Schlussanträge des Generalanwalts Roemer vom 3. Dezember 1969. # August Joseph van Eick gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. # Rechtssache 13-69.

1.

die Entscheidung vom 18. Dezember 1968 für nichtig zu erklären;

2.

festzustellen, daß er über den 1. Januar 1969 hinaus Anspruch auf Gehalt sowie alle anderen Entschädigungen und Zulagen habe, die einem Beamten der Gemeinschaften zustehen;

3.

festzustellen, daß die Kommission verpflichtet sei, ihm die durch das Disziplinarverfahren verursachten Kosten zu erstatten, und die Kommission dementsprechend zur Leistung von bfrs 25000,— zu verurteilen ;

4.

festzustellen, daß der Erlaß der angegriffenen Entscheidung einen Amtsfehler darstelle und die Kommission dementsprechend zur Leistung von Schadensersatz in einem Umfang zu verurteilen, den der Gerichtshof nach seinem Ermessen bestimmen möge.

1.

Besonderes Gewicht hat für ihn ein Argument, das er aus den Vorschriften über die Gestaltung des Disziplinarverfahrens ableitet. In Artikel 7 Absatz 3 von Anhang IX zum Personalstatut ist bekanntlich vorgesehen, daß die Anstellungsbehörde ihren Beschluß innerhalb einer Frist von einem Monat zu fassen hat, nachdem ihr die Stellungnahme des Disziplinarrats zugeleitet worden ist. Dazu meint der Kläger, es handele sich um eine streng zu interpretierende Bestimmung, also um die Festlegung einer Ausschlußfrist, vergleichbar den Fristen, die für die Einleitung gerichtlicher Verfahren gelten. Nach ihrem Ablauf dürften Disziplinarentscheidungen nicht mehr getroffen werden. Dennoch erlassene Entscheidungen seien für nichtig zu erklären. Dies ziehe im übrigen die Hinfälligkeit des gesamten Disziplinarverfahrens einschließlich der Stellungnahme des Disziplinarrats nach sich. Im gegenwärtigen Fall sei das aufgezeigte Ergebnis unausweichlich, da die genannte Monatsfrist entweder am 26. Juni 1967 zu laufen begonnen habe (d.h. mit der Zustellung der Stellungnahme des Disziplinarrats an die Kommission) oder aber am 15. Juli 1968 (d.h. mit der Zustellung des für ersten Disziplinarentscheidung ergangenen Gerichtsurteils vom 11. Juli 1968).

Wie ohne weiteres zu erkennen ist, sind wir auf diese Weise mit einem recht schwierigen Problem konfrontiert.

Schwierigkeiten ergeben sich schon von der Interessenlage her. Einerseits muß anerkannt werden, daß Beamte, die in ein Disziplinarverfahren verwickelt sind, das berechtigte Anliegen haben, möglichst schnell zu einem Ende des Verfahrens zu gelangen. Darauf habe ich schon in den Konklusionen der Rechtssachen 18 und 35/65 (Rspr. XII/1966, S. 198) hingewiesen, und dies ergibt sich mit Deutlichkeit aus einer ganzen Reihe von Fristen, die in Artikel 7 des Anhangs IX zum Personalstatut fixiert sind. — Andererseits ist auch einzuräumen, daß die vom Kläger visierte Monatsfrist die Anstellungsbehörde und insbesondere die Kommission als Anstellungsbehörde für die Beamten der Kategorie A in beträchtliche Be-drängnis bringen kann. In dieser Frist muß die Anhörung des Betroffenen erfolgen, für die gewisse — auch technische — Vorbereitungen notwendig sind und für die eine Ladungsfrist einzuhalten ist, wenn sich der Betroffene — wie in unserem Fall — nicht im aktiven Dienst der Kommission befindet. Danach gilt es, die abschließende Entscheidung zu treffen, und zwar u.U. zu einem umfangreichen Sachverhalt sowie nach schwierigen Beurteilungen. Dies alles muß im übrigen neben einem Arbeitsprogramm bewältigt werden, von dem gerade bei der Kommission zu sagen ist, daß es ständig einen respektablen Umfang aufweist. Kein Wunder also, daß die Kommission der Auffassung zuneigt, es könne sich bei der Frist des Artikels 7 nur um eine Ordnungsfrist handeln.

Sodann müssen wir auch bekennen, daß für die Lösung unseres Problems eine wesentliche Hilfe aus der vergleichenden Betrachtung ähnlicher Regelungen kaum zu gewinnen ist. — Dies gilt zunächst für den Hinweis auf die Bemerkungen, die ich in der Rechtssache Gutmann (Rspr. XII/1966, S. 198) zu der Frist der Artikels 88 des Personal-statuts gemacht habe. Wer meine Ausführungen liest, wird feststellen, daß sie nichts über den Charakter der für die vorläufige Dienstenthebung geltenden Frist besagen, sondern allein zum Ausdruck bringen, der Ablauf dieser Frist schließe die Vornahme von Untersuchungsmaßnahmen nicht aus, also die Vornahme von Akten, die sich nicht auf die Suspendierung selbst beziehen. Ein Argument für den vorliegenden Fall ist aus jener Aussage demnach nicht herzuleiten. — Was das nationale Recht angeht, so hat es zwar auf den ersten Blick den Anschein, eine Reihe von Regelungen spräche für die Annahme der Kommission, Artikel 7 von Anhang IX zum Personalstatut enthalte nur eine Ordnungs-frist. Tatsächlich kann nach dem nationalen Recht ganz allgemein davon ausgegangen werden, daß Fristen, die für die Vornahme von Behörden- oder Gerichtshandlungen gelten, Ordnungs- oder sogenannte uneigentliche Fristen und nur sehr selten Ausschlußfristen sind. Ich verweise dazu auf den Traite élémentaire de droit administratif von Andre de Laubadere, 3. Auflage, Band I, Nr. 460. Für das dem Disziplinarrecht verwandte Strafrecht hat die Kommission auf Seite 8 ihrer Klagebeantwortung in vergleichenden Untersuchungen entsprechende Erkenntnisse aufgezeigt. Zum Disziplinarrecht selbst ergibt sich eine ähnliche Feststellung etwa aus dem — wie ich früher schon sagte — insofern sehr stark justizför-migen deutschen Recht. Gemäß § 66 der Bundesdisziplinarordnung muß nämlich die Anschuldigungsschrift dem betroffenen Beamten in einer Frist von 6 Monaten nach Zustellung der Einleitungsverfügung zugeleitet werden. Der Gesetzgeber hat aber ausdrücklich bestimmt, daß die Nichtbeachtung dieser Frist nicht automatisch zur Einstellung des Verfahrens führt, daß die Verfahrenseinstellung durch das Bundesdisziplinargericht vielmehr erst erfolgt nach abermaliger Fristsetzung und der Feststellung, es liege eine unangemessene Verzögerung des Verfahrens vor. Schließlich ließe sich in diesem Zusammenhang auch — wie es die Kommission getan hat — auf das italienische Recht hinweisen, in dem ausdrücklich für den Fall des Ablaufes einer bestimmten Frist vorgesehen ist, daß ein Disziplinarverfahren nicht wiederholt werden kann (es handelt sich dabei um den Artikel 119 des „testo unico delle dispo-sizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato“ — Dekret Nr. 3 des Präsidenten der Republik vom 10. Januar 1967).

Tatsächlich könnten diese Überlegungen gegen die Ansicht sprechen, die jetzt interessierende Frist unseres Disziplinarrechts sei eine strenge Ausschlußfrist. Daß sie letzten Endes zwingenden Argumentationswert haben, erscheint mir indessen zweifelhaft.

Zunächst einmal gilt es, die Tatsache nicht aus den Augen zu verlieren, daß auch für Verwaltungs- und Gerichtsbehörden echte Ausschlußfristen bestehen können und daß dies allein von der Beantwortung der Frage abhängt, ob „le texte en question a entendu donner au délai un caractère impératif“ (wie es bei de Laubadère a.a.O. heißt). — Insofern muß man einräumen, daß die von der Kommission angeführten strafrechtlichen Beispiele für unseren Fall schwerlich von zwingendem Deduktionswert sind. Im Strafrecht ergibt sich nämlich — insbesondere was die Abfassung und Verkündung der Urteile angeht — vielfach schon aus dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen, daß es sich allein um sogenannte Sollvorschriften handelt. Davon abgesehen ist auch die Interessenlage anders. Natürlich würde es keinen Sinn haben, Beru-fungsentscheidungen etwa nach dem Ablauf einer bestimmten Frist auszuschließen, weil dies einer Rechtsverweigerung gleichkäme. Außerdem kann man auch sagen, daß die Existenz von Verjährungsvorschriften im Straf recht dagegen spricht, in den angeführten Fristen Ausschlußfristen zu sehen. — Was das italienische Beispiel angeht, so wäre zu bemerken, daß es ein argumentum e contrario schlechthin keineswegs rechtfertigt, eben weil der Gesetzgeber auch in anderer Weise als durch ausdrückliche Anführung der gesetzlichen Folgen deutlich zum Ausdruck bringen kann, welche Art von Frist er für eine Verwaltungsbehörde zu fixieren gedachte.

Für die Lösung unseres Falles sollten wir uns daher vor allem an den Text von Artikel 7 des Anhangs IX zum Personalstatut halten. Insofern erscheint namentlich bedeutungsvoll der kategorische Wortlaut, den wir dort vorfinden. „Die Anstellungsbehörde“, so heißt es in Artikel 7, „hat ihren Beschluß innerhalb einer Frist von höchstens einem Monat zu fassen“. Dem entspricht die entschiedene Aussageform der anderen sprachlichen Fassungen, von denen der französische Text die Formulierung „dans le delai d'un mois au plus“ und der italienische Text die Wendung „nel termine massimo di un mese“ gebrauchen. — Dazu kommt, daß der Gerichtshof bereits im Verfahren 35/67 (Rspr. XIV/1968, S. 513) unterstrichen hat, es handele sich um eine „zwingende Vorschrift“ („une disposition de droit strict“). Daß er daneben festgestellt hat, das Verfahren vor dem Disziplinarrat und dessen Stellungnahme seien nicht zu beanstanden (woraus die Kommission mit Recht geschlossen hat, sie könne das Disziplinarverfahren auf dieser Grundlage fortsetzen) ergibt — richtig verstanden — kein Argument zugunsten der Auffassung, die Monatsfrist des Artikels 7 habe nur indikativen Charakter. Der erwähnte stillschweigende Hinweis des Gerichtshofs kann nämlich auch dahin gedeutet werden, es sei der Kommission nach Annullierung ihrer Entscheidung aus formellen Gründen und somit nach Klärung einer umstrittenen Frage des Verfahrensrechtes gleichsam Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wie dies auch im nationalen Recht in analogen Situationen geschieht (ich kann dazu verweisen auf einen Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. März 1957, abgedruckt in Verwaltungsrechtsprechung Band X Nr. 189). — Man wird außerdem in analoger Anwendung des Grundsatzes, der in der Rechtssache 6/60 (Rspr. VI/1960, S. 1189) unterstrichen wurde, den Standpunkt vertreten können, bei der Auslegung von Texten, die offensichtlich den Schutz von Individualinteressen bezwecken, sei der Interpretation der Vorzug zu geben, die den Schutz am wirksamsten sichert. Das aber ist in unserem Fall zweifellos die Annahme, es handele sich bei der Frist des Artikels 7 um eine strenge Ausschlußfrist, und das ist weiterhin die Annahme, ihre Nichtbeachtung berechtige nicht allein zur Geltendmachung von (in aller Regel schwer realisierbaren) Schadensersatzansprüchen, sondern sie bringe die Nichtigkeit der von der Anstellungsbehörde getroffenen Entscheidung mit sich.

Damit scheint sich in der Tat der Schluß aufzudrängen, den der Kläger mit seinem Hauptargument zu ziehen nahelegt. Indessen ist er nach den bisherigen Überlegungen allein noch nicht unausweichlich.

In Anbetracht der eingangs erwähnten Schwierigkeiten, die für die Verwaltung in einem gegebenen Fall bestehen mögen, wird man nämlich wenigstens den Nachweis zulassen müssen, die Einhaltung der Monatsfrist sei aus zwingenden Gründen nicht möglich gewesen, d.h. es ist zu erwägen, ob für die Kommission Wiedereinsetzung in den vorigen Stand in Betracht kommt, wie sie bei Zufall oder höherer Gewalt im allgemeinen möglich ist. Was diesen Gedanken angeht, so sind folgende Fakten in Erinnerung zu bringen. Die Zustellung des Gerichtsurteils, von der angenommen werden mag, daß sie die Frist ausgelöst hat, erfolgte am 15. Juli 1968. Danach erhielt der Kläger ein Schreiben der Kommission vom 1. August 1968, in dem davon gesprochen wird, die Frage seiner Reintegration werde geprüft. Am 3. Oktober 1968 fand eine Unterredung zwischen dem Kläger und dem Generaldirektor für Personal und Verwaltung statt, die anscheinend im wesentlichen mit dem Ziel geführt wurde, den Kläger zu einer freiwilligen Demission zu bewegen. Am 13. November 1968 hat die Kommission drei ihrer Mitglieder mit der Anhörung des Klägers gemäß Artikel 7 des Anhangs IX zum Personalstatut beauftragt. Sie sollte am 10. Dezember 1968 stattfinden. Da der Kläger nicht erschien, kam es schließlich am 18. Dezember 1968 zu der jetzt angegriffenen Entscheidung. — Dafür, daß ein so langer Zeitraum zwischen Urteilsverkündung und Abschluß des Disziplinarverfahrens verstrichen ist, führt die Kommission als Begründung im wesentlichen an, der Beginn der Frist sei mit dem Ferienanfang zusammengefallen, sie habe dem Kläger in Erfüllung der ihr obliegenden Fürsorgepflicht zunächst Gelegenheit zum freiwilligen Ausscheiden geben wollen und sie sei im Begriff gewesen, zu dieser Zeit ihre Verwaltungsorganisation umzustrukturieren.

Fragen wir uns also, ob sie in dieser Weise zu rechtfertigen vermag, daß die angegriffene Entscheidung erst fünf Monate nach Erlaß des maßgeblichen Gerichtsurteils getroffen wurde. Um das Ergebnis vorwegzunehmen: mir will scheinen, daß wir der Kommission soweit nicht folgen können.

Zunächst einmal dürfte ihr Hinweis auf die Ferienperiode nicht ausreichen. Selbstverständlich kann die Erledigung wichtiger und dringender Angelegenheiten durch sie nicht aufgeschoben werden, und wichtige Vorgänge sind nach der deutlichen Definition des Personalstatuts gerade auch Entscheidungen in Disziplinarsachen. — Ein Gleiches gilt für die Wahrnehmung der Fürsorgepflicht, die — wie der Kläger mit Recht bemerkt hat — geradezu in ihr Gegenteil verkehrt wird, wenn die Anstellungsbehörde den Abschluß eines Disziplinarverfahrens allzusehr verzögert. — Anders könne es sich nur mit der Umstrukturierung der Verwaltungsorganisation verhalten, zu der die Kommission durch die Fusion der Exekutiven gezwungen war. Indessen stellen wir insofern fest, daß schon am 3. Oktober 1968 eine Unterredung mit dem Kläger über die Ordnung seiner verwaltungsrechtlichen Situation stattgefunden hat. Es muß also zu diesem Zeitpunkt die Prüfung des klägerischen Falles durch die Verwaltung abgeschlossen und sein „dossier“ zur Erledigung bereitgewesen sein. Spätestens in den Wochen danach hätte also das Notwendige zur Fortsetzung und zum Abschluß des Disziplinarverfahrens geschehen können. Daß dies erst im Dezember 1968 erfolgte, wird man demnach selbst bei wohlwollender Prüfung nicht mehr rechtfertigen können.

Mein Ergebnis steht somit fest: Sollen die Texte des Personalstatuts nicht jeden Sinn verlieren, so bleibt in der Tat nur die Schlußfolgerung, daß die Kommission das gegen den Kläger eingeleitete Disziplinarverfahren nicht mit der notwendigen Schnelligkeit abgewickelt hat. Dies zwingt — dem klägerischen Antrag entsprechend — zur Aufhebung der im Dezember 1968 getroffenen Entscheidung. — Welche weiteren Konsequenzen sich für das Disziplinarverfahren aus den bisher gewonnenen Erkenntnissen ergeben, wird später zu untersuchen sein.

2.

Zuvor ist jedoch noch auf die zu den Hauptanträgen vorgebrachten Hilfsargumente des Klägers einzugehen. Dazu fühle ich mich schon deswegen veranlaßt, weil die bisher behandelten Erwägungen offensichtlich recht heikle und außerordentlich umstrittene Fragen aufgeworfen haben.

1.

Dies gilt namentlich für den Antrag auf Erstattung der Kosten des Disziplinarverfahrens, die durch den Beistand eines Anwalts verursacht wurden. Insofern bin ich der Meinung, daß wir ebenso vorgehen können wie in der Rechtssache 35/67. Folgt man meinen bisherigen Erwägungen, so ist zwar die ausgesprochene Disziplinarstrafe aufzuheben. Darüber hinaus wird jedoch anzunehmen sein, daß nicht das gesamte Disziplinarverfahren hinfällig ist (in welchem Falle seine Kosten tatsächlich gemäß Artikel 10 des Anhangs IX zum Personalstatut von der Kommission zu tragen wären). Vielmehr halte ich es für vertretbar, auch jetzt zu erklären, das Disziplinarverfahren und die Stellungnahme des Disziplinarrats könnten Bestand haben. Dies erscheint möglich, weil sich die Annullierung in erster Linie aus der Überschreitung der in Artikel 7 des Anhangs IX fixierten Frist ergibt, also aus der Anwendung einer Vorschrift, die als lex imperfecta anzusprechen ist und deren Tragweite jetzt zum erstenmal im Gerichtsverfahren geklärt wird. In einem solchen Fall mag gleichsam Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden (wie sie schon das Urteil 35/67 nahegelegt hat), d.h. es ist zulässig, das Verfahren an der Stelle fortzusetzen, an der es nach Zustellung des Urteils 35/67 unkorrekterweise fortgeführt wurde. Der Anspruch auf Erstattung der Kosten des Disziplinarverfahrens bedarf daher ebensowenig einer Entscheidung wie in der Rechtssache 35/67.

2.

Noch weniger ist zum Anspruch auf Schadensersatz zu sagen. Zu ihm kann mit der Kommission darauf hingewiesen werden, daß der Kläger nicht dargetan hat, inwiefern ihm ein Schaden verursacht worden sein soll, der über die mit der Annullierung der angegriffenen Entscheidung rückgängig zu machenden finanziellen Folgen der Entlassung hinausgeht. Der Schadensersatzanspruch ist demnach ohne weiteres als unbegründet zurückzuweisen.