Schlussanträge des Generalanwalts Mayras vom 12. April 1978. # Gesellschaft mbH in Firma August Töpfer & Co. gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. # Annullierung von Lizenzen oder Nachteilsausgleich. # Rechtssache 112/77.

1.

Die Aufhebung des Wahlrechts zwischen der Annullierung und der Entschädigung ergibt sich sicherlich aus der Verordnung Nr. 1583/77, aber diese bestätigt nur die Aufhebung, die sich bereits aus der Verordnung Nr. 937/77 ergab, welche selbst, seit dem 1. Mai 1977 in Kraft, nur die notwendige Folge aus Artikel 4 Absatz 2 Unterabsatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 878/77 war. Die Klägerin beruft sich aber nicht auf die Rechtswidrigkeit dieser Verordnung des Rates.

Nach dieser Verordnung „[kann] vor dem Zeitpunkt der Anwendung des neuen Umrechnungskurses … beschlossen werden, daß dieser Nachteil durch eine geeignete Maßnahme ausgeglichen wird“. Es heißt klar „Zeitpunkt der Anwendung“und nicht „Zeitpunkt der Festsetzung“. Daher glaube ich nicht, daß die am 14. Juli 1977 erfolgte Festsetzung eines Betrages von 1,87 DM anstelle des ursprünglichen Betrages von 2,33 DM diese Bestimmung verletzte.

Wenn auch der neue repräsentative Kurs der Mark am 26. April 1977 durch die Verordnung Nr. 878/77 festgesetzt worden war, so trat diese Verordnung doch erst am 1. Mai 1977 in Kraft. Der neue Kurs war für Zucker erst ab 1. Juli 1977, dem Beginn des neuen Wirtschaftsjahres, anwendbar, aber er wurde tatsächlich erst bei der Erfüllung der Ausfuhrzollförmlichkeiten angewandt, somit ab15. Juli 1977, dem Tag der Veröffentlichung der Verordnung Nr. 1583/77 und ihres Inkrafttretens. Die Kommission achtete darauf, in ihrer Verordnung klarzustellen, daß diese „nur für die Ausfuhren [gilt], für die die Ausfuhrzollförmlichkeiten nach Inkrafttreten dieser Verordnung erledigt werden“. Bis zu diesem Zeitpunkt konnte der Betrag der Entschädigung, der die „angemessene Maßnahme“ darstellte, von der Kommision festgesetzt oder berichtigt werden.

Die Möglichkeit, ein solches Recht auszuüben, ist das Gegenstück zur Zulässigkeit der Klage und zum Einzelfallcharakter der angegriffenen Maßnahme. Wie die Kommission richtig bemerkt, kann der Umstand, daß die Zahl der zugeteilten Lizenzen im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung Nr. 1583/77 bekannt war, wenn er auch für die Zulässigkeit der Klage erheblich ist, doch nicht für die Entscheidung der Frage herangezogen werden, ob es sich um subjektive Rechte oder um schlichte Erwartungen handelte, die betroffen wurden. Zur „Angemessenheit“ dieses Betrages verweise ich auf meine späteren Ausführungen.

Meines Erachtens läßt sich die Entstehungsgeschichte dieser unterschiedlichen Vorschriften in Wirklichkeit wie folgt erklären. Der Rat erließ am 26. April 1977 in Erwägung des Sachverhalts, der dem Ihnen in der Rechtssache 88/76 (SES) vorgelegten Rechtsstreit zugrunde lag und über den Sie gerade in Ihrem Urteil vom 31. März 1977 entschieden hatten, Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 878/77; darin ermächtigte er die Kommission, die Annullierung der vorherigen Festsetzung der Erstattungen und der entsprechenden Lizenzen auszuschließen und sie durch „geeignete Maßnahmen“ zu ersetzen, solange die neuen Umrechnungskurse noch nicht angewandt wurden.

Von dieser Ermächtigung machte die Kommission in ihrer Verordnung Nr. 937/77 Gebrauch. Nach Erlaß dieser Vorschrift bemerkte die Kommission jedoch, daß die Teilnehmer an den Teilausschreibungen berechtigt und verpflichtet waren, binnen zehn Tagen nach der Teilausschreibung eine Ausfuhrlizenz zu beantragen. Da die letzte Teilausschreibung aufgrund der Verordnung Nr. 2101/75 der Kommission betreffend eine Dauerausschreibung für die Festsetzung einer Erstattung bei der Ausfuhr von Weißzucker am 20. April 1977 stattgefunden hatte, konnten Lizenzen noch bis zum 30. April 1977 beantragt werden — und mußten erteilt werden. Aus diesem Grund verschob die Verordnung Nr. 1372 der Kommission vom 24. Juni 1977 den Zeitpunkt, zu dem die Ausfuhrlizenzen ausgestellt sein mußten, damit ihre Annullierung einen Ausgleichsanspruch eröffnen konnte, auf den 30. April 1977.

Gleichzeitig dehnte diese Verordnung den Anspruch auf den mit der Verordnung Nr. 937/77 festgesetzten Betrag auf die Teilnehmer der Teilausschreibung aus, die am 20. April 1977 im Rahmen der Verordnung Nr. 2732/76 zum Verkauf von zur Ausfuhr bestimmtem Weißzucker im Besitz der deutschen Interventionsstelle durchgeführt worden war. Wir wissen, daß die Klägerin unter diesen Teilnehmern war.

Als vor dem 1. Juli 1977, dem Tag der Anwendung der neuen repräsentativen Kurse, in der Verordnung Nr. 937/77 entschieden worden war, daß die aus der Aufwertung des „grünen“ Kurses der Mark entstehenden Nachteile durch die Gewährung einer Entschädigung ausgeglichen würden, war es nicht länger möglich, den Marktteilnehmern die Möglichkeit zu belassen, die Annullierung der vorherigen Festsetzung der Erstattung zu wählen.

Im übrigen hätte die massive Ausübung des Rechts auf Annullierung der Ausfuhrlizenzen, die im Rahmen der aufgrund der Verordnung Nr. 2101/75 und 2732/76 durchgeführten Teilausschreibungen erteilt worden waren, zu einer ernsthaften Störung der reibungslosen Verwaltung des besagten Sektors durch die Gemeinschaft führen können.

Nunmehr erschien aber der Betrag von 2,33 DM für die Teilnehmer an vor dem 26. April erfolgten Ausschreibungen, die die Ausfuhrzollförmlichkeiten für die Zuckermengen, die ihnen zugesprochen worden waren, erst nach dem 1. Juli 1977, dem Tag des Beginns des neuen Wirtschaftsjahres und der Anwendung der neuen repräsentativen Kurse, erledigten, zu „großzügig“.

Aus den vor ihr dargelegten Gründen „paßte“ die Kommission diesen Betrag erst am 14. Juli 1977„an“; zu diesem Zeitpunkt hatten jedoch diejenigen Marktteilnehmer, die die Ausfuhrzollförmlichkeiten bereits abgeschlossen hatten, ein wohlerworbenes Recht auf die vorherige Festsetzung der Entschädigung. Deswegen wurde der neue Betrag von 1,87 DM nur auf die nach dem 15. Juli 1977 ausgestellten Lizenzen angewandt. Mir bleibt zu untersuchen, ob diese Art des Vorgehens die einfachen Erwartungen der Marktteilnehmer beeinträchtigt hat, die erst nach dem 15. Juli 1977 exportierten.

2.

Die Klägerin macht weiter geltend, die Neufestsetzung durch die Verordnung Nr. 1583/77 sei rechtswidrig, weil die Inhaber von Zuckerausfuhrlizenzen härter getroffen würden als die Inhaber von Ausfuhrlizenzen für andere landwirtschaftliche Erzeugnisse: letztere hätten die Möglichkeit, binnen einer Frist von 30 Tagen zwischen der Abwicklung des von ihren Lizenzen gedeckten Geschäfts und dessen Annullierung zu wählen, während diese Wahlmöglichkeit den Inhabern von Lizenzen auf dem Zuckersektor genommen worden sei. Diese Aufhebung des Rechts auf Annullierung ist jedoch ein Ergebnis der Verordnung Nr. 937/77 der Kommission, die selbst unmittelbare Folge der Verordnung Nr. 878/77 des Rates (Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2) ist.

a)

Wie bereits gesagt, macht es einen Unterschied, ob man anerkennt, daß die Zahl der von der Verordnung Nr. 583/77 Betroffenen im Zeitpunkt ihres Erlasses bekannt war, oder ob man dieser Vorschrift eine echte Rückwirkung zuspricht. Die Klägerin hatte damals kein wohlerworbenes Recht: Sie hatte nur eine Anwartschaft, die erst in dem Zeitpunkt zum Vollrecht erstarkte, in dem ihre Ausfuhrlizenz „abgewickelt“ war, sobald also die Ausfuhrzollförmlichkeiten erfüllt waren. Die Kommission konnte den Entschädigungsbetrag nur insofern nicht ändern, als es sich um Geschäfte handelt, die am 15. Juli 1977, dem Tag des Inkrafttretens und der Veröffentlichung dieser Vorschrift, unwiderruflich und endgültig abgeschlossen waren. Wie es Generalanwalt Reischl in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache 88/76 (Slg. 1977, 709, 735) darlegte, kann es deshalb „ebensowenig wie in jenem Fall, Weißzucker' [Urteil vom 5. Juli 1973, Slg. 1973, 723] … als ausgeschlossen gelten, daß bis zum Eintritt der Bedingung, d. h. bis zur Entstehung eines wirklichen Rechts, noch Rechtsänderungen vorgenommen werden“.

Die Klägerin hatte somit höchstens eine schlichte Erwartung. Kann ihr geschütztes Vertrauen in diese Erwartung als unter Umständen, die die Haftung der Gemeinschaft begründen können, verletzt erachtet werden?

b)

Da dieses Vorbringen überaus subjektiver Natur ist, ist zunächst zu untersuchen, welcher Art der behauptete Schaden ist. Der Schutz des Vertrauens der Marktteilnehmer in die Aufrechterhaltung einer bestimmten rechtlichen Lage kann diese nur vor einer ihnen gerade aufgrund dieses Vertrauens zugefügten Verletzung ihres negativen Interesses schützen, kann aber nicht dazu führen, ihnen den entgangenen Gewinn zu gewährleisten.

Der Nachteil, auf den sich die Klägerin wegen der Änderung des „grünen“ Kurses beruft, entsprach der Änderung des Währungsausgleichsbetrages im Verhältnis zu seiner Höhe vor der Änderung dieses Kurses.

Ihrer Auffassung nach muß die Entschädigung für den Nachteil die Erhöhung des Währungsausgleichsbetrages sowohl aufgrund der Erhöhung des Zuckerpreises ab 1. Juli 1977als auch aufgrund der Änderung des Umrechnungskurses umfassen.

Ich kann diesem Vorbringen nicht folgen. Die Firma Töpfer hat nämlich nachher wie vorher in vollem Umfang den in ihren Lizenzen vorher festgesetzten Erstattungsbetrag erhalten. Wie die Kommission darlegt, wurde dieser Betrag letzten Endes aufgrund der gleichzeitigen Anpassung des Koeffizienten in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1380/75 der Kommission, der das Verhältnis zwischen dem repräsentativen Umrechnungskurs und dem wirklichen Wechselkurs der betreffenden Währung zum Ausdruck bringt, überhaupt nicht geändert.

Die Klägerin beschwert sich nur über den Unterschied zwischen den Währungsausgleichsbeträgen, wie sie am Ende eines Wirtschaftsjahres berechnet wurden, und den nach einer Änderung des repräsentativen Umrechnungskurses berechneten, die mit dem Beginn eines neuen Wirtschaftsjahres zusammenfiel. Die Unterschiede, die die positiven Ausgleichsbeträge beeinflussen, mit denen diese Erstattungen verbunden sind, stellen insgesamt eigentlich einen Betrag dar, der alles andere als zu vernachlässigen ist. Aber das ist dennoch höchstens ein entgangener Gewinn in bezug auf einen Ausgleich, der nach dem Vorbringen der Klägerin durch die Verordnung Nr. 937/77 „vorher festgesetzt“ war; wir haben gesehen, daß diese Art der Darstellung nicht zutrifft: Die so bewirkte „vorherige Festsetzung“ war für die Mengen Zucker berücksichtigt worden, für die die Ausfuhrzollförmlichkeiten vor dem 15. Juli 1977 abgeschlossen waren.

Die Klägerin konnte nur versuchen, ihre Lizenzen vor diesem Datum abzuwikkeln. Seit der Veröffentlichung der Verordnung Nr. 878/77 des Rates war absehbar, daß die Annullierung der Währungsausgleichsbeträge, welche die vor dem 26. April 1977, dem Tag, an dem der Grundsatz der Neufestsetzung des Kurses der „grünen“ Mark beschlossen worden war, beantragten und ausgestellten Lizenzen betrafen, nur noch in „angemessenem“ Rahmen ausgeglichen würde.

c)

Es bleibt zu untersuchen, ob dies der Fall war.

Selbst wenn der Ausgleich zwingend ist und den Anspruch auf Annullierung ersetzt, so soll er doch den Marktteilnehmer nur vor einer Kürzung des Gesamtbetrags schützen, auf den dieser rechnen konnte, nicht aber ihm einen zusätzlichen — unverhofften oder sogar aufgrund der nach dem monetären Ereignis eingetretenen Entwicklung des Marktes erhofften — Gewinn sichern.

Wenn ich die Ausführungen des Generalanwalts Reischl in seinen Schlußanträgen in der vorerwähnten Rechtssache SES (Slg. 1977, 738) auf den vorliegenden Fall übertrage, so soll der Ausgleich ausschließlich den Unterschied zwischen den vor und nach dem 1. Juli 1977 geltenden Währungsausgleichsbeträgen beseitigen; dies konnte im Interesse der Exporteure als ausreichend angesehen werden, denn es führte zur Verhinderung von Nachteilen, was die Ratsverordnung Nr. 878/77 im Grunde allein garantierte.

Tatsächlich hatte man so dafür gesorgt, daß derjenige, der sich systemkonform verhielt, also seine Entscheidungen erst nach dem 15. Juli 1977 traf, Ausfuhren auf der Grundlage der ursprünglich ausgestellen Lizenzen ohne jeden Schaden durchführen konnte.

Der Betrag von 2,33 DM ist nicht die Differenz zwischen dem Währungsausgleichsbetrag (11,20 DM), errechnet als Produkt des neuen Bruttointerventionspreises (34,60 RE), des bisherigen Umrechnungskurses (3,48084) und des bisherigen Prozentsatzes der Aufwertung der Mark im Verhältnis zum Interventionspreis (0,093), einerseits und andererseits dem Ausgleichsbetrag (8,86 DM), errechnet als Produkt des neuen Bruttointerventionspreises, des neuen repräsentativen Kurses (3,41258) und des neuen Koeffizienten (0,075), sondern die Differenz zwischen dem Währungsausgleichsbetrag (10,73 DM), errechnet als Produkt des bisherigen Bruttointerventionspreises (33,14 RE), des bisherigen Umrechnungskurses und des bisherigen Koeffizienten einerseits und andererseits dem Währungsausgleichsbetrag (8,40 DM), berechnet als Produkt des neuen N ettointerventionspreises (32,83 RE), des neuen Kurses und des neuen Koeffizienten.

Diese Art der Berechnung des Interventionspreises kam förmlich erst am 1. Juli 1977 in der Verordnung Nr. 1466/77 der Kommission zum Ausdruck, sie ergab sich aber bereits seit dem 5. Mai klar aus den vom Interessenverband der Kläger angegebenen Erklärungen und aus der Verordnung Nr. 1358/77 des Rates vom 20. Juni 1977.

Wie die Kommission erklärte, ist diese neue Definition, die die auf Zucker aus der Gemeinschaft erhobene Abgabe im Rahmen des Ausgleichs der Lagerkosten (Art. 1 der Verordnung Nr. 1466/77) berücksichtigt, die Antwort auf das Bemühen, eine bessere Verhandlungsbasis für den Vorzugszucker der AKP-Länder zu schaffen. Die Klägerin rügt sie unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftspolitischen Opportunität, stellt aber die Vorschriften, die diese Definition eingeführt haben, rechtlich nicht in Frage.

Daraus folgt, daß die Bezugsgrößen in der Verordnung Nr. 937/77 für die Berechnung des Ausgleichsbetrages nicht vergleichbar waren; die Kommission konnte daher mit vollem Recht als Vergleichsgröße den Bruttointerventionspreis für das Wirtschaftsjahr 1977/78 wählen, der eine Differenz von 1,87 DM ergab, die, da sie zu dem von der Klägerin nicht in Frage gestellten Ausgleichsbetrag von 8,86 DM, der in der Verordnung Nr. 1474/77 vom 30. Juli 1977 festgesetzt wurde, hinzukommt, zu genau dem Ausgleichsbetrag von 10,73 DM führt, der im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung Nr. 937/77 galt.

d)

Die Klägerin trägt vor, sie habe aufgrund des früheren Verhaltens der Kommission berechtigte Hoffnungen hegen dürfen. Es trifft zu, daß die von der Kommission im Jahre 1976 angewandte Berechnungsmethode (Verordnung Nr. 557/76) im Ergebnis den Ausfuhrhändlern mehr gewährte, als den Ausgleich der Nachteile, den die Auswirkungen eines neuen repräsentativen Kurses auf die zu gewährenden Ausgleichsbeträge hatte.

Daß die Kommission im vorhergehenden Jahr und auch noch für die vor dem 26. April 1977 ausgestellten Lizenzen, die vor dem 14. Juli 1977 abgewickelt wurden, besonders „großzügig“ war (ich habe dargelegt, daß die Kommission hierzu aufgrund wohlerworbener Rechte verpflichtet war), stellt jedoch keinen sie bindenden Präzendenzfall dar.

Nach aller Logik hätte die Kommission diese Berichtigung bereits vor dem 1. Juli 1977 zur gleichen Zeit, als sie die Verordnung Nr. 1474/77 erließ, vornehmen müssen. Daß sie dies jedoch erst am 14. Juli 1977 tat, ist ohne Einfluß auf die Rechtmäßigkeit ihrer Verordnung Nr. 1583/77 und fügte der Klägerin keinen Nachteil zu, da diese Vorschrift die Ausfuhren förmlich ausgenommen hat, für die die Zollförmlichkeiten bis zu diesem Datum abgeschlossen waren.

Ein überwiegendes öffentliches Interesse konnte die Kommission dazu veranlassen, von dieser Praktik Abstand zu nehmen. Im Hinblick auf das Vorbringen der Klägerin muß man die beachtlichen finanziellen Auswirkungen auf die Belastungen berücksichtigen, die den Haushalt des EAGFL hinsichtlich der Posten „Währungsausgleichsbeträge“ und „Lagerkosten“ schwer belasten konnten.

Die Klägerin trägt vor, die Kommission verliere völlig aus dem Blick, daß sie selbst ab 1. Juli 1977 den Zuckerherstellern den erhöhten Interventionspreis zahlen müsse, den sie als Grundlage ihrer Geschäfte mit ihren Lieferanten nehme. Die Klägerin hat ihre Entscheidungen gemäß dem alten Interventionspreis getroffen. Andernfalls hätte sie mit der Entwicklung der Ausgleichsbeträge spekuliert oder auch versucht, der Gemeinschaft die Auswirkungen des steigenden Interventionpreises aufzubürden, die sich aus der Wirkung der Vertragsklauseln ergeben, für die sie allein die Verantwortlichkeit gegenüber ihren Lieferanten zu übernehmen hat.

Wollte man ihrem Vorbringen entsprechen, so liefe das darauf hinaus, die Währungsausgleichsbeträge, die die vor dem 26. April 1977 für nach dem 15. Juli 1977 ausgeführte Mengen festgesetzten Erstattungen betreffen, als vorher festgesetzt zu betrachten.

Nochmals: Diese Vorausfestsetzung des Ausgleichsbetrags wurde für die vor dem 14. Juli 1977 durchgeführten Ausfuhren vorgenommen, weil sie notwendig geworden war, da der Ablauf der Frist, während derer die Ausfuhrlizenzen beantragt werden mußten, auf den 30. April 1977 verschoben worden war, und weil die Verordnung Nr. 1372/77, die diese Verschiebung anordnete, bis zum 14. Juli 1977 in Kraft geblieben war. Aber eine solche Vorausfestsetzung der Währungsausgleichsbeträge ist ganz und gar außergewöhnlich; sie kann, von diesem Einzelfall abgesehen, nicht vorgenommen werden. Dies geht allenfalls aufgrund der jüngst erlassenen Verordnung Nr. 243/78 vom 1. Februar 1978.