Schlussanträge des Generalanwalts Roemer vom 6. Mai 1965. # Italienische Republik gegen Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. # Rechtssache 32-64.

a)

Nach ihrer Ansicht ist es nicht gerechtfertigt, in die Vergleichsrechnung betreffend die Herstellungskosten einen gleichen Betrag für Gemeinkosten aufzunehmen, unabhängig davon, ob italienische oder japanische Seide verarbeitet wird. Richtig sei es vielmehr, die Gemeinkosten in Höhe von 15 % der Endfertigungskosten zu veranschlagen, was bei Verwendung italienischer Rohseide mit ihrem höheren Einstandspreis zur Berücksichtigung eines entsprechend höheren Gemeinkostenbetrages zwinge.

b)

Unvollständig sei der von der Kommission gewährte Zollschutz darüber hinaus, weil kein ergänzender Satz zum Schutze der verarbeitenden Industrie vorgesehen worden sei.

c)

Ein dritter Punkt, der zum ersten Mal in der Replik und auch hier nur in einer Anmerkung auftauchte, ist wohl nicht als ein zusätzliches Angriffsmittel aufzufassen. Dort heißt es nur, die Bezugnahme der Kommission auf den Unterschied zwischen den italienischen und internationalen Preisen für Rohseide, berechnet aufgrund des Durchschnitts eines einzelnen Jahres sei äußerst bedenklich. Richtiger wäre es gewesen, den Durchschnitt der drei Jahre 1961 bis 1963 zu wählen. — Daß diese Bedenken (abgesehen von möglichen Einwendungen gegen ihre Zulässigkeit — vgl. Artikel 42 der Verfahrensordnung) nicht durchgreifen könnten, hat die Kommission überzeugend nachgewiesen. Würde man nämlich die Tatsache außer acht lassen, daß die Preise für japanische Rohseide im Jahre 1963 erheblich angezogen haben, so käme man ohne Zweifel für den Zeitraum, auf den sich die Entscheidung der Kommission bezieht, zu einem ungerechtfertigt überhöhten Zollschutz für die italienische Seidenproduktion. Weitere Ausführungen zu diesem scheinbaren Beschwerdepunkt halte ich daher nicht für angezeigt.

Sehen wir vielmehr zu, ob die beiden Hauptangriffsmittel der Klage zum Erfolg verhelfen können.

Dafür erscheint es nützlich, die Rechtsgrundlage in Erinnerung zu rufen, auf welche die Kommisson ihre Entscheidung gestützt hat, denn es muß nach dem Prozeßvorbringen der Eindruck entstehen, daß die Klägerin diesen wesentlichen Punkt gelegentlich aus dein Auge verliert. — Maßgeblich beruht die Ermächtigungsentscheidung auf Artikel 226 des EWG-Vertrags, also auf der Schutzklausel, die uns schon verschiedentlich in Rechtsstreitigkeiten beschäftigt hat, und tatsächlich kommt diese Vorschrift allein als rechtliche Basis für die getroffenen Maßnahmen in Betracht. Verfehlt wäre es insbesondere, im Protokoll Nr. VIII zu dem Abkommen über den Gemeinsamen Zolltarif vom 2. März 1960 eine zusätzliche und erweiternde Ermächtigungsnorm zu sehen. Wie schon erwähnt, heißt es dort nur „die Mitgliedstaaten befürworten die Anwendung des Artikels 226 des Vertrages …“, womit nicht mehr zum Ausdruck gebracht ist als die tatsächliche Anerkennung der Notwendigkeit, für einige Waren des Kapitels 50 des Gemeinsamen Zolltarifs Schutzmaßnahmen zugunsten der italienischen Wirtschaft zu ergreifen. Entscheidend bleiben somit in jedem Falle die zeitlichen und sachlichen Grenzen sowie die notwendigen Voraussetzungen und Zielrichtungen des Artikels 226. Wie die Kommission mit Recht unterstreicht, hat die Rechtsprechung dazu festgelegt, daß Artikel 226 nur solche Maßnahmen erlaubt, die unbedingt erforderlich sind zur Erreichung des in ihm angegebenen Zieles der Anpassung an die Wirtschaft des Gemeinsamen Marktes und des Ausgleichs einer besonderen Notlage. Die getroffenen Maßnahmen sollen darüber hinaus das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes so wenig wie möglich stören. Dieses Erfordernis kann nur beachtet werden, wenn die Ursachen einer Krisensituation ermittelt und ihnen entsprechend die Schutzmaßnahmen ausgestaltet werden (Rechtssache 13/63, RsprGH IX 384; Rechtssachen 73 und 74/63, RsprGH X 27/28).

Was den zuletzt genannten Punkt angeht, so scheint der vorliegende Prozeß keine Schwierigkeiten zu bieten. Veranlaßt wurde die Befürwortung von Schutzmaßnahmen zugunsten der italienischen Seidenindustrie allein durch die besonderen wirtschaftlichen Bedingungen, welche für die italienische Rohseidenerzeugung gelten. Ihre Kosten liegen über dem Weltmarktniveau und sie soll in einem Sanierungs- und Rationalisierungsprozeß nach und nach international konkurrenzfähig gemacht werden. Dies ergibt sich mit Deutlichkeit aus dem Protokoll Nr. VIII zum Abkommen vom 2. März 1960, das ausdrücklich auf die Preise für italienische Grège abstellt, aus dem zwischen der italienischen Regierung und der EWG-Kommission geführten Briefwechsel über die Durchführung von Sanierungsmaßnahmen zugunsten der italienischen Rohseidenerzeugung sowie aus den der angegriffenen Entscheidung vorangegangenen Ermächtigungsakten.

Folglich ist nur zu überlegen, ob tatsächlich der höhere Einstandspreis für italienische Rohseide bei der Berechnung des Schutzzollniveaus auch die Berücksichtigung eines höheren Gemeinkostenbetrages verlangt, nämlich eines Betrages in Höhe von 15 % der Endherstellungskosten mit dem Ergebnis, daß für die Einfuhr von Rohgeweben nach Italien nicht der von der Kommission genehmigte Zollsatz von 9,5 %, sondern ein solcher von rund 11,11 % zu erheben wäre (um nur einen der von der Klägerin auf Seite 7 der Replik — französische Fassung — angegebenen Werte zu nennen).

Zwei Bemerkungen sind dazu am Platze.

Zunächst einmal erscheint mir nicht erwiesen, daß höhere Preise für Ausgangsprodukte notwendig eine entsprechende Erhöhung des Gemeinkostenanteils an den Fertigungskosten zur Folge haben. Wie die Kommission zu Recht hervorhebt, umfassen die Gemeinkosten eine Vielzahl von Posten, die völlig unabhängig sind von der Höhe der Preise für die Ausgangsmaterialien, wie Gehälter des Verwaltungspersonals, allgemeine Betriebskosten, Abschreibungen, Mieten, Versand- und Werbekosten u.ä. Allenfalls ein Teil der Gemeinkosten ändert sich proportional mit der Höhe der Preise für die Ausgangsmaterialien wie Steuern, Versicherungen, Kommissionen usw. Demnach kann es keinesfalls richtig sein, bei der Berechnung der Erzeugungskosten für italienische Seidengewebe schematisch einen Gemeinkostenanteil in Höhe von 15 % der Endherstellungskosten anzunehmen.

Noch wichtiger dürfte eine zweite Bemerkung tatsächlicher Natur sein. Da wir es mit Maßnahmen im Rahmen von Artikel 226 zu tun haben, die streng auf das erforderliche Maß zu begrenzen sind, kann es letztlich nur auf die Frage ankommen, ob der von der Kommission gewährte Schutz effektiv ausreichend ist oder nicht. Diese Frage mit Nein zu beantworten, fehlt es im vorliegenden Fall an den nötigen Anhaltspunkten. Sieht man sich die uns unterbreiteten Statistiken über die Ausfuhr von Seidengeweben aus Italien und die Einfuhr solcher Produkte nach Italien an, so bleibt kein Indiz dafür, daß die Kommission, die auch in den vorangegangenen Jahren den Gemeinkostenanteil stets in gleicher Weise wie in der angegriffenen Entscheidung berücksichtigt hat, den Schutz der italienischen Seidenindustrie zu gering bemessen hätte. Vor allem die Zahlen über die Einfuhren sind insofern bedeutsam, da wir es ja mit einer Schutzzollmaßnahme zu tun haben. Aus den von der Klägerin zusammengestellten Tabellen entnehmen wir, daß sowohl die Gesamteinfuhren von Seidengeweben nach Italien wie auch die Einfuhren aus den anderen Mitgliedstaaten der EWG seit dem Jahre 1960 bis zum Jahre 1964 ständig und erheblich abnehmen, und zwar sowohl was die Mengen wie auch den Wert der Einfuhren angeht. Umgekehrt erkennen wir bei den Ausfuhren in ihrer Gesamtheit für die Jahre 1960 bis 1964 in Menge und Wert eine steigende Tendenz; lediglich die Ausfuhren in die EWG-Mitgliedstaaten (ungefähr ein Drittel der Gesamtausfuhr) weisen mengenmäßig eine geringe Abnahme auf, während ihr Wert im Jahre 1964, das durch gewisse nationale Dämpfungsmaßnahmen konjunktureller Art mit einem Produktionsrückgang um 30 % gekennzeichnet war, immer noch über dem des Jahres 1960 liegt. Diese Zahlen — andere Werte zur Beurteilung der Situation der italienischen Seidenproduktion stehen uns nicht zur Verfügung — vermitteln den Eindruck, daß die von der Kommission gewährten Schutzmaßnahmen stets ausreichend großzügig bemessen waren und bis in das letzte Wirtschaftsjahr, über das uns Zahlen bekannt sind, die Möglichkeit einer Expansion für die italienische Seidenindustrie ließen.

Damit ist im Grunde auch schon ein Urteil gesprochen über die zweite Beschwerde der Klägerin, derzufolge die Kommission es versäumt hat, einen zusätzlichen Zollsatz in Höhe von 2,6 % für Rohgewebe und entsprechend für andere Seidenprodukte zum Schutze der italienischen Verarbeitungsindustrie vorzusehen. Ein unbefriedigtes Schutzbedürfnis der italienischen seidenverarbeitenden Industrie ist aus den uns bekannten statistischen Werten nicht abzulesen. Ich verweise dazu auf die seit 1960 im wesentlichen gleichbleibenden Zahlen über vorübergehende Grège-Importe (vornehmlich aus Japan), die ungefähr drei Viertel der italienischen Grège-Produktion ausmachen (vgl. Protokoll Nr. VIII in Verbindung mit Tabelle A der Klägerin), sowie auf die Bemerkung der Kommission, mehr als die Hälfte der insgesamt in Italien produzierten Seide werde exportiert, womit erwiesen ist, daß die italienische verarbeitende Industrie bei Verwendung von Rohstoffen zu Weltmarktpreisen durchaus wettbewerbsfähig sein kann, also tatsächlich nur im Hinblick auf die höheren Preise für italienische Rohseide Schutz verdient.

In Wahrheit argumentiert die Klägerin zu diesem zweiten Punkt auch nicht mit einer angeblichen Notlage der italienischen Seidenindustrie, die sich aus höheren Verarbeitungskosten für Seidengewebe erkläre. Sie bringt vielmehr allgemeine Erwägungen über die notwendige Struktur von Zolltarifsystemen vor, aus der sich eine schematische Anwendung zusätzlicher Zollsätze zugunsten der Verarbeitungsindustrie rechtfertige. Dementsprechend habe in Italien am 1. Januar 1957 für Rohseide ein Zollsatz von 13 % gegolten, während zum Schutze der verarbeitenden Industrie auf Importe von Seidengeweben Zölle zwischen 16 und 18 % erhoben worden seien. Andere Länder ohne eigene Rohstoffproduktion würden aus den gleichen Gründen, also zum Schutze der verarbeitenden Industrie, Zölle auf die Einfuhr von Fertigprodukten erheben. Auch der auf Artikel 235 des Vertrages beruhende Ratsbeschluß vom 4. April 1962 über die Erhebung von Ausgleichsabgaben bei der Einfuhr verarbeitender landwirtschaftlicher Produkte und entsprechend der Kommissionsentwurf zur Ablösung dieser Regelung respektiere den Gedanken eines zusätzlichen Zollschutzes für die verarbeitende Industrie. Schließlich äußert die Klägerin die Ansicht, die Verweigerung eines zusätzlichen Schutzes für die italienische Seidenindustrie habe die praktische Konsequenz, daß dieses besondere Zollelement in Italien schon vor Ablauf der Übergangszeit völlig entfalle, während die anderen Mitgliedstaaten nur zu einer schrittweisen Beseitigung bis zum Ende der Übergangszeit verpflichtet seien. Wolle man auch zugunsten. Italiens eine Präferenz für die nationale Produktion erhalten, so könne nur auf einer schrittweisen Verminderung des besonderen Zollschutzes für die Verarbeitung bestanden werden.

Wie unschwer zu erkennen ist, beruht diese Auffassung auf einer irrigen Deutung des Protokolls Nr. VIII zum Abkommen vom 2. März 1960. Nach dem, was ich schon ausgeführt habe, erscheint es nicht vertretbar, in diesem Übereinkommen eine Garantie dafür zu erblicken, daß die italienische Seidenindustrie zu den gleichen Bedingungen auf dem Gemeinsamen Markt anbieten könne wie die entsprechenden Industrien der anderen Mitgliedstaaten Entscheidend ist, daß im Protokoll Nr. VIII auf Artikel 226 des Vertrages und auf dessen besondere Voraussetzungen und Anwendungsmodalitäten verwiesen wird. Es kann also nur darum gehen, in Ansehung von „Schwierigkeiten, welche einen Wirtschaftszweig erheblich und voraussichtlich anhaltend treffen …“ Schutzmaßnahmen zu treffen, „um die Lage wieder auszugleichen oder den betreffenden Wirtschaftszweig an die Wirtschaft des Gemeinsamen Marktes anzupassen“, wofür es, wie die Kommission zu Recht betont, unerläßlich ist, die genauen Ursachen der Schwierigkeiten zu ermitteln und die Schutzmaßnahmen danach zu bemessen. Ganz in diesem Sinne ist der Umstand zu verstehen, daß das Protokoll Nr. VIII die „Isolierung des italienischen Marktes von dem der übrigen Mitgliedstaaten“ auf einen Zeitabschnitt von sechs Jahren beschränkt, also lediglich eine vorüber gehende Ausnahmeregelung im Auge hat, die prinzipiell vor Ablauf der Übergangszeit wieder zu beseitigen ist.

Aus diesem Grunde, d.h. mit Rücksicht auf den besonderen Charakter von Artikel 226 ist es unangebracht, Interpretationshilfe zu suchen bei einer allgemeinen Regelung für die Einfuhr verarbeiteter landwirtschaftlicher Produkte, die sich auf Artikel 235 des Vertrages stützt und anderen Gesetzmäßigkeiten gehorcht. Gleichermaßen erscheint es abwegig, auf die regelmäßige Ausgestaltung von Zolltarifsystemen zu verweisen, wozu die Kommission überdies bemerkt, es lasse sich nicht nachweisen, daß ein besonderer zusätzlicher Zollschutz durchweg im Interesse der verarbeitenden Industrie bestehe. Sie bestreitet dies sogar mit Zahlenangaben für den am 1. Januar 1957 angewandten italienischen Zolltarif und für die im Abkommen vom 2. März 1960 betreffend Seide festgelegten Sätze. Das schließlich die von der Klägerin propagierte Idee einer Zerlegung der Zollsätze in ihre verschiedenen Schutzelemente nicht nur äußerst problematisch und unpraktikabel wäre, sondern auch der Grundkonzeption des Vertrages widerspräche, der die am 1. Januar 1957 tatsächlich angewandten Zollsätze in ihrer Gesamtheit erfaßt und von ihnen ausgehend die schrittweise Beseitigung des Zollschutzes anordnet, sei nur am Rande erwähnt. Wie sie im Rahmen des Protokolls Nr. VIII auf den zum Schutze der italienischen Verarbeitungsindustrie geforderten Zollsatzanteil in zuverlässiger Weise angewendet werden könnte, sehe ich jedenfalls nicht.

Somit ist vor allem aus dem uns unterbreiteten Zahlenmaterial das Ergebnis zu gewinnen, ein Ermessenmißbrauch könne der Kommission bei der Anwendung von Artikel 226 zugunsten der italienischen Seidenindustrie, also bei der Behandlung der sich aus den höheren italienischen Rohstoffpreisen ergebenden besonderen Situation der italienischen Produzenten, nicht nachgewiesen werden. Diese Zahlen in Verbindung mit der Tatsache, daß die Kommission bei der Errechnung der verschiedenen Zollsätze Aufrundungen vorgenommen hat, daß sie eine Berücksichtigung der Transportkosten nichtitalienischer Seidengewebe unterließ, daß sie in ihren Berechnungen stets von Produkten ausging, die zu 100 % aus Seide hergestellt werden, die errechneten Zollsätze also auch für Mischgewebe gelten läßt sowie schließlich die in der mündlichen Verhandlung vorgetragene Tatsache, daß im Jahre 1963 in Wirklichkeit ein geringerer als der von der Kommission in ihrer Entscheidung angenommener Preisunterschied zwischen italienischer und japanischer Grège bestanden hat, erlauben die Feststellung, die Kommission sei in der Bemessung des Schutzvolumens für die italienische Seidenindustrie durchaus großzügig verfahren.