit steht insgesamt fest, daß die angegriffene Quotenregelung auch nicht unter Berufung auf das Diskriminierungsverbot in ihrem Bestand erschüttert werden kann.