ECLI:EU:C:1971:63

Gesamter Gesetzestext

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS KARL ROEMER

VOM 10. JUNI 1971

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

In dem Verfahren, das uns heute beschäftigt, geht es um die Anwendung der Beihilfebestimmungen des Vertrages über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl. Zum Sachverhalt muß ich folgendes vorausschikken.

Seit dem Kriegsende werden in Frankreich, jeweils für die Dauer von fünf Jahren, Pläne für die Modernisierung und Ausrüstung der französischen Wirtschaft festgelegt. Der V. Plan für die Jahre 1966 bis 1970 hatte die Reorganisierung der industriellen Strukturen zum Gegenstand. Dafür wurden Darlehen zu besonderen Bedingungen (was Zinssätze, Laufzeiten und Rückzahlungsmodalitäten angeht) zur Verfügung gestellt, und zwar durch den Fonds de developpement économique et social (abgekürzt: FDES), also aus öffentlichen Mitteln (genauer: aus einem Sonderkonto des Schatzamtes). — Für das gegenwärtige Verfahren ist von Interesse, daß in einer Anlage zum V. Plan, in einem „Plan professionnel“ die Probleme der französischen Stahlindustrie behandelt wurden. Dieser Plan spricht von der hohen Verschuldung der französischen Stahlindustrie und den sich daraus für die Finanzierung von Investitionsprogrammen ergebenden Schwierigkeiten. Er zielt darauf ab, durch Rationalisierung und Veränderung der Strukturen die internationale Wettbewerbsfähigkeit herzustellen, einen Beitrag zur Erhaltung der Beschäftigungsmöglichkeiten zu leisten und auf die Konsolidierung bestimmter Wirtschaftsräume, vor allem Lothringens, hinzuwirken. Seiner Realisierung dient eine am 29. Juli 1966 zwischen dem Staat und dem Unternehmensverband der französischen Stahlindustrie abgeschlossene Allgemeine Abmachung, deren Präambel ausdrücklich auf den bereits erwähnten, die Stahlindustrie betreffenden Anhang zum V. Plan Bezug nimmt. Sie sieht eine Rationalisierung und Expansion der Produktion vor (optimale Ausnutzung vorhandener Kapazitäten, Konstruktion von Anlagen mit optimalen Dimensionen, Festlegung von Fabrikationsprogrammen, Stillegung von Anlagen und Umstrukturierung von Unternehmen, wobei genaue Angaben über vorgesehene Umgruppierungen — Gesellschaftsgründungen, Beteiligungsverträge, Fusionen, gemeinsame Filialen usw. — gemacht werden). Namentlich enthält die Abmachung ein detailliertes Investitionsprogramm (z. B. für den Bau neuer Kokereien, für die Errichtung von Hochöfen, für die Gründung oder Ausweitung von Stahlwerken u. dgl.). Hinsichtlich der Finanzierung ist ausgeführt, die vorgesehenen Investitionen beliefen sich auf 4,5 Milliarden Franken, zu denen noch weitere Investitionsausgaben der Unternehmen kämen, was einen Gesamtfinanzbedarf von 11,275 Milliarden Franken ergebe. Davon sollten die Unternehmen (für die außerdem Kapitalerhöhungen vorgesehen wurden) 5,09 Milliarden Franken aufbringen. Für den Staat ist eine Beteiligung in Form von Darlehen des FDES mit einem Gesamtbetrag von 2,7 Milliarden Franken vorgesehen, für die besondere Rückzah-lungsbedingungen und Zinssätze — 3 % für die ersten fünf Jahre, 4 % für die restliche Laufzeit — gelten. Einzelheiten dazu sollten in Sonderabmachungen mit den betreffenden Unternehmen festgelegt werden. — In einem weiteren Teil der Allgemeinen Abmachung — darauf muß noch hingewiesen werden — ist auch die Rede von der Erhaltung der Arbeitsplätze. Es wurde festgestellt, daß die Verbesserung der Produktionsbedingungen zu einer Verringerung der Zahl der Arbeitsplätze führe. Daraus ergebe sich die Notwendigkeit, in den betroffenen Wirtschaftsräumen neue Produktionsstätten anzusiedeln und neue Arbeitsplätze zu schaffen. Auch insofern verpflichteten sich Staat und Unternehmen zu gemeinsamem Handeln (etwa was Beihilfeleistungen an Arbeiter, Kündigungsentschädigungen, die Erleichterung des Zugangs zu neuen Arbeitsplätzen, Umschulung usw. angeht). Einzelheiten dazu können der umfangreichen Abmachung entnommen werden (etwa der Plan der Gründung einer besonderen Finanzierungsgesellschaft durch die Unternehmen).

Die notwendigen Details der Investitionsprogramme wurden — wie schon gesagt — in Sonderverträgen mit den interessierten Unternehmen niedergelegt, wobei auf die Allgemeine Abmachung als verpflichtenden Rahmen Bezug genommen wurde und die Konformität mit diesem zu gewährleisten war. Die Sonderverträge bezeichneten im einzelnen die Investitions- und Arbeitsprogramme, die erforderlichen Investitionssummen und die durch den FDES zu gewährenden Darlehensbeträge mit ihren Sonderbedingungen. In ihnen ist aber auch auf die Verpflichtung zur Anwendung der Allgemeinen Abmachung in bezug auf die notwendige Umschulung der Arbeiter und die Schaffung neuer Arbeitsplätze hingewiesen. Offenbar wurden die vorgesehenen Einzelabmachungen größtenteils in den Jahren 1967 bis 1968 abgeschlossen und durch Auszahlung der Kredite inzwischen erfüllt.

Da diese Vorgange die wettbewerbsbedingungen beeinflussen, sind sie für den Montanvertrag von Bedeutung. Am 28. September 1966 fand daher eine Sitzung auf Beamtenebene statt, in der die französische Regierung der Hohen Behörde Erläuterungen zum Entwurf des Plans professionnel gab. Aufgrund weiterer Auskünfte der französischen Regierung kam die Hohe Behörde danach zu der vorläufigen Schlußfolgerung, Artikel 4c des Montanvertrages greife nicht ein und es entfalle auch die Notwendigkeit, eine Empfehlung gemäß Artikel 67 des Montanvertrags auszusprechen. Diese Auffassung gab die Hohe Behörde auf einer Sitzung des Ministerrats vom 29. Juni 1967 bekannt. Sie stieß dabei jedoch auf einen Vorbehalt seitens der niederländischen Regierung. Ihren Bedenken entsprechend bat die niederländische Regierung in einem Schreiben vom 5. April 1968 um eine zusätzliche Erläuterung des Standpunkts der Kommission (die inzwischen die Rechtsnachfolge der Hohen Behörde angetreten hatte) sowie um einen Meinungsaustausch. Ende 1968 sah sich die Kommission dann in der Lage, eine endgültige Stellungnahme abzugeben. — In einem Schreiben an die französische Regierung vom 4. Dezember 1968 (von dem eine Kopie am 9. Dezember 1968 bei der niederländischen Regierung eingegangen ist) wurde hervorgehoben, die Gewährung verbilligter Kredite an die französische Stahlindustrie stelle keine gemäß Artikel 4c des Montanvertrags verbotene Subvention dar, weil es sich nicht um eine „spezielle“ Beihilfe handele. Zu beachten sei, daß die besonderen Zinssätze allen Wirtschaftszweigen zugute kämen, die in den Plänen als vorrangig betrachtet würden; außerdem habe berücksichtigt werden müssen, daß die begünstigten Stahlunternehmen besonderen Belastungen auf sozialem Gebiet ausgesetzt seien. Was Artikel 67 des Montanvertrags angehe, so seien die Voraussetzungen seiner Absätze 2 und 3 nicht erfüllt. Da die Hauptlast der Finanzierung von den Unternehmen getragen werde und da die französischen Unternehmen eine besonders hohe Verschuldung aufwiesen sowie Lasten auf sozialem Gebiet zu tragen hätten, sei nur eine geringfügige Auswirkung auf die Gestehungspreise festzustellen. Auch könne, da die Darlehen des FDES nicht der Stahlindustrie vorbehalten seien, von einem Sondervorteil dieses Industriezweiges im Sinne des Artikels 67 § 3 nicht gesprochen werden.

Diese Stellungnahme hat die niederländische Regierung jedoch nicht überzeugt. Sie sieht in der Gewährung von Darlehen an die französische Stahlindustrie zu besonderen, am allgemeinen Kapitalmarkt der fraglichen Zeit nicht erhältlichen Bedingungen einen Verstoß gegen das Subventionsverbot des Montanvertrags. Deshalb richtete sie am 24. Juni 1970 ein Schreiben an die Kommission und beantragte den Erlaß einer Entscheidung gemäß Artikel 88 des Montanvertrags, d. h. die Feststellung, die französische Regierung habe durch die Gewährung der erwähnten Kredite den Vertrag verletzt. Hilfsweise beantragte sie, aufgrund von Artikel 67 des Vertrages eine Empfehlung an die französische Regierung zu richten.

Da die Kommission hierauf in der Zwei-Monats-Frist des Artikels 35 des Montanvertrags nicht in der gewünschten Weise reagierte, brachte die niederländische Regierung schließlich am 13. Oktober 1970 eine Karenzklage beim Gerichtshof ein.

Ihr zufolge haben wir uns jetzt mit der Frage zu befassen, ob die von der Kommission abgegebene Würdigung der französischen Maßnahmen zutrifft oder ob Anlaß besteht, wegen Verletzung von Artikel 4c des Montanvertrags eine Entscheidung gemäß Artikel 88 zu erlassen bzw. wegen Beeinflussung der Wettbewerbsverhältnisse wenigstens eine Empfehlung nach Artikel 67 an die französische Regierung zu richten.

Ehe wir auf diese Hauptfrage des Prozesses eingehen können, sind allerdings noch einige Probleme der Zulässigkeit zu behandeln, auf die die Kommission hingewiesen hat.

So stellt sich vor allem die Frage, ob die niederländische Regierung rechtzeitig reagiert hat auf die nach ihrer Auffassung unzutreffende Einstellung der Kommission gegenüber den von der französischen Regierung getroffenen Maßnahmen.

Wenn diese Frage aufgeworren wird, muß freilich sogleich präzisiert werden, daß zwei Überlegungen im gegenwärtigen Zusammenhang ausscheiden:

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Einmal geht es nicht um die Einhaltung der in Artikel 35 des Montanvertrags festgelegten Frist (die bekanntlich insgesamt drei Monate beträgt). Tatsächlich ergeben sich insofern keine Probleme, stellt man das Datum des Eingangs der Beschwerde bei der Kommission (13. Juli 1970) dem Datum des Eingangs der Klage (13. Oktober 1970) gegenüber und hält man sich außerdem vor Augen, daß für niederländische Kläger nach unserer Verfahrensordnung (Artikel 81 § 2 in Verbindung mit Anlage 2) eine zusätzliche Entfernungsfrist von sechs Tagen gilt.

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Zum anderen kann auch nicht davon gesprochen werden, die niederländische Regierung habe es früher versäumt, die Aufhebung eines angreifbaren Aktes zu betreiben und sie könne daher jetzt nicht ein der Aufhebung gleichkommendes Ergebnis mit Hilfe der Untätigkeitsklage anstreben, was in der Rechtsprechung tatsächlich wiederholt für unzulässig erklärt worden ist (vgl. etwa EuGH 21 — 26, Slg. 1962, 166). Als „Akt“ der Kommission kommt nämlich nur die Stellungnahme vom 4. Dezember 1968 zu den von der französischen Regierung getroffenen Maßnahmen in Betracht, in der — wie schon gesagt — die Notwendigkeit eines Eingreifens aufgrund von Artikel 4c und Artikel 67 des Montanvertrags verneint worden ist. Solche Feststellungsakte können aber als angreifbare Maßnahmen nicht angesehen werden. Das ergibt sich (abgesehen von den in der mündlichen Verhandlung erwähnten, auf die allgemeine Entscheidung Nr. 22/60 zurückgehenden formalen Bedenken) mit Deutlichkeit aus dem analogen Fall, der in der Rechtssache 17/57, Slg. 1959, 17) behandelt worden ist. Damals fand ebenfalls ein Dialog zwischen der Hohen Behörde und einem Mitgliedstaat (nämlich der Bundesregierung) statt, und zwar über die Beurteilung der sogenannten Schichtprämie im Lichte des Artikels 4c. Er endete damit, daß die Hohe Behörde die Schichtprämie unter gewissen Voraussetzungen als mit dem Montanvertrag vereinbar erklärte und auf den Erlaß einer Entscheidung gemäß Artikel 88 des Montanvertrags verzichtete. Als ein niederländischer Unternehmensverband, der davon Mitteilung erhielt, versuchte, die Stellungnahme der Hohen Behörde anzufechten, hat der Gerichtshof dies für unzulässig erklärt. Maßgeblich war dafür die Überlegung; es sei in solchen Fällen lediglich Raum für eine Entscheidung nach Artikel 88 des Vertrages; wenn es nach Auffassung der Hohen Behörde an einer Vertragsverletzung fehle, könne sie — wie das Urteil ausführt — „nichts anderes tun als von weiteren Maßnahmen absehen. Artikel 88 verleiht ihr jedoch nicht die Befugnis, Entscheidungen zu erlassen, die eine Billigung von Maßnahmen der Mitgliedstaaten enthalten.“ — Ebenso muß jetzt geurteilt werden, d. h. es muß anerkannt werden, daß es an einem früheren angreifbaren Akt fehlt und daß deshalb im Prinzip durchaus die Möglichkeit bestand, ein Verfahren nach Artikel 35 des Montanvertrags einzuleiten.

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Der entscheidende Zulässigkeitseinwand der Kommission ist in Wahrheit anders motiviert. Nach ihrer Meinung ist zu erwägen, ob die Einleitung eines Verfahrens nach Artikel 35, also die Befassung der Kommission, nicht an eine angemessene Frist geknüpft werden muß. Sie würde zu laufen beginnen, sobald die Kommission eine definitive Stellungnahme abgegeben und sie den Kreisen mitgeteilt hat, die an einer Änderung interessiert sind. Dies jedenfalls dann, wenn es um die Beurteilung staatlicher Maßnahmen geht und wenn versucht werden soll, die Kommission zu der Feststellung zu veranlassen, die Maßnahmen seien mit dem Vertrag nicht zu vereinbaren. Im vorliegenden Fall — so sagt die Kommission — könne von der Einhaltung einer angemessenen Frist nicht die Rede sein, da die niederländische Regierung nach Empfang der Stellungnahme der Kommission rund 18 Monate hat verstreichen lassen, bis sie einen Antrag nach Artikel 35 des Vertrages einbrachte. Es sei deshalb angezeigt, die Unzulässigkeit der Klage auszusprechen.

Derartige Überlegungen sind — wie Sie wissen — nicht neu. Ich selbst habe sie — worauf die Kommission hingewiesen hat — schon in den Schlußanträgen zur Rechtssache 34/58, Slg. 1960, 646, angestellt, ohne allerdings den Gedanken endgültig festzuhalten. Rechtsprechung zur Unterstützung der von der Kommission vorgetragenen These gibt es bisher nicht. Die Klage 34/58 wurde seinerzeit aus anderen Gründen zurückgewiesen. — Wenn ich das aufgeworfene Problem jetzt noch einmal überdenke, kommen mir jedoch ernsthafte Zweifel daran, ob sich der von der Kommission eingenommene Standpunkt vertreten läßt. Die Einführung einer Ausschlußfrist für die Befassung der Verwaltung im Wege der Rechtsprechung — der Vertrag enthält dazu nichts — stößt sich vor allem mit dem fundamentalen Grundsatz der Rechtssicherheit, und dies zumal deswegen, weil sich weder im Wege der Analogie noch durch rechtsvergleichende Umschau mit Sicherheit bestimmen läßt, welche Frist als angemessen gelten könnte. Ich neige deshalb jetzt dazu, ebenso zu argumentieren wie das Urteil der Rechtssache 41/69, Slg. 1970, 661, zum Problem der Verjährung von Zuwiderhandlungen im Kartellrecht. Damals wurde bekanntlich ausgesprochen, die Rechtssicherheit verlange es, daß derartige Fristen im voraus und durch den Gesetzgeber festgelegt würden. Wenn es daran — wie in Artikel 35 des Montanvertrags für die Befassung der Exekutive — fehlt, sollte also die Rechtsverteidigung nicht unter Berufung auf den Ablauf von Fristen unmöglich gemacht werden.

Gegen diese Ansicht kann im vorliegenden Falle nicht eingewendet werden, die im Grunde zur Debatte stehenden französischen Maßnahmen seien inzwischen bereits verwirklicht (d. h. Darlehen gewährt, Ausgaben gemacht, Verpflichtungen eingegangen und erfüllt worden). Die Beteiligten müßten sich also darauf verlassen können, daß die Rechtsbasis der getroffenen Maßnahmen nach Ablauf einer bestimmten Zeit nicht mehr in Frage gestellt werde. — Dazu ließe sich einmal sagen, daß die erwähnte Realisierung durch den Abschluß von Einzelverträgen schon in den Jahren 1967/68, also vor Abgabe der Stellungnahme der Kommission eingetreten ist. Sie wurde demnach nicht im Vertrauen auf die Unanfechtbarkeit der Einstellung der Kommission vorgenommen; diese Einstellung bildete in Wahrheit nicht die Grundlage der von der französischen Regierung getroffenen Maßnahmen. — Zum anderen muß bedacht werden, daß eine auf den Erlaß einer Entscheidung nach Artikel 88 des Montanvertrags oder einer Empfehlung nach Artikel 67 des Montanvertrags gerichtete Klage nicht notwendig auf die rückwirkende Beseitigung der in Wahrheit visierten nationalen Maßnahmen (hier: auf eine Rückzahlung der gewährten Darlehen) abzielt. Auch bei Ausschluß solcher Rückwirkung, d. h. wenn die französischen Interessen in der Vergangenheit nicht berührt werden, kann durchaus, namentlich für einen Mitgliedstaat, ein Interesse an der Einleitung eines entsprechenden Karenzverfahrens bestehen (etwa im Hinblick auf künftige Fälle gleicher Art).

Schließlich meine ich auch, daß sich im gegenwärtigen Zusammenhang nicht mit dem Gedanken der Verwirkung des Klagerechts arbeiten läßt. Reiner Zeitablauf reicht dafür nicht aus; die Verwirkung verlangt vielmehr ein Verhalten, aus dem mit Deutlichkeit geschlossen werden kann, daß es an der Absicht fehlt, ein gerichtliches Verfahren einzuleiten. Insofern genügt es also nicht, auf die bloße Inaktivität der niederländischen Regierung nach Eingang der Erklärung der Kommission, sie sei zu einer weiteren Erörterung des Problems bereit, hinzuweisen. Außerdem ist nicht zuletzt die Tatsache von Bedeutung, daß sich die niederländische Regierung anscheinend in einer Sitzung vom 7. Mai 1969 vom Rechtsstandpunkt der Kommission deutlich distanziert hat.

Insgesamt besteht demnach keine Möglichkeit, die Einleitung des gegenwärtig zu behandelnden Verfahrens unter dem Gesichtspunkt des Zeitablaufs für unzulässig zu erklären.

Ein zweiter Zulässigkeitseinwand betrifft die Klagebegründung. Insofern ist die Kommission der Auffassung, sie verfüge bei dem Erlaß einer Entscheidung nach Artikel 88 des Montanvertrags — darauf ist die Klage vor allem gerichtet — über ein Beurteilungsermessen. Eine entsprechende Karenzklage sei folglich auf Artikel 35 Absatz 2 zu stützen, d. h. es müsse ein Ermessensmißbrauch vorgebracht werden. Da die Klägerin dies unterlassen habe, könne ihre Klage nicht als zulässig gelten.

Tatsächlich unterscheidet Artikel 35 des Montanvertrags für Karenzklagen die Fälle, in denen die Kommission zum Erlaß einer Entscheidung verpflichtet ist („tenue … de prendre une decision“), von den Fällen, in denen die Kommission befugt ist, eine Entscheidung zu erlassen („habilitée … à prendre une decision“), und er verlangt für letztere die Geltendmachung eines Ermessensmißbrauchs, während für erstere die allgemeinen Klagegründe gelten. Wenn man sich aber überlegt, welcher Kategorie der Erlaß einer Entscheidung nach Artikel 88 des Montanvertrags zuzuordnen ist, kann es meines Erachtens keinen Zweifel daran geben, daß dies die zuerst genannte, also Artikel 35 Absatz 1, ist. Dafür spricht eindeutig der Wortlaut des Artikels 88, in dem es heißt: „Ist die Hohe Behörde“ (jetzt: die Kommission) „der Auffassung, daß ein Staat einer ihm nach diesem Vertrag obliegenden Verpflichtung nicht nachgekommen ist, so stellt sie diese Verletzung durch eine mit Gründen versehene Entscheidung fest“ („elle constate ledit manquement par une décision motivee“). Tatsächlich bedeutet die Verwendung der Aussageform die Festlegung einer Verpflichtung, d. h. es besteht hinsichtlich der Rechtsfolge keine Ermessensbefugnis der Kommission. Dies ist meines Erachtens entscheidend, nicht dagegen die Erkenntnis, daß die Kommission bei der Prüfung der Frage, ob die Voraussetzungen für ein Eingreifen nach Artikel 88 gegeben sind, über einen gewissen Beurteilungsspiehaum verfügen mag.

Daß sich die unterschiedlichen Klagemöglichkeiten des Artikels 35 nur so zutreffend erfassen lassen, zeigt gerade der vorliegende Fall. Im wesentlichen hat er ja die Frage zum Gegenstand, ob eine verbotene Subvention vorliegt. Es geht also nur um die Auslegung dieses Begriffs und seine Anwendung auf einen bestimmten Sachverhalt. Für den Vorwurf des Ermessensmißbrauchs, d. h. des unrichtigen Gebrauchs einer Ermessensbefugnis, ist dagegen offensichtlich kein Raum. — Der zum Hauptklageantrag aus Artikel 35 Absatz 2 des Montanvertrags hergeleitete Einwand der Kommission ist demnach nicht stichhaltig.

Dies gilt im übrigen auch — um das Ergebnis vorwegzunehmen — für einen entsprechenden Einwand zum Hilfsantrag der Klägerin, d. h. zu dem Antrag auf Erlaß einer Empfehlung gemäß Artikel 67 § 2 Absatz 3. — In dieser Vorschrift ist nämlich gleichfalls die Aussageform verwendet, also eine Verpflichtung und nicht eine Ermessensbefugnis festgelegt. Dies ist auch verständlich, weil es hier um die Durchsetzung des Diskriminierungsverbots im Verhältnis zu Unternehmen anderer Mitgliedstaaten geht. Wenn für Artikel 67 § 2 Absatz 2 etwas anderes gilt, so erklärt sich das aus der Tatsache, daß nach diesem Absatz nur die Situation der Unternehmen des angesprochenen Mitgliedstaats selbst zu beurteilen ist. Unter Hinweis auf Artikel 35 Absatz 2 des Vertrages kann also tatsächlich nicht auf die Unzulässigkeit des Hilfsantrags geschlossen werden. — Zum anderen vermag ich der Kommission auch insoweit nicht zu folgen, als sie geltend macht, die Anwendung des Artikels 67 verlange eine Beurteilung der wirtschaftlichen Gesamtsituation, die der Gerichtshof nur unter den Voraussetzungen des Artikels 33 überprüfen dürfe, woraus die Schlußfolgerung abgeleitet wird, es komme entscheidend auf den Vorwurf des Ermessensmißbrauchs oder der offensichtlichen Verkennung von Vertragsbestimmungen an. Tatsächlich trifft die von der Kommission gegebene Würdigung nicht für alle, sondern nur für einen Teil der in Artikel 67 verwendeten Begriffe zu (nicht etwa für die Frage der Vergrößerung des Unterschieds der Produktionskosten). Außerdem handelt es sich lediglich um eine Frage der Umgrenzung der richterlichen Prüfungsbefugnisse und nicht um eine solche der Ausübung einer Ermessensbefugnis im Sinne von Artikel 35 des Montanvertrags. Das aufgeworfene Problem gehört also — richtig verstanden — in den Bereich der Hauptsache, der Prüfung des Fonds, und es kann die Klage, wenn es an der Geltendmachung der vorhin erwähnten Klagegründe fehlt, nicht aus diesem Grunde schlechthin für unzulässig erklärt werden.

Am Ende dieser verhältnismäßig ausführlichen Untersuchungen zur Zulässig-keit bleibt somit die Feststellung, daß der Prüfung der Hauptsache nichts im Wege steht.

Zur Hauptsache

Der Hauptvorwurf der Klägerin lautet bekanntlich dahin, die Kommission habe es zu Unrecht unterlassen, eine Entscheidung nach Artikel 88 des Montanvertrags zu treffen und festzustellen, daß die französische Regierung durch die Gewährung günstiger Kredite an die französische Stahlindustrie das Subventionsverbot des Artikels 4c des Vertrages verletzt habe. Im Vordergrund der streitigen Auseinandersetzungen steht also das Subventionsverbot des genannten Artikels und seine Umgrenzung.

Da über den Subventionsbegriff an sich nach der Rechtsprechung Klarheit besteht (ich erinnere an die in der Rechtssache 30/59, Slg. 1961, 42, gegebene Definition „Geld- oder Sachleistung, die einem Unternehmen zu dessen Unterstützung gewährt wird und die außerhalb des Entgelts liegt, welches der Käufer oder Verbraucher für die von dem betroffenen Unternehmen produzierten Güter oder Dienstleistungen entrichtet“) und da von dieser Definition unstreitig die Gewährung zinsbilliger Kredite erfaßt wird, liegt der Hauptakzent der Auseinandersetzung auf der Frage, ob Artikel 4c die Subventionierung der Kohle- und Stahlindustrie schlechthin untersagt oder ob er nur Vorteile erfaßt, die speziell der Kohle- und Stahlindustrie oder doch wenigstens hauptsächlich ihr zugute kommen. Letzteres ist — wie Sie wissen — die Ansicht der Kommission, während die Klägerin betont, das Kriterium der Spezialität spiele für Artikel 4c keine Rolle, es komme lediglich darauf an, ob eine begünstigende Maßnahme auf eine Subventionierung der Kohle- und Stahlindustrie durch Gewährung direkter Hilfen abzielt, ob sie eine Veränderung der Wettbewerbsbedingungen der Kohle- und Stahlindustrie visiert und die betreffenden Unternehmen unmittelbar berührt.

In dieser Auseinandersetzung — das muß man einräumen — hat die Klägerin zunächst ein Argument aus dem Wortlaut für sich, und zwar insofern, als Artikel 4c zwar von nicht aber von spricht, den Spezialitätsgedanken also lediglich im Hinblick auf Belastungen zum Ausdruck bringt. — Indessen darf diese Schlußfolgerung nicht überbewertet werden, steht doch längst fest, daß solche Textargumente im Montanvertrag (wie überhaupt in Gemeinschaftstexten) mit großer Vorsicht zu verwerten sind (worauf unter anderem Steindorff ( 1 ) gerade im Hinblick auf die jetzt interessierende Problematik hingewiesen hat). Deshalb ist in jedem Falle eine Ausweitung der Untersuchung und namentlich der Versuch unerläßlich, mit Hilfe einer systematischen Auslegung entscheidende Erkenntnisse zu gewinnen.

Dabei kommt dem Artikel 67 des Montanvertrags wesentliche Bedeutung zu, d. h. der Vorschrift, die gleichfalls staatliche Maßnahmen mit fühlbaren Auswirkungen auf die Wettbewerbsbedingungen der Kohle- und Stahlindustrie erfaßt, dafür aber ein besonderes Instrumentarium, namentlich den Erlaß von Empfehlungen vorsieht, also weniger einschneidend ist als die Verbotsbestimmung des Artikels 4. — Dem Artikel 67 läßt sich zunächst ebenfalls, diesmal jedoch gegen die klägerische Ansicht, ein Textargument entnehmen, und zwar insofern, als sein Paragraph 3 Sonderlasten und Sondervorteile in einem Satz erwähnt. Daraus schließt die Kommission nicht ohne Berechtigung, daß es sich hier um einander ergänzende Begriffe handelt, und sie plädiert dafür, diesen Gedanken auch auf Artikel 4c zu übertragen. — Gewichtiger freilich als derartige Textvergleiche ist die Lösung des Problems der systematischen Abgrenzung der Verbote des Artikels 4c von den Bestimmungen des Artikels 67. Um diese Lösung haben sich die Interpreten des Montanvertrags bekanntlich schon früh bemüht. Für seine sachgerechte Bewältigung ist vor allem die Erkenntnis bedeutsam, daß der Montanvertrag nur eine Teilintegration bewirkt hat und daß Souveränitätsrechte in weitem Umfang bei den Mitgliedstaaten verblieben sind. Namentlich haben die Mitgliedstaaten weiterhin die Verantwortung für ihre allgemeine Wirtschaftspolitik, wie sich aus den weitreichenden Formulierungen des Artikels 26 mit Klarheit ergibt. Handeln die Mitglied-staaten in Ausübung der ihnen verbliebenen Kompetenzen, auf die der Vertrag prinzipiell nicht einwirkt, so soll wenigstens gewissen Auswirkungen auf dem Montansektor begegnet werden können. Das ist der Sinn der Vorschriften des Artikels 67. Was insbesondere begünstigende, subventionierende Auswirkungen staatlicher Maßnahmen und ihre Beurteilung nach Artikel 67 bzw. nach Artikel 4 des Montanvertrags angeht, so hat sich in der wissenschaftlichen Analyse schon früh und ziemlich einhellig eine Ansicht entwickelt, die mit der jetzt von der Kommission vertretenen Ansicht übereinstimmt. Mit Recht zitiert die Kommission in diesem Zusammenhang den „Rapport presente au nom du Conseil économique“, in dem zu lesen ist: „Il ne pourrait y avoir aide au sens de l'article 4, que si les conditions d'intérêt ou de remboursement présentaient un caractère discriminatoire, c'est-à-dire si elles etaient différentes des conditions pratiquées dans des situations comparables pour des industries comparables. Il en serait ainsi si les charbonnages ou la sidérurgie obtenaient des prêts à des taux d'intéret sensiblement plus bas que ceux offerts à d'autres industries lourdes telles que la Société nationale des Chemins de fer français par exemple.“ Im gleichen Sinne spricht sich Reuter ( 2 ) aus. Nach seiner Ansicht sind allgemeine Maßnahmen, Vorteile aus der allgemeinen Gesetzgebung nach Artikel 67 des Montanvertrags zu behandeln, während Artikel 4c nur für spezielle Subventionen gilt, die allein die Kohle- und Stahlindustrie betreffen. Ebenfalls zu dieser Auffassung bekennen sich Steindorff ( 3 ), Jerusalem ( 4 ), Hochbaum ( 5 ) und Koppensteiner ( 6 ). Weil ich das Problem als in diesem Sinne bereits ausgetragen angesehen habe, habe ich einen entsprechenden Standpunkt ohne weiteres meinen Schlußanträgen zu den Rechtssachen 6 und 11/69, Slg. 1969, 551, zugrunde gelegt. Im gegenwärtigen Verfahren sind dagegen keine Gesichtspunkte zutage getreten, die die Richtigkeit dieser Abgrenzung in Frage stellen könnten. Tatsächlich erscheint es in Anbetracht der Erkenntnis, daß Subventionen ein weitverbreitetes Mittel der Wirtschafts-, Sozial- und Industriepolitik darstellen, nicht sinnvoll, die Montanindustrie vollkommen der begünstigenden Einwirkung durch die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer allgemeinen Wirtschaftsgesetzgebung zu entziehen und für sie von der Existenz eines bedingungslosen Subventionsverbotes auszugehen. Nach meiner Uberzeugung kann es nicht der Wille der Vertragsautoren gewesen sein, dem Verbot des Artikels 4c, dem ein Genehmigungsvorbehalt nicht beigegeben ist, absolute Wirkung auch gegenüber allgemeinen staatlichen Maßnahmen zuzusprechen (soweit sie die Montanindustrie betreffen) und als möglichen Ausweg aus einer dergestalt mißlichen Situation lediglich die Anwendung der Artikel 37 oder 95 Absatz 1 des Montanvertrags vorzusehen, also die Anwendung von Vorschriften, die an ein schwerfälliges Verfahren (einstimmige Zustimmung des Rates und Anhörung des Beratenden Ausschusses) und an das Vorliegen schwer realisierbarer Voraussetzungen (tiefgreifende und anhaltende Störungen der Wirtschaft) gebunden sind. Dies würde nicht zuletzt auch einer harmonischen Entwicklung der Gemeinschaften abträglich sein, sehen doch die Beihilfevorschriften des EWG-Vertrags gleichfalls weitreichende Ausnahmen vom Subventionsverbot vor, und zwar ebenfalls im Hinblick auf die den Mitgliedstaaten vorbehaltenen Kompetenzen. Auch wenn das zuletzt angedeutete Argument entscheidenden Wert zweifellos nicht besitzt, hat es die Kommission im gegenwärtigen Zusammenhang doch mit Recht als nützlich angesehen.

Will man also, um zusammenzulassen, eine fühlbare Lücke bei der Handhabung allgemeiner wirtschaftspolitischer Befugnisse durch die Mitgliedstaaten (auf die auch in der Rechtssache 30/59, Slg. 1961, 45, 48, anläßlich der Erörterung des Artikels 67 und der Behandlung des Problems der Sonderlasten hingewiesen worden ist) vermeiden, so muß man sicher die Schlußfolgerung als richtig anerkennen, daß Artikel 4c allein für eine spezielle Subventionierung der Kohle- und Stahlindustrie gilt, während gegenüber Beihilfemaßnahmen zugunsten der Montanindustrie, die Teil einer allgemeinen Regelung sind, lediglich Artikel 67 des Vertrages eingreift.

Nach dieser grundsätzlichen Klärung kommt es für die weitere Untersuchung im wesentlichen darauf an, ob die französischen Beihilfemaßnahmen als Bestandteil einer allgemeinen Wirtschafts-, Industrie-, Regional- und Sozialpolitik gelten können oder ob von einer speziellen Subventionierung der Stahlindustrie gesprochen werden muß. Letzteres ist bekanntlich der Standpunkt, den die Klägerin in jedem Fall für richtig hält. Sie weist darauf hin, der französische Wirtschaftsplan stelle nur den Rahmen für Investitionsprogramme dar, der durch konkretisierende Maßnahmen aus gefüllt werden mußte. Dabei habe sich gezeigt, daß der französische Staat selektiv vorgegangen sei. Günstige Kredite seien bevorrechtigten Sektoren vorbehalten worden. Namentlich gehöre der mit der Strahlindustrie vereinbarte Kreditzins zu den niedrigsten überhaupt angewandten Zinsen. Daraus folge aber, daß trotz des Zusammenhangs mit dem allgemeinen Wirtschaftsplan eine besondere Begünstigung der Stahlindustrie vorliege.

Im Rahmen dieser Auseinandersetzung können zwei Feststellungen von vornherein als unanfechtbar gelten. Wie namentlich Koppensteiner (EuGH, Slg. 1961, 158, 160) hervorgehoben hat, ist es auch bei Maßnahmen allgemeinen Charakters, die einer Konkretisierung bedürfen, nicht ausgeschlossen, daß die Konkretisierungsakte in einer Weise ausgestaltet sind, die dem Kriterium der Spezialität genügt und eine Anwendung von Artikel 4c rechtfertigt. — Zum anderen trifft sicher zu, daß der in Frage stehende französische Wirtschaftsplan, der durch das Gesetz Nr. 65/1001 vom 30. November 1965 ( 7 ) ratifiziert worden ist, als solcher nicht angewendet werden konnte, sondern auf Konkretisierungsmaßnahmen in Form von Abmachungen mit den verschiedenen Industriezweigen angewiesen war.

Fragt man sich aber, ob daraus die von der Klägerin gezogene Schlußfolgerung zwingend abzuleiten, tatsächlich also von Sondermaßnahmen zugunsten der französischen Stahlindustrie zu sprechen ist, so bleiben aus mehreren Gründen erhebliche Zweifel.

Unbestreitbar hat die französische Wirtschaftspolitik für die Tahre 1966 bis 1970 in dem jetzt interessierenden Fünfjahresplan maßgeblichen Ausdruck gefunden; in ihm wurden Ziele und Rahmen für die zu treffenden Maßnahmen festgelegt. Der Plan bildet also die maßgebliche Basis für die Durchführungsmaßnahmen, diese lehnen sich eng an ihn an, sie leiten ihre Gültigkeit gleichsam aus ihm ab. So gesehen muß ihre isolierte Betrachtung sicherlich verfehlt erscheinen, kann man doch annehmen, daß sich in ihnen eine kohärente Politik der Regierung ausdrückt, die an allen Sonderabmachungen gleichförmig beteiligt ist. Der Plan stellt also eine wesentliche Klammer dar, die dazu berechtigt, die Gesamtheit aller Konkretisierungsmaßnahmen im Zusammenhang zu sehen.

Geht man von dieser Umstellung aus, so wird erkennbar, daß die mit der Stahlindustrie getroffene Abmachung im Dienste eines weitreichenden Konzepts steht, des Konzepts nämlich, für eine ausgewogene wirtschaftliche Entwicklung zu sorgen und die Industrie- und Regionalpolitik (letztere mit stark sozialem Einschlag) zu fördern. Aus dieser allgemeinen Zielrichtung ergibt sich die wesentliche Motivierung für die jetzt interessierende Sonderabmachung; dagegen kann schwerlich davon die Rede sein, die Stahlindustrie werde als solche visiert und nach ihren Bedürfnissen besonders unterstützt.

Die notwendige Gesamtanalyse macht aber außerdem auch deutlich, daß die Stahlindustrie keinesfalls allein in den Genuß von Sonderkrediten gekommen ist und daß die besonders günstigen Kreditbedingungen ihr nicht ausschließlich reserviert waren. Wie aus einer von der Kommission vorgelegten Zusammenstellung hervorgeht, haben auch andere Wirtschaftszweige bei der Verwirklichung des V. Plans in beträchtlichem Umfang Sonderkredite bezogen. Namentlich erkennen wir, daß für drei weitere Wirtschaftszweige ebenso niedrige Zinssätze gegolten haben wie für die Stahlindustrie oder gar noch niedrigere, daß die Laufzeit der Kredite der für vier andere Sektoren gewählten vergleichbar ist und daß für drei andere Sektoren ebenfalls ein Aufschub der Verzinsungsoder Rückzahlungspflicht gegolten hat. — Zudem wird man bei einer Analyse der Gesamtheit der getroffenen Maßnahmen und der Untersuchung der Frage, ob sich diskriminierende Abweichungen, also Sondermaßnahmen, feststellen lassen, auch die Folge der verschiedenen Pläne und die sich daraus ergebenden Begünstigungen in den vergangenen Jahren in Betracht ziehen müssen. Schließlich bedarf es einer Berücksichtigung der besonderen Situation, in der sich die Stahlindustrie mit den ihr eigentümlichen Schwierigkeiten im Hinblick auf das Ziel der Modernisierung sowie der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung befand, und es sind nicht zuletzt die ihr durch den Plan auferlegten sozialen Lasten in Rechnung zu stellen. Mit dem in der Rechtssache 30/59 verworfenen Gedanken der Kompensation hat dies nichts zu tun; diese Methode hilft vielmehr lediglich die Frage zutreffend zu klären, ob im wesentlichen eine materielle Gleichbehandlung der verschiedenen nationalen Wirtschaftszweige gegeben und damit eine Sonderbehandlung ausgeschlossen war.

Berücksichtigt man all dies, so rechtrertigt sich aber — sowohl nach den objektiven Auswirkungen wie auch nach der Zweckbestimmung der untersuchten Beihilfemaßnahmen — die Feststellung, die Sonderabmachung mit der Stahlindustrie nehme an dem allgemeinen Charakter der im Rahmen des V. Planes getroffenen Maßnahmen teil und es sei ausgeschlossen, sie als besondere Vergünstigung anzusehen. Die Kommission hat demnach mit Recht eine Anwendung des Artikels 4c unterlassen, und zu Unrecht verlangt die niederländische Regierung, es sei eine Entscheidung nach Artikel 88 zu treffen, um eine Verletzung des Artikels 4c durch die französische Regierung festzustellen.

Nach diesem Resultat ergibt sich noch die Notwendigkeit, auf den Hilfsantrag der Klägerin einzugehen. Hilfsweise bezieht sich die Klägerin bekanntlich auf Artikel 67 des Montanvertrags, d. h. sie rügt, daß die Kommission es unterlassen hat, wenigstens in Anwendung dieser Vorschrift eine Empfehlung an die französische Regierung zu richten.

Gemäß Artikel 67 $ 2 Absatz 3 (das ist die von der niederländischen Regierung allein angezogene Vorschrift) kommt eine solche Empfehlung in Betracht, wenn eine staatliche Maßnahme geeignet ist, „eine schwere Störung des Gleichgewichts hervorzurufen, indem sie die Unterschiede der Produktionskosten in anderer Weise als durch Veränderung der Produktivität wesentlich vergrößert“, und wenn die betreffende Maßnahme schädliche Auswirkungen auf die Kohleoder Stahlunternehmen innerhalb der Hoheitsgewalt anderer Mitgliedstaaten hat. Dieses Zitat und die in Artikel 67 verwendeten Begriffe machen bereits deutlich, daß es insofern zum Teil auf eine „Würdigung der aus den wirtschaftlichen Tatsachen und Umständen sich ergebenden Gesamtlage“ ankommt, die der Gerichtshof nach Artikel 33 des Montanvertrags nicht im einzelnen nachvollziehen kann. Die gerichtliche Prüfung wird sich also auf die Frage beschränken müssen, ob das ökonomische Urteil, zu dem die Kommission gelangt ist, insgesamt als sachgerecht und den Denkgesetzen entsprechend gelten kann oder ob sich insofern erhebliche Fehler ausmachen lassen. Mit diesem Vorbehalt ist an die Untersuchung des letzten Problemkreises der von der niederländischen Regierung eingereichten Klage zu gehen.

Zunächst freilich stellt sich eine rein rechtliche Frage, diejenige nämlich, was mit „Unterschiede der Produktionskosten“ gemeint ist, ob alle Faktoren, alle Umstände zu berücksichtigen sind (das ist die Ansicht der Kommission) oder ob bei einem Sachverhalt wie dem vorliegenden, in dem es um Investitionsbeihilfen geht, nur auf die Finanzierungskosten abzustellen ist, eine Meinung, die die Klägerin für richtig hält und für die sie auf das Zinsniveau des allgemeinen Kapitalmarkts in den Mitgliedstaaten hingewiesen hat.

Auf diese trage zutreffend zu antworten, erscheint nach dem Text und nach dem Svstem des Artikels 67 nicht besonders problematisch. Tatsächlich ist schon die Verwendung des Plurals („Kosten“) bezeichnend. Daraus zieht die Kommission mit Recht den Schluß, es sei eine Berücksichtigung aller Elemente am Platz. Dies wird außerdem durch den Zweck des Artikels 67 nahegelegt, denn diese Vorschrift soll es der Kommission offensichtlich ermöglichen, eine globale Reaktion auf die Folgen der Ausübung staatlicher Kompetenzen auf die Wettbewerbsverhältnisse auszulösen. Auch bei dieser Auslegung wird im übrigen keineswegs die Anwendung von Artikel 67 § 3 erschwert (der dieselben Formulierungen verwendet, jedoch einen Vergleich mit anderen Industriezweigen verlangt). In Artikel 67 § 3 ist nämlich die Rede von besonderen Vorteilen und besonderen Lasten, d. h. es wird auf spezielle Kostenelemente hingewiesen, die sich als solche auch im Rahmen eines Globalvergleiches sicher ausmachen lassen. — Demnach ist von vornherein festzuhalten, daß die Prüfung im Rahmen des Artikels 67 nicht so eng auszulegen ist wie es die Klägerin für richtig hält.

Weiterhin hat die Kommission unwidersprochen vorgetragen, es sei für die in Betracht kommende Zeit erwiesen, daß die Produktionskosten der französischen Stahlindustrie über dem Niveau aller anderen Mitgfliedstaaten (mit Ausnahme Italiens) gelegen hätten und daß die voraussichtliche künftige Entwicklung dieses Bild nicht verändern würde. Es müsse also überwiegend von einer Verminderung, nicht von einer Vergrößerung der Unterschiede der Produktionskosten ausgegangen werden, und auch im Verhältnis zu Italien sei es nicht sicher, ob von einer Vergrößerung gesprochen werden könne. Dies stellt gewiß eine wichtige Erkenntnis für die Anwendung des Artikels 67 § 2 dar. — Darüber hinaus bedürfte es aber auch — unterstellt, es könnte von einer Vergrößerung gesprochen werden — der Feststellung, daß es sich um eine wesentliche Vergrößerung handelt. Insofern versuchte die Klägerin zwar, den notwendigen Nachweis mit Hilfe einer Berechnung zu führen, aus der sich ergeben soll, daß über 52 % der Investitionen, die der Stahlindustrie im Rahmen des V. Planes zugestanden wurden, als Beihilfe anzusehen seien. Dem konnte die Kommission aber nicht nur die Notwendigkeit einer Korrektur der genannten Zahl nach Maßgabe des Zeitwertes der gewährten Hilfe entgegengehalten, nach der lediglich ein Beihilfebetrag von 17 % der Neuinvestitionen übrig blieb. Sie konnte auch — und das ist noch wichtiger — darauf hinweisen, daß der Kapitaldienst nur einen bescheidenen Teil der Produktionskosten in der Stahlindustrie ausmacht. Berücksichtigt man dagegen — wie es richtig erscheint — alle Umstände (was durch das Urteil der Rechtssache 30/59 sicher nicht ausgeschlossen wird), insbesondere den besonders hohen Verschuldungsgrad der französischen Stahlindustrie (zu dem die Kommission, wie auch zu dem Verschuldungsgrad der Stahlindustrien der anderen Mitgliedstaaten, genaue und nicht bestrittene Angaben für die Jahre 1965 und 1966 gemacht hat), und stellt man die Tatsache in Rechnung, daß den Unternehmen besondere Lasten auf sozialem Gebiet (Umstrukturierung, Umschulung, Schaffung neuer Arbeitsplätze) auferlegt worden sind, so rechtfertigt sich wohl, auch wenn letztere nicht genau bezifferbar sind, insgesamt die von der Kommission getroffene Feststellung, der den Unternehmen verbleibende Nettovorteil führe nicht zu einer wesentlichen Vergrößerung der Unterschiede der Produktionskosten im Sinne des Artikels 67.

Gleichzeitig steht damit fest, daß die Frage, ob mit einer „schweren Störung des Gleichgewichts“ zu rechnen war, verneint werden muß. Insofern läßt sich überdies nicht nur — wie es die Kommission getan hat — darauf hinweisen, daß auch andere Mitgliedstaaten für Neuinvestitionen entlastende Maßnahmen getroffen haben, über die offenbar in der Sitzung vom 7. Mai 1969 gesprochen worden ist; die Richtigkeit der von der Kommission abgegebenen Beurteilung wird außerdem durch die Entwicklung der Produktionsverhältnisse in der Gemeinschaft in den Jahren 1966 bis 1969, die in der Anlage 2 zur Duplik dargestellt ist, belegt sowie durch die Entwicklung der Exporte der französischen Stahlindustrie in die anderen Mitgliedstaaten und in dritte Länder, von der in der mündlichen Verhandlung die Rede war.

Nach der in einem Gerichtsverrahren über komplexe wirtschaftliche Fragen allein möglichen limitierten Prüfung läßt sich demnach alles in allem als Ergebnis festhalten, daß die Kommission mit Recht die Notwendigkeit verneint hat, eine Empfehlung nach Artikel 67 § 2 Absatz 3 zu erlassen, und daß deshalb auch der klägerische Hilfsantrag als unbegründet zurückgewiesen werden muß.

Zusammenfassung

Meine Schlußanträge lauten somit wie folgt:

Entgegen der Ansicht der Kommission kann die Zulässigkeit der eingereichten Klage nicht in Zweifel gezogen werden. Die in ihr formulierten Anträge müssen aber in vollem Umfang als unbegründet zurückgewiesen werden. Die Kosten des Verfahrens hat demgemäß die Klägerin zu tragen.

( 1 ) Wirtschaft und Wettbewerb 1957, S. 641.

( 2 ) La Communauté du charbon et de l'acier, S. 194 ff.

( 3 ) Sonderlasten und Subventionen im Gemeinsamen Markt der EGKS, Wirtschaft und Wettbewerb 1957, S. 638-640.

( 4 ) Das Recht der Montanunion, S. 108.

( 5 ) Das Diskriminierungs- und Subventionsverbot in der EGKS und EWG, S. 126.

( 6 ) Das Subventionsverbot im Vertrag über die EGKS, S. 155, 166.

( 7 ) Journal officiel vom 1. Dezember 1965.

Schlussanträge des Generalanwalts Roemer vom 10. Juni 1971. # Königreich der Niederlande gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. # Beihilfen für die Stahlindustrie. # Rechtssache 59-70.

Gesamter Gesetzestext

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