Schlussanträge des Generalanwalts Reischl vom 11. September 1979. # Französische Republik gegen Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland. # Seefischerei. # Rechtssache 141/78.

1. 

Zunächst ist auf Bedenken einzugehen, die die britische Regierung zum Klageantrag, wie er in den Schriftsätzen formuliert war, vorgebracht hat.

Diese sind nicht unbegründet. In einem Verfahren wie dem vorliegenden kann es gemäß Artikel 170 und 171 des EWG-Vertrags nur zu der Feststellung kommen, daß ein Mitgliedstaat gegen Verpflichtungen aus dem Vertrag — womit das Gemeinschaftsrecht schlechthin gemeint ist — verstoßen hat. Nicht denkbar erscheint es mir demnach — und dies bezieht sich auf den zweiten Klagepunkt —, daß der Gerichtshof in einem solchen Verfahren eine nationale Norm für rechtswidrig erklärt. Diese Möglichkeit steht allenfalls nationalen Gerichten offen. Desgleichen erscheint es mir nicht vertretbar, Feststellungen zu Verpflichtungen aus dem Nordostatlantik-Fischereiübereinkommen zu treffen, sei es dahingehend, daß sich daraus für die britische Regierung nicht die Notwendigkeit zum Erlaß der beanstandeten Verordnung ergeben habe, oder sei es dahingehend, daß die britische Maßnahme jedenfalls von diesem Übereinkommen nicht gedeckt sei. In einem Verfahren wie dem vorliegenden sind für den Gerichtshof Maßstab allein das Gemeinschaftsrecht oder Normen, auf die dieses verweist, sowie Vorschriften, die von der Gemeinschaft übernommen und damit auch für diese verbindlich geworden sind. Dazu gehört das genannte Übereinkommen nicht, wurde es doch von den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, die Vertragspartner waren, zum Ende des Jahres 1977 beziehungsweise zum 7. Februar 1978 und 24. Februar 1978 mit der Begründung gekündigt, es sei an die neue Rechtslage — Ausdehnung der Hoheitsgewässer auf 200 Seemeilen — anzupassen und es müsse der Gemeinschaft als solcher Gelegenheit gegeben werden, sich unmittelbar daran zu beteiligen.

Offenbar hat dies auch die französische Regierung eingesehen. So erkläre ich es mir jedenfalls, daß in der mündlichen Verhandlung nur noch davon die Rede war, festzustellen, das Vereinigte Königreich habe dadurch gegen Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstoßen, daß es die Verordnung vom 9. März 1977 erlassen habe. Allein von diesem geänderten Antrag sollten wir daher ausgehen.

2. 

Vorgeworfen wird der britischen Regierung zweierlei:

3. 

Ehe ich auf diese Auseinandersetzung eingehe, halte ich es für angebracht, die bisherige einschlägige Rechtsprechung mit einigen auch für den vorliegenden Fall interessanten grundsätzlichen Feststellungen in Erinnerung zu bringen.

4. 

Eindeutig im Mittelpunkt der streitigen Auseinandersetzung — der ich mich nunmehr zuwende — steht die Frage, welche Verpflichtungen sich für die Mitgliedstaaten aus Anlage VI zur Haager Entschließung ergeben — daß auf diese Weise rechtliche Verpflichtungen begründet wurden, wird auch von der britischen Regierung ohne weiteres anerkannt. Nach allem, was vorgetragen wurde, ist namentlich zu untersuchen, ob das in der Haager Entschließung vorgesehene Verfahren, das die britische Regierung zugestandenermaßen nicht eingehalten hat, auch zu beachten war, wenn staatliche Maßnahmen in Erfüllung von Verpflichtungen aus dem Nordostatlantik-Fischereiübereinkommen erlassen wurden.

Dazu stellt sich die Vorfrage, ob sich das Vereinigte Königreich überhaupt auf dieses Übereinkommen berufen kann. Die französische Regierung hält dies für zweifelhaft mit der Begründung, das Vereinigte Königreich habe das Übereinkommen seinerzeit nicht mehr uneingeschränkt angewandt, sondern sich teilweise von ihm losgesagt. Insoweit wird auf eine britische Note vom 27. Januar 1977 verwiesen, in der mitgeteilt wurde, die Empfehlung über Kontrollmaßnahmen — sie sieht vor, daß Verletzungen des Übereinkommens dem jeweiligen Heimatstaat notifiziert werden, der dann seine eigenen Staatsangehörigen verfolgt — werde wegen der Ausdehnung der Hoheitsgewässer auf 200 Seemeilen nicht mehr angewandt; Großbritannien werde vielmehr unmittelbar gegen französische Schiffe, die die Regeln des Übereinkommens mißachteten, vorgehen. Ich glaube aber, daß dieser Frage nicht weiter nachzugehen ist, daß also sowohl die Auslegung des Artikels 13 des Übereinkommens — hier wird davon gesprochen, daß „tout État contractant prendra dans ses territoires et à l'égard de ses nationaux et de ses navires les mesures appropriées …“ — als auch diejenige des „Revised Scheme of Joint Enforcement“ der North-East Atlantic Fisheries Commission, die internationale Kontrollen äußerhalb der Territorialgewässer betrifft, offenbleiben kann. Man kann nämlich — und damit nehme ich das Ergebnis meiner Überlegungen vorweg — davon ausgehen, daß selbst dann, wenn sich das Vereinigte Königreich noch auf die Verpflichtungen aus dem Fischereiübereinkommen berufen konnte — weil es nämlich, was wohl entscheidend sein dürfte, alle anderen Empfehlungen getreu befolgt hat —, dies doch in keinem Fall von der Einhaltung der in der Haager Entschließung niedergelegten Verfahrensregeln entbunden hat.

Dabei braucht im vorliegenden Fall auch nicht untersucht zu werden, wie es sich mit den Verpflichtungen aus der Haager Entschließung im Falle reiner Umsetzung von Empfehlungen der im Rahmen des Fischereiübereinkommens gebildeten Kommission in nationales Recht verhält, bei der eine nationale Ermessensausübung und nationale Wertungen keine Rolle spielen; hierzu läßt sich — auf diese Andeutung will ich mich beschränken — doch immerhin sagen, daß die Kommission gute Gründe dafür angeführt hat, auch in solchen Fällen eingeschaltet zu werden, etwa damit sichergestellt wird, daß kein wesentlicher Punkt übergangen wurde oder daß sich nicht unzulässige zusätzliche Elemente in der nationalen Regelung finden. Tatsächlich haben wir es hier offenbar nicht mit einem derartigen Fall reiner Übertragung von Fischereiempfehlungen in nationales Recht zu tun. Das ergibt sich eindeutig aus dem Verteidigungsvorbringen der britischen Regierung. Sie bezieht sich bekanntlich vor allem auf die Empfehlungen Nr. 2 und Nr. 5 der Fischereikommission. Offensichtlich ist aber, daß die Empfehlung Nr. 2 nur Vorschriften über die Maschenweite von Netzen zum Fang bestimmter Fischarten enthält, nicht dagegen eine Begrenzung der Beifänge. Deshalb mußte sich die britische Regierung für eine diesbezügliche Schlußfolgerung auf die Verpflichtung aus Artikel 13 des Übereinkommens, seine Anwendung zu sichern, berufen, nach der jeder Mitgliedstaat die zur wirksamen Durchsetzung angemessenen Maßnahmen bestimmt. Sie ist der Meinung, daß die von ihr geschaffene Regelung — Ausschluß des rechtfertigenden Hinweises darauf, daß engmaschige Netze nur zum Zwecke des Fangs bestimmter Fischarten mitgeführt wurden, wenn der Fang zu mehr als 20 % aus Fischen besteht, für die größere Netze vorgeschrieben sind — eindeutig als Maßnahme zur Erleichterung der Anwendung der Empfehlung Nr. 2 anzusehen sei. Was zum anderen die Empfehlung Nr. 5 angeht, so ist zwar sicher, daß sie Vorschriften über den Umfang zulässiger Beifänge enthält; sie beziehen sich aber ausschließlich auf den Fischfang für industrielle Zwecke, ebenso wie übrigens auch die Verordnung Nr. 350/77, die den in der Empfehlung Nr. 5 vorgesehenen Prozentsatz auf 20 % verringert hat. Hierzu mußte sich die britische Regierung zur Überwindung der deutlich gemachten Unterscheidung auf Sinn und Zweck der Empfehlung beziehen und geltend machen, daß ihre Anwendung ebenso sinnvoll sei bei Fängen, die für die menschliche Ernährung bestimmt sind. Demgegenüber ist aber nicht von der Hand zu weisen — die französische Regierung hat hierzu Zahlen über die in Betracht kommenden Beifänge genannt —, daß zu der von den Beifängen ausgehenden Gefährdung recht wohl eine andere Auffassung denkbar ist, wenn es um den Fischfang für die menschliche Ernährung geht. Demnach sowie angesichts der Tatsache, daß sich die britische Regierung für ihre Auslegung daneben auch auf Sinn und Geist der Gesamtheit der Fischereiempfehlungen — auch nicht einschlägiger —, wie sie sie versteht, beziehen mußte, kann sicher nicht von einer einfachen Umsetzung von Vorschriften aus dem Rahmen des Fischereiübereinkommens in nationales Recht gesprochen werden, vielmehr handelt es sich um eine Anwendung unter Inanspruchnahme eines Bewertungs- und Beurteilungsspielraums, von dem andere Mitgliedstaaten durchaus in anderer Weise Gebrauch machen können. Offenbar war auch die Praxis britischer Gerichte vor Erlaß der streitigen Verordnung in diesem Zusammenhang von Fall zu Fall recht unterschiedlich.

Dies vorausgeschickt, besteht für mich kein Zweifel daran, daß gerade auch derartige Vorgänge von der Anlage VI zu der Haager Entschließung erfaßt werden, also nicht nur rein nationale Maßnahmen, die ohne jeglichen Bezug auf internationale Verpflichtungen getroffen werden. In der Tat sprechen für eine derartige strenge Auslegung der Haager Entschließung mehrere Überlegungen. So kann schon auf die vorhin angeführte Rechtsprechung hingewiesen werden, die den Grundsatz gemeinschaftsfreundlichen Verhaltens der Mitgliedstaaten deutlich herausgehoben und damit das Erfordernis betont hat, in Zweifelsfällen dafür zu sorgen, daß die Gemeinschaftsbelange, wo immer es angezeigt erscheinen könnte, zur Geltung kommen. Daß dies bei Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände aus der Natur der Sache folgt, hat die Kommission unter Hinweis darauf klargemacht, daß viele Fischbestände, die wandern, gleichsam mehreren Mitgliedstaaten gemeinsam gehören und daß deshalb im Interesse der Wirksamkeit von Schutzmaßnahmen ein möglichst gemeinsames oder doch koordiniertes Handeln unter Einschaltung der Gemeinschaftsorgane, die bei der Anwendung der Haager Entschließung immer auch die anderen Mitgliedstaaten konsultieren, angezeigt erscheint. Hinweisen läßt sich ferner auch darauf, daß der Anlage VI zur Haager Entschließung der Grundsatz des Verbots einseitiger Maßnahmen vorangestellt ist. Dies zwingt zu der Annahme, daß für die Fälle ausnahmsweiser Durchbrechung die dabei geltenden und der Sicherung der Gemeinschaftsinteressen dienenden Vorschriften weit ausgelegt werden müssen. Sie sollten also überall zur Anwendung gelangen, wo auch nur eine gewisse Notwendigkeit dafür sichtbar wird, und dies ist zweifellos bei der Durchsetzung internationaler Verpflichtungen mit einem Beurteilungsspielraum der Fall, weil hier eine divergierende Anwendung die Gefahr mit sich bringt, daß die Ausarbeitung gemeinsamer Regeln erschwert und die notwendigen Verhandlungen mit dritten Ländern beeinträchtigt werden. Schließlich dürfte auch die Tatsache eine Rolle spielen, daß im November 1976 schon 23 Empfehlungen im Rahmen des Fischereiübereinkommens existierten, daß sie in der Anlage VI aber mit keinem Wort erwähnt wurden. Das berechtigt sicherlich zu der Schlußfolgerung, daß im Sinne dieser Anlage alles als „einseitige Maßnahme“ angesehen werden muß, was nicht Gemeinschaftsmaßnahme ist. Daß demgegenüber auch aus der Begründung der Verordnung Nr. 350/77 kein anderes Ergebnis hergeleitet werden kann, ist meines Erachtens offensichtlich. Zwar ist hier davon die Rede, daß die Mitgliedstaaten in den Fischereizonen vor den Nordsee- und Nordatlantikküsten insbesondere aufgrund internationaler Verpflichtungen Bestandserhaltungsmaßnahmen anwenden. Ebenso nachdrücklich wird aber in der gleichen Begründung auch auf das in Anhang VI der Haager Entschließung verankerte Verfahren verwiesen.

Damit ist meines Erachtens klar, daß zu der jetzt streitigen englischen Verordnung, eben weil vor ihrem Erlaß die Kommission nicht eingeschaltet worden war — es gab keine Konsultierung und auch kein Bestreben, die Zustimmung der Kommission zu erhalten —, nur festgestellt werden kann, daß sie unter Verletzung des Gemeinschaftsrechts zustande kam und daß deshalb der Regierung des Vereinigten Königreichs mit Recht eine Verletzung ihrer Vertragsverpflichtungen vorgeworfen wird.

Auf die Frage, was im einzelnen gemäß der Anlage VI zu geschehen hat und insbesondere, ob diese Verpflichtung nichts anderes darstellt als eine Konkretisierung der sich aus Artikel 5 des EWG-Vertrags ergebenden Verpflichtungen, braucht danach eigentlich gar nicht mehr eingegangen zu werden. Ich will dazu aber, weil im Verfahren eingehend davon gesprochen worden ist, doch wenigstens in Kürze folgendes andeuten:

Ganz sicher handelt es sich um mehr als eine bloße Verpflichtung zur Unterrichtung der Kommission, die damit in den Stand versetzt wird, gegebenenfalls ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Da die Anlage VI offenbar den Sinn und Zweck hat, ein Mindestmaß an Koordinierung nationaler Maßnahmen, und zwar unter Umständen einer Vielzahl nationaler Maßnahmen, zu gewährleisten, und dies im Hinblick auf die noch ausstehende Ausarbeitung einer gemeinsamen Politik sowie die Beziehungen zu dritten Ländern, verlangt diese Regelung — wie in der Rechtsprechung schon betont wurde — ein Zusammenarbeit mit der Kommission, die eine echte Bereitschaft einschließt, für die Gemeinschaft akzeptable Lösungen zu suchen. Der konsultierende Staat muß also offen sein für Änderungen der von ihm vorgesehenen Maßnahmen und ist zweifellos daran gehindert, nach Ablehnung eines ersten Entwurfs durch die Kommission, diesen sogleich in Kraft zu setzen. Auch wenn die Anlage VI nicht das Erfordernis der Zustimmung der Kommission oder deren regelrechtes Vetorecht zum Ausdruck bringt, kann wohl doch mit der französischen Regierung gesagt werden, daß der Regelungsinhalt derartigen Rechtsfiguren sehr stark angenähert ist. Eine weitere Klärung dieser Problematik kann freilich eines Tages in einem Fall erfolgen, in dem es darauf wirklich entscheidend ankommt.

5. 

Vorgeworfen wurde der britischen Regierung daneben auch eine Verletzung des Artikels 3 der Verordnung Nr. 101/76, der die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission über alle von ihnen geplanten Änderungen an der gemäß Artikel 2 festgelegten Fischereiregelung — also an einer nationalen Regelung für die Ausübung der Fischerei in den der Oberhoheit des jeweiligen Staates unterliegenden Meeresgewässern — zu unterrichten. Auch darauf braucht eigentlich angesichts des Ergebnisses, zu dem die bisherigen Untersuchungen geführt haben, nicht mehr eingegangen zu werden. Ich will aber nicht verhehlen, daß mir auch dieser Vorwurf berechtigt erscheint.

Dafür genügt es, daß die angeführten Bestimmungen ganz allgemein gefaßt sind. Weder der Wortlaut noch die Begründung der Verordnung liefern irgendwelche Anzeichen dafür, daß dabei nicht an Maßnahmen gedacht sein könnte, die der Erleichterung der Durchsetzung von Empfehlungen im Rahmen des Fischereiübereinkommens dienen. Offensichtlich ist auch, daß die Notifizierungspflicht in Artikel 3 der Verordung Nr. 101/76 auf Erwägungen zurückgeht, die denen zur Anlage VI zur Haager Entschließung entsprechen, und daß deshalb alle hierzu angestellten Überlegungen auch für den genannten Artikel 3 herangezogen werden können. Deshalb kann, da das Vereinigte Königreich die vorgesehene Unterrichtung erst nach Erlaß der streitigen Verordnung vorgenommen hat, tatsächlich auch von einem Verstoß gegen Artikel 3 der Verordnung Nr. 101/76 gesprochen werden, und dies mit Sicherheit in bezug auf den gesamten Inhalt der Verordnung, also nicht nur hinsichtlich ihres Artikels 6 Absatz 3, auf den die französische Regierung ursprünglich vor allem abgestellt hat.

6. 

Übrig bleiben danach nur noch die Vorwürfe, die sich auf den Inhalt der Verordnung beziehen. Auch diese Untersuchung erübrigt sich meines Erachtens nach allem, was ich schon ausgeführt habe. Will man die aufgeworfenen Fragen nicht völlig aussparen, so wäre dazu allenfalls in Kürze noch folgendes anzumerken:

7. 

Lassen Sie mich nach alledem abschließend noch einmal festhalten, daß die von der französischen Regierung eingereichte Klage begründet ist. Dem zuletzt formulierten Klageantrag entsprechend ist also festzustellen, daß die Regierung des Vereinigten Königreichs durch den einseitigen Erlaß der „Fishing Nets (North-East Atlantic) Order 1977“ gegen Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstoßen hat. Da die Klägerin erfolgreich ist, muß ihrem Antrag gemäß das Vereinigte Königreich auch zur Tragung der Kosten des Verfahrens verurteilt werden, wobei allerdings — weil es insoweit an einem Antrag fehlt — zu den durch die Streithilfe verursachten Kosten der Ausspruch genügt, daß sie gegeneinander aufgehoben werden.