EMARK - JICRA - GICRA 1999 10/61
EMARK - JICRA - GICRA 1999 / 10
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Auszug aus dem Urteil der ARK vom 11. Mai 1999 i.S. M. T. und Familie, T�rkei
[English Summary] Grundsatzentscheid: [1] Art. 7 AsylG, Art. 3 Abs. 2 AsylV 1: Familiennachzug von vorl�ufig aufgenommenen Fl�chtlingen; anwendbares Recht. In der Schweiz vorl�ufig aufgenommene Fl�chtlinge k�nnen sich f�r den Familiennachzug nicht auf das Asylgesetz berufen. Eine in dieser Hinsicht unterschiedliche Behandlung zwischen vorl�ufig aufgenommenen und asylberechtigten Fl�chtlingen verst�sst nicht gegen die Fl�chtlingskonvention. Unter welchen Voraussetzungen vorl�ufig aufgenommene Fl�chtlinge einen Anspruch auf Familiennachzug geltend machen k�nnen und ob die massgebliche ausl�nderrechtliche Bestimmung (Art. 7 der Verordnung �ber die vorl�ufige Aufnahme von Ausl�ndern) diesbez�glich mit �bergeordnetem Recht vereinbar ist, muss im ausl�nderrechtlichen Verfahren gepr�ft werden (Erw. 4). D�cision de principe : [2] Art. 7 LAsi, art. 3, al. 2 OA 1 : regroupement familial des �trangers admis provisoirement comme r�fugi�s ; droit applicable. Les r�fugi�s admis provisoirement en Suisse ne peuvent se r�clamer de la loi sur l'asile pour b�n�ficier du regroupement familial. A cet �gard, traiter diff�remment les r�fugi�s admis provisoirement et ceux qui ont obtenu l'asile n'est pas contraire � la Convention relative au statut des r�fugi�s. Les conditions auxquelles les r�fugi�s admis provisoirement peuvent faire valoir un droit au regroupement familial et la mesure dans laquelle la prescription applicable en mati�re de police des �trangers (art. 7 de l'ordonnance sur l'admission provisoire des �trangers) est compatible avec un droit de niveau sup�rieur doivent �tre examin�es en proc�dure de police des �trangers (consid. 4).
[1] Entscheid �ber eine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung gem�ss Art. 12 Abs. 2 und 6 VOARK.
[2] D�cision sur une question juridique de principe selon l'art. 12, al. 2 et 6 OCRA.
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Decisione di principio : [3] Art. 7 LAsi e art. 3 cpv. 2 OA 1: ricongiungimento familiare con stranieri ammessi provvisoriamente in Svizzera come rifugiati; diritto applicabile. I rifugiati ammessi provvisoriamente in Svizzera non possono prevalersi della legge sull'asilo per il ricongiungimento familiare. Un trattamento differenziato dei rifugiati ammessi provvisoriamente da quelli che hanno ottenuto l'asilo non � contrario alla Convenzione sullo statuto dei rifugiati. I presupposti in virt� dei quali i rifugiati ammessi provvisoriamente in Svizzera possono far valere un diritto al ricongiungimento familiare, e se la pertinente disposizione in materia di polizia degli stranieri (art. 7 dell'ordinanza concernente l'ammissione provvisoria degli stranieri) sia compatibile con norme di rango superiore, devono essere esa minati nella procedura di polizia degli stranieri (consid. 4). Zusammenfassung des Sachverhalts: Mit Verf�gung vom 25. Januar 1994 wies das BFF das Asylgesuch des Beschwerdef�hrers ab, stellte jedoch dessen Fl�chtlingseigenschaft auf grund subjektiver Nachfluchtgr�nde fest und nahm ihn als Fl�chtling vorl�ufig in der Schweiz auf. Diese Verf�gung erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Mit Verf�gung vom 24. Juli 1996 wies das BFF das Asylgesuch der Ehefrau des Beschwerdef�hrers ab, anerkannte sie aber nach Art. 3 Abs. 3 AsylG als Fl�chtling und nahm sie vorl�ufig in der Schweiz auf. Auch diese Verf�gung erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Mit Verf�gung vom 30. Juni 1997 aberkannte das BFF beiden Be schwerdef�hrern die Fl�chtlingseigenschaft und hob die angeordnete vorl�ufige Aufnahme auf. Eine gegen diese Verf�gung gerichtete Beschwerde wurde von der ARK mit Urteil vom 4. Mai 1998 gutgeheissen (publiziert in EMARK 1998 Nr. 19, S. 164 ff.). Mit Eingabe vom 10. August 1998 ersuchten die Beschwerdef�hrer beim BFF um Bewilligung der Einreise f�r ihre drei in der T�rkei lebenden minderj�hri-
[3] Decisione su questione giuridica di principio conformemente all'art. 12 cpv. 2 e 6 OCRA.
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gen Kinder zwecks Familienvereinigung und um Einbezug der Kinder in die Fl�chtlingseigenschaft ihrer Eltern. Mit Verf�gung vom 19. November 1998 wies das BFF das Gesuch um Familienzusammenf�hrung ab und verweigerte den Kindern der Beschwerdef�hrer die Einreisebewilligung. Es begr�ndete diesen Entscheid damit, dass die Familienzusammenf�hrung mit minderj�hrigen Kindern gest�tzt auf Art. 7 AsylG nur m�glich sei, wenn unter anderem die Bedingungen erf�llt seien, dass der in der Schweiz lebenden Person nach schweizerischem Recht der Fl�chtlingsstatus zuerkannt und Asyl nach Art. 4 AsylG gew�hrt worden sei. Letztere Bedingung werde implizit aus Art. 3 Abs. 2 der AsylV 1 abgeleitet. Gest�tzt auf diese Sachlage sei der Familiennachzug der minderj�hrigen Kinder laut Art. 7 AsylG nicht m�glich. Gem�ss Art. 7 der Verordnung �ber die vorl�ufige Aufnahme von Ausl�ndern k�nnten die Beschwerdef�hrer beim zust�ndigen kantonalen Amt ein Gesuch um Familiennachzug einreichen. Mit Eingabe vom 21. Dezember 1998 beantragen die Beschwerdef�hrer durch ihre Vertreterin, die Verf�gung des BFF sei aufzuheben und die drei unm�ndigen Kinder seien in ihre Fl�chtlingseigenschaft einzubeziehen. Hierzu sei ihnen die Einreise in die Schweiz zu gestatten. Es sei ihnen die unentgeltliche Rechtspflege mit amtlicher Verbeist�ndung zu gew�hren. Mit Zwischenverf�gung vom 30. Dezember 1998 hiess der Instruktionsrichter das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gut und bestellte Rechtsanw�ltin H. als amtlichen Rechtsbeistand der Beschwerdef�hrer. In der Vernehmlassung vom 12. Februar 1999 beantragt das BFF die Abweisung der Beschwerde. Die ARK weist die Beschwerde ab. Aus den Erw�gungen: 3. a) Die Beschwerdef�hrer machen in ihrer Eingabe geltend, dass die Kinder, wenn sie sich bereits in der Schweiz bef�nden, gest�tzt auf Art. 3 AsylG in Verbindung mit Art. 8 EMRK Anspruch darauf h�tten, in die Fl�chtlingseigenschaft ihrer Eltern einbezogen zu werden. Dies d�rfe auch aus dem grunds�tzlichen Urteil der ARK vom 4. Mai 1998 [vgl. EMARK 1998 Nr. 19] abgeleitet werden. Die Beschwerdef�hrer k�nnten aufgrund ihrer Gef�hrdung
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keinesfalls in die T�rkei zur�ckkehren, weshalb sie ihr Familienleben nur in der Schweiz leben k�nnten. Dieses Zusammenleben solle ihnen nun aufgrund eines von der Lehre als gesetzwidrig eingestuften Verordnungsartikels verweigert werden. Gem�ss der Rechtsprechung des Europ�ischen Gerichtshofs f�r Menschenrechte (EGMR) bestehe ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, wenn die Verweigerung des Familiennachzugs im Lichte des menschenrechtlichen Anspruchs auf Schutz vor Familientrennungen unzumutbar erscheine. Im EGMR-Urteil G�l gegen die Schweiz vom 19. Februar 1996 sei festgehalten worden, dass der Grundsatz des Schutzes der Beziehung zwischen Kind und Eltern als erster und oberster Leitsatz anerkannt worden sei. Ausnahmen von diesem Grundsatz seien nur unter aussergew�hnlichen Umst�nden m�glich. F�r die Familie T. sei ein Leben in der T�rkei unm�glich. Sie seien als Fl�chtlinge anerkannt und verf�gten �ber ein gefestigtes Anwesenheitsrecht. Die Familie habe gem�ss Art. 8 EMRK ein legitimes Interesse an einem gemeinsamen Familienleben. Gem�ss Art. 2 AsylG gew�hre die Schweiz Fl�chtlingen Asyl; es stelle sich die Frage, was dieser Begriff umfasse. Im Asylgesetz w�rden die Anerkennung als Fl�chtling geregelt sowie die Asylausschlussgr�nde genannt. Das Gesetz stelle f�r einen anerkannten Fl�chtling die M�glichkeiten des Asyls sowie der vorl�ufigen Aufnahme zur Verf�gung, da er nicht mehr in das Verfolgerland zur�ckkehren k�nne. Der Begriff Asyl m�sse demnach sowohl den Status des Asyls als auch der vorl�ufigen Aufnahme umfassen. Daf�r spreche auch Art. 3 Abs. 3 AsylG, in dem festgehalten werde, dass minderj�hrige Kinder von Fl�chtlingen ebenfalls als Fl�chtlinge anerkannt w�rden. Je nachdem erhielten sie in der Folge Asyl oder w�rden vorl�ufig aufgenommen. Wenn Art. 7 Abs. 1 AsylG festhalte, minderj�hrigen Kindern von Fl�chtlingen werde Asyl gew�hrt, sei von eben dieser Begriffsbestimmung auszugehen. Gegebenenfalls erfolge an Stelle des formellen Asyls eine vorl�ufige Aufnahme; Art. 7 Abs. 1 AsylG sei in dieser Weise menschenrechtskonform auszulegen. Andernfalls w�rde dies bedeuten, dass Fl�chtlingen, die nie mehr in ihr Heimatland zur�ckkehren k�nnten, das Zusammenleben mit ihrer Familie verwehrt werde. Art. 3 Abs. 2 AsylV 1 verletze insoweit den Anspruch auf das Familienleben und damit Art. 8 EMRK, als die Kantone gest�tzt auf die restriktive Bewilligungsordnung der Verordnung �ber die Begrenzung der Zahl der Ausl�nder (BVO) den Familiennachzug verweigern, wie dies vorliegend seit nunmehr drei Jahren der Fall sei. Es sei nicht nachvollziehbar, wie die Schweiz es verantworten k�nne, Kindern, die in der Schweiz als Fl�chtlinge anerkannt w�rden, wenn sie hierher kommen k�nnten, die Einreise zu verweigern und damit verhindere, dass sie von ihrem Anspruch Gebrauch machen k�nnten. Die Folge von Art. 3 Abs. 2 AsylV 1 sei demnach, dass unm�ndige Kinder, die hier als Fl�chtlinge vor-
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l�ufig aufgenommen w�rden, faktisch an der Grenze ausgesperrt w�rden, weil der zust�ndige Kanton die Einreise nicht gestatte. b) Das BFF f�hrt in seiner Vernehmlassung aus, die rechtliche Situation im Bereich des Familiennachzugs bei in der Schweiz vorl�ufig aufgenommenen Fl�chtlingen sei aus der Sicht der schweizerischen Gesetzgebung klar geregelt. Im Rahmen seiner Rechtsprechung habe sich das Bundesgericht letztmals in einem unver�ffentlichten Urteil vom 15. Dezember 1993 explizit zu dieser Frage ge�ussert. Es habe damals ausdr�cklich auf die gefestigte bundesgerichtliche Rechtsprechung verwiesen, wonach sich aus Art. 7 der Verordnung �ber die vorl�ufige Aufnahme von Ausl�ndern kein Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung ableiten liesse. Die Verordnungsbestimmung stehe mit der allgemeinen Ordnung von Art. 4 ANAG im Zusammenhang, welcher der Fremdenpolizeibeh�rde ein grosses Ermessen einr�ume. Ein rechtlicher Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung lasse sich demgegen�ber unter gewissen Umst�nden aus Art. 8 EMRK ableiten. Voraussetzung sei jedoch, dass die in der Schweiz anwesende ausl�ndische Person �ber ein gefestigtes Anwesenheitsrecht verf�ge. Hierbei handle es sich um ein Tatbestandsmerkmal, das sich nicht auf eine gesetzliche Grundlage st�tze, sondern vom Bundesgericht in st�ndiger Rechtsprechung und unter Ber�cksichtigung der Rechtsprechung Strassburgs entwickelt worden sei. Das Bundesgericht habe weiter ausgef�hrt, dass ein vorl�ufig aufgenommener Fl�chtling �ber kein solches gefestigtes Aufenthaltsrecht in der Schweiz verf�ge. Er habe nur einen rein faktischen Anspruch auf Verl�ngerung der vorl�ufigen Aufnahme. Der Vollzug der Wegweisung sei nur aufgeschoben, weshalb aus diesem Status kein Anspruch auf Familienzusammenf�hrung abgeleitet werden k�nne. Die ARK habe diese Rechtsprechung in ihren Entscheiden �bernommen und verweise in st�ndiger Praxis auf diese Auslegung von Art. 8 EMRK. Das BFF erw�hnt in diesem Zusammenhang ein Urteil der ARK vom 14. Mai 1996 i.S. U.B.Z., eine Publikation von Ph. Grant (L�art. 8 CEDH, les �trangers et les voies de recours au Tribunal f�d�ral: entre innovation et cul-de-sac, AJP 3/98, S. 269 ff.) und ein Gutachten der Schweizerischen Fl�chtlingshilfe (K. Hullmann/R. Mattern/Ch. Levrat, Rechtsprechung der Asylrekurskommission im Jahr 1995, Bern 1996, S. 26 ff.). Die in der Beschwerdeschrift gest�tzt auf A. Achermann/Ch. Hausammann (Handbuch des Asylrechts, 2. Auflage, Bern/Stuttgart 1991, S. 127 f.) ge�usserte Kritik an Art. 3 Abs. 2 AsylV 1, der gesetzwidrig sei, und an der im Lichte der Rechtsprechung der Strassburger Beh�rden angeblich unhaltbaren Praxis des Bundesgerichts, sei zu relativieren: Einerseits kritisierten die ge-
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genannten Autoren die Bestimmung in Art. 3 Abs. 2 AsylV 1 als gesetzwidrig. Weiteren Publikationen in diesem Bereich seien jedoch keine kritischen Hinweise zum Pauschalverweis von Art. 3 Abs. 2 AsylV 1 auf die Verordnung �ber die vorl�ufige Aufnahme von Ausl�ndern zu entnehmen. Es k�nne demnach nicht davon ausgegangen werden, dass diese Einsch�tzung einhelliger Lehrmeinung entspreche, wie in der Beschwerde implizit geltend gemacht werde. Auch die in der Beschwerdeschrift erw�hnte Publikation von M. Spescha (Abwehrmentalit�t und Defizite in der ausl�nderrechtlichen Bewilligungspraxis, AJP 4/97, S. 479 ff.) und die von diesem zitierte Rechtsprechung (der Strassburger Beh�rden) im Entscheid G�l gegen die Schweiz k�nnten zu keiner anderen Einsch�tzung bez�glich der ger�gten Rechtsprechung f�hren. Es sei diesbez�glich auch festzuhalten, dass einerseits die Rechtsprechung des EGMR nicht als gefestigt betrachtet werden k�nne, andererseits best�nden zwischen dem Gerichtshof und der Europ�ischen Kommission f�r Menschenrechte (EKMR) grunds�tzliche Differenzen in der Auslegung und Anwendung von Art. 8 EMRK. Zudem sei im zitierten Urteil die Sachlage insofern unterschiedlich, als Riza G�l in der Schweiz eine Aufenthaltsbewilligung erteilt worden sei. Die von P. Mock (Convention europ�enne des droits de l�homme, immigration et droit au respect de la vie familiale, AJP 5/96, S. 541 ff.) gezogene Schlussfolgerung aus dem Begleitbericht der EKMR zum Urteil G�l, wonach ein Anspruch auf Aufenthaltsregelung aus Art. 8 EMRK unter gewissen Umst�nden sogar bei Nichtbestehen einer ausl�nderrechtlichen Regelung des Aufenthalts entstehen k�nne, bed�rfe weiterer Relativierung: Im Bereich des V�lkerrechts gebe es keine Bestimmung, die einer sich in einem anderen Staat aufhaltenden Person einen grunds�tzlichen Anspruch auf Aufenthaltsregelung erteile. Daher habe sich der EGMR in Fragen der Immigration bisher grosse Zur�ckhaltung auferlegt. Eine grunds�tzliche Abweichung von dieser Praxis h�tte zur Folge, dass in s�mtlichen Mitgliedstaaten, die die EMRK ratifiziert h�tten, den jeweiligen landesrechtlichen Bestimmungen zum Aufenthalt von Ausl�ndern eine zus�tzliche Regelung beigeordnet w�rde, die den Familiennachzug ungeachtet von fremdenpolizeilichen Aspekten zulassen w�rde. Das Bundesgericht habe seine Praxis zur Anrufung von Art. 8 EMRK im Anschluss an das Urteil des EGMR i.S. G�l gegen die Schweiz offensichtlich nuanciert. Es best�nden jedoch keine Hinweise auf eine �nderung der bisherigen Rechtsprechung, welche vorliegend von Bedeutung w�re; das Bundesgericht habe diese explizit best�tigt. Das BFF f�hrt in seiner Vernehmlassung folgende Bundesgerichtsentscheide zur St�tzung seiner Position an: Urteil vom 15.12.1993 [2A.229/1993], BGE 119 Ib 91 ff., Urteile vom 15.1.1996 [2A.209/1995] und
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18.1.1996 [2A.417/1995], BGE 121 V 251, E. 3b und c. Im Weiteren verweist es auf die Kritik von M. Schubarth (Europ�ische Vielfalt und Strassburger Zentralismus, SJZ 93, 1997, S. 385 ff. und 390 ff.), wonach der EGMR im Bereich des V�lkerrechts kein europ�ischer Verfassungsgerichtshof sei. Die EMRK w�rde v�lkerrechtlich verbindliche Mindestgarantien einf�hren, zugleich aber keine Revision oder Reform der innerstaatlichen Rechtsordnungen verlangen. Die Asylgew�hrung in der Schweiz sei eine ausl�nderrechtliche Besserstellung, die aus Art. 4 AsylG fliesse. Der Umstand, dass die Gesetzgebung mit dem Bundesbeschluss �ber das Asylverfahren vom 22. Juni 1990 (AVB) den Status des vorl�ufig aufgenommenen Fl�chtlings eingef�hrt habe, zeige auf, dass eine bewusste Unterscheidung zu denjenigen Fl�chtlingen habe erzielt werden wollen, die Asyl erhalten h�tten. Die mit dieser Ungleichbehandlung bewirkte Schlechterstellung sei im Rahmen der damaligen Gesetzesrevision als v�lkerrechtskonform erachtet worden. Das BFF zitiert zum Beleg den erl�uternden Bericht zu Art. 3 Abs. 2 der revidierten AsylV 1 vom 22. Mai 1991. Das BFF verweist abschliessend auf die Bestimmungen im totalrevidierten AsylG, welches zur Volksabstimmung am 13. Juni 1999 ansteht, und des Entwurfs der neuen AsylV 1. Die Familienvereinigung von Fl�chtlingen, wie sie bisher in Art. 7 AsylG geregelt gewesen sei, solle neu in Art. 51 AsylG unter dem Titel "Familienasyl" aufgenommen werden. Abs. 5 der vorgenannten Bestimmung verweise bez�glich der Familienvereinigung von vorl�ufig aufgenommenen Fl�chtlingen auf eine noch zu schaffende Verordnung. Somit manifestiere sich auch im revidierten AsylG der gesetzgeberische Wille, die Familienzusammenf�hrung bei vorl�ufig aufgenommenen Fl�chtlingen von derjenigen bei Fl�chtlingen, die Asyl erhalten h�tten, abzugrenzen. Der Botschaft vom 4. Dezember 1995 zum totalrevidierten AsylG sei zu entnehmen, dass die vorl�ufig aufgenommenen Fl�chtlinge nicht mehr den strengen Bestimmungen der Verordnung �ber die vorl�ufige Aufnahme von Ausl�ndern unterstellt werden sollen. Vielmehr solle der Bundesrat die M�glichkeit erhalten, differenziertere und abgestufte Voraussetzungen f�r eine Familienvereinigung in der Schweiz aufzustellen. F�r die Regelung der Familienvereinigung solle ein Verfahren eingef�hrt werden, das vom Bund durchgef�hrt werde. Die Kantone w�rden jedoch die M�glichkeit erhalten, im Rahmen einer Vernehmlassung spezifische Aspekte, wie sie in der BVO geregelt seien, dem Bundesamt zur Kenntnis zu bringen.
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In Anbetracht der aufgezeigten Rechtslage sehe das BFF keine Veranlassung, auf seinen Entscheid vom 19. November 1998 zur�ckzukommen. c) Die Beschwerdef�hrer entgegnen in ihrer Stellungnahme, die Sichtweise des BFF verkenne, dass ein vorl�ufig aufgenommener Fl�chtling unter dem Schutz der Fl�chtlingskonvention sowie von Art. 3 EMRK und Art. 45 AsylG stehe. Er d�rfe grunds�tzlich nicht in das Verfolgerland zur�ckgeschickt werden, wobei bei einer allgemeinen Ver�nderung der Lage im Heimatland f�r s�mtliche Fl�chtlinge dieselben �berpr�fungskriterien heranzuziehen seien. Die inl�ndische Konstruktion, dass ein gefestigtes Anwesenheitsrecht nur bei Schweizern, Niedergelassenen oder Fl�chtlingen mit B-Bewilligung vorliegen solle, widerspreche den Bestimmungen der erw�hnten Konventionen. Gerade aus diesem Grund sei wohl im zitierten Art. 51 des totalrevidierten AsylG die "Familienvereinigung von vorl�ufig aufgenommenen Fl�chtlingen" nicht mehr den strengen Bestimmungen der kritisierten Verordnung �ber die vorl�ufige Aufnahme von Ausl�ndern unterstellt. Die Familie T. w�rde diese neuen Voraussetzungen vollumf�nglich erf�llen. Im Hinblick auf die politische Entscheidung, die bereits zugunsten des Familiennachzugs f�r vorl�ufig aufgenommene Fl�chtlinge gefallen sei, sollte auf die bisherige (v�lkerrechtswidrige) Rechtsprechung nicht mehr abgestellt werden. Einer v�lkerrechtskonformen Auslegung des heute geltenden Rechts sollte nichts im Wege stehen. 4. a) aa) Die Voraussetzungen f�r den Einbezug der Kinder in die Fl�chtlingseigenschaft der Beschwerdef�hrer nach Art. 3 Abs. 3 AsylG w�ren, dass die Fl�chtlingseigenschaft der Einbezieher (der Beschwerdef�hrer) von der Schweiz anerkannt und ihnen in der Schweiz entweder Asyl oder die vorl�ufige Aufnahme erteilt worden ist. Zudem m�ssten sich sowohl die Einbezieher als auch die Einzubeziehenden (die Kinder der Beschwerdef�hrer) in der Schweiz aufhalten. Dabei k�nnen die Einbezieher nur diejenigen Rechte weiter geben, die sie selber haben, das heisst, dass im Rahmen eines Einbezugs neben der Fl�chtlingseigenschaft nichts anderes als der dem Einbezieher gew�hrte Status erlangt werden kann (EMARK 1993 Nr. 24, Erw. 9, S. 170 ff.). Gesuchsteller ist entweder der Fl�chtling (Einbezieher) oder derjenige, der sich in die Fl�chtlingseigenschaft einbeziehen lassen will (Einzubeziehender). bb) Voraussetzung f�r eine Familienvereinigung ist nach dem Wortlaut von Art. 7 AsylG, dass die Fl�chtlingseigenschaft der Einbezieher von der Schweiz anerkannt ist. Hinzu kommt, dass die Einbezieher und die Einzubeziehenden durch die Flucht getrennt worden sein m�ssen und sich in der Schweiz vereinigen wollen, woraus hervorgeht, dass sich die Einbezieher in der Schweiz und
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die Einzubeziehenden im Ausland aufhalten m�ssen. Resultat der Familienvereinigung in der Schweiz nach Art. 7 AsylG ist die Asylgew�hrung. Gesuchsteller ist der Fl�chtling (Einbezieher) oder derjenige, der sich zwecks Einbeziehung in die Fl�chtlingseigenschaft mit dem Fl�chtling in der Schweiz vereinigen will (Einzubeziehender). cc) F�r die Einreichung eines Asylgesuchs aus dem Ausland (vgl. Art. 13a und 13b AsylG) ist vorausgesetzt, dass sich die Gesuchsteller (Kinder der Beschwerdef�hrer) im Ausland befinden, eigene Verfolgungsgr�nde im Sinne von Art. 3 AsylG geltend machen und zudem eine besondere N�he zur Schweiz (beispielsweise nahe Angeh�rige) dartun k�nnen. Gesuchsteller ist derjenige, der die Schweiz um Einreise zwecks Anerkennung als Fl�chtling und Erteilung des Asyls ersucht. dd) Vorliegend ist festzustellen, dass die Beschwerdef�hrer in ihrer an das BFF gerichteten Eingabe vom 10. August 1998 im eigenen Namen - und nicht etwa in Stellvertretung ihrer Kinder - intervenieren und sich lediglich auf Art. 3 Abs. 3 (Begehren um Bewilligung der Einreise in die Schweiz f�r ihre drei in der T�rkei lebenden Kinder zwecks Anerkennung als Fl�chtlinge) berufen. Die Kinder betreffende Verfolgungsgr�nde werden keine geltend gemacht; sie werden auch nicht als Gesuchsteller aufgef�hrt. Auch in der Beschwerde wird formell und materiell ausschliesslich mit der oben genannten Gesetzesbestimmung und mit Art. 7 AsylG (Familienvereinigung) argumentiert; den Eingaben ist kein Hinweis zu entnehmen, wonach das Gesuch im Namen der Kinder gestellt worden sei oder deren Fl�chtlingseigenschaft behauptet werde. Damit ergibt sich vorab, dass es sich beim Begehren der Beschwerdef�hrer - auch unter Beachtung des Urteils vom 8. Juli 1997 i.S. A.B. (EMARK 1997 Nr. 15, Erw. 2b, S. 126 ff.), wonach ein Asylgesuch aus dem Ausland, das f�lschlicherweise beim BFF eingereicht worden ist, dennoch entgegenzunehmen ist
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rung hin auch im Hinblick auf die Erteilung der (den Eltern bereits erteilten) vorl�ufigen Aufnahme - angewendet werden kann respektive soll. b) W�hrend im Asylgesetz keine Bestimmung zu finden ist, die explizit die Familienvereinigung von Angeh�rigen vorl�ufig aufgenommener Fl�chtlinge regelt, richtet sich gem�ss Art. 3 Abs. 2 AsylV 1 die Familienvereinigung in solchen F�llen nach den in Art. 7 der Verordnung vom 25. November 1987 �ber die vorl�ufige Aufnahme von Ausl�ndern genannten Regeln. aa) Laut Art. 7 dieser Verordnung kann die kantonale Fremdenpolizeibeh�rde vorl�ufig aufgenommenen Ausl�ndern den Familiennachzug nach den Art. 38 und 39 BVO bewilligen, wenn sie bereit ist, dem Ausl�nder vorg�ngig eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen (Bst. a), das Bundesamt festgestellt hat, dass die Wegweisung des Ausl�nders l�ngerfristig nicht vollzogen werden kann (Bst. b), und das Bundesamt f�r Ausl�nderfragen im Rahmen der Zustimmung nach Art. 13 Bst. f BVO und Art. 36 BVO feststellt, dass keine Gr�nde zur Einschr�nkung des Anspruchs auf Achtung des Familienlebens bestehen (Bst. c). Dieser Verordnungsartikel ist als Kann-Bestimmung abgefasst; die drei Bedingungen sind nach grammatikalischer Auslegung als kumulative Voraussetzungen zu verstehen. bb) Der unter Hinweis auf A. Achermann/Ch. Hausammann (a.a.O., S. 123) vertretenen Auffassung der Beschwerdef�hrer, Art. 3 Abs. 2 AsylV 1 verstosse gegen internationales Recht und sei gesetzwidrig, kann aus folgenden Gr�nden nicht gefolgt werden: Zum einen beinhaltet diese Bestimmung nichts anderes als eine Zuweisung der Thematik "Familienvereinigung von vorl�ufig aufgenommenen Fl�chtlingen" ins allgemeine Ausl�nderrecht und damit in die Zust�ndigkeit der entsprechenden ausl�nderrechtlichen Beh�rden auf Kantons- und Bundesebene. Unter Vorbe-halt von Art. 13 EMRK bleibt es den Signatarstaaten
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einzuhalten, wie es die Asylbeh�rden sind. Sollte sich beispielsweise ein Rechtsanspruch aus Art. 8 EMRK ergeben, steht f�r die Gesuchsteller der Rechtsweg bis hin ans Bundesgericht offen, womit Art. 13 EMRK Gen�ge getan wird. Zum anderen ist hinsichtlich der Frage der Vereinbarkeit von Art. 3 Abs. 2 AsylV 1 mit den gesetzlichen Bestimmungen - insbesondere mit Art. 7 Abs. 1 AsylG
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dass sich �ber das Mittel des Asylgesuches aus dem Ausland (vgl. EMARK 1997 Nr. 15, S. 126 ff.) eine T�re �ffnen k�nnte. Dies wurde in Kauf genommen zugunsten des Prinzips, vorl�ufig aufgenommenen Fl�chtlingen - die man ja nur aus der Verpflichtung zur Einhaltung des fl�chtlingsrechtlichen Refoulement-Verbotes in der Schweiz dulden muss - �ber die asylrechtlichen Bestimmungen nur das zu geben, was man ihnen nicht verwehren darf. Eine direkte Abst�tzung des Begehrens um Familiennachzug auf Art. 7 AsylG ist den Beschwerdef�hrern somit verwehrt. Aus der parlamentarischen Beratung der aktuellen Asylgesetzrevision geht hervor, dass sowohl die Gegner wie die Bef�rworter einer Ungleichbehandlung davon ausgehen, dass nach geltendem Recht eine Schlechterbehandlung der Fl�chtlinge mit vorl�ufiger Aufnahme gegen�ber denen, die Asyl erhalten haben, gewollt war. Der von einer nationalr�tlichen Minderheit eingebrachte Antrag auf gesetzliche Einf�hrung der Gleichbehandlung wurde abgelehnt (vgl. Amtl. Bull. Nationalrat 1997, S. 1240 f.), und Art. 51 Abs. 5 des in Revision stehenden Asylgesetzes, welcher dem Bundesrat die Kompetenz zur Regelung der Voraussetzungen des Familiennachzugs vorl�ufig aufgenommener Fl�chtlinge �bertr�gt, blieb bestehen. Der vom Parlament verabschiedete neue Art. 51 Abs. 1 - ob er dann auch in Kraft treten wird oder nicht, wird sich bei der Volksabstimmung �ber die Gesetzesrevision vom 13. Juni 1999 zeigen - entspricht hinsichtlich der Umschreibung der Zielgruppe (n�mlich Ehegatten und Kinder von Fl�chtlingen, denen Asyl gew�hrt worden ist) der bisherigen Formulierung von Art. 7 Abs. 1 AsylG. Der heutige Gesetzgeber, welcher ja weitgehend mit demjenigen von 1990 (AVB) identisch ist, versteht also den geltenden Art. 7 Abs. 1 AsylG in der oben dargelegten Weise. Dass er die Familienvereinigung von vorl�ufig aufgenommenen Fl�chtlingen neu ins Asylrecht �berf�hren will, zeigt zwar, dass er die bisherige Regelung �ndern und wohl auch die restriktive Praxis lockern will, hat aber keinen Einfluss auf die geltende Rechtslage. c) aa) In der k�rzlich erschienenen Abhandlung von W. K�lin/M. Caroni (Diskriminierungsverbot und Familiennachzug, in: TANGRAM, Bulletin der Eidg. Kommission gegen Rassismus, Nr. 4, M�rz 1998, S. 31 f.) wird darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber eine Ungleichbehandlung von Fl�chtlingen, die Asyl erhalten haben, und solchen, denen nur die vorl�ufige Aufnahme erteilt worden ist, gewollt hat, da er Ersteren aus humanit�ren Gr�nden eine privilegierte Rechtsstellung einr�umen wollte, w�hrend Letzteren, deren Aufnahme die Schweiz nur notgedrungen aus der Verpflichtung der Einhaltung des Non-refoulement-Prinzips heraus duldet, diese Privilegierung versagt bleibt.
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Die Autoren verneinen eine Diskriminierung und bezeichnen die rechtliche Ungleichbehandlung als im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (insbes. BGE 123 I 19, E. 3c, S. 23) gerechtfertigt. Sie stellen weiter fest, dass die aus dieser Ungleichbehandlung f�r vorl�ufig aufgenommene Fl�chtlinge bei der Regelung des Familiennachzugs resultierende H�rte dadurch gemildert werde, dass ihres Erachtens "wenigstens bei l�ngerem Aufenthalt Fl�chtlingen mit vorl�ufiger Aufnahme der Familiennachzug gest�tzt auf die Garantie des Familienschutzes gem�ss Art. 8 EMRK gew�hrt werden m�sse". bb) Auch wenn den in der Literatur vertretenen Auffassungen, dass unter gewissen Umst�nden auch vorl�ufig aufgenommene Fl�chtlinge einen Anspruch auf Familiennachzug h�tten (vgl. dazu die weiteren Literaturangaben in der ausf�hrlichen Vernehmlassung des BFF), zugestimmt w�rde, und selbst wenn man die Argumentation weitertreiben und die These aufstellen w�rde, den vorl�ufig aufgenommenen Fl�chtlingen k�me aufgrund der v�lkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz de facto der n�mliche Anspruch zu wie ihn die Fl�chtlinge mit Asylstatus aufgrund der asylrechtlichen Spezialbestimmung haben, f�hrte dies hinsichtlich der Frage der anzuwendenden Verfahrensbestimmungen und mithin der sie anzuwendenden Beh�rden zu keinen anderen Erkenntnissen. Solche �berlegungen m�gen der zust�ndigen kantonalen Beh�rde beziehungsweise ihren Oberinstanzen als Hilfe bei der Entscheidfindung betreffend v�lkerrechtlichen Anspruch oder allenfalls gebotener Billigkeit dienen, wobei neben Art. 8 EMRK insbesondere die Beg�nstigtenklausel von Art. 7 FK (die den Signatarstaaten gebietet, Fl�chtlingen die Behandlung zuteil werden zu lassen, die sie Ausl�ndern im Allgemeinen gew�hren) von Bedeutung sein wird. Welche Instanz �ber den Familiennachzug zu befinden und diese Prinzipien zu ber�cksichtigen hat respektive weshalb dies nicht die kantonale Beh�rde sein d�rfe, wird aber damit in keiner Weise bestimmt. d) aa) Bezogen auf den vorliegenden Fall ergibt sich zusammenfassend, dass das BFF das auf das Asylgesetz abgest�tzte Gesuch der Beschwerdef�hrer um Familiennachzug zu Recht abgewiesen hat. Ob sich f�r die Beschwerdef�hrer allenfalls ein Anspruch aus dem V�lkerrecht auf Familiennachzug beziehungsweise Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ergibt, wird gegebenenfalls von den Ausl�nderbeh�rden zu pr�fen sein, welche f�r die Behandlung eines allf�lligen, auf Art. 7 der Verordnung �ber die vorl�ufige Aufnahme von Ausl�ndern basierenden Gesuchs um Familiennachzug zust�ndig sind. bb) Mit obigen Ausf�hrungen wird im �brigen nicht gesagt, dass das BFF fortan alle Familienvereinigungsgesuche vorl�ufig aufgenommener Fl�chtlinge
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mittels materieller Abweisung zu erledigen habe. Es wird solche Gesuche k�nftig formlos (Art. 8 Abs. 1 VwVG) beziehungsweise - falls dies verlangt wird
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