Schlussanträge des Generalanwalts Roemer vom 21. November 1972. # S.p.A. Marimex gegen Italienische Finanzverwaltung. # Ersuchen um Vorabentscheidung: Tribunale di Trento - Italien. # Gesundheitspolizeiliche Kontrolle. # Rechtssache 29-72.

a)

Demgegenüber macht die italienische Regierung nun freilich geltend, bei der Erhebung von Gesundheitsabgaben fehle es gerade an diesem Umstand. In Wahrheit müßten sie als eine Gegenleistung für von der Verwaltung erbrachte Dienste angesehen und damit aus dem Bereich der zollgleichen Abgaben ausgeschlossen werden.

In dieser Weie wird gleichfalls auf die einschlägige Rechtsprechung angespielt, in der tatsächlich schon wiederholt zum Ausdruck gekommen ist, der Begriff Abgaben mit zollgleichen Wirkungen müsse sich die angedeutete Einschränkung gefallen lassen, derartige Abgaben lägen nicht vor, wenn tatsächlich geleistete hoheitliche Dienste durch angemessene Gegenleistungen abgegolten würden. Dafür iäßt sich etwa auf das Urteil in der Rechtssache 24/68 und auf das Urteil der verbundenen Rechtssachen 2 und 3/69 hinweisen.

Sehen wir also zu, wie es sich damit verhält und welche Schlüsse sich so für die Problematik des Ausgangsverfahrens ziehen lassen. — Dabei ergibt sich namentlich die Erkenntnis, daß der Gerichtshof — entgegen gewissen Vorstellungen, die ich in den Rechtssachen 52 und 55/65 (Slg. 1966, 219) entwickelt habe — an den Begriff der Gegenleistung für Verwaltungsdienste außerordentlich strenge Anforderungen gestellt hat, und dies im Hinblick auf den Grundsatz, jede Ausnahme von dem Verbot der Erhebung von Zöllen und Abgaben zollgleicher Wirkung sei eng zu interpretieren. So wurde hervorgehoben, in diesem Zusammenhang könne eine relevante Verwaltungsleistung nicht angenommen werden, wenn das ganze Wirtschaftsleben aus ihr Nutzen ziehe. Es müsse vielmehr ein Vorteil für die eingeführten Erzeugnisse selbst auf dem Markt feststellbar sein, und es müsse die Gegenleistung des Verwaltungsunterworfenen diesem Vorteil angemessen sein, nicht aber nach den der Verwaltung tatsächlich entstandenen Kosten bemessen werden. Nicht zuletzt scheide ein Rückgriff auf die Rechtsfigur der Gegenleistung des Verwaltungsunterworfenen aus, wenn sich für ihn nur ein allgemeiner und schwer zu bewertender Vorteil ausmachen lasse.

Gemessen an diesen Maximen muß man jedoch erhebliche Zweifel daran haben, daß die Gesundheitsabgabe des italienischen Rechts tatsächlich als eine Gegenleistung für Verwaltungsdienste qualifiziert und so aus dem Bereich der Abgaben mit zollgleichen Wirkungen ausgeschieden werden kann. Sicherlich ist in diesem Zusammenhang die Tatsache nicht als ein relevanter Vorteil anzusehen, daß es dem Importeur nach Durchführung der Gesundheitskontrollen und nach Entrichtung der dafür fälligen Gebühren ermöglicht wird, die Waren in den Freiverkehr zu bringen. Das folgt bereits aus dem Urteil der Rechtssachen 52 und 55/65. Die Möglichkeit der freien Vermarktung von Importgütern nach der Feststellung, daß sie den gesetzlichen Anforderungen genügen, stellt vielmehr richtig verstanden eine automatische Tatsache, ein sich aus dem Vertrag ergebendes Recht dar. Außerdem kann man sagen, daß ein allgemeines öffentliches Interesse an der Realisierung eines freien Warenaustausches besteht.

Sind auch allgemeine Interessen im Spiel (wie es bei der Durchführung von Gesundheitskontrollen an der Grenze — die italienische Regierung räumt dies selbst ein — der Fall ist), so hat man sich insbesondere zu fragen, ob nicht in Wahrheit dieses öffentliche Interesse überwiegt und daneben spezielle, für Importeure bestehende Vorteile untergeordnet, d. h. irrelevant erscheinen. So scheint es sich tatsächlich im gegenwärtigen Fall zu verhalten. Sicher ist nicht zu leugnen, daß die Importeure kaum ein privates Interesse an Gesundheitskontrollen und Qualitätsfeststellungen gerade beim Grenzübertritt, also unter Umständen in beträchtlicher Entfernung vom Bestimmungsort der Ware, haben. Überdies ist recht fraglich, ob von einem konkreten, meßbaren Vorteil gesprochen werden kann, der sich nach Ansicht der italienischen Regierung aus dem Umstand ergeben soll, daß nach Durchführung der Gesundheitskontrollen bescheinigt wird, die Waren seien frei von Krankheiten und hätten gute Qualität. Wesentlich ist immerhin, daß bereits aufgrund der schon erwähnten Richtlinien der Exportstaat darüber zu wachen hat, daß die für den Gemeinschaftshandel bestimmten Produkte bestimmten Bedingungen entsprechen und daß ein nach amtstierärztlicher Untersuchung erstelltes Attest die Ware bis zu ihrem Bestimmungsort zu begleiten hat. So gesehen kann es sich bei den Grenzkontrollen also nur um summarische Kontrollen handeln und nicht um Vorgänge, die zu einer meßbaren Werterhöhung der betroffenen Güter und zu einer Verbesserung ihrer Vermarktungschancen führen. Schließlich scheint es auch nicht so zu sein, daß die Grenzkontrollen (was einen materiellen Vorteil darstellen könnte) weitere Kontrollen im Innern, wie sie allgemein für derartige Erzeugnisse gelten, erübrigen. Wenn ich recht sehe — der nationale Richter hat dies freilich noch genau zu prüfen —, werden vielmehr die vorgesehenen innerstaatlichen Kontrollen (etwa vor und nach der Schlachtung und in anderen Fällen) unterschiedslos und ohne Rücksicht auf die Herkunft auf alle in den einschlägigen Regelungen visierten Waren angewandt.

Unter Berücksichtigung der Kriterien, die nach der Rechtsprechung im vorliegenden Zusammenhang Geltung beanspruchen, kann demnach schwerlich die Ansicht gutgeheißen werden, es sei mit der Idee der Gegenleistung für eine erbrachte Verwaltungsleistung zu arbeiten, und es lasse sich so ausschließen, daß die italienischen Gesundheitsabgaben als Abgaben mit zollgleichen Wirkungen qualifiziert werden.

b)

Nun kann allerdings die Annahme, es liege eine Abgabe mit zollgleichen Wirkungen vor, auch ausscheiden, wenn eine Belastung gegeben ist, die unter Artikel 95 des Vertrages fällt, d. h. die Vorschrift, nach der „die Mitgliedstaaten auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten weder unmittelbar noch mittelbar höhere inländische Abgaben, gleich welcher Art, als gleichartige inländische Waren unmittelbar oder mittelbar zu tragen haben“, erheben. Dies ist nach der Rechtsprechung ebenfalls klar, namentlich wurde in den Urteilen 24/68 und 2 und 3/69 hervorgehoben, Abgaben zollgleicher Wirkungen seien solche Abgaben nicht, die innerhalb des Staates gleichartige heimische Erzeugnisse in der gleichen Weise treffen oder die im Rahmen einer allgemeinen inländischen Abgabe erhoben werden oder die derartige inländische Abgaben auszugleichen bestimmt sind. Diese Erkenntnis führt uns zur Prüfung des Teiles der Frage, in dem davon die Rede ist, entsprechende inländische Waren hätten auch eine finanzielle Belastung zu tragen, eine Belastung freilich, die von anderen Organen als den staatlichen erhoben und die nach Berechnungskriterien bemessen wird, die den Kriterien für die auf eingeführte lebende Rinder und auf eingeführtes Rindfleisch erhobenen Abgaben nicht vergleichbar sind. — Wie nach allem im Verfahren Ausgeführten klargeworden ist, handelt es sich dabei wohl um den delikatesten Teil der im vorliegenden Fall anzustellenden Untersuchungen.

Zwei Erkenntnisse lassen sich indes vorweg ohne Schwierigkeiten festhalten. — So kann es sicher keine Rolle spielen, ob die zu vergleichenden Abgaben verschiedenen Begünstigten (einerseits dem Staat, andererseits den Gemeinden) zufließen und ob sie in verschiedenen Regelungen enthalten sind. Tatsächlich können derlei Nuancen für Artikel 95 nicht von Bedeutung sein; für seine Anwendung steht der Belastungseffekt im Vordergrund, während die Modalitäten der Erhebung prinzipiell unbeachtlich sind. — Außerdem greift Artikel 95, entgegen der Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens, nicht nur ein, wenn rein fiskalische Vorschriften zur Debatte stehen, also Regelungen, die dazu dienen, den Hoheitsträgern Einkünfte zur allgemeinen Finanzierung von Staatsaufgaben zu verschaffen, und in denen von einem Vorteil der Belasteten nichts zu erkennen ist. Mit der Kommission ist vielmehr anzunehmen, daß Artikel 95, wie schon die Wendung „inländische Abgaben gleich welcher Art“ zeigt, allgemeine Bedeutung hat, daß er also — sollen nicht Lücken im Vertragssystem übrig bleiben — nicht in restriktiver Weise interpretiert werden darf. Demnach ist die Bezeichnung einer Abgabe unerheblich (im vorliegenden Fall etwa der von der Klägerin hervorgehobene Umstand, daß sie im Haushaltsvoranschlag „parafiskalisch“ genannt wird); und so gesehen ist keineswegs undenkbar, daß auch der Bereich der italienischen Gesundheitsabgaben von Artikel 95 erfaßt wird.

Dies ist — wie wir wissen — tatsächlich die feste Überzeugung der italienischen Regierung. Sie weist dafür auf die mannigfachen ähnlichen Gesundheitskontrollen im Innern ihres Landes hin, die von Gemeindeveterinären durchgeführt werden und die gleichfalls mit der Entrichtung von Abgaben verbunden seien. Auch wenn es sich um eine komplexe Regelung handele, die einen Vergleich schwierig mache, stelle dies im Sinne von Artikel 95 doch ein ausreichendes Äquivalent dar. Richtig verstanden genüge es nämlich für Artikel 95, eine strukturelle Kongruenz, eine gewisse Gleichwertigkeit, eine sich auf das Wesentliche beschränkende Entsprechung festzustellen; es komme lediglich darauf an, daß die Gesundheitskontrolle an der Grenze mit ihren Abgaben den Bestandteil eines allgemeinen umfassenden Systems der gesundheitlichen Überwachung bilde.

Läßt sich diese Grundauffassung — das ist die nunmehr zu untersuchende Frage — wirklich halten? Mir scheint dies — ich nehme das Ergebnis vorweg — kaum möglich zu sein. Auch im gegenwärtigen Zusammenhang ergeben sich vielmehr gewichtige Bedenken gegen die Ansicht der italienischen Regierung.

Vor allem ist für mich wichtig, daß Artikel 95 eine Diskriminierung importierter Waren verbietet. Seine Anwendung verlangt also die Durchführung von Vergleichen und setzt damit eine deutliche Vergleichbarkeit der in Betracht kommenden Belastungen voraus. — Auch die Rechtsprechung weist in diese Richtung, wenn sie betont, Artikel 95 verlange, daß einheimische Erzeugnisse in gleicher Weise betroffen werden, bzw. er setze voraus, daß Grenzabgaben inländische Abgaben ausgleichen sollen (was natürlich genau nachgeprüft werden muß). Zudem wurde in der Rechtsprechung schon früh hervorgehoben, Artikel 95 könne nicht beliebig auf alle Arten von Belastungen angewandt werden, es komme in diesem Zusammenhang nicht jeder beliebige Ausgleich zwischen einer Belastung für eingeführte Waren und andersartigen Belastungen ähnlicher einheimischer Waren in Betracht (Rechtssache 2 und 3/62, Slg. 1962, 867). Es dürfte also zutreffend sein, wenn die Kommission und die Klägerin des Ausgangsverfahrens übereinstimmend meinen, man könne sich nicht mit einer allgemeinen strukturellen Beziehung der zu vergleichenden Abgaben begnügen, es müsse vielmehr eine genaue Entsprechung gegeben sein, bezogen auf den vorliegenden Fall: Es sei zu verlangen, daß sich die Gesundheitskontrollen in ihrem Zweck entsprächen und daß eine Vergleichbarkeit der Kriterien gegeben sei, nach denen sich das Niveau der Belastung bemißt. Tatsächlich kann ja nur so verhindert werden, daß mit Hilfe der Erhebung von Abgaben nach Artikel 95 der für den Vertrag wesentliche Grundsatz des freien Warenverkehrs eingeschränkt wird, und dies ohne die Möglichkeit ausreichender gemeinschaftsrechtlicher Kontrolle.

Gelten aber für Artikel 95 derart strenge Anforderungen, so muß es höchst zweifelhaft erscheinen, daß er den Fall des Ausgangsverfahrens erfaßt. Dies gilt vielleicht nicht so sehr (was im einzelnen der vorlegende Richter zu prüfen hat) für die Gesundheitskontrolle von Fleisch. Hier könnte nämlich eine Vergleichbarkeit in dem soeben geschilderten Sinne gegeben sein, wenn man an die inneritalienischen' Kontrollen am Herkunftsort einerseits und am Bestimmungsort andererseits denkt und zu einer Gleichwertigkeit der ersteren, verglichen mit den Gesundheitskontrollen bei der Grenzabfertigung, gelangt. Es wäre in diesem Falle also wahrscheinlich nur der Frage nachzugehen, ob eingeführte Güter nicht einer Doppelbelastung unterliegen, d. h. ob das Diskriminierungsverbot des Artikels 95 beachtet worden ist.

Anders dürfte dagegen die Situation bei der Kontrolle lebender Tiere sein. Nach dem, was wir im Verfahren gehört haben, rechtfertigt sich insoweit schwerlich die Feststellung, die allgemeine summarische Grenzkontrolle im Hinblick auf die Einhaltung der Bestimmungen der erwähnten Richtlinien und die dafür vor-, gesehenen festen Gebühren fänden eine genaue Entsprechung in inneritalienischen Kontrollen und den damit verbundenen Abgaben. Tatsächlich ist möglicherweise nicht nur anzunehmen, daß importiertes Vieh zusätzlich auch den inneritalienischen Kontrollen unterworfen wird, wenn die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind, und daß demnach von einer Doppelbelastung gesprochen werden muß. Es scheint auch festzustehen, daß sich Zweck und Struktur der Grenzkontrollen nicht mit Zweck und Struktur der vielerlei innerstaatlichen Untersuchungen vergleichen lassen (man denke etwa an die Untersuchungen vor und nach der Schlachtung, an die sporadischen Untersuchungen, die den Unternehmen als solchen gelten — Verkaufsstellen, Schlachthöfe, Transportmittel —, an die Untersuchungen aus besonderen Anlässen, etwa beim Transport von Vieh aus Krankheitsgebieten oder in solche Gebiete oder an die gelegentlichen Untersuchungen der Tiere, die zur Milchgewinnung und zur Aufzucht bestimmt sind). Darüber hinaus scheint es auch für die Gebührenerhebung an der Vergleichbarkeit zu fehlen, weil den festen Gebühren bei der Grenzkontrolle inneritalienische Gebühren aufgrund anderer Berechnungskriterien und mit örtlichen Unterschieden gegenüberstehen. Ich verweise dazu auf Artikel 61 des Testo Unico der Gesundheitsgesetze und auf die eingehenden sachlichen Ausführungen der Beteiligten im Verfahren, die der vorlegende Richter letztlich bei seiner Entscheidung zu verwerten har.

Somit muß sich in der Tat der Eindruck ergeben, daß die italienischen Gesundheitsabgaben — jedenfalls größtenteils — wegen Fehlens der für Artikel 95 unerläßlichen Vergleichbarkeit der Kriterien nichr unter diese Vorschrift rubriziert werden können und daß sie daher, soweit Artikel 95 nicht eingreift, als Abgaben mit zollgleichen Wirkungen angesprochen werden müssen.