Schlussanträge des Generalanwalts Gand vom 29. Januar 1970. # Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Italienische Republik. # Rechtssache 31-69.

1.

Zunächst hat sie in der mündlichen Verhandlung gerügt, die Kommission habe den Streitgegenstand weiter ausgedehnt, als es nach Artikel 169 EWGV zulässig sei. Zu Beginn habe sie der Italienischen Republik mit Schreiben vom 27. Februar 1968 vorgeworfen, die Erstattungen für die seit dem 1. Juli 1967 einem Einheitsmarktsystem unterworfenen Erzeugnisse nicht gezahlt zu haben; die mit Gründen versehene Stellungnahme dehne diesen Vorwurf aber auf alle in ihr aufgeführten Erzeugnisse aus, darunter auch auf einige, die diesem System erst seit dem 1. Juli 1968 unterworfen seien.

Diesen Einwand halte ich nicht für begründet. Gewiß können Gegenstand der mit Gründen versehenen Stellungnahme nur die Punkte sein, zu denen sich zu äußern der beteiligte Staat aufgefordert worden ist. Wie erwähnt rügte aber das Schreiben vom 12. Juli 1968 — welches das vorgerichtliche Verfahren einleitet — das fast völlige Unterbleiben der Erstattung für alle seit dem 1. Juli 1967 ausgeführten dem Einheitsmarktsystem unterworfenen Erzeugnisse und führte Artikel 7 der Verordnung Nr. 139/67 über Getreide sowie die entsprechenden Bestimmungen für die übrigen Sektoren an. Beanstandet wurde ein Verhalten, das als für alle der gleichen Regelung unterworfenen Erzeugnisse gleich hingestellt wurde. In einem solchen Falle widerspricht es meines Erachtens Artikel 169 nicht, wenn die behauptete Pflichtverletzung selbst für solche Erzeugnisse geltend gemacht wird, die erst zwischen dem 12. Juli 1968 und dem Tag der mit Gründen versehenen Stellungnahme der gleichen Regelung unterworfen worden sind.

2.

Gleichfalls in der mündlichen Verhandlung hat die italienische Regierung, ohne ausdrücklich Ihre Unzuständigkeit zu rügen, geltend gemacht, das Klagebegehren der Kommission gehe zum Teil über die Ihrer Gerichtsbarkeit gezogenen Grenzen hinaus. Sie hat hierzu einen äußerst scharfsinnigen Gedankengang entwickelt, den ich hoffentlich mit der folgenden Wiedergabe nicht verfälsche: Die Kommission werfe der Beklagten vor, sie verstoße gegen ihre Verpflichtungen aus den Gemeinschaftsverordnungen. Sie gehe damit von der Annahme einer Verletzung von Artikel 189 EWGV aus, der diese Verordnungen für verbindlich und in allen Mitgliedstaaten unmittelbar gültig erklärt. Die italienische Regierung räumt ein, daß ihr eine solche Verletzung gewiß vorzuwerfen wäre, wenn sie nach Inkrafttreten einer Verordnung in ihre Gesetzgebung Normen aufgenommen hätte, die mit der Verordnung unvereinbar wären und somit ihre Anwendung unmöglich machten. Nichts dergleichen sei ihr aber je zur Last gelegt worden; der Streit gehe um etwas anderes, nämlich um die ihr vorgeworfene Unterlassung, und er führe zu folgender Alternative :

Entweder regelten die Gemeinschaftsverordnungen — was die Kommission behaupte und die italienische Regierung bestreite — die Erstattungen vollständig, dann sei ihre etwaige Nichtanwendung, da sie in die innerstaatliche Rechtsordnung aufgenommen seien, einem einzelnen Beamten oder einer Beamtengruppe zuzuschreiben, nicht dem Mitgliedstaat als Rechtssubjekt der Gemeinschaft; sie sei dann im Rahmen der einzelnen staatlichen Rechtsordnung zu ahnden, sei aber auf Gemeinschaftsebene „bedeutungslos“.

Oder — dies sei die Meinung der italienischen Regierung — die streitigen Verordnungen erforderten trotz ihrer unmittelbaren und sofortigen Geltung eine „Verweisung“ auf die nationalen Verfahren, welchen die Zahlungen der Staaten unterliegen. Die Anwendung der nationalen Verfahren stelle aber keine Vertragsverletzung dar.

Wäre übrigens, wie offenbar die Kommission meine, davon auszugehen, daß die zwischen den nationalen Bestimmungen, welche die Endphase der Erstattungen regeln, bestehenden Ungleichheiten die Wettbewerbsbedingungen verfälschen und eine Verzerrung verursachen, die beseitigt werden muß, so hätte die Kommission mit ihrer Klage den falschen Weg gewählt, denn der Fall sei in Artikel 101 EWGV geregelt. Dieser Artikel sehe ein Verfahren der Beratung mit den beteiligten Mitgliedstaaten vor, an dessen Ende, wenn es zu keiner Einigung führe, Richtlinien des Rates stünden.

Diese Argumentation mag recht geschickt sein, sie ist aber in keinem Punkte haltbar. Sicher ist, daß die Kommission der Italienischen Republik kein positives Handeln zum Vorwurf macht, wie es in der Inkraftsetzung einer der gemeinschaftsrechtlichen Regelung geradenwegs zuwiderlaufenden nationalen Rechtsvorschrift liegen würde. Aber ein Verstoß gegen Pflichten aus dem Vertrag kann ebensowohl in einem Unterlassen wie in einem Handeln liegen, und es sei hinzugefügt — worauf noch näher einzugehen sein wird —, daß er sich auch aus einer Verzögerung ergeben kann.

Was die von der Beklagten gestellte Alternative betrifft, so sind die Folgerungen, welche die Beklagte daraus ziehen will, entschieden abzulehnen. Erstens trifft es nicht zu, daß die tatsächliche Nichtanwendung einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift auf innerstaatlicher Ebene dann, wenn diese Vorschrift sich selbst genügt, ausschließlich dem schuldigen Beamten anzulasten und nach staatlichem Recht zu beurteilen wäre, der Mitgliedstaat aber allein deswegen, weil er ganz platonisch die unmittelbare Geltung der Verordnungen anerkennt, davon befreit wäre, sich der Gemeinschaft gegenüber in den vom Vertrag hierfür vorgesehenen Verfahren verantworten zu müssen. Ebensowenig trifft es zu, daß Artikel 169 unanwendbar wäre, wenn zur tatsächlichen Anwendung von Verordnungen nationale Verfahren erforderlich sind. Hier ist an Artikel 5 EWGV zu erinnern, der vorsieht, daß die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen treffen, die sich aus diesem Vertrag oder aus Handlungen der Organe der Gemeinschaft ergeben. Es heißt daher keineswegs, die Souveränität oder Unabhängigkeit der Mitgliedstaaten mißachten, wenn wir feststellen, daß diese auf Gemeinschaftsebene für die Handlungen, Unterlassungen oder Verzögerungen der ihnen unterstehenden Bediensteten einzustehen haben, soweit diese Handlungen, Unterlassungen oder Verzögerungen der Anwendung des Vertrages oder der Verordnungen entgegenstehen. Den Staaten obliegt es auch, gegebenenfalls das Erforderliche zu tun, um dem Gemeinschaftsrecht seine volle Wirksamkeit zu verschaffen. Endlich glaube ich nicht, daß das auf Artikel 101 EWGV gestützte Vorbringen der Italienischen Republik durchgreifen kann. Angenommen, die diesem Lande vorgeworfene Verzögerung verfälsche tatsächlich die Wettbewerbsbedingungen, so ist doch niemals behauptet worden, daß die hierdurch verursachte Verzerrung die Folge von Unterschieden in den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten sei. Nach dem oben Gesagten scheint diese Verzögerung, als wahr unterstellt, im Gegenteil auf ein mangelhaftes Funktionieren der für die Erstattungszahlungen zuständigen Dienststellen oder darauf zurückzuführen zu sein, daß diesen unzulängliche Geldmittel zur Verfügung gestellt wurden. Von diesem Boden aus ist daher zu beurteilen, ob der Italienischen Republik tatsächlich eine Pflichtverletzung vorzuwerfen ist, und dies habe ich jetzt zu prüfen.

1.

Es ist anscheinend das erste Mal, daß Sie eine Frage dieser Art zu entscheiden haben. Bisher wurde den Mitgliedstaaten immer vorgeworfen, sie hätten Rechtsvorschriften erlassen oder beibehalten, die mit den Bestimmungen des Vertrages oder der zu ihm ergangenen Durchführungsvorschriften unvereinbar seien. Man hatte es mit Rechtsakten zu tun, und das Problem konnte als ein rein rechtliches erscheinen: Um das Vorliegen einer Pflichtverletzung festzustellen, war meist die Gemeinschaftsnorm auszulegen und zu prüfen, ob die staatliche Maßnahme ihr widersprach oder nicht. Die Lösung des Problems mochte schwer zu finden sein; hierzu waren aber nur die Denkmethoden erforderlich, mit denen der Richter vertraut ist, und es war für eine Tatsachenwürdigung so gut wie kein Raum.

Die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten beschränken sich aber nicht auf die Sorge für die Übereinstimmung ihrer Gesetzgebung mit dem Vertrag und den Verordnungen. Meist sind es die Staaten, denen die tatsächliche Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften obliegt: Sie können mit Aufgaben verschiedener Art und auch, wie im vorliegenden Fall, mit der Auszahlung von Leistungen betraut werden. Ebenso wie die Nichterfüllung kann auch die verspätete Erfüllung dieser Aufgaben eine Pflichtverletzung darstellen und damit unter Artikel 169 fallen; anders entscheiden, hieße die Tätigkeit der Gemeinschaft lahmlegen. Es kann sich aber ein heikles Beurteilungsproblem stellen, wenn keine Vorschrift für die Erfüllung der Aufgabe des Mitgliedstaats eine klare Frist bestimmt; dies gilt vor allem dann, wenn diese Aufgabe die wiederholte Vornahme bestimmter Handlungen, die Auszahlung mehrerer Leistungen mit sich bringt: Eine gelegentliche oder kurze Verzögerung wird hier entschuldbar sein können, während eine wiederholte oder lange Verzögerung als unter Artikel 169 fallend erscheinen kann. Man muß aber meines Erachtens besonders umsichtig prüfen, bevor man so entscheidet, denn viele, nicht immer dem Mitgliedstaat zurechenbare Gründe können dessen scheinbare Untätigkeit erklären, und es ist stets heikel, von außen her entscheiden zu wollen, ob seine Dienststellen gut oder schecht funktionieren.

2.

Der Ihnen vorliegende Rechtsstreit läßt meines Erachtens besonders deutlich werden, wie heikel diese Beurteilung und wie notwendig große Umsicht ist. Die Kommission wirft der Italienischen Republik vor, sie zahle die Erstattungen nicht „rechtzeitig“ aus. Dieser Ausdruck ist recht unbestimmt. Denn die Gemeinschaftsverordnungen setzen für die Auszahlung keine klare Frist. Gewiß bestimmen sie, wie bereits gesagt wurde, daß die Erstattung je nach Sachlage ausgezahlt wird, wenn die Ausfuhr aus der Gemeinschaft oder die Ankunft am Bestimmungsort nachgewiesen wird, und daß ein Vorschuß gezahlt werden kann, wenn die Ausfuhr-Zollförmlichkeiten erfüllt sind. Diese Vorschriften lassen aber den Mitgliedstaaten bei der Bestimmung der Unterlagen, die als Beweis für diese Vorgänge angenommen werden können, einen recht großen Spielraum; es darf daher nicht verwundern, wenn ihre diesbezüglichen Entscheidungen auch gewisse Unterschiede in der größeren oder geringeren Schnelligkeit nach sich ziehen, mit der die Erstattungen ausgezahlt werden.

Im vorliegenden Fall hat die Italienische Republik entgegen der Behauptung der Kommission die ihr zur Last gelegte Verzögerung niemals zugestanden; man tut dem Sinn des Schreibens des Landwirtschaftsministers vom 22. April 1969, das aus der Zeit vor Beginn selbst des außergerichtlichen Vorverfahrens datiert, gewiß Zwang an, will man darin ein solches Zugeständnis erblicken. Die Kommission sucht denn auch in ihrer Erwiderung, ihre Behauptung mit verschiedenen Urkunden zu belegen, zu denen ich Stellung nehmen muß.

Diese Urkunden erscheinen mir, ich will es gleich sagen, nicht sehr überzeugend.

Die soeben erörterte Beweisführung hat Sie gewiß nicht mehr überzeugt als mich, denn Sie haben vor Eintritt in die mündliche Verhandlung klare Angaben über die Entwicklung der Erstattungszahlungen der italienischen Behörden vom 1. Juli 1967 bis 1970 von den Parteien verlangt. Angaben hierüber konnten es in der Tat ermöglichen, die Dauer der der Beklagten zur Last gelegten Verzögerung genau zu ermitteln und zu sehen, ob diese Verzögerung auf die Einführung eines neuen Systems zurückzuführen war.

Zwei Antworten sind Ihnen gegeben worden.

Die eine von der italienischen Regierung. Sie enthält Zahlenangaben über die in den Zeitabschnitten 1. Juli 1967 bis 30. Juni 1968, 1. Juli 1968 bis 30. Juni 1969 und 1. Juli 1969 bis 31. Dezember 1969 geleisteten Zahlungen. Es handelt sich aber um globale Zahlen, die nicht erkennen lassen, wann die Ausfuhren erfolgt sind, die zu den Zahlungen Anlaß gegeben haben. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung diese schematische Darstellung bedauert, die es nicht erlaube, sich durch den Vergleich der Zahlungsanträge aller Marktteilnehmer mit den geleisteten Zahlungen — alle diese Daten kenne sie nicht, solange sie ihr nicht von dem Mitgliedstaat mitgeteilt worden seien — ein klares Bild von der Sachlage zu verschaffen.

Damit wird aber übersehen, daß die Klägerin, welche die Feststellung der Verzögerung begehrt, diese zu beweisen hat. Die Kommission versucht denn auch, diesen Beweis in ihrer Antwort zu erbringen, die sich als eine von den halbjährlichen Anträgen der Italienischen Republik auf Abschlagszahlungen ausgehende Aufstellung der Ausfuhrerstattungszahlungen darstellt.

Untersuchen wir diese Aufstellung näher.

Sie enthält in vier Spalten die für die einzelnen Erzeugnisse in den vier Halbjahren zwischen dem 1. Juli 1967 und dem 30. Juni 1969 geleisteten Erstattungszahlungen. Für das erste Halbjahr 1968 nennt sie für die einzelnen Erzeugnisse den Gesamtbetrag der Erstattungen und den auf die Geschäfte des vorangegangenen Halbjahres entfallenden Teilbetrag; für das zweite Halbjahr 1968 den Gesamtbetrag und den auf den Zeitraum vom 1. Juli 1967 bis zum 30. Juni 1968 entfallenden Teilbetrag, der somit eine einjährige Verzögerung widerspiegele; für das erste Halbjahr 1969 den Gesamtbetrag und den auf den gleichen Zeitraum vom 1. Juli 1967 bis zum 30. Juni 1968 entfallenden Teilbetrag, der somit eine Verzögerung von achtzehn Monaten widerspiegele.

Diesen Zahlenangaben, die in der mündlichen Verhandlung erörtert wurden, sei eine rund einjährige Verzögerung der Erstattungszahlungen an die Marktteilnehmer zu entnehmen. In der mündlichen Verhandlung war sogar von einer zwölf- bis achtzehnmonatigen Verzögerung die Rede.

Eine solche Arbeit stellt sicherlich eine lobenswerte Bemühung um eine möglichst genaue Verfolgung der Entwicklung und der Verzögerungen dar, die dabei möglicherweise entstanden sind. Ich glaube indessen nach eingehender Prüfung der Übersicht nicht, daß die Schlüsse, welche die Kommission daraus ziehen will, vorbehaltlos übernommen werden können.

Was ist aus alledem zu schließen ?

Man kann vielleicht aus den Akten einen Gesamteindruck gewinnen, daß nämlich die Erstattungen nicht immer sogleich ausgezahlt worden seien. Aber welches sind die Gründe für die Verzögerung? Ist diese auf das Fehlen von Geldmitteln, auf die Trägheit der Dienststellen oder einfach auf die Schwierigkeiten zurückzuführen, die es bereitete, eine Regelung durchzuführen, deren Komplexität in der Verordnung Nr. 1041/67 zum Ausdruck kommt? Das ist schwer zu sagen. Ich glaube auch nicht, daß die von der Kommission angestellten Vergleiche mit der Schnelligkeit, welche die übrigen Mitgliedstaaten angeblich bewiesen haben, besonders aufschlußreich sind. Sie stützen sich auf zu weit zurückliegende Daten, außerdem fehlen Zahlenangaben. Somit bleiben die Angaben, welche die Klägerin auf Ihre Fragen hin gemacht hat. Sie sind aber weit davon entfernt, die Auffassung der Klägerin zu stützen, scheinen vielmehr zu zeigen, daß sich keine hinlänglich sichere Überzeugung gewinnen läßt.

Hiernach scheint mir das Ergebnis klar zu sein. Abnorme, über eine angemessene Frist hinausgehende Verzögerungen können zwar einen Verstoß gegen die Vertragspflichten darstellen, jedoch muß die Kommission Ihnen nicht nur Eindrücke, sondern die Gewißheit der Verzögerung vermitteln, damit Sie aufgrund der Ihnen durch Artikel 171 verliehenen Zuständigkeit so entscheiden können. Das Verhalten eines Mitgliedstaats zu beanstanden, ist bei all der Ungewißheit, die mit der Beurteilung eines Verhaltens verbunden ist, eine Verantwortung, die nicht leichtfertig übernommen werden darf. Mir erscheint für meinen Teil das Vorbringen der Kommission nicht so überzeugend, daß ich Ihnen vorschlagen könnte, diese Verantwortung auf sich zu nehmen.