Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein 5. Senat — 5 LB 7/25 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-03-04

Aktenzeichen: 5 LB 7/25

ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2026:0304.5LB7.25.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 121 VwG SH, § 230 Abs 1 S 1 VwG SH, § 234 VwG SH, § 677 BGB, § 24 Abs 1 S 1 BBodSchG ... mehr

Leitsatz

§ 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG meint nicht die von der zuständigen Behörde selbst vorgenommene Sanierung. Gemäß § 234 LVwG ist auch der Vollzug gegen den Bund unzulässig. Durch § 234 LVwG soll nicht lediglich vermieden werden, dass die vollziehende Behörde in den Kompetenzbereich eines anderen Hoheitsträgers eingreift (vgl. Senat, Beschluss vom 2. Mai 2024 5 MB 2/24 , juris Rn. 6). Dass gemäß § 230 Abs. 1 Satz 1 LVwG eine gegenwärtige Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt werden kann, setzt in der Regel voraus, dass die Behörde Sofortmaßnahmen in engem zeitlichem Zusammenhang mit der Feststellung der Gefahrenlage ergreift. § 230 Abs. 1 LVwG ebnet nicht den Weg, prognostisch zu beurteilen, ob der als Störer in Anspruch Genommene einer entsprechenden Anordnung nachkommen würde, um dann, wenn dies verneint wird, auf einen Grundverwaltungsakt zu verzichten. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des sofortigen Vollzugs ist nicht der Zeitpunkt der Vollzugshandlung, sondern der Zeitpunkt, in dem aus der Sicht der Vollzugsbehörde die gesetzlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Maßnahme gegen den Störer vorlagen. § 230 Abs. 1 LVwG eröffnet der Behörde auch bei parallellaufenden Einigungsbemühungen nicht die Möglichkeit, sich über mehrere Jahre mit Maßnahmen gegen den Störer zurückzuhalten, um dann den Standpunkt einzunehmen, eine Heranziehung sei jetzt nicht mehr rechtzeitig möglich. Eine entsprechende Anwendung der §§ 677 ff. BGB im öffentlichen Recht kommt nur in Betracht, wenn das öffentliche Recht insoweit eine Lücke , d.h. eine planwidrige Unvollständigkeit aufweist. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist gegenüber anderen zur Erstattung oder zum Ersatz von Aufwendungen verpflichtenden Vorschriften subsidiär und tritt auch dann hinter diese Vorschriften zurück, wenn deren tatbestandliche Voraussetzungen nicht gegeben sind.

Verfahrensgang

vorgehend Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht 6. Kammer, 22. Mai 2025, 6 A 61/23, Urteil

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 22. Mai 2025 geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diesen jeweils selbst zur Last fallen.

Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Der Rechtsstreit betrifft die Frage, ob die beklagte Bundesrepublik Deutschland als Fiskus verpflichtet ist, die Kosten einer Sanierung anteilig zu tragen. Gegenstand der Sanierung war eine Boden- und Gewässerverunreinigung in … im Bereich der … und der angrenzenden ... Der Sanierung lag ein Sanierungsplan der Beigeladenen zu 7. zu Grunde, den der Landrat des Klägers als untere Bodenschutzbehörde mit Bescheid vom 27. Dezember 2021 für verbindlich erklärte. Der Kläger ist Träger der Sanierung. Die Sanierungsarbeiten begannen mit der Baustelleneinrichtung im Oktober 2023 und sind mittlerweile im Wesentlichen abgeschlossen. Einzelheiten zur Sanierung sind auf der Seite https://www.schleswig-flensburg.de/Navigation-/Umwelt/Altlasten-Bodenschutz/Altlast-Wikingeck-Schleswig/ abrufbar.

2 Vor der Sanierung hatte der Kläger mit der Beklagten Gespräche zur Übernahme eines Kostenanteils geführt, ohne eine Einigung zu erzielen. Insbesondere blieb streitig, ob und in welchem Umfang die im Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücke im Eigentum der Beklagten stehen.

3 Auf der Grundlage einer Vereinbarung vom 19. Dezember 2022 leistete die Beklagte zur Entlastung des Klägers – ohne Anerkennung einer Rechtspflicht der Höhe nach – eine später im Einzelnen abzurechnende Zahlung von 2.835.842,90 Euro. Mit Bescheid vom 26. September 2023 gab der Kläger der Beklagten auf, 8.879.445,58 Euro als weitere Vorauszahlung auf den vorläufig veranschlagten Sanierungskostenanteil zu leisten, und ordnete die sofortige Vollziehung an. Der Senat stellte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid wieder her (Beschluss vom 2. Mai 2024 – 5 MB 2/24 –).

4 Der Kläger hat in erster Instanz beantragt,

5 festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Kosten zur Umsetzung des durch Bescheid des Klägers vom 27. Dezember 2021 für verbindlich erklärten Sanierungsplans „…“ in Höhe von 64,25 % zu tragen.

6 Die Beklagte hat beantragt,

7 die Klage abzuweisen.

8 Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 22. Mai 2025 stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Kläger habe gegen die Beklagte einen Anspruch aus Ersatzvornahme im Wege des sofortigen Vollzugs, jedenfalls aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag. Der Umfang der Erstattungspflicht ergebe sich aus dem prozentualen Anteil des Eigentums an der Gesamtsanierungsfläche.

9 Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Beklagten. Die Beklagte hat mit der Berufungsbegründung hilfsweise eine Zwischenfeststellungswiderklage erhoben. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung einen Hilfsantrag gestellt.

10 Die Beklagte trägt vor, die Klage sei unzulässig. Bei der allgemeinen Feststellungsklage handele es sich im vorliegenden Fall nicht um die statthafte Klageart. Es fehle an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Die Feststellungsklage sei subsidiär gegenüber der Verwaltungsaktsbefugnis des Klägers. Dem Kläger fehle ein Feststellungsinteresse. Die Klage sei jedenfalls unbegründet. Mit der Widerklage verfolge die Beklagte ihr Interesse an einer abschließenden Feststellung, dass sie kein Eigentum an den maßgeblichen Flurstücken innehabe.

11 Die Beklagte beantragt,

12 das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 22. Mai 2025 (Az. 6 A 61/23) aufzuheben und die Klage abzuweisen.

13 Hilfsweise für den Fall, dass die Feststellungsklage des Klägers als zulässig und die Eigentumsfrage als entscheidungserheblich erachtet wird, beantragt die Beklagte im Wege der Zwischenfeststellungswiderklage,

14 festzustellen, dass die in der Gemarkung .., Flur .. liegenden Flurstücke … und … sowie die in der Gemarkung …, Flur … liegenden Flurstücke … und … nicht im Eigentum der Beklagten stehen.

15 Der Kläger beantragt,

16 die Berufung zurückzuweisen und die Widerklage abzuweisen,

17 hilfsweise festzustellen, dass die Beklagte dem Grunde nach verpflichtet ist, an den Kläger den Betrag zu zahlen, den der Kläger nach Maßgabe des unter dem 27. Dezember 2021 verbindlich erklärten Sanierungsplan für den Altlastenstandort … für die Sanierung der Flächen wasserseitig der Mittelwasserlinie von 1921 aufgewandt hat.

18 Er ist der Auffassung, die Beklagte sei mit neuem Vorbringen in der Berufungsinstanz präkludiert. Die Klage sei zulässig und begründet. Der Vereinbarung vom 19. Dezember 2022 seien hinlängliche Anknüpfungspunkte zu entnehmen, dass die Beklagte sich hinsichtlich einer Verpflichtung zur Zahlung dem Grunde nach habe binden wollen bzw. gebunden habe. Die Beklagte sei Eigentümerin von 64,25 % der Flächen im Sanierungsgebiet und insofern Zustandsstörerin. Auch die weiteren Voraussetzungen für die Geltendmachung von Kosten für die Ersatzvornahme nach § 238 LVwG und den sofortigen Vollzug nach § 230 LVwG lägen vor. § 234 LVwG schließe den materiellen Anspruch auf Kostenerstattung nicht aus. Ermessenfehler seien nicht erkennbar. Die Auswahl der Beklagten zur Kostenerstattung als solches und auch im Umfang von 64,25 % sei ermessensfehlerfrei. Ansonsten folge der festzustellende Anspruch auf Kostenerstattung aus der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag bzw. aus öffentlich-rechtlichem Erstattungsanspruch. Der Hilfsantrag trage möglichen Bedenken gegen eine Haftung nach einem abstrakt berechneten Bruchteil an den Gesamtkosten Rechnung. Die ohne Einwilligung des Klägers erhobene Widerklage sei unzulässig. Sie sei nicht sachdienlich und es fehle an einem allgemeinen Rechtsschutzinteresse. Die erforderliche Vorgreiflichkeit liege nicht für die gesamten Flurstücke vor. Es fehle an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Die Widerklage sei jedenfalls unbegründet.

19 Die Beklagte beantragt,

20 auch den hilfsweise gestellten Antrag des Klägers abzuweisen.

21 Bei dem ohne Einwilligung der Beklagten gestellten Hilfsantrag handele sich um eine unzulässige Klageänderung.

22 Die Beigeladenen stellen keine Anträge. Die Beigeladene zu 5. macht geltend, das mit der Widerklage bezeichnete Rechtsverhältnis gehöre nicht dem öffentlichen Recht an.

23 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen einschließlich der von den Beteiligten eingereichten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

24 A. Von der Beiladung der rund 246 Erbbauberechtigten des Flurstücks …, Flur …, Gemarkung … („…“) wird abgesehen. Die Voraussetzungen für eine einfache Beiladung gemäß § 65 Abs. 1 VwGO sind nicht erfüllt. Die Beklagte begründet ihre Anregung sinngemäß damit, eine bestimmte Argumentation bei der Beurteilung der Eigentumslage im Sanierungsgebiet könne auf das betreffende – außerhalb des Sanierungsgebiets gelegene – Grundstück übertragen werden. Damit wären indes keine rechtlichen Interessen der dortigen Erbbauberechtigten berührt. Hierfür kommt es auf den möglichen Entscheidungssatz des Berufungsurteils und nicht auf die Beurteilung von Vorfragen an (vgl. Bier/Steinbeiß-Winkelmann, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand Juli 2025, § 65 Rn. 14). Das Berufungsurteil kann lediglich die Kosten der Sanierung und das Eigentum der Beklagten an den in die Sanierung einbezogenen Grundstücken betreffen. Daraus ergeben sich keine Rechtsfolgen für dinglich Berechtigte an außerhalb des Sanierungsgebiets gelegenen Grundstücken.

25 Selbst wenn die Voraussetzungen von § 65 Abs. 1 VwGO erfüllt wären, wäre von der Beiladung aus Gründen der Prozessökonomie abzusehen.

26 B. Entgegen der Auffassung des Klägers besteht keine Veranlassung, neue Erklärungen und Beweismittel der Beklagten im Berufungsverfahren nicht zuzulassen. § 128a Abs. 1 Satz 1 VwGO verlangt dafür eine erstinstanzliche Fristsetzung gemäß § 87b Abs. 2 VwGO. Die vom Verwaltungsgericht mit Verfügungen vom 1. Oktober 2024 und 20. Februar 2025 gesetzten Fristen sind jedoch – jedenfalls der Beklagten gegenüber – mangels Bezeichnung bestimmter Vorgänge unwirksam.

27 C. Die zulässige Berufung ist begründet. Der Hauptantrag des Klägers ist zulässig, aber unbegründet. Der in der mündlichen Verhandlung gestellte Hilfsantrag ist nur teilweise zulässig. Soweit er zulässig ist, ist er unbegründet.

28 I. Der Hauptantrag des Klägers ist zulässig. Er ist insbesondere als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft.

29 1. Gegenstand des Antrags ist ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Das Rechtsverhältnis ergibt sich aus der streitigen Frage, ob der Kläger von der Beklagten aufgrund von Vorschriften des öffentlichen Rechts, namentlich § 238 Abs. 1 LVwG, die anteilige Erstattung der Kosten zur Umsetzung des Sanierungsplans „…“ verlangen kann. Es reicht aus, dass sich der Kläger des Anspruchs berühmt. Die Frage, ob ihm der Anspruch auch zusteht, betrifft nicht die Zulässigkeit, sondern die Begründetheit des Antrags.

30 2. Der Kläger ist entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt (zu diesem Erfordernis vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juli 1990 – 7 B 71.90 –, juris Rn. 4; Urteil vom 29. Juni 1995 – 2 C 32.94 –, juris Rn. 18; Urteil vom 26. Januar 1996 – 8 C 19.94 –, juris Rn. 20; Urteil vom 28. November 2007 – 9 C 10.07 –, juris Rn. 14; Urteil vom 2. Dezember 2015 – 10 C 18.14 –, juris Rn. 17). Mit der Feststellungsklage greift der Kläger einer Leistungsklage vor. Es geht ihm um einen Zahlungsanspruch, der nicht von vornherein nach jeder denkbaren Betrachtungsweise ausgeschlossen ist. Ob der Zahlungsanspruch besteht, lässt sich auf der Grundlage des komplexen Sachverhalts nur mit Hilfe differenzierter materiell-rechtlicher Überlegungen klären.

31 3. Der Zulässigkeit des Feststellungsantrags steht nicht entgegen, dass der Kläger seine Rechte durch eine Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO erfasst nur Fälle, in denen das mit der Feststellungsklage erstrebte Ziel sich gleichermaßen oder besser mit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage erreichen lässt. Davon kann dann nicht die Rede sein, wenn die Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährleistet, der weiter reicht, als er mit der Gestaltungs- oder Leistungsklage erlangt werden kann. Kann die zwischen den Beteiligten streitige Frage sachgerecht und ihrem Rechtsschutzinteresse voll Rechnung tragend durch ein Feststellungsurteil geklärt werden, verbietet es sich, den Kläger auf eine Leistungsklage zu verweisen, in deren Rahmen das Rechtsverhältnis, an dessen selbständiger Feststellung er ein berechtigtes Interesse hat, einerseits nur Vorfrage wäre, andererseits die weiteren Elemente des geltend zu machenden Anspruchs nur untergeordnete Bedeutung hätten (BVerwG, Urteil vom 26. März 2015 – 7 C 17.12 –, juris Rn. 17). So liegt es hier. Eine bezifferte Leistungsklage über den nach Auffassung des Klägers geschuldeten Betrag könnte erst im Zuge der Abrechnung der Sanierungsmaßnahme erhoben werden. In einer solchen Situation hat der Kläger ein berechtigtes Interesse daran, bereits jetzt klären zu lassen, ob die Beklagte dem Grunde nach zu einer teilweisen Kostentragung verpflichtet ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 2000 – 11 C 6.00 –, juris Rn. 20). Die nachfolgende Prüfung einzelner Abrechnungspositionen wird dadurch von dem Streit über die Anspruchsgrundlage entlastet. Über diese Abrechnung gibt es gegenwärtig keinen Streit; im Vordergrund der Auseinandersetzung steht die Haftung der Beklagten dem Grunde nach.

32 Dem Kläger kann in diesem Zusammenhang nicht entgegengehalten werden, dass er eine Sanierungsverfügung nach § 10 BBodSchG hätte erlassen können. Die Sanierungsverfügung ist keine Gestaltungs- oder Leistungsklage im Sinne von § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

33 4. Dem Kläger steht auch ein Feststellungsinteresse zur Seite. Dessen Vorliegen hängt nicht davon ab, ob der Kläger eine anteilige Zahlungspflicht der Beklagten durch feststellenden Verwaltungsakt und damit ohne Inanspruchnahme der Gerichte geltend machen könnte. Das Feststellungsinteresse entfällt nicht schon dann, wenn die Möglichkeit für die Behörde besteht, die umstrittene Frage durch einen Verwaltungsakt zu klären. Dies gilt jedenfalls dann, wenn – wie hier – ohnehin mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung zu rechnen war (vgl. zum Rechtsschutzbedürfnis: BVerwG, Urteil vom 26. März 2015 – 7 C 17.12 –, juris Rn. 18).

34 Die Frage, ob eine Sanierungsverantwortlichkeit feststellungsfähig ist, spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle, da die Sanierungsverantwortlichkeit nicht Gegenstand des Klageantrags ist.

35 II. Der Hauptantrag ist unbegründet. Die Beklagte ist nicht verpflichtet, die Kosten zur Umsetzung des Sanierungsplans anteilig zu tragen. Dabei kann die Frage offenbleiben, ob die Beklagte Eigentümerin von im Sanierungsgebiet gelegenen Grundstück ist.

36 1. Die Klägerin hat gegen die Beklagte keinen vertraglichen Anspruch auf anteilige Kostentragung.

37 Es gab in dieser Frage Vertragsverhandlungen. Ziel war eine „Vereinbarung über die Durchführung und die Kostentragung für die Sanierung des Altlastenstandortes … in …“. Dort sollte eine Kostenquote festgelegt werden. Zu einem Vertragsschluss kam es letztlich nicht.

38 Der Anspruch ergibt sich ferner – auch dem Grunde nach – nicht aus der am 8. und 19. Dezember 2022 unterzeichneten „Vereinbarung zur zeitnahen Zahlung des Bundes für die Sanierung des Altlastenstandortes … in …“. Die Beklagte hat sich in dieser Vereinbarung nicht dazu verpflichtet, die Kosten der Sanierung anteilig zu tragen; sie hat eine solche Pflicht auch nicht vertraglich anerkannt.

39 Die Vereinbarung ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag auf dem Gebiet des Bodenschutzrechts. Die Auslegung richtet sich gemäß § 1 Abs. 3 VwVfG, Art. 83 GG nach Landesrecht, d.h. nach §§ 121 ff. LVwG. Der Abschluss des Vertrags gehörte zur öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit des Klägers gemäß § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 LVwG. Der Landrat erfüllte damit Aufgaben als untere Bodenschutzbehörde gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LBodSchG, § 3 BodSchZustVO. Demgegenüber hat die Beklagte den Vertrag als Privatrechtssubjekt geschlossen; auf ihrer Seite fehlte es daher an einer öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG.

40 Gemäß § 129 Satz 2 LVwG i.V.m. §§ 133, 157 BGB ist vom Wortlaut des Vertragstextes auszugehen, wobei eine sachgerechte Vertragsauslegung den gesamten Inhalt der getroffenen Vereinbarung und auch deren Entstehungsgeschichte sowie die Interessenlage der Beteiligten in den Blick zu nehmen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2025 – 10 A 6.23 –, juris Rn. 17).

41 Über die Vereinbarung einer Abschlagszahlung hinaus bezieht sich der Vertragstext zwar auch auf die Verpflichtung der Beklagten zur Beteiligung an den Sanierungskosten, enthält dazu aber keine verbindliche Regelung. In der Vorbemerkung heißt es, dass die Beklagte Eigentümerin von Flächen im Sanierungsgebiet ist und dass die Vertragsparteien sich über eine dem Grunde nach bestehende Rechtspflicht der Beklagten zur Beteiligung an den Kosten einig sind. Diese Passagen sprechen dem Wortlaut nach für eine Beschreibung der Rechtslage, nicht für die Eingehung einer vertraglichen Verpflichtung oder ein vertragliches Anerkenntnis. Das wird durch die Systematik des Vertrags bestätigt. Zwar ist es grundsätzlich möglich, dass die Präambel eines Vertrages auch bindende Absprachen enthält. So liegen die Dinge hier jedoch nicht. Die Vorbemerkung legt die tatsächliche und rechtliche Ausgangslage dar sowie die daraus resultierende Motivation der Vertragsparteien für den Vertragsschluss. Die verbindlichen Regelungen schließen sich im Paragrafenteil an. Die Überschrift der Vereinbarung zeigt ebenfalls, dass es den Vertragsparteien um eine zeitnahe Zahlung und nicht um weitere Absprachen ging.

42 Dieses Ergebnis lässt sich auch der Entstehungsgeschichte ablesen. Die Verhandlungen über die Gesamtfinanzierung waren ins Stocken geraten. Zwar war die Beklagte für ein einzelnes Flurstück als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen. Der Kläger war jedoch der Meinung, dass der Beklagten darüber hinaus die gesamten wasserseitigen Flächen und der Landstreifen zwischen dem heutigen Ufer und der Uferlinie von 1921 gehörten. Bei der Prüfung der Eigentümerstellung war die Beklagte ihrerseits noch zu keinem klaren Ergebnis gelangt. Die Klägerin stand bei der Aufbringung der Mittel für die Vorbereitung der Sanierung unter Zeitdruck und die Beklagte wollte als Zeichen des guten Willens kurzfristig aushelfen. Die Vorbereitung des dafür erforderlichen Vertrags nahm nur wenig Zeit in Anspruch; die erste schriftliche Erwähnung findet sich in einer E-Mail des Prozessbevollmächtigen des Klägers vom 22. November 2022. Zwischen den Vertragsparteien wurde nicht thematisiert, dass bei dieser Gelegenheit zusätzlich auch grundlegende Fragen zur Finanzierung der Gesamtkosten zu regeln wären. Derartiges sollte vielmehr in dem noch abzuschließenden „Hauptvertrag“ oder gegebenenfalls juristisch geklärt werden. Damit stimmt überein, dass der Vertrag an verschiedenen Stellen die Möglichkeit weiterer Zahlungen anspricht, ohne dazu bestimmte Festlegungen zu enthalten.

43 Eine verbindliche Vertragsabrede zur Kostenpflicht hätte auch nicht der Interessenlage der Vertragsparteien entsprochen. Dass sich die Beklagte dem Grunde nach an den Kosten beteiligt, hatte bis dahin stets außer Zweifel gestanden und es gab dazu keinen Klarstellungsbedarf. Lediglich die Höhe der Zahlung war streitig; deshalb wird in der Vereinbarung ein entsprechendes Anerkenntnis ausdrücklich ausgeschlossen. Überdies durfte das für die Beklagte handelnde Wasserstraßen- und Schifffahrtsamt Ostsee nach dem von ihm zu beachtenden Binnenrecht (§ 6 BHO) keine Zahlungen ohne eine zu Grunde liegende, an das Eigentum anknüpfende Rechtspflicht leisten; dies war ein wiederkehrendes Thema der Verhandlungen zum Hauptvertrag, der daran letztlich auch gescheitert ist. Um unter den gegebenen Umständen eine Vorabzahlung zu rechtfertigen, wird in der Vorbemerkung zur Vereinbarung das Eigentum an sich bejaht und eine vorausgesetzte Pflicht zur Kostenbeteiligung dem Grunde nach als Vertragsgrundlage genannt. Wäre diese Pflicht darüber hinaus zum Regelungsgegenstand erhoben worden, hätte dies seinerseits mit Blick auf das Haushaltsrecht einer besonderen, hier aber nicht erkennbaren Rechtfertigung bedurft. Die im Vertrag als Voraussetzung formulierte Pflicht zur Kostenbeteiligung kann daher nicht zugleich als Eingehung einer gleichlautenden vertraglichen Verpflichtung oder als ein vertragliches Anerkenntnis ausgelegt werden.

44 2. Die streitige Verpflichtung zur Kostentragung kann nicht auf § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG gestützt werden. Der Kläger hat keine Maßnahme nach den in dieser Norm bezeichneten Vorschriften angeordnet. Für die Umsetzung des Sanierungsplans, d.h. für die Durchführung der Sanierung, käme die Anordnung einer Maßnahme nach § 10 Abs. 1 BBodSchG in Betracht. Dabei geht es um die notwendigen Maßnahmen zur Erfüllung der sich aus bestimmten Vorschriften ergebenden Pflichten. Die hier einschlägige Vorschrift ist § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG. Danach ist u.a. der Grundstückseigentümer verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Diese Verpflichtung würde die Beklagte treffen, falls sie Eigentümerin von im Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücken sein sollte. Die notwendige Maßnahme zur Erfüllung der Verpflichtung hätte darin bestanden, die Beklagte zur Sanierung anzuhalten. Dies hat der Kläger jedoch nicht getan. Er hat die Sanierung vielmehr selbst durchgeführt.

45 § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG meint nicht die von der zuständigen Behörde selbst vorgenommene Sanierung. Das Wort „Durchführung“ bezieht sich auf die „angeordneten Maßnahmen“, der zur Durchführung „Verpflichtete“ ist derjenige, der mit der angeordneten Maßnahme zur Durchführung verpflichtet wird. Die Selbstvornahme ist das Gegenstück zu einer solchen Anordnung. Darauf, dass der Sanierungsverantwortliche zu der Durchführung hätte verpflichtet werden können, kommt es nach dem Wortlaut der Norm nicht an. Die abweichende Formulierung in § 24 Abs. 1 Satz 3 BBodSchG zeigt, dass das Gesetz in dieser Frage genau differenziert und an die nur begrenzten Möglichkeiten der Behörde zur Selbstvornahme anknüpft.

46 Das Gesamtkonzept des Bundes-Bodenschutzgesetzes bestätigt dies. Das behördliche Handlungsinstrumentarium ist dort detailliert geregelt. Das Gesetz sieht in seinem Zweiten Teil („Grundsätze und Pflichten“) und im Dritten Teil („Ergänzende Vorschriften für Altlasten“) eine Reihe von Maßnahmen zur Ermittlung schädlicher Bodenveränderungen und Altlasten sowie zur Erfüllung der gesetzlichen Pflichten der Verantwortlichen vor. Liegen der Behörde Anhaltspunkte dafür vor, dass eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliegt, soll sie zur Ermittlung des Sachverhalts die geeigneten Maßnahmen ergreifen (§ 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG). Besteht aufgrund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast, kann die zuständige Behörde anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Verantwortlichen die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen haben (§ 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG). Bei Altlasten im Sinne von § 2 Abs. 5 BBodSchG sollen von einem zur Sanierung Verpflichteten die notwendigen Sanierungsuntersuchungen sowie die Vorlage eines Sanierungsplans verlangt werden (§ 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG), dasselbe gilt für die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen (§ 15 Abs. 2 BBodSchG). Daneben kann die Behörde zur Erfüllung der Pflichten die erforderlichen Einzelanordnungen treffen (§ 10 Abs. 1, § 16 Abs. 1 BBodSchG). Dieses Maßnahmenbündel lässt erkennen, dass die Regelung des behördlichen Handlungsinstrumentariums darauf zielt, die Verantwortlichen unmittelbar zur Einleitung der notwendigen Schritte zur Sicherung oder Wiederherstellung der Bodenfunktionen zu verpflichten. Abgesehen von behördlichen Ermittlungen im Vorfeld sollen die Verantwortlichen bei hinreichendem Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast unmittelbar zur Gefährdungsabschätzung, zur Sanierungsplanung oder zur Erfüllung ihrer bodenschutzrechtlichen Pflichten herangezogen werden, um im Interesse effektiven Bodenschutzes die Beeinträchtigung der Bodenfunktionen und die sonstigen von Altlasten ausgehenden Gefahren durch zielgerichtetes Handeln aufzuklären, abzuwehren oder zu verringern (BVerwG, Urteil vom 26. April 2006 – 7 C 15.05 –, juris Rn. 10). Nach dem gesetzlichen Regelungskonzept obliegen der Behörde – abgesehen von der Aufgabe nach § 9 Abs. 1 BBodSchG – keine eigenen Maßnahmen zur Gefahrenerforschung und -abwehr, sondern allein die Heranziehung der Verantwortlichen zur Erfüllung ihrer Ordnungspflichten (BVerwG, Beschluss vom 7. August 2013 – 7 B 9.13 –, juris Rn. 7).

47 Auch die Entstehungsgeschichte des Bundes-Bodenschutzgesetzes zeigt, dass dem Bundesgesetzgeber nicht an einer generellen Ermächtigung zur behördlichen Selbstvornahme gelegen war. Nach einem Vorschlag des Bundesrates sollte der zuständigen Behörde die Möglichkeit eingeräumt werden, unter bestimmten allgemeinen Voraussetzungen Maßnahmen nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz selbst durchführen oder durchführen lassen – insbesondere in den Fällen, in denen ein Verpflichteter nicht oder nicht rechtzeitig herangezogen werden kann oder in denen ein koordiniertes Vorgehen erforderlich ist. Die Kosten für diese Maßnahmen sollten die Verpflichteten tragen (§ 4 Abs. 4a, § 25 Abs. 1 Satz 3 BBodSchG-E; BT-Drs. 13/6701, S. 52, 58). Die Bundesregierung lehnte das in ihrer Gegenäußerung ab, da bereits die Polizei- und Ordnungsgesetze beziehungsweise die Verwaltungsvollstreckungsgesetze der Länder Entsprechendes ermöglichten. Die Behörde könne die erforderlichen Maßnahmen aufeinander abstimmen und – bei einer Untätigkeit der Verpflichteten – nach Landesrecht im Rahmen einer Ersatzvornahme selbst durchführen (a.a.O., S. 63, 67). Im Ergebnis konnte sich der Vorschlag des Bundesrats nicht durchsetzen.

48 3. Die vom Kläger begehrte Feststellung rechtfertigt sich nicht aus dem vollzugsrechtlichen Kostenerstattungsanspruch gemäß § 238 Abs. 1, § 230, § 249 Abs. 2 LVwG, § 4 Abs. 3 Satz 1, § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG, § 1 Nr. 2, § 20 VVKO.

49 Die Vollzugsvorschriften des Landesverwaltungsgesetzes sind bei der Ausführung des Bundes-Bodenschutzgesetzes anwendbar. Unbeschadet der materiell-rechtlichen und besonderen verfahrensrechtlichen Normierungen im Bundes-Bodenschutzgesetz verbleibt den Ländern im Übrigen gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG die Kompetenz, das Verwaltungsverfahren zu regeln (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 8. November 2006 – 6 UE 2498/05 –, juris Rn. 43; Dombert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Januar 2026, § 24 BBodSchG Rn. 6). In § 21 Abs. 1 BBodSchG wird dies klargestellt. Zum Verwaltungsverfahren gehört unter anderem die Durchsetzung behördlicher Entscheidungen (BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 – 2 BvF 2/03 –, juris Rn. 159; BVerwG, Urteil vom 15. März 2022 – 1 A 1.21 –, juris Rn. 54). Die Durchsetzung behördlicher Entscheidungen ist im Bundes-Bodenschutzgesetz nicht geregelt.

50 a) Die Ersatzvornahme im Sinne von § 238 LVwG ist gemäß § 235 Abs. 1 Nr. 2 LVwG ein Zwangsmittel des Vollzugs. Nach § 234 LVwG ist der Vollzug gegen Träger der öffentlichen Verwaltung nur zulässig, soweit er durch Rechtsvorschrift ausdrücklich zugelassen ist. Eine Rechtsvorschrift, die den Vollzug im vorliegenden Fall ausdrücklich zulässt, gibt es nicht.

51 Damit scheidet ein Vollzug gegen die Beklagte aus. Sie ist – selbstverständlich – eine Trägerin der öffentlichen Verwaltung. Davon geht auch der Landesgesetzgeber aus. Gemäß § 1 Abs. 1 LVwG gilt das Landesverwaltungsgesetz für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit und für die Organisation der Träger der öffentlichen Verwaltung im Lande Schleswig-Holstein. Gemäß § 1 Abs. 2 LVwG gilt das Gesetz jedoch nicht für die Organisation und die Tätigkeit der Beklagten. Für diesen Zusatz hätte es keine Veranlassung gegeben, wenn der Gesetzgeber der Auffassung gewesen wäre, die Beklagte sei keine Trägerin der öffentlichen Verwaltung. Die Organisation und das Verfahren der Beklagten kann das Land nicht regeln; hierfür fehlt ihm die Gesetzgebungskompetenz. Das erklärt, warum die Beklagte in § 2 LVwG nicht aufgeführt wird. Die Norm leitet den ersten Teil des Gesetzes ein, der die Verwaltungsorganisation betrifft. Indessen gilt das Gesetz nicht für die Organisation der Beklagten.

52 § 234 LVwG betrifft die Rechtsbeziehung zwischen zwei Trägern der öffentlichen Verwaltung. Die Norm regelt aber nur das Verfahren desjenigen Trägers, der den Vollzug nach den Vorschriften des Landesverwaltungsgesetzes durchführen könnte. Auf dieser Seite sind lediglich die Träger der öffentlichen Verwaltung im Sinne von § 2 LVwG angesprochen.

53 Anders steht es mit dem Träger, auf dessen pflichtige Handlung sich der Verwaltungszwang beziehen würde. Das Verfahren jenes Trägers regelt § 234 LVwG nicht. Insofern besteht keine Veranlassung, die gesetzliche Regelung nicht auch auf die Beklagte anzuwenden. Es trifft zwar zu, dass der historische Gesetzgeber an die Träger der öffentlichen Verwaltung im Sinne von § 2 LVwG gedacht hat. Diese sollen – wie es in der Regierungsvorlage heißt – untereinander nicht zu Zwangsmitteln greifen (vgl. LT-Drs. 5/650, S. 261). Daraus kann aber nicht geschlossen werden, dass der Vollzug gegen die Beklagte zulässig ist. Eine solche Differenzierung lässt sich weder am Wortlaut der Norm ablesen noch gibt es dafür eine sachliche Begründung. Der Gleichheitssatz beansprucht als ein allgemeiner Rechtsgrundsatz objektiv auch Geltung für die Beziehungen innerhalb des hoheitlichen Staatsaufbaus (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Juli 1987 – 1 BvL 21/82 –, juris Rn. 34). Die gesetzliche Regelung beruht auf dem Gedanken, dass die Träger der öffentlichen Verwaltung als Teil der Staatsorganisation ihren Verpflichtungen untereinander freiwillig nachkommen und dass es ausreicht, etwaige Streitfragen im Wege der Aufsicht oder durch die Inanspruchnahme der Gerichte zu klären. Eine Ausnahme für die Beklagte lässt sich vor diesem Hintergrund nicht rechtfertigen.

54 Ist der Vollzug unzulässig, dann kann der Kläger auch keine Erstattung der Kosten der Ersatzvornahme verlangen. Die Ausführungen im Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 30. April 1992 – 2 L 258/91 – (vollständig veröffentlicht bei Wolters Kluwer Online, WKRS 1992, 16187) geben für eine gegenteilige Auffassung nichts her. Im dortigen Fall stützte sich die Ersatzvornahme auf § 174 LVwG a.F. und damit auf eine Bestimmung außerhalb der Vollzugsvorschriften (a.a.O. Rn. 33). Durch das Gesetz zur Änderung des Landesverwaltungsgesetzes vom 30. Januar 1992 (GVOBl. Schl.-H. S. 63) wurde die in § 174 LVwG a.F. enthaltenen Regelung zur unmittelbaren Ausführung aufgehoben. Seitdem sieht das Landesverwaltungsgesetz die Ersatzvornahme nur noch als ein Mittel des Vollzugs vor.

55 Der Senat ist im Beschluss vom 2. Mai 2024 – 5 MB 2/24 – (juris Rn. 6) der Auffassung entgegengetreten, durch § 234 LVwG solle (lediglich) vermieden werden, dass die vollziehende Behörde in den Kompetenzbereich eines anderen Hoheitsträgers eingreift. Daran ist festzuhalten. Einer Vorlage an den Großen Senat gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1, § 11 Abs. 2 VwGO bedarf es in dieser Frage nicht. Die Rechtsprechung der Senate des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts ist allerdings uneinheitlich. Während der 2. Senat im Urteil vom 30. April 1992 (a.a.O. Rn. 38) dieselbe Auffassung wie der 5. Senat vertritt, hat der 4. Senat im Urteil vom 31. Januar 2002 – 4 L 107/01 – (juris Rn. 41) den Rechtssatz aufgestellt, die Intention des § 234 LVwG werde nur dann relevant, wenn dadurch in hoheitliche Kompetenzen eingegriffen werde. Eine Vorlage an den Großen Senat kommt jedoch deshalb nicht Betracht, weil die vermeintlich divergierende Entscheidung des 4. Senats nicht auf dem angeführten Rechtssatz beruhte (zum Erheblichkeitserfordernis vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. März 1998 – 8 BN 6.97 –, juris Rn. 19). Das Urteil war auf einen anderen, für sich allein entscheidungstragenden Grund gestützt, nämlich auf einen Ermessensfehler bei der Störerauswahl (a.a.O., Rn 58).

56 b) Letztlich kommt es auch im vorliegenden Verfahren nicht allein auf die Sperrwirkung von § 234 LVwG an. Der Kläger könnte selbst dann keine Kostenerstattung verlangen, wenn unterstellt wird, dass der Vollzug an sich statthaft wäre. Der Vollzug war im vorliegenden Fall jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil der Kläger keine Grundverfügung erlassen hat und die Voraussetzungen für den sofortigen Vollzug nicht gegeben waren.

57 Der Verwaltungszwang ohne vorausgegangenen Verwaltungsakt (sofortiger Vollzug), ist gemäß § 230 Abs. 1 Satz 1 LVwG nur zulässig, wenn eine gegenwärtige Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt werden kann.

58 Eine gegenwärtige Gefahr war nach den vorliegenden Unterlagen zu bejahen, da mit einer kontinuierlichen Ausbreitung der Boden- und Gewässerverunreinigung zu rechnen war und diese bereits den unteren Grundwasserleiter erreicht hatte. Wie im Sanierungsplan auf Seite 36 und 37 nachzulesen ist, wurden im Rahmen der im Jahr 2018 durchgeführten tiefenspezifischen Grundwasserbeprobungen beispielsweise im Uferbereich der … starke Grundwasserverunreinigungen mit Auftreten von Teerölphase sowohl im Grundwasserleiter 1a als auch unterhalb der Weichschichten im Grundwasserleiter 1b nachgewiesen. Auf Höhe der ehemaligen Dachpappenfabrik wurden an der Basis des Grundwasserleiters 1b PAK 2-16-Konzentrationen von bis zu 3.368 µg/l sowie 22.000 µg/l Naphthalin zzgl. 4.600 µg/l Methylnaphthaline sowie 28.540 µg/l BTEX zzgl. 118.951 µg/l kurzkettige Alkylphenole gemessen. Im Uferbereich der Schlei wurden für die Bilanzebenen der beiden Grundwasserleiter 1a und 1b für den Parameter PAK 2-16 Frachten von 8 kg/a und für Naphthalin Frachten von 82 kg/a ermittelt. Der Sanierungsplan setzt zudem auf Seite 112 voraus, dass zum damaligen Zeitpunkt Ausgasungen von aromatischen Kohlenwasserstoffen in die Atmosphäre vorhanden waren.

59 Die Gegenwärtigkeit der Gefahr kann nicht mit dem Argument verneint werden, die Sanierung habe sich um viele Jahre verzögert. Für die Beurteilung der Gefahrenlage kommt es – unabhängig von etwaigen früheren Versäumnissen – auf den Zeitpunkt der Durchführung der Maßnahme an.

60 Es lässt sich jedoch nicht feststellen, dass die Gefahr nicht auf andere Weise hätte abgewehrt werden können. Dieses Tatbestandsmerkmal ist in der Regel nur dann erfüllt, wenn die Behörde Sofortmaßnahmen in engem zeitlichem Zusammenhang mit der Feststellung der Gefahrenlage ergreift. Tut sie dies nicht, so hat sie in der Zwischenzeit die Möglichkeit, den für die Gefahrenabwehr verantwortlichen Störer heranzuziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Januar 2012 – 7 C 5.11 –, juris Rn. 30).

61 Die Umsetzung des Sanierungsplans war keine Sofortmaßnahme, sondern eine über einen längeren Zeitraum vorbereitete umfassende Sanierung. Der Kläger war sich der Dringlichkeit der Sanierung seit vielen Jahren bewusst. Der Bericht zu den Sanierungsuntersuchungen im Rahmen der Erstellung des Sanierungsplans datiert vom 6. Februar 2019. Die Sanierungsarbeiten begannen jedoch erst im Herbst 2023.

62 Auch ohne Sofortmaßnahmen kann der sofortige Vollzug zulässig sein. Das kommt allerdings nur unter besonderen Umständen in Betracht, etwa wenn der Störer unbekannt, nicht erreichbar oder zur Gefahrenabwehr nicht in der Lage ist (vgl. § 230 Abs. 1 Satz 2 LVwG).

63 All dies trifft hier nicht zu. Der Kläger war lange vor dem Beginn der Sanierung davon überzeugt, dass die Beklagte Eigentümerin von Grundstücken im Sanierungsgebiet und damit gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG sanierungspflichtig ist. Die Beklagte ist ohne Zweifel leistungsfähig. Etwaige abweichende Äußerungen einzelner Beteiligter im Verlauf der Verhandlungen zum Abschluss einer Sanierungs- und Finanzierungsvereinbarung ändern daran nichts.

64 Von dem Erlass einer Grundverfügung durfte der Kläger nicht in der Annahme absehen, dass die Beklagte die Anordnung nicht von sich aus rechtzeitig befolgen und bis zur Durchsetzung eines bestandskräftigen oder für sofort vollziehbar erklärten Verwaltungsaktes zu viel Zeit vergehen würde. § 230 Abs. 1 LVwG ebnet nicht den Weg, prognostisch zu beurteilen, ob der als Störer in Anspruch Genommene einer entsprechenden Anordnung nachkommen würde, um dann, wenn dies verneint wird, auf einen Grundverwaltungsakt zu verzichten (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 17. September 2003 – 3 L 196/99 –, juris Rn. 53).

65 Der Erlass einer Sanierungsverfügung wäre auch unter Beachtung der gegebenen Umstände nicht sinnlos gewesen. Der – vorhersehbare – Streit um die Rechtmäßigkeit der Verfügung hätte auf dem Rechtsweg ausgetragen werden können. Im Bedarfsfall hätte der Kläger gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung anordnen können. Die Verwaltungsgerichte sind gehalten, über Rechtsschutzanträge in angemessener Zeit zu entscheiden. Das gebietet der allgemeine Justizgewährungsanspruch, der auch außerhalb des Anwendungsbereichs von Art. 19 Abs. 4 GG zu beachten ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2006 – 1 BvR 1160/03 –, juris Rn. 53). Es wäre nicht ausgeschlossen gewesen, dass sich die Beklagte an einen bestandskräftigen Bescheid oder an die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach rechtskräftiger gerichtlicher Entscheidung im Eilverfahren gehalten hätte. Hätte es später in dieser Hinsicht Probleme gegeben, dann hätte der Kläger auch noch nachträglich in den „vorzeitigen“ Vollzug gemäß § 229 Abs. 2 Nr. 1 LVwG übergehen können (vgl. allgemein Tillmanns, in: Sadler/Tillmanns, VwVG/VwZG, 11. Auflage 2024, § 6 VwVG Rn. 254).

66 Aus dem Umstand, dass die Hauptbeteiligten langwierige Vertragsverhandlungen führten, ergeben sich in diesem Zusammenhang keine Besonderheiten. Die Verhandlungen standen dem Erlass einer Sanierungsverfügung nicht im Wege. § 230 Abs. 1 LVwG eröffnet der Behörde auch bei parallellaufenden Einigungsbemühungen nicht die Möglichkeit, sich über mehrere Jahre mit Maßnahmen gegen den Störer zurückzuhalten, um dann den Standpunkt einzunehmen, eine Heranziehung sei jetzt nicht mehr rechtzeitig möglich. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des sofortigen Vollzugs ist nicht der Zeitpunkt der Vollzugshandlung, sondern der Zeitpunkt, in dem aus der Sicht der Vollzugsbehörde die gesetzlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Maßnahme gegen den Störer vorlagen (vgl. OVG Greifswald, a.a.O., Rn. 50). Dabei muss die Behörde gegebenenfalls auch die Möglichkeit nutzen, den Störer zunächst nur dem Grunde nach heranzuziehen, wenn die Einzelheiten erst später festgelegt werden können.

67 Das hiesige Sanierungsvorhaben war dadurch gekennzeichnet, dass der Kläger für eine vollständige Sanierung im gesamten Sanierungsgebiet mehrere Zustandsverantwortliche – jeweils als Grundstückseigentümer oder Erbbauberechtigte – in Anspruch nehmen wollte. Bei isolierter Sanierung einzelner Flächen wäre ein zusätzlicher Aufwand entstanden, etwa durch kostspielige technische Vorkehrungen zur Absicherung gegen eine erneute Verunreinigung. Auch dies hinderte den Erlass einer Grundverfügung gegenüber der Beklagten nicht. Es wäre insofern Sache des Klägers gewesen, die unterschiedlichen Sanierungsbeiträge aufeinander abzustimmen. Das materielle Bodenschutzrecht mutet der Behörde diese Aufgabe zu. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Erlass von Sanierungsverfügungen eine Koordinierung auch erleichtern kann, weil er den Sanierungspflichtigen den Anreiz bietet, sich unter Abwägung von Aufwand, Kosten und Risiken an einer vertraglichen Lösung zu beteiligen. Gerade für die Beklagte spielte dieser Aspekt eine Rolle, denn sie wollte eine eigene „Verfahrensverantwortlichkeit“ vermeiden und war daher grundsätzlich an dem Abschluss eines Sanierungs- und Finanzierungvertrags interessiert. Wäre der Streit um die Eigentumsfrage nach Erlass einer Sanierungsverfügung im Zuge der rechtlichen Klärung ausgeräumt worden, so hätte dies die Aussicht auf eine vertragliche Einigung erheblich verbessern können.

68 Die Beklagte ist nicht wegen unzulässiger Rechtsausübung daran gehindert, sich auf das Fehlen einer Grundverfügung zu berufen. Sie hat zwar frühzeitig signalisiert, dass sie die Sanierung nicht selbst durchführen wolle. Die Forderung, der Kläger möge die „Verfahrensverantwortung“ übernehmen, stand aber im Zusammenhang mit den Vertragsverhandlungen. Die Beklagte hat weder ausdrücklich noch indirekt erklärt, dass sie bei einem Scheitern der Verhandlungen zu einer Kostenübernahme ohne gesetzliche Grundlage bereit wäre.

69 c) Selbst wenn ein Kostenerstattungsanspruch dem Grunde nach zu bejahen wäre, könnte der Hauptantrag keinen Erfolg haben. Die Beklagte müsste sich nicht mit einem abstrakt berechneten Bruchteil an den Gesamtkosten zur Umsetzung des Sanierungsplans beteiligen. Die in der Eigentumsfrage umstrittenen Grundstücke umfassten nicht die Altstandorte selbst, sondern lagen von dort aus gesehen nördlich im Grundwasserabstrom. Die Boden- und Gewässerverunreinigung hat sich entsprechend der Grundwasserfließrichtung zur Schlei hin ausgebreitet. Die Verunreinigung der im Anstrom gelegenen Grundstücke und des darunterliegenden Grundwassers könnten einer etwaigen Zustandsverantwortung der Beklagten gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG nicht zugerechnet werden. Die Zustandsverantwortlichkeit findet in der durch die Sachherrschaft vermittelten Einwirkungsmöglichkeit auf die gefahrenverursachende Sache ihren legitimierenden Grund (BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000 – 1 BvR 242/91 und 1 BvR 315/99 –, juris Rn. 46). Den Eigentümer trifft keine Haftung für Gefahren, die aus der Herrschaft über die Sache nicht zu rechtfertigen wäre (BVerwG, Urteil vom 4. Oktober 1985 – 4 C 76.82 –, juris Rn. 21). Dies hat zur Folge, dass die Kosten der Sanierung hier ggf. konkret abgerechnet werden müssten. Eine pauschalierende Quotierung käme nicht in Betracht, da sich die Kosten u.a. wegen unterschiedlicher Aushubmengen und unterschiedlicher Sanierungstechniken nicht gleichmäßig über die Flächen verteilen.

70 4. Der Kläger hat gegen die Beklagte keinen Anspruch auf Aufwendungsersatz aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag entsprechend §§ 683, 670 BGB.

71 Die bürgerlich-rechtlichen Bestimmungen über die Geschäftsführung ohne Auftrag können grundsätzlich auch im öffentlichen Recht Anwendung finden. Eine entsprechende Anwendung der §§ 677 ff. BGB kommt aber nur in Betracht, wenn das öffentliche Recht insoweit eine „Lücke“, d.h. eine planwidrige Unvollständigkeit aufweist. Daran fehlt es, wenn die einschlägigen Bestimmungen des öffentlichen Rechts die Frage, wer ein bestimmtes Geschäft vorzunehmen hat, abschließend beantworten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. März 2003 – 6 B 22.03 –, juris Rn. 4).

72 a) Das Bundesrecht ist nicht mit einer Lücke behaftet. Die Regelung des behördlichen Handlungsinstrumentariums im Bundes-Bodenschutzgesetz ist abschließend (BVerwG, Urteil vom 26. April 2006 – 7 C 15.05 –, juris Rn. 10). Das Gesetz ermächtigt die Behörde nicht dazu, die Sanierung selbst durchzuführen.

73 b) Auch das Landesrecht weist keine Lücke auf.

74 aa) Das materielle Landesrecht eröffnet in § 174 LVwG eine umfassende Befugnis der Polizei und der Ordnungsbehörden zur Gefahrenabwehr. Dass diese Generalklausel bei einer Sanierung im Sinne von § 1 Satz 2, § 2 Abs. 7 und § 4 Abs. 3 BBodSchG nicht anwendbar ist, liegt nicht daran, dass sie „lückenhaft“ wäre, sondern daran, dass sie gemäß § 173 Abs. 2 LVwG durch die abschließende Regelung der behördlichen Befugnisse im Bundes-Bodenschutzgesetz verdrängt wird.

75 Inwieweit § 174 LVwG abseits dieser bundesrechtlichen Regelung als Rechtsgrundlage für die Abwehr der von schädlichen Bodenveränderungen ausgehenden Gefahren herangezogen werden kann, bedarf keiner umfassenden Klärung. Voraussetzung hierfür wäre jedenfalls, dass das behördliche Einschreiten nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie darauf ausgerichtet ist, die Ziele und Grundsätze des Bodenschutzrechts gemäß § 1 BBodSchG zu verwirklichen (vgl. zum Abfallrecht: BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2024 – 6 C 13.22 –, juris Rn. 31). Nach dieser Maßgabe könnte sich die Ordnungsbehörde etwa dann auf § 174 LVwG stützen, wenn es um unaufschiebbare Maßnahmen im Vorfeld der Sanierung geht, bei denen der Schwerpunkt nicht in der Sicherung und Wiederherstellung der Bodenfunktionen liegt, sondern in der Abwehr der von einer schädlichen Bodenveränderung ausgehenden Gefahr für anderweitig geschützte Rechtsgüter. Um solche Eilmaßnahmen der Behörde geht es hier jedoch nicht. Der Kläger verlangt die Erstattung der Kosten, die bei einer bodenschutzrechtlichen Sanierung angefallen sind. Die behördlichen Befugnisse sind insoweit abschließend im Bundes-Bodenschutzgesetz geregelt.

76 bb) Die landesrechtlichen Vorschriften zur Durchsetzung behördlicher Entscheidungen weisen für die hiesige Fallkonstellation ebenfalls keine Lücke auf.

77 (1) § 234 LVwG regelt abschließend, dass der Vollzug gegen Träger der öffentlichen Verwaltung nur zulässig ist, soweit er durch Rechtsvorschrift ausdrücklich zugelassen ist. Das lässt sich sowohl an dem Wortlaut als auch an der Entstehungsgeschichte und dem Sinn und Zweck der Norm ohne weiteres ablesen.

78 Dem abschließenden Charakter der Vorschrift kann nicht entgegengehalten werden, dass damit unumgänglich notwendige Eilmaßnahmen verhindert würden. § 234 LVwG unterstellt den beteiligten Trägern der öffentlichen Verwaltung auch insoweit ein hinreichendes Maß an Kooperationsbereitschaft, sodass der Einsatz von Verwaltungszwang unterbleiben kann. Diese Wertung des Gesetzgebers ist zu respektieren.

79 Im Übrigen richtet sich die Frage, ob die Behörde eine Gefahr selbst beseitigen darf, in erster Linie nach materiellem Ordnungsrecht. Dieses legt fest, welche Befugnisse der Behörde im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr eingeräumt werden. Das betrifft insbesondere die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen die Behörde die Gefahr selbst beseitigen darf. Das Vollzugsrecht enthält mit den Regelungen zur Ersatzvornahme zwar eine weitere Rechtsgrundlage. Dabei geht es aber lediglich um die zulässige Ausübung von Verwaltungszwang. Das Vollzugsrecht hat darüber hinaus nicht die Funktion, scheinbare „Mängel“ des materiellen Rechts zu kompensieren.

80 (2) Unbeschadet dessen regelt das Landesverwaltungsgesetz abschließend, dass die Behörde ohne vorausgegangenen Verwaltungsakt nur dann im Wege der Ersatzvornahme vorgehen darf, wenn die Voraussetzungen von § 230 Abs. 1 LVwG erfüllt sind. Das ergibt sich zwar nicht isoliert aus dem Wortlaut der Vorschrift, wohl aber aus dem systematischen Zusammenhang mit § 228 Abs. 1 LVwG. § 230 Abs. 1 LVwG ist eine Ausnahmevorschrift, die auf nicht geregelte Fälle nicht entsprechend angewendet werden kann.

81 Auch die Entstehungsgeschichte der Norm streitet für einen abschließenden Charakter. Dem historischen Gesetzgeber ging es darum, durch die Vereinigung von „unmittelbarer Ausführung“ und „sofortigem Vollzug“ sämtliche denkbaren Gründe für die Zulässigkeit der Ersatzvornahme ohne vorausgehenden Verwaltungsakt in einer Vorschrift zusammenzufassen, um damit Abgrenzungsschwierigkeiten zu vermeiden (vgl. LT-Drs. 12/1575, S. 67; Tillmanns, a.a.O., Rn. 279).

82 Im Hinblick auf Sinn und Zweck der Regelung ergibt sich kein anderes Bild. Das in § 228 Abs. 1 LVwG und § 230 Abs. 1 LVwG statuierte Regel-Ausnahme-Verhältnis gewährleistet die Funktionalität des Vollzugsrechts. Vollzug ist die Durchsetzung behördlicher Entscheidungen durch Verwaltungszwang. Das Vollzugsrecht dient dagegen nicht dazu, der Behörde Befugnisse zur verleihen, die ihr nach materiellem Recht nicht zustehen. Soweit das materielle Recht – wie hier – bundesgesetzlich geregelt ist, trägt die strikte Begrenzung der vollzugsrechtlichen Ermächtigungen auf das zur Zwangsausübung Notwendige der Verpflichtung des Landesgesetzgebers zur Beachtung der bundesstaatlichen Kompetenzgrenzen Rechnung (vgl. zu dieser Verpflichtung BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998 – 1 BvR 2306/96 u.a. –, juris Rn. 162). Die tatbestandliche Eingrenzung des sofortigen Vollzugs verhindert ferner, dass der Pflichtige ohne Not vor vollendete Tatsachen gestellt wird. Im Regelfall soll er die Möglichkeit haben, entweder die pflichtige Handlung selbst vorzunehmen oder schon vor dem Vollzug Rechtsschutz zu erlangen, indem er gegen die Grundverfügung vorgeht. Die dem Bestimmtheitsgrundsatz und dem Begründungszwang unterliegende Grundverfügung schafft zudem Rechtssicherheit, indem sie klärt, was die Behörde von dem Pflichtigen verlangt und welche Gründe dafür maßgeblich sind. Diese vom einfachen Recht verfolgten und zum Teil verfassungsrechtlich determinierten Zwecke sind auch dann zu beachten, wenn der Pflichtige – wie hier – nicht grundrechtsfähig ist.

83 c) Da die Bestimmungen des Bundes- und des Landesrechts unter den gegebenen Umständen abschließend regeln, dass der Kläger im Verhältnis zur Beklagten als – möglicher – Zustandsstörerin die Sanierung nicht selbst durchführen durfte, ist es nur folgerichtig, dass auch eine gesetzliche Grundlage für die Erstattung der Kosten fehlt. Diese Gesetzeslage kann nicht durch die entsprechende Anwendung der bürgerlich-rechtlichen Bestimmungen über die Geschäftsführung ohne Auftrag unterlaufen werden.

84 Der Senat vermag dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. September 2013 – 20 A 433/11 – (juris) keine entgegenstehende Rechtsauffassung zu entnehmen. Im Übrigen ist zu bemerken, dass jene Entscheidung weder das Bodenschutzrecht noch das hiesige Landesrecht betraf.

85 5. Der Kläger kann den Antrag nicht auf einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch stützen. Dieser Anspruch ist gegenüber anderen zur Erstattung oder zum Ersatz von Aufwendungen verpflichtenden Vorschriften subsidiär und tritt daher auch dann hinter diese Vorschriften zurück, wenn deren tatbestandliche Voraussetzungen nicht gegeben sind; denn durch einen Rückgriff auf diesen Anspruch dürfen weder die gesetzlichen Zuständigkeitsregelungen noch die materiellrechtlichen Voraussetzungen staatlichen Handelns umgangen werden (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 16. August 2002 – 8 S 455/02 –, juris Rn. 20 f.). Die einschlägigen Vorschriften des materiellen Rechts und des Vollzugsrechts regeln abschließend die Voraussetzungen, unter denen der Kläger die Kosten der Selbstvornahme ersetzt verlangen kann. Diese Entscheidung des Gesetzgebers darf nicht mit Hilfe des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs durchkreuzt werden.

86 III. Der Hilfsantrag des Klägers ist nur teilweise zulässig.

87 1. Der Antrag ist zulässig, soweit die Summe des geforderten Betrags 64,25 % der Kosten zur Umsetzung des durch Bescheid des Klägers vom 27. Dezember 2021 für verbindlich erklärten Sanierungsplans „…“ nicht überschreitet. Bis zu dieser Grenze handelt es sich – bei unverändertem Klagegrund – um eine Beschränkung des Klageantrags im Sinne von § 264 Nr. 2 ZPO i.V.m. § 173 Satz 1 VwGO. Eine gesonderte Prüfung der Sachdienlichkeit gemäß § 91 Abs. 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist daher nicht erforderlich; auf die fehlende Einwilligung der Beklagten kommt es nicht an. Davon abgesehen gelten für die Zulässigkeit des Hilfsantrags die Ausführungen zur Zulässigkeit des Hauptantrags entsprechend.

88 2. Im Übrigen ist der Hilfsantrag unzulässig. Soweit die Summe des geforderten Betrags 64,25 % der Sanierungskosten überschreitet, handelt es sich um eine Klageerweiterung. Diese ist unzulässig, da die Frist für die Anschlussberufung abgelaufen ist.

89 Der in der ersten Instanz obsiegende Kläger kann die Klage in der Berufungsinstanz nur im Wege der Anschlussberufung erweitern (BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 – 7 C 20.09 –, juris Rn. 15). Ohne fristgerechte Anschlussberufung darf das erstinstanzliche Urteil nicht zum Nachteil des Berufungsklägers abgeändert werden (BVerwG, Urteil vom 25. März 2015 – 1 C 16.14 –, juris Rn. 13). Der Kläger muss auch dann eine Anschlussberufung einlegen, wenn die Klageerweiterung die Voraussetzungen von § 264 Nr. 2 ZPO erfüllt (vgl. BGH, Urteil vom 23. Februar 2024 – V ZR 111/23 –, juris Rn. 11).

90 Die Berufungsbegründung ist dem Kläger am 11. Dezember 2025 zugestellt worden; die Frist für die Anschlussberufung ist gemäß § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO am 12. Januar 2026 (Montag) abgelaufen. Der Kläger hat den Hilfsantrag erst in der mündlichen Verhandlung gestellt.

91 IV. Soweit der Hilfsantrag zulässig ist, ist er unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass die Beklagte dem Grunde nach verpflichtet ist, an den Kläger den Betrag zu zahlen, den der Kläger nach Maßgabe des Sanierungsplans für die Sanierung der Flächen wasserseitig der Mittelwasserlinie von 1921 aufgewandt hat, soweit die Summe 64,25 % der Kosten zur Umsetzung des Sanierungsplans nicht überschreitet. Insoweit wird auf die Ausführungen zur Begründetheit des Hauptantrags verwiesen. Ausgenommen davon ist die Hilfserwägung, dass sich die Beklagte ggf. nicht mit einem abstrakt berechneten Bruchteil an den Gesamtkosten zur Umsetzung des Sanierungsplans beteiligen müsste.

92 D. Über die von der Beklagten hilfsweise erhobene Zwischenfeststellungswiderklage gemäß § 125 Abs. 1, § 89, § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 256 Abs. 2 ZPO ist nicht zu entscheiden, da die Eigentumsfrage nicht entscheidungserheblich ist.

93 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Den Beigeladenen sind keine Kosten aufzuerlegen, da sie keine Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt haben (§ 154 Abs. 3 VwGO). Umgekehrt entspricht es auch nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen dem Kläger aufzuerlegen (§ 162 Abs. 3 VwGO).

94 Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

95 Ein Grund für die Zulassung der Revision ist nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).

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