Schlussanträge des Generalanwalts Reischl vom 26. Oktober 1978. # Francesco Bussone gegen Ministro dell'agricoltura e foreste. # Ersuchen um Vorabentscheidung: Pretura di Venasca - Italien. # Kennzeichnung von Eiern. # Rechtssache 31/78.

a)

Was diese Frage im grundsätzlichen angeht, so ist festzuhalten, daß die Gemeinschaftsverordnungen zu einer Kostenregelung unmittelbar nichts hergeben. Weder läßt sich ihnen die Verpflichtung der Mitgliedstaaten entnehmen, Banderolen und Etiketten kostenlos abzugeben, noch ist in ihnen etwas über Geldzahlungen der Packstellen für den Erwerb der Banderolen und Etiketten zu finden. Für mich ist jedenfalls die Ansicht der italienischen Regierung nicht überzeugend, die Formulierungen des Artikels 17 der Verordnung Nr. 2772/75 legten — namentlich bei einem Vergleich mit ähnlichen Vorschriften (Art. 17 der Verordnung Nr. 1619/68) — die Annahme nahe, für die Abgabe der Banderolen und Etiketten durch öffentliche Stellen sei eine Gegenleistung vorgesehen.

Meines Erachtens hat auch hier die Kommission den richtigen Ansatzpunkt für die Lösung, wenn sie darauf hinweist, daß nach den Gemeinschaftsverordnungen die Ausgestaltung der notwendigen Überwachung ihrer Anwendung den Mitgliedstaaten überlassen ist. Daraus folgt in der Tat, daß diese auch die Frage der Finanzierung regeln können. Aus diesem Grunde halte ich den Umstand, daß in Italien eine entgeltliche Abgabe der Banderolen vorgesehen ist, nicht als mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar, zumal da feststeht, daß sich der Preis nicht nur auf die Kosten der Herstellung und des Vertriebs der Banderolen bezieht, sondern auch — dies folgt aus Artikel 4 des Gesetzes Nr. 419 — auf die Finanzierung der Kontrollen, die selbstverständlich nicht nur von denen verlangt werden kann, bei denen die Kontrollen mehr oder weniger zufällig stichprobenweise erfolgen.

Hingegen halte ich es nicht für erforderlich, zur Rechtfertigung des Entgelts auf Überlegungen zurückzugreifen, die in der Rechtsprechung in anderem Zusammenhang, namentlich bei der Beurteilung von Einfuhrabgaben, angestellt worden sind und nach denen es darauf ankommt, ob einer Geldleistung an die Verwaltung ein besonderer, dem Leistenden gegenüber erbrachter Dienst der Verwaltung gegenübersteht. Nach meiner Überzeugung braucht deshalb nicht geprüft zu werden, ob die Kontrolle der Einhaltung der Vermarktungsnormen, die nach der Begründung der Gemeinschaftsverordnungen der Erleichterung des Absatzes dienen, als eine besondere Dienstleistung der Verwaltung anzusprechen ist, die eine finanzielle Abgabe rechtfertigen kann, oder ob dies — wie der Kläger meint — verneint werden muß, weil die staatliche Leistung (Abgabe der Banderolen) obligatorisch ist, weil die Unternehmen ohnehin zur Einhaltung der Vermarktungsnormen verpflichtet sind und weil die Kontrolle nicht bei der Auslieferung der Etiketten erfolgt, die Anbringung der Banderolen also nicht nach der Verwaltungskontrolle stattfindet, die Kontrollen vielmehr stichprobenweise nach der Etikettierung und lediglich zur Feststellung, ob die Ware der Etikettierung entspricht, vorgenommen werden.

b)

Diese grundsätzliche Feststellung bedarf meines Erachtens auch keiner Modifizierung im Hinblick auf den Grundsatz der unmittelbaren Anwendbarkeit von Gemeinschaftsverordnungen, von dem in den Fragen gleichfalls die Rede ist. Zwar steht nach der Rechtsprechung fest, daß diesem Grundsatz zufolge nationale Durchführungsgesetze den Inhalt der in Betracht kommenden Gemeinschaftsverordnungen nicht wiederholen dürfen, was anscheinend in dem erwähnten italienischen Gesetz Nr. 419 geschehen ist. Ebenso sicher ist aber, daß es auf diese Teile des italienischen Gesetzes für das Ausgangsverfahren nicht ankommt. Soweit aber die italienischen Vorschriften die Herstellung und Verteilung der Banderolen gegen Entgelt regeln, ist die italienische Regierung zu Recht im Rahmen von Befugnissen tätig geworden, die die Gemeinschaftsregelung den Mitgliedstaaten in bezug auf die Ausgestaltung und Finanzierung der nach der Eiermarktordnung notwendigen Kontrollen überläßt.

c)

Zusätzlich wichtig zu der grundsätzlich getroffenen Feststellung ist jedoch in jedem Falle, daß das geforderte Entgelt nicht höher sein darf, als es zur Finanzierung einerseits der Herstellung und des Vertriebs der Banderolen sowie andererseits der notwendigen Kontrollen erforderlich ist. Nur in diesem Umfang besteht eine Rechtfertigung aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts.

Wie wir im Verfahren gehört haben, hat es zu dieser Frage schon einen Briefwechsel zwischen der Kommission und der italienischen Regierung im Jahre 1977 gegeben. Auch erinnere ich an die Erklärungen der italienischen Regierung im vorliegenden Verfahren insbesondere zu den Kosten der Herstellung der Banderolen sowie zum Umfang der durch die Kontrollen, für die auch auf fremdes Personal zurückgegriffen wird, verursachten Kosten. Danach kann man den Eindruck haben, daß die Gebühren, die seit Inkrafttreten der italienischen Regelung unverändert geblieben sind, möglicherweise anfangs zu hoch waren. Schwerlich dürfte dies aber für das Jahr 1976 zutreffen, wo Einnahmen in Höhe von 508 Millionen Lire Unkosten in Höhe von 570 Millionen Lire gegenüberstanden, und ebensowenig für das Jahr 1977, in dem nach den Angaben der italienischen Regierung die Einnahmen aus dem Verkauf der Banderolen 521 Millionen Lire betragen haben sollen, während die durch die Kontrollen verursachten Kosten sich auf 660 Millionen Lire beliefen.

Letztlich ist dies freilich nicht im Vorlageverfahren zu klären. In seiner Vorabentscheidung kann sich der Gerichtshof vielmehr auf die erwähnte grundsätzliche Feststellung beschränken und dem Richter des Ausgangsverfahrens die Feststellung überlassen, ob die nationale Praxis damit übereinstimmt.

d)

Ferner ist noch auf das Problem einzugehen, ob die italienische Regelung gegen das Diskriminierungsverbot des Artikels 7 EWG-Vertrag oder ganz allgemein gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstößt. Darauf beruft sich der Kläger des Ausgangsverfahrens unter Hinweis darauf, daß in anderen Mitgliedstaaten die Herstellung und der Vertrieb der Banderolen nicht durch staatliche Stellen und gegen Entgelt erfolge, sondern den Vermarktern überlassen sei.

Hierbei ist nicht so sehr entscheidend, daß offenbar — entgegen der Annahme des Klägers — auch in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland zumindest die Banderolenkosten zu zahlen sind. Auch braucht jetzt die Frage nicht vertieft zu werden, ob der Artikel 7 EWG-Vertrag, auf den es in erster Linie ankommt und nach dem Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten sind, auch dann anzuwenden ist, wenn ein Mitgliedstaat seine eigenen Angehörigen benachteiligt. Entscheidend ist vielmehr, daß es für die Anwendung der italienischen Vorschriften nicht auf die Staatsangehörigkeit ankommt, sondern allein auf den Ort der Betätigung. Wenn aber die Mitgliedstaaten zu der Gemeinschaftsregelung — was gegenwärtig nicht ausgeschlossen ist — unterschiedliche Durchführungsvorschriften erlassen, so stellt der Umstand, daß ihre Anwendung jeweils auf das Gebiet des betreffenden Mitgliedstaates beschränkt ist, richtig verstanden kein Phänomen dar, das von Artikel 7 EWG-Vertrag erfaßt wird; vielmehr muß hier erforderlichenfalls von Seiten der Gemeinschaft eine Harmonisierung angestrebt werden.

Was darüber hinaus die Ansicht angeht, das allgemeine Gleichbehandlungsgebot, wie es für das Agrarrecht in Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag verankert ist, sei, weil sich für die italienischen Erzeuger durch die italienische Regelung höhere Produktionskosten ergeben, verletzt, so dürfte auch dieser Gesichtspunkt zu keiner anderen Beurteilung als der bisherigen führen. Dafür genügt einfach der Hinweis auf die Tatsache, daß die Mitgliedstaaten nach dem System der Eiermarktordnung einen Ermessensspielraum bei der Ausgestaltung ihrer Durchführungsvorschriften haben. Auch darf, wie die Kommission mit Recht bemerkt hat, nicht übersehen werden, daß die Produktionskosten ohnehin auch durch andere nicht vereinheitlichte Elemente beeinflußt werden.

Deshalb kann zu dieser Frage sicherlich festgehalten werden, daß unterschiedliche Kontrollkosten und Unterschiede in der sich darauf beziehenden Regelung schwerlich mit Hilfe der im Vertrag niedergelegten Diskriminierungsverbote erfaßt werden können.

e)

Schließlich ist noch auf den Hinweis des Klägers einzugehen, nationale Maßnahmen dürften, wie in umfangreicher Rechtsprechung festgehalten sei, die Ziele und das Funktionieren einer gemeinsamen Marktorganisation nicht stören. Eine solche Beeinträchtigung sei jedoch im vorliegenden Fall gegeben. Kennzeichnend für die Eiermarktordnung seien Vermarktungsnormen, also gemeinsame Regeln über den Wettbewerb. Sie allein seien für die Vermarktung maßgebend, eine Anhebung der Schwelle der Vermarktung durch zusätzliche Bedingungen sei also unzulässig. In Wahrheit bewirke aber die italienische Regelung eine solche Anhebung. Die Banderolenabgaben veränderten, richtig verstanden, die gemeinsamen Vermarktungsnormen und hätten letztlich zur Folge, daß in Italien restriktivere Vermarktungsnormen gelten.

Auch dem wird man nach allem, was schon ausgeführt worden ist, nicht folgen können. Dafür reicht einfach die Einsicht aus, daß nach dem System der Eiermarktordnung die Art und Weise der Überwachung ihrer praktischen Anwendung den Mitgliedstaaten überlassen worden ist. Finanzielle Lasten, die sich daraus ergeben, können also nicht als nach der Eiermarktordnung unzulässige zusätzliche Bedingungen angesehen werden, immer vorausgesetzt freilich, daß mit ihnen nicht mehr als Kostendeckung erreicht wird. Auch kann in diesem Zusammenhang noch einmal auf die Tatsache hingewiesen werden, daß die Produktionskosten ohnehin in den Mitgliedstaaten nicht gleich sind und daß die Eiermarktordnung, die auf eine Preisregelung verzichtete, insofern eine Vereinheitlichung nicht anstrebt. Schließlich dürfte in diesem Zusammenhang auch von Interesse sein — und dies selbst bei Berücksichtigung der vom Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Berichtigungen —, was die italienische Regierung in einem ausführlichen Rechenwerk zum Einfluß der Banderolenkosten auf die Produktionskosten, insbesondere bei den am häufigsten verwendeten Großpackungen, ausgeführt hat und was sie zur Entwicklung des Exports aus Italien in den letzten Jahren dargelegt hat.

Demnach kann von einer Verletzung der Ziele und einer Beeinträchtigung des Funktionierens der Eiermarktordnung durch die italienische Regelung über die Banderolenkosten ebenfalls nicht die Rede sein.

a)

Die Verordnung Nr. 2772/75 eröffnet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Herstellung und den Vertrieb der Banderolen und Etiketten im Sinne ihres Artikels 17 der öffentlichen Verwaltung vorzubehalten.

b)

Nach dem System der gemeinsamen Marktorganisation für Eier können die Mitgliedstaaten die Überlassung der Banderolen und Etiketten von der Zahlung eines Entgelts abhängig machen. Die Geldleistungen dürfen jedoch nicht höher sein, als dies zur Bestreitung der Kosten der Herstellung und des Vertriebs der Banderolen sowie zur Deckung der Kosten, die durch die nach der Marktorganisation vorzunehmenden Kontrollen entstehen, notwendig ist.