Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein 5. Senat — 5 KN 59/21 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-04-22

Aktenzeichen: 5 KN 59/21

ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2026:0422.5KN59.21.00

Dokumenttyp: Urteil

Leitsatz

1. Die Regionalplan III-Teilaufstellung-VO ist wirksam.

2. Das weiche Tabukriterium 3.000 m Abstand um landesweit bedeutsame Schlafgewässer der Kraniche (Ziffer 2.4.2.22 des Plankonzepts) begegnet keinen Bedenken.

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Die jeweilige Antragstellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleitung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Antragstellerinnen wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1083).

2 Der Planungsraum III ist einer von drei Planungsräumen im Land Schleswig-Holstein und umfasst die kreisfreie Stadt Lübeck sowie die Kreise Dithmarschen, Herzogtum Lauenburg, Ostholstein, Pinneberg, Segeberg, Steinburg und Stormarn (§ 3 LaplaG). Er entspricht in seinen räumlichen Grenzen den früheren Planungsräumen I, II und IV in der bis zum 31. Dezember 2013 gültigen Einteilung der Planungsräume (§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG).

3 Mit Urteilen vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13, 7/13, 17/13, 18/13, 25/13, 36/13, 70/13, 72/13 und 73/13 – erklärte der 1. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts die Teilfortschreibung der Regionalpläne 2012 für die damaligen Planungsräume I und III zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung für unwirksam. Weitere Entscheidungen ergingen inzident zur Unwirksamkeit der Teilfortschreibung für den damaligen Planungsraum IV (Urteile vom 19. Januar 2017 − 1 LB 18/15 – und 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –, jeweils juris).

4 Durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes – Windenergieplanungssicherstellungsgesetz (WEPSG) – vom 22. Mai 2015 (GVOBl. S. 132) wurde § 18a in das Landesplanungsgesetz eingefügt. Gemäß § 18a Abs. 1 LaplaG hatte die Landesplanungsbehörde unverzüglich Verfahren zur Neuaufstellung von Raumordnungsplänen oder zur Fortschreibung bestehender Raumordnungspläne einzuleiten, mit denen Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen für alle Planungsräume aufgestellt werden. Zur Sicherung dieser Planung waren bis zum 5. Juni 2017 raumbedeutsame Windkraftanlagen im gesamten Landesgebiet vorläufig unzulässig. Die Frist wurde mehrfach durch Änderungsgesetze verlängert, zuletzt bis zum 31. Dezember 2020 durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 20. Mai 2019 (GVOBl. S. 98).

5 Mit Runderlass des Ministerpräsidenten vom 23. Juni 2015 (Amtsbl. S. 772) wurde – jeweils zum Sachthema Windenergie – die sachliche Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes und die Teilaufstellung der Regionalpläne eingeleitet.

6 Vor Inkrafttreten der Landesverordnungen für die Regionalpläne wurden von dem Antragsgegner vier Planentwürfe des Regionalplans für den Planungsraum III im Planaufstellungsverfahren erarbeitet und je einem Beteiligungsverfahren zugänglich gemacht.

7 Im ersten Planentwurf enthalten war u.a. die – bereits mit Bestandsanlagen bebaute − Potenzialfläche PR3_STE_083, die überwiegend als Vorranggebiet übernommen wurde.

8 Die Antragstellerin zu 1. nahm im Beteiligungsverfahren zum ersten Planentwurf mit Schreiben vom 30. Juni 2017 Stellung. Die im Entwurf des Regionalplanes dargestellte Fläche PR3_STE_083 möge entsprechend den Festsetzungen des – im Jahre 2016 beschlossenen − Bebauungsplans Nr. 5 „Windpark …“ angepasst werden, um eine vollständige Ausweisung des Bereichs, in dem sich die Bestandsanlagen befinden, zu erreichen.

9 Im zweiten Planentwurf wurde die Potenzialfläche bzw. das Vorranggebiet erweitert. Die (nunmehr) nicht als Vorranggebiet übernommenen Teilbereiche entfielen aufgrund der Überschneidungen mit einem Schwerpunktbereich des Biotopverbundsystems.

10 Mit Schreiben vom 13. Dezember 2018 nahm die Antragstellerin zu 1. zum zweiten Planentwurf Stellung. Sie bat − unter Beifügung einer Potenzialflächenanalyse – auch um die Ausweisung weiterer – bisher unbebauter − Flächen östlich der Bestandsanlagen.

11 Im dritten Planentwurf kam es zu keinen weiteren Änderungen.

12 Auch zum dritten Planentwurf nahm die Antragstellerin zu 1. (über das Amt …) mit Schreiben vom 13. März 2020 Stellung. Sie wiederholte darin ihr Begehren, ihrem Planungswillen nachzukommen und die Flächen östlich des Bestandswindparks als Vorranggebiet auszuweisen. Sie fügte zugleich einen Beschlussauszug aus der Sitzung der Gemeindevertretung Rethwisch vom 13. Dezember 2018 bei und teilte mit, dass der Umwelt- und Bauausschuss der Gemeinde … die Aufstellung der 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 5 „Windpark …“ beschlossen habe. Der empfohlene Aufstellungsbeschluss definiere als Planungsziel eine Erweiterung der festgesetzten Sondergebietsfläche zur Windenergienutzung innerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplanes. Die Erweiterung sei dem beigefügten Lageplan zu entnehmen.

13 Im Zuge des vierten Planentwurfs wurden das Vorranggebiet und die Potenzialfläche gegenüber dem dritten Entwurf verkleinert. Vier Bestandsanlagen im Nordosten befanden sich seither nicht mehr innerhalb einer Potenzialfläche bzw. eines Vorranggebiets.

14 Als Grund für die Verkleinerung der Potenzialfläche wurde erstmalig ein neuer landesweit bedeutsamer Kranichschlafplatz im – nordöstlich von Rethwisch liegenden − Breitenburger Moor (900 bis 1.300 Exemplare) angeführt, über den das Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung des Landes Schleswig-Holstein (MELUND) im Zusammenhang mit Kartierungen zur A20 Kenntnis erhalten habe. Insofern kam (erstmalig) das weiche Tabukriterium „3.000 m Abstand um landesweit bedeutsame Schlafgewässer der Kraniche“ (Ziffer 2.4.2.22 des Plankonzepts) zur Anwendung.

15 Das …. Moor verfügt über einen durch den Torfabbau entstandenes Flachgewässer. Dieses Flachgewässer wird durch rastende Kraniche als Schlafgewässer genutzt.

16 Die Antragstellerinnen zu 1., 3. bis 6. nahmen zum vierten Planentwurf mit Schreiben vom 23. Oktober 2020 Stellung. Sie fügten ein (Ergänzungs-)Gutachten der GLU Gesellschaft für Geotechnik, Landschafts- und Umweltplanung mbH vom 19. Dezember 2018 bzw. 13. Oktober 2020 bei und führten im Wesentlichen aus, dass zwar richtig sei, dass sich das 2010 geflutete … Moor zu einem vorübergehenden Flachgewässer entwickelt habe und als Ruhestätte/Schlafplatz von Kranichen genutzt worden sei bzw. werde. Insbesondere der nordöstliche Teil des Flachgewässers werde hierfür genutzt. In der Regel verließen die Tiere den Schlafplatz allerdings in östlicher Richtung und flögen auch von dort wieder ein. Bei Kartierungen für den Bestandswindpark bzw. im Rahmen des laufenden Monitorings im Hinblick auf die geplante Erweiterung seien nur selten Durchflüge von Kranichen vermerkt worden. Die Tiere mieden den Windpark üblicherweise oder überflögen ihn in großer Höhe.

17 Das Ergänzungsgutachten komme insofern zu dem Ergebnis, dass der rund 1.000 m breite Streifen zwischen drei kleineren Wäldern, die die östliche Grenze der Potenzialfläche und dem Bestandswindpark bildeten, zwar vereinzelt von Kranichen im An- und Abflug genutzt werde, die absoluten Zahlen jedoch in keinem Verhältnis zu den An- und Abflugzahlen in östliche Himmelsrichtungen stünden, somit in die vom Bestandswindpark entgegengesetzte Richtung.

18 Nach Einschätzung der Gutachter sei die Nutzung der in der Potenzialfläche liegenden Flächen zur Rast und/oder Nahrungsaufnahme in den vergangenen Jahren weiter zurückgegangen, was auf ein Meideverhalten gegenüber dem Bestandwindpark zurückzuführen sei. Eine Entwertung des Flachgewässers durch den Bestandswindpark lasse sich nicht konstatieren.

19 Von einer erheblichen Beeinträchtigung des Kranichschlafplatzes sowie einer konkreten Gefährdung der Vögel durch die geplante Erweiterung sei nicht auszugehen.

20 Nach Auffassung der Antragstellerinnen bestehe insoweit keine naturfachliche Begründbarkeit, warum die Potenzialfläche in einem derart weitreichenden Umfang beschnitten werden sollte.

21 Die Antragstellerinnen wiesen zugleich auf die eigentumsrechtliche Betroffenheit der Bestandanlagenbetreiber, die Auswirkungen auf die gemeindliche Bauleitplanung, die Rohstoffgewinnung und das Projekt Reallabor Westküste 100 hin.

22 Der Antragsgegner folgte dieser Einschätzung nicht und nahm dazu wie folgt Stellung (Akte 09, Vorgänge 03-10, S. 15777 f.):

23 „Kranichschlafplätze von landesweiter Bedeutung sind im Rahmen des gesamträumlichen Plankonzeptes als weiches Tabu definiert. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Planungsraumes erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von WEA von vornherein ausgeschlossen werden soll. Hier wäre Windenergienutzung aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen zwar generell möglich, soll aber nach dem Gestaltungswillen des Plangebers nach für den gesamten Planungsraum einheitlich anzuwendenden Kriterien vorsorglich ausgeschlossen sein. Erfüllt ein Bereich die für dieses Kriterium definierten Voraussetzungen, ist er im Rahmen der Plansystematik als weiches Tabu einzustufen. Ausnahmen innerhalb eines weichen Tabus sind per Definition dieser Gebietskategorie in der Rechtsprechung nicht zulässig. Das anliegende Gutachten konnte nicht den Nachweis erbringen, dass hier die Voraussetzungen für einen Schlafplatz von landesweiter Bedeutung nicht vorliegen. Es stellt lediglich auf die Flugbewegungen der Kraniche ab. Das weiche Tabukriterium knüpft jedoch an das Vorhandensein dieser Schlafplätze an. Auch wenn das der Stellungnahme beigefügte Gutachten darlegen soll, dass der weggefallene Bereich nicht zum An- und Abflug genutzt wird, kann nicht widerlegt werden, dass generell im Umfeld der Schlafgewässer WEA Barrieren darstellen, die den An- und Abflug der Kraniche behindern. Auch eine Kollisionsgefahr mit den Anlagen besteht beim niedrigen An- oder Abflug. Die Landesplanungsbehörde hält daher an der Auffassung und am weichen Tabukriterium fest, dass das Ausmaß der Barrierewirkung und die Kollisionsgefahr als hoch einzustufen sind und berücksichtigt ein Radius von 3.000 m um landesweit bedeutsame Schlafgewässer als weiches Tabukriterium. Aus diesem Grund muss der Überschneidungsbereich der bisher ausgewiesenen Vorrangfläche mit dem Schutzradius des Kranichschlafplatzes gestrichen werden. Der baurechtliche Bestandsschutz bleibt davon unberührt. Da es sich um sehr neue WEA handelt, dürfte hier das Thema Repowering in den nächsten ca. 15 Jahren, d. h. dem gesetzlichen Planungszeitraum nach § 5 Absatz 1 Satz 4 LaplaG, noch nicht anstehen.

24 Eine Erweiterung der Vorrangfläche in andere Richtung ist nach wie vor nicht möglich. Hier wird auf die Abwägungsentscheidung und die Synopsen der bisherigen Anhörungsrunden verwiesen. Ein neuer Sachverhalt, der zu einer anderen Einschätzung führen würde, wurde nicht vorgetragen.“

25 Am 30. Oktober 2020 trat die Landesverordnung über die Änderung und Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes Schleswig-Holstein 2010 Kapitel 3.5.2 (Windenergie an Land) (LEP-Teilfortschreibung-VO) vom 6. Oktober 2020 (GVOBl. 2020, 739) in Kraft. Die Planunterlagen sind unter https://www.schleswig-holstein.de/raumordnungsplaene veröffentlicht. Gemäß Absatz 3 G des Teilkapitels sollen zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen in den Regionalplänen Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt werden. Die Flächenauswahl soll nach bestimmten, im Einzelnen aufgezählten harten und weichen Tabukriterien sowie Abwägungskriterien erfolgen.

26 Die Landesverordnungen für die Regionalpläne – neben der streitbefangenen auch diejenigen für die Planungsräume I und II – wurden am 30. Dezember 2020 verkündet und traten am 31. Dezember 2020 in Kraft. Die Planunterlagen sind ebenfalls unter https://www.schleswig-holstein.de/raumordnungsplaene veröffentlicht. Zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen an Land sind in den Regionalplan-Teilaufstellungen jeweils Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt. Raumbedeutsame Windkraftanlagen dürfen nur in diesen Gebieten errichtet und erneuert werden. Innerhalb der Vorranggebiete Windenergie dürfen keine der Windenergienutzung entgegenstehenden Nutzungen zugelassen werden. Die Flächenauswahl erfolgte jeweils nach den harten und weichen Tabukriterien sowie den Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans. Auswahl und Begründung der Kriterien dokumentiert ein alle Planungsräume übergreifendes gesamträumliches Plankonzept.

27 Landesweit sind durch die drei Regionalpläne 2,03 % der Landesfläche als Vorranggebiete ausgewiesen, nach Abzug der Vorranggebiete Repowering sind es 1,93 % (vgl. S. 124, 129 des gesamträumlichen Plankonzepts).

28 Im Planungsraum III betragen die nach Abzug der harten Tabukriterien für eine Planung verbleibenden Flächen ca. 37,1 % der Gesamtfläche des Planungsraums. Als Ergebnis der Abwägung werden 162 Vorranggebiete ausgewiesen. Die Fläche beträgt zusammen etwa 15.159 ha, was 1,86 % der Gesamtfläche des Planungsraumes entspricht. Nach Abzug der Vorranggebiete Repowering mit 936 ha verbleiben laut gesamträumlichem Plankonzept (S. 129) 153 Vorranggebiete mit 14.223 ha; dies entspricht 1,75 % des Planungsraums. Der Anteil der Vorranggebiete – nach Abzug der Vorranggebiete Repowering – an den der Planung zugänglichen Flächen beträgt 4,72 % (gesamträumliches Plankonzept, S. 130). Rund 34 % der genehmigten raumbedeutsamen Windkraftanlagen (569 Anlagen) liegen außerhalb der Vorranggebiete Windenergie (Textteil des Regionalplans für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 [Windenergie an Land], S. 9).

29 Die Fläche PR3_STE_083 wurde in der Fassung des vierten Entwurfs (teilweise) als Vorranggebiet ausgewiesen.

30 Die Antragstellerinnen haben am 28. Dezember 2021 einen Normenkontrollantrag gestellt.

31 Zur Begründung ihrer Antragsbefugnis machen die Antragstellerinnen geltend:

32 Die Antragstellerin zu 1. erhebe den Normenkontrollantrag, weil ihre konkretisierte Planungshoheit missachtet worden sei. Sie rüge eine Verletzung der kommunalen Planungshoheit aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sowohl hinsichtlich des rechtskräftig bestehenden Bebauungsplans Nr. 5 „Windpark ….“ für die 16 Bestandsanlagen als auch hinsichtlich der bereits planverfestigten Erweiterung des Gebietes. Die Erweiterung sei zunächst in den Aufstellungsbeschlüssen zur ersten Änderung des Bebauungsplans Nr. 5 bzw. zur zweiten Änderung des Flächennutzungsplans in den jeweiligen räumlichen Geltungsbereich einbezogen worden. Diese Planung sei zwischenzeitlich weiter vorangeschritten. Im Mai 2021 sei die erste frühzeitige Beteiligung der Nachbargemeinden, Behörden und sonstiger Träger öffentlicher Belange erfolgt. Mit einstimmigem Beschluss vom 7. Dezember 2023 habe die Gemeindevertretung der Antragstellerin zu 1. den Vorentwurf der ersten Änderung des Bebauungsplans Nr. 5 „Windpark …“ gebilligt. Zudem habe die Gemeindevertretung die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung sowie eine erneute frühzeitige Beteiligung der Nachbargemeinden und sonstigen Träger öffentlicher Belange beschlossen. Zu diesem Zweck hätten die Planungsunterlagen in der Zeit vom 2. Januar bis 2. Februar 2024 zur Einsichtnahme ausgelegen.

33 Die Antragstellerin zu 2. betreibe für alle 16 Bestandsanlagen ein auf Erweiterung angelegtes Umspannwerk und sei Anlagenbetreiberin im Sinne des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG).

34 Bei der Antragstellerin zu 3. handele es sich um eine Projektgesellschaft, für die hinsichtlich der geplanten und seitens der Gemeinde bereits planverfestigten Erweiterung eine unmittelbare Betroffenheit bestehe.

35 Die Antragstellerin zu 4. betreibe die acht südlichen, die Antragstellerin zu 5. die vier nordöstlichen – und nicht im Vorranggebiet befindlichen – Bestandsanlagen. Diese beiden Antragstellerinnen seien gesellschaftlich zusammengeschlossen in der Antragstellerin zu 2.

36 Die Antragstellerin zu 6. betreibe in westlicher Nachbarschaft zum Bestandswindpark ein Zementwerk; sie sei die Muttergesellschaft der Antragstellerin zu 5. Die Herstellung von Zement erfordere große Mengen Energie. Die Antragstellerin zu 6. beabsichtige, diese Energie zukünftig direkt aus den Windenergieanlagen zu beziehen.

37 Die Antragsbefugnis der Antragstellerinnen zu 2. bis 6. ergebe sich aus der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Die streitgegenständliche Fläche sei durch den rechtswidrigen Regionalplan für den Planungsraum III nicht als Vorranggebiet festgesetzt worden. Die Antragstellerinnen zu 2. bis 6. würden deshalb durch den Regionalplan in ihrer Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt.

38 In der Sache machen die Antragstellerinnen geltend:

39 Die Teilfortschreibung des Kapitels Windenergie an Land des Landesentwicklungsplans (Landesentwicklungsplan), der die Grundsätze der Raumordnung für das Land Schleswig-Holstein definiere, sei rechtswidrig. Das Entwicklungsgebot (§ 13 Abs. 2 Raumordnungsgesetz - ROG) beinhalte die ungeschriebene Voraussetzung, dass das gesamträumliche Planungskonzept, aus dem ein Regionalplan entwickelt werde, rechtmäßig sein müsse. Wenn bereits der Landesentwicklungsplan rechtswidrig sei, führe dies dazu, dass die Regionalpläne, die aus diesem entwickelt worden seien, nicht auf einer rechtmäßigen Grundlage beruhten.

40 Mit Urteil vom 22. März 2023 habe das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum I in Schleswig-Holstein Kapitel 5.8 (Windenergie an Land) (Regionalplan I-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBl. S. 1082) für unwirksam erklärt. Dies habe zwingend zur Folge, dass dann auch der Landesentwicklungsplan rechtswidrig sei. Insoweit gelte, dass der Abwägungsfehler unmittelbar Einfluss auf das Abwägungsergebnis gehabt habe. In der Praxis werde der Landesentwicklungsplan aus den tatsächlichen Gegebenheiten der Regionalpläne entwickelt bzw. an diese angepasst. Es würden Probeabwägungen angestellt, in deren Rahmen die Kriterien angepasst würden. Erst wenn diese Probeabwägungen unter Anwendung der jeweiligen Kriterien zur Erreichung des Flächenziels führten, würden die entsprechenden Auswahlkriterien festgesetzt. Es lasse sich nicht ausschließen, dass der Plangeber, wenn die Probeabwägungen ein anderes Ergebnis hervorgebracht hätten, die Kriterien angepasst hätte, um das Flächenziel möglichst genau zu erreichen.

41 Der Ausschluss der streitgegenständlichen Fläche als Vorranggebiet aufgrund der Einordnung des …. Moors als landesweit bedeutsames Schlafgewässer der Kraniche sei aus mehreren Gründen abwägungsfehlerhaft. Weder seien die Voraussetzungen dieses Kriteriums erfüllt, noch trage dieses Kriterium der Bedeutung des Klimaschutzes hinreichend Rechnung.

42 Zunächst sei die Festlegung eines Radius von 3.000 m um ein landesweit bedeutsames Schlafgewässer der Kraniche als weiches Tabukriterium für sich betrachtet ermessensfehlerhaft. Dieses Kriterium führe zu einer Pauschalisierung der von Windkraftanlagen ausgehenden Gefahren für Kraniche, die der Realität nicht entspreche. Ausweislich des Gutachtens der GLU Gesellschaft für Geotechnik, Landschafts- und Umweltplanung mbH vom 27. Januar 2024 seien lediglich seltene Durchflüge von Kranichen festgestellt worden. Diese flögen das Gewässer vielmehr vornehmlich von Osten an und verließen es auch in östlicher Richtung wieder. Ursache dafür sei, dass die Kraniche ihr Flugverhalten wesentlich an die umliegenden Nahrungshabitate anpassten. Das für die Kraniche attraktivste Nahrungshabitat in der Umgebung, die Hörner Au, befinde sich in östlicher Richtung. Die Tiere suchten dementsprechend auch ganz überwiegend den nordöstlichen Schutzbereich als Schlafplatz auf.

43 Dies führe sodann dazu, dass eine Beeinträchtigung der Kraniche durch die Windenergieanlagen nicht habe nachgewiesen werden können. Es sei davon auszugehen, dass weder der Betrieb der Bestandsanlagen noch die geplante Erweiterung des Windkraftparks zu einer Beeinträchtigung von Kranichen auf und an dem Schlafgewässer führen werde. Insbesondere sei nicht von einer signifikanten Erhöhung des Tötungsrisikos für die Kraniche auszugehen. Dies gelte, wie sich auch aus dem Gutachten der GLU Gesellschaft für Geotechnik, Landschafts- und Umweltplanung mbH vom 30. November 2021 ergebe, bereits generell, durch die streitgegenständlichen Gegebenheiten aber insbesondere auch in dem hier konkreten Fall.

44 Auch nach der Erweiterung des Bestandsparks werde ausweislich des Gutachtens der GLU Gesellschaft für Geotechnik, Landschafts- und Umweltplanung mbH vom 27. Januar 2024 zwischen den geplanten Windkraftanlagen und dem als Schlafplatz genutzten nordöstlichen Teil des Flachgewässers ein Abstand von ca. 1.500 m bis zu ca. 2.500 m liegen. Dieser Abstand scheine aus fachgutachterlicher Sicht hinreichend groß, um eine Beeinträchtigung der Kraniche auch in der Zukunft ausschließen zu können. Das Gutachten komme dementsprechend zu dem Ergebnis, dass keine Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Erweiterung des Bestandswindparks bestünden.

45 Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die Erweiterung des Windparks mit Risiken für die Kraniche verbunden wäre, sei gleichwohl zu beachten, dass der Schutz der Kraniche nicht im luftleeren Raum stattfinde, sondern der Windenergie Fläche nehme. Der Schutz der Kraniche stehe daher in unmittelbarer Flächenkonkurrenz zum Klimaschutz. Dies bedeute sodann, dass ein Ausschluss von Flächen jedenfalls nur dann in Betracht kommen könne, wenn nicht nur theoretisch, sondern auch praktisch und unter Berücksichtigung der jeweiligen örtlichen Gegebenheiten eine signifikante Erhöhung des Tötungsrisikos von Kranichen bestehe. Ein pauschaler Radius von 3.000 m um ein solches Schlafgewässer erfülle diese Voraussetzung gerade nicht.

46 Spätestens seit dem Beschluss des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 2021 − 1 BvR 2656/18 u.a. − dürfte die Bedeutung des Klimaschutzes auch aus verfassungsrechtlicher Sicht unstreitig sein. Der Klimaschutz genieße nach dieser Entscheidung zwar keinen unbedingten Vorrang gegenüber anderen Belangen, sei aber im Konfliktfall in einen Ausgleich mit anderen Verfassungsrechtsgütern und Verfassungsprinzipien zu bringen. Klimaschutzmaßnahmen, wie sie der Bau von Windkraftanlagen unstreitig darstellten, dürften daher nur zutreffende, hinreichend konkrete Kriterien entgegengesetzt werden. Dieser Anforderung werde das unter Ziffer 2.4.2.22 definierte weiche Tabukriterium des landesweit bedeutsamen Schlafgewässers in seiner derzeitigen Form nicht gerecht.

47 Diese Auffassung dürfte mittlerweile auch der Plangeber teilen. In den Eckpunkten zur neuen Windenergie-Planung werde ausgeführt, dass bestimmte Artenschutzbelange (z.B. Schlafgewässer Kraniche) nicht mehr pauschal, sondern flächengenau berücksichtigt würden.

48 Den Verwaltungsvorgängen des Antragsgegners sei auch nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen, auf welchen fachlichen Überlegungen der pauschale Radius von 3.000 m beruhe. Es werde zwar dargelegt, dass dieser Radius den aktuellen Erkenntnissen und Empfehlungen der Staatlichen Vogelschutzwarte Schleswig-Holstein entspreche. Es werde gleichwohl nicht dargelegt, welche fachlichen Überlegungen dieser Empfehlung zugrunde lägen, und sich mit diesen – soweit ersichtlich – kritisch auseinandergesetzt. Vielmehr scheine es sich um eine relativ beliebig gewählte Entfernung zu handeln, die insbesondere auf der Überlegung beruhe, das damalige Flächenziel – unter Annahme der zu dem Zeitpunkt angenommenen zur Verfügung stehenden Fläche – möglichst genau zu erreichen.

49 Unter Berücksichtigung der im Verhältnis zur existierenden Kranichpopulation äußerst geringen Zahl an Kollisionsopfern auf der einen Seite und der Bedeutung der Windkraft für den Klimaschutz auf der anderen Seite wäre hier eine besonders gründliche Abwägung und Begründung zu erwarten gewesen.

50 Dies führe sodann auch dazu, dass den gesichteten Unterlagen keine einzelfallbezogene Begründung der Einordnung der einzelnen Gewässer als landesweit bedeutsame Schlafgewässer zu entnehmen sei. Es lasse sich kein eindeutiger Kriterienkatalog erkennen, der auch Besonderheiten der einzelnen Gewässer berücksichtige. Dies überrasche unter Berücksichtigung der überschaubaren Zahl dieser Gewässer doch einigermaßen.

51 Es sei den Verwaltungsvorgängen zwar zu entnehmen, dass die Schlafgewässer zunächst zu wichtigen Schlafgewässern und dann zu landesweit bedeutsamen Schlafgewässern geworden seien. Es lasse sich jedoch nicht nachvollziehen, in welcher Form diese sprachlichen Anpassungen auch von Schärfungen der angewendeten Kriterien zur Einordnung der Gewässer begleitet worden seien. So scheine beispielsweise der Wechsel von Schlafgewässern zu „wichtigen“ Schlafgewässern rein sprachlicher Natur gewesen zu sein, ohne jedoch mit einer Konkretisierung der Auswahl der Gewässer verbunden gewesen zu sein.

52 Konsequenterweise ergebe sich aus den Unterlagen auch nicht, dass hinsichtlich der einzelnen Schlafgewässer geprüft worden sei, ob unter Berücksichtigung der einzelfallbezogenen Umstände die Einhaltung des festgelegten Abstandes tatsächlich erforderlich sei. Naheliegende Überlegungen wie das Flugverhalten der Kraniche und das daraus resultierende Maß der Gefährdung der Kraniche hätten dementsprechend scheinbar keinen Eingang in die Einordnung der Gewässer gefunden.

53 Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass der Flachsee, der sich im Bereich des Breitenburger Moores durch die Flutung seit dem Jahr 2010 gebildet habe und der durch die Kraniche als Rastplatz genutzt werde, nicht auf einen legalen Gewässerausbau zurückzuführen sei. Ein „illegales“ Schlafgewässer sei nicht in diesem Sinne schutzwürdig, da es unter rechtlichen Gesichtspunkten ohnehin nicht existieren dürfte.

54 Weiter sei der Regionalplan auch bereits deshalb rechtswidrig, weil er für die Windkraft nicht hinreichend substanziell Raum verschaffe und in unzureichender Weise die Belange der Betreiber der vier Altanlagen berücksichtige. Es liege insoweit ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Eigentum nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vor.

55 Weiter liege ein unzulässiger Eingriff in die Planungshoheit der Antragstellerin zu 1. vor. Der Plangeber habe vorliegend einerseits den bestehenden Bebauungsplan Nr. 5 „Windpark …“ in Teilbereichen konterkariert und andererseits in konkrete Planungen hinsichtlich einer Weiterentwicklung des bestehenden Windparks eingegriffen.

56 Die ursprüngliche Aufnahme des Gebiets in die engere Wahl für die Festlegung als Vorranggebiet sowie die Existenz der Bestandsanlagen habe einen Vertrauenstatbestand vermittelt, der bei der Würdigung der Interessen der Antragstellerin zu 1. nicht ausreichend beachtet worden sei. Gerade die Tatsache, dass die streitgegenständliche Fläche ausschließlich aufgrund der zufälligen Entdeckung des Kranichschlafplatzes erst ausgesprochen spät im Planungsprozess als Vorrangfläche ausgeschlossen worden sei, zeige, dass auch der Plangeber von der Geeignetheit des Gebiets ausgegangen sei.

57 Zudem verstoße die Entscheidung, das streitgegenständliche Gebiet nicht als Vorranggebiet festzulegen, gegen Art. 20a GG. Die Antragstellerin zu 6. beabsichtige, die Stromversorgung der Zementproduktion am Standort … soweit möglich auf erneuerbare Energien umzustellen. Die fehlende Erweiterungsmöglichkeit führe dazu, dass das Ziel, die elektrische Versorgung des Zementwerks auf erneuerbare Energien umzustellen, in weite Ferne rücke. Dieser Aspekt hätte im Rahmen der Interessenabwägung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG stärker berücksichtigt werden und jedenfalls zu einer derartigen Reduzierung des notwendigen Abstandes zu dem Breitenburger Moor führen müssen, dass eine Festsetzung des Gebiets als Vorranggebiet möglich gewesen wäre.

58 Die Antragstellerinnen haben zunächst beantragt zu erkennen:

59 Die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) vom 29. Dezember 2020, GVOBl. 2020, 1083, wird für unwirksam erklärt, soweit der sich aus der Karte Anlage Ast 1 ergebende Bereich nicht als Vorranggebiet mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt wurde.

60 In der mündlichen Verhandlung haben die Antragstellerinnen beantragt zu erkennen:

61 Die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) vom 29. Dezember 2020, GVOBl. 2020, 1083, wird für unwirksam erklärt.

62 Der Antragsgegner beantragt,

63 den Normenkontrollantrag abzulehnen.

64 Er trägt vor, der Antrag sei unzulässig. In seiner ursprünglichen Fassung habe der Antrag einen unzulässigen Inhalt gehabt, weil es den Antragstellerinnen nicht um die Gültigkeit einer bestehenden Norm, sondern um die Ausweisung einer bestimmten Fläche als Vorranggebiet und damit um eine Normänderung gegangen sei. Die Neuformulierung des Antrags in der mündlichen Verhandlung sei unzulässig. Es handele sich um eine nicht sachdienliche Antragsänderung. Der neue Antrag sei erst nach Ablauf der Antragsfrist gestellt worden.

65 Den Anträgen der Antragstellerinnen zu 2., 4. und 6. mangele es darüber hinaus an der erforderlichen Antragsbefugnis im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

66 Die Antragstellerin zu 2. habe weder vorgetragen noch sei ersichtlich, inwiefern sie durch die Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder dessen Anwendung in ihrem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung ihrer Belange oder sonstigen subjektiven Rechten verletzt werde. Sie sei Betreiberin eines im Geltungsbereich des Regionalplans für den Planungsraum III befindlichen Umspannwerks, in das bereits die bestehenden 16 Windenergieanlagen der Antragstellerinnen zu 4. und 5. die erzeugte Energie einspiesen. Die bloße Exspektanz weiterer Einspeisemengen durch Neuerrichtung bestimmter, ortsnaher Windenergieanlagen stelle keine rechtlich geschützte Position dar, die von Art. 14 Abs. 1 GG erfasst wäre oder in der Abwägungsentscheidung berücksichtigt hätte werden müssen. Ein subjektives verfassungskräftiges Recht eines Gewerbebetriebes auf die Ausweitung des Geschäftsumfanges und die Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten gebe es nicht.

67 Die Antragstellerin zu 4. lege dar, dass sie im Vorranggebiet PR3_STE_083 die acht südlich gelegenen Windenergieanlagen betreibe. Diese seien jedoch von der mit der Konzentrationsflächenplanung beabsichtigten Ausschlusswirkung nicht betroffen.

68 Die Absicht der Antragstellerin zu 6., die Energie aus Gründen der Kostenersparnis zukünftig direkt aus nahegelegenen Windenergieanlagen zu beziehen, könne die Antragsbefugnis nicht begründen. Hierbei handele es sich offensichtlich nicht um einen Belang, der im Rahmen der ordnungsgemäße Abwägungsentscheidung über Konzentrationsflächenplanungen zu berücksichtigen sei. Vielmehr handele es sich wiederum lediglich um eine nichtschützenswerte Exspektanz zur Gewinnmaximierung.

69 Der Antrag erweise sich zudem als unbegründet. Der Teilregionalplan für den Planungsraum III sei wirksam.

70 Der angegriffene Regionalplan verstoße nicht etwa deshalb gegen das Entwicklungsgebot aus § 13 Abs. 2 Satz 1 ROG, § 9 Satz 1 LaplaG, weil er auf einem unwirksamen Landesentwicklungsplan beruhe. Der Landesentwicklungsplan erweise sich als wirksam. Bei der sogenannten Wirksamkeitsakzessorietät zwischen Landesentwicklungsplan und Regionalpläne handele es sich keinesfalls um eine gegenseitige rechtliche Abhängigkeit beider Pläne, sondern um eine einseitige Abhängigkeit der untergeordneten Regionalpläne.

71 Insoweit die Antragstellerinnen vorliegend versuchten, dieses System der Mehrstufigkeit und rechtlichen Über- und Unterordnung zu durchbrechen, um die Abhängigkeit des übergeordneten landesweiten Raumordnungsplans von der Wirksamkeit der Regionalplänen der einzelnen Planungsräume zu begründen, entbehre die Argumentation jeglicher rechtlichen Grundlage.

72 Überdies seien die Antragstellerinnen mit den gegen den Landesentwicklungsplan gerichteten Rügen nach § 11 Abs. 5 ROG i.V.m. § 7 Abs. 1 LaplaG präkludiert.

73 Der angegriffene Teilregionalplan für den Planungsraum III verstoße auch nicht gegen das raumordnungsrechtliche Abwägungsgebot aus § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG.

74 Die Berücksichtigung des dem Artenschutz dienenden weichen Tabukriteriums „3.000 m Abstand um landesweit bedeutsame Schlafgewässer der Kraniche“ (Ziffer 2.4.2.22 des Plankonzepts) begründe keinen Abwägungsmangel. Der Plangeber des Regionalplans habe den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Der im Landesentwicklungsplan normierte Grundsatz der Raumordnung sei wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs zum Landesentwicklungsplan seien insofern nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Auch Mängel des Abwägungsergebnisses seien nicht gegeben.

75 Dass es sich bei den Kranichen grundsätzlich um eine schützenswerte Tierart handele, die der besonderen Rücksichtname bedürfe und deren Rast- und Schlafplätze aus artenschutzrechtlichen Gründen als Belang in die Konzentrationsflächenplanung für Windenergieanlagen einbezogen werden müssten, stellten die Antragstellerinnen zu Recht nicht in Abrede. Sie rügten vielmehr die pauschale Festlegung eines Schutzradius von 3.000 m, da nach dem von ihnen eingeholten Fachgutachten der GLU Gesellschaft für Geotechnik, Landschafts- und Umweltplanung mbH jedenfalls hinsichtlich der Potenzialfläche PR3_STE_083 geringe Schutzabstände artenschutzrechtlich zulässig gewesen wären. Grund für die geringeren Schutzabstände seien nach den Ergebnissen des Fachgutachtens die An- und Abflugsrichtungen der Kraniche auf den Rastplatz im Breitenburger Moor. Diese würden nur selten in bzw. aus östlicher Richtung das Breitenburger Moor anfliegen.

76 Die Antragstellerinnen verkennten insoweit die Bedeutung der weichen Tabukriterien. Diese seien das Ergebnis einer (vorgelagerten) Abwägungsentscheidung des Plangebers. Im Rahmen dessen stehe dem Plangeber eine gewissen Typisierungsbefugnis zu. Der Plangeber des Regionalplans habe zudem von der Anwendung des im Landesentwicklungsplan als Grundsätze der Raumordnung festgelegten weichen Tabukriteriums nicht mit der alleinigen Begründung absehen dürfen, dass der Betrieb von Windkraftanlagen − allgemein betrachtet – in den jeweiligen Bereichen nicht stets gegen artenschutzrechtliche Verbotsnormen verstoße und das Interesse an der Nutzung der Windkraft insofern höher gewichtet werden könnte als das Artenschutzinteresse. Dabei handele es sich um einen Konflikt gegensätzlicher Belange, der – jedenfalls in seiner allgemeinen, auf das Landesgebiet bezogenen Tragweite – bereits auf der Ebene des Landesentwicklungsplans abgearbeitet worden sei. An das Ergebnis, dass der Ausgleich der Belange im Sinne eines weichen Tabukriteriums vorzunehmen sei, sei der Plangeber des Regionalplans gebunden.

77 Demgegenüber könne eine ergänzende Abwägung erforderlich sein, wenn bestimmte Belange auf der Ebene des Landesentwicklungsplans noch nicht oder nicht ausreichend hätten abgewogen werden können, weil sich ihre Bedeutung erst aus Einzelheiten erschließe, die den regionalen Planungsraum oder Teile davon besonders kennzeichneten. Dazu gehöre indes nicht der Umstand, dass vereinzelt auch Schutzabstände von 1.500 bis 2.500 m hätten ausreichen können, um artenschutzrechtlichen Verbotsnormen gerecht zu werden.

78 Der Bestimmung des Abstandsradius sei zudem eine eigenständige Prüfung und Abwägung des Plangebers vorausgegangen, die in enger Abstimmung mit dem zuständigen Umweltministerium sowie den nachgeordneten Fachbehörden getroffen worden sei. Dabei genüge es, wenn der Plangeber in Rechnung stelle, ob sich die Erteilung einer Befreiung von artenschutzrechtlichen Bauverboten abzeichne, mithin eine Befreiungslage objektiv gegeben sei und einer Überwindung der Verbotsregelung auch sonst nichts im Wege stehe. Der Stellungnahme der zuständigen Fachbehörde komme eine gewichtige Indizwirkung zu.

79 Eine solche Befreiungslage habe sich nach den Einschätzungen des Plangebers aber gerade nicht abgezeichnet. Aus den Verwaltungsvorgängen gehe etwa hervor, dass neben den damaligen Empfehlungen des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (MELUR) und des Landesamts für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (LLUR) für windkraftsensible Vogelarten bzw. für den Umgang von Windenergieanlagen und Fledermäuse auch die Schutzabstände des „…..“ berücksichtigt worden seien. Für regelmäßig genutzte Schlafplätze von Kranichen empfehle das „Neue Helgoländer Papier“ einen Mindestabstand von 3.000 m. Nach Abstimmung mit dem MELUR und LLUR habe sich die Landesplanung abwägungsfehlerfrei für einen solchen Abstand entschieden.

80 Schließlich sei der 3.000 m-Radius auch unabhängig vom zu erreichenden Energieziel festgelegt worden. Das Kriterium sei in allen Planentwürfen den weichen Tabukriterien zugeordnet worden. Im Gegensatz zu anderen Kriterien habe es keine Änderungen gegeben.

81 Auch die Anwendung des Tabukriteriums auf die Potenzialfläche PR3_STE_083 sei fehlerfrei erfolgt. Bei der Umsetzung des abstrakt formulierten Tabukriteriums durch Ermittlung der konkreten Tabuzonen auf der Ebene des Regionalplans seien allerdings weitergehende Überlegungen der Landesplanungsbehörde erforderlich gewesen. In der Begründung zum Kriterium werde ausgeführt, welche Gewässer potenziell als Schlafplätze in Frage kämen. Die „landesweite Bedeutsamkeit“ sei anhand einer Mindestzahl an Individuen auf Basis von vorliegenden Daten definiert worden. Die Festlegung, ob Schlafgewässer der Kraniche „landesweit bedeutsam“ seien, erfordere eine Wertung. Diese Wertung habe im planerischen Ermessen des Antragsgegners gestanden. Wenn es darum gehe, Grundsätze der Raumordnung in Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG), verlange das Gesetz eine weitere Abwägung und nicht lediglich eine bloße Rechtsanwendung wie bei der Subsumtion unter einen unbestimmten Rechtsbegriff.

82 Die Landesplanungsbehörde habe die Abgrenzung der Flächen auf die vom MELUND gelieferten Datensätze gestützt. Die entsprechenden Datensätze griffen dabei auf vorangegangene Kartierungen bzw. Zählungen des Bestandes durch die Fachbehörden zurück. Danach rasteten im Bereich des … zwischen 900 bis 1.300 Exemplare. Unter Berücksichtigung des Gesamtbestandes in Schleswig-Holstein habe auch das von den Antragstellerinnen vorgelegte Gutachten diesem Bestand im …. eine landesweite Bedeutung attestiert. Dass die Entstehung des Schlafgewässers nach Auffassung der Antragstellerinnen auf einem nicht legalen Gewässerausbau beruhe, schränke die Schutzwürdigkeit der dort rastenden Kraniche nicht ein.

83 Auch die Interessen der Altanlagenbetreiber, deren Anlagen außerhalb von Potenzialflächen lägen, habe der Plangeber abgewogen und mit dem gewählten Repowering-Konzept zu einem gerechten Ausgleich gebracht. Die Festlegungen des Regionalplans für den Planungsraum III stellten eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar.

84 Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen greife der angegriffene Regionalplan auch nicht etwa deshalb unzulässig in die gemeindliche Planungshoheit ein, weil er in Teilen den bestehenden Bebauungsplan Nr. 5 „…..“ der Antragstellerin zu 1. und insbesondere die beabsichtigte erste Änderung dieses Bebauungsplans konterkariere.

85 Nicht jede Einwirkung der Regionalplanung auf die gemeindlichen Planungsmöglichkeiten greife rechtserheblich in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde ein. Das sei regelmäßig nur dann der Fall, wenn die überörtliche Planung eine hinreichend konkrete örtliche Planung nachhaltig störe. Darüber hinaus könne ein Eingriff in die Planungshoheit vorliegen, sofern wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung der Gemeinde entzogen würden.

86 Ob der Aufstellungsbeschluss zur ersten Änderung des Bebauungsplans Nr. 5 „…“ vom 7. Mai 2020 ausreiche, um eine hinreichend konkrete örtliche Planung zu begründen, dürfte zweifelhaft sein. Auch eine nachhaltige Störung des rechtskräftigen Bebauungsplans Nr. 5 „….“ erscheine fraglich, da dieser bereits vollständig verwirklicht sei und die auf Grundlage der Bauleitplanung errichteten Windenergieanlagen durch den Bestandsschutz gesichert seien.

87 Jedenfalls erweise sich der Eingriff aber als gerechtfertigt. Die Nichtausweisung von Vorranggebieten für einen Teilbereich des Bebauungsplans Nr. 5 stelle keinen Verstoß gegen das Gegenstromprinzip aus § 1 Abs. 3 ROG, § 13 Abs. 2 Satz 2 ROG dar. Nach § 1 Abs. 3 ROG sollten sich die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Teilräume in die Gegebenheiten und Erfordernisse des Gesamtraums einfügen; die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraums solle die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen (Gegenstromprinzip). § 13 Abs. 2 Satz 2 ROG konkretisiere dieses Prinzip insoweit, als dass Flächennutzungspläne und die Ergebnisse der von Gemeinden beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planungen entsprechend § 1 Abs. 3 ROG in der Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG zu berücksichtigen seien. Um kommunale Belange möglichst frühzeitig in die Planerarbeitung einzubeziehen, würden der aktuelle Stand von Bauleitplänen und Wohnnutzungen deshalb bei den kommunalen Planträgern abgefragt. Geprüft worden sei überdies die Möglichkeit, einige Bereiche mit bestehenden Bebauungsplänen von der generellen Ausschlusswirkung auszunehmen, wenn sie bereits mit Windenergieanlagen bebaut seien. Dieses alternativ denkbare Plankonzept hätte indes dazu geführt, dass keine landesweite Steuerung der Windenergienutzung möglich sei. Für einen nennenswerten Anteil des Landes könnten und müssten die Gemeinden entscheiden, wie mit der Windenergienutzung umzugehen sei. Damit wäre das Erreichen der energiepolitischen Ziele in Frage gestellt. Auch könnten weitere wesentliche Ziele, wie die Entlastung der gemeindlichen Ebene, das Entgegensteuern von Fehlentwicklungen und die Vermeidung des sog. Wildwuchses entweder gar nicht oder allenfalls eingeschränkt erreicht werden. Hierdurch könnte die Akzeptanz für den weiteren Windkraftausbau eher sinken als steigen. In Abwägung dieser Belange sei der Antragsgegner zum Entschluss gekommen, keine Ausnahme für Bereiche mit bestehenden Bebauungsplänen von der generellen Ausschlusswirkung auszunehmen, wenn sie bereits mit Windenergieanlagen bebaut seien.

88 Die angegriffene Regionalplan für den Planungsraum III berücksichtige schließlich abwägungsfehlerfrei die Belange des Klimaschutzes und verstoße nicht gegen Art. 20a GG. Auch genüge der angegriffene Regionalplan dem sogenannten Substanzgebot.

89 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die vom Antragsgegner eingereichten Unterlagen zur Planaufstellung und zu den gegen den Landesentwicklungsplan und die Regionalpläne erhobenen Rügen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

90 Der Normenkontrollantrag ist teilweise unzulässig (A.) und im Übrigen unbegründet (B.).

91 A. Der Antrag ist teilweise unzulässig.

92 I. Der in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag, mit dem die Antragstellerinnen die Erklärung der Unwirksamkeit des Regionalplans als Landesverordnung begehren, ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 67 LJG statthaft. Darin ist keine nachträgliche Abweichung vom – in der Antragsschrift vom 28. Dezember 2021 − angekündigten Antrag zu sehen, die sich insbesondere an den Voraussetzungen nach § 91 VwGO für eine Antragsänderung messen lassen müsste (siehe dazu OVG Münster, Beschluss vom 10. August 2010 – 18 A 2928/09 −, juris Rn. 3). Vielmehr handelt es sich dabei um eine zulässige Konkretisierung des ursprünglichen Antragsbegehrens. Zwar haben die – anwaltlich vertretenen − Antragstellerinnen zunächst ausdrücklich nur die Feststellung der Unwirksamkeit des Regionalplans begehrt, „soweit der sich aus der Karte Anlage Ast 1 ergebende Bereich nicht als Vorranggebiet mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt wurde.“ Dieser Antrag ist bei isolierter Betrachtung nicht auf die Feststellung der Unwirksamkeit, sondern der Ergänzungsbedürftigkeit des Regionalplans gerichtet gewesen und wäre daher unstatthaft (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. April 2015 – 4 CN 2.14 −, juris Rn. 3 ff.). Maßgebend für den Umfang des Antragsbegehrens ist jedoch gemäß § 88 VwGO nicht die Fassung des Antrages, sondern das wirkliche Rechtsschutzziel, wie es sich aus dem gesamten Parteivorbringen, insbesondere der Antragsbegründung, erschließt. Unbeschadet der gesteigerten Bedeutung, die der Fassung des Antrages eines anwaltlich vertretenen Antragstellers zukommt, hat das Gericht auch im Anwaltsprozess dem wirklichen Antragsziel Rechnung zu tragen, sofern dieses eindeutig von der Antragsfassung abweicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2012 – 9 B 56.11 −, juris Rn. 7 f.).

93 Ausgehend hiervon haben die Antragstellerinnen bereits in der Antragsschrift vom 28. Dezember 2021 hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass ihr Normenkontrollantrag – zumindest auch − auf die Unwirksamkeit des angegriffenen Regionalplans zielt. Sie wenden sich darin ausdrücklich auch gegen die Nichteinbeziehung der vier nordöstlichen Bestandsstandorte bzw. dem damit einhergehenden Entzug „materiellen Baurechts“. Bestandsschutz werde beeinträchtigt und Änderungsgenehmigungen könnten nur ergehen, wenn materielles Baurecht bestehe, was in Folge des Planvorbehaltes nun möglicherweise nicht mehr der Fall sei (vgl. S. 3 f. der Antragsschrift) . Vor dem Hintergrund dieses – auch in der mündlichen Verhandlung noch einmal klargestellten − Rechtsschutzziels ist die davon abweichende Formulierung des angekündigten Klageantrages unschädlich. Dieser konnte in der mündlichen Verhandlung daher noch zulässigerweise konkretisiert werden.

94 II. Die Antragstellerinnen zu 1., 3. und 5. sind antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, nicht jedoch die Antragstellerinnen zu 2., 4. und 6.

95 1. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde. Wird der Normenkontrollantrag durch eine natürliche oder juristische Person gestellt, erfordert dies einen hinreichend substantiierten Vortrag, der es zumindest als möglich erscheinen lässt, dass der Antragsteller durch bestimmte Regelungen des Regionalplans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird (VGH Mannheim, Urteil vom 13. September 2024 – 14 S 1686/23 –, juris Rn. 40; Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 −, juris Rn. 61).

96 Für die aus dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG herzuleitende Antragsbefugnis zur Stellung eines Normenkontrollantrags gegen einen Raumordnungsplan gelten im Grundsatz dieselben Anforderungen wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan. Ein Antragsteller muss also hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird. Das wiederum setzt voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war (VGH Kassel, Beschluss vom 14. Juli 2020 – 4 C 2108/15.N –, juris Rn. 42). Der Antragsteller muss geltend machen können, dass sein Interesse an der Abwehr planbedingter Folgemaßnahmen zum notwendigen Abwägungsmaterial gehört. Dann wird es von dem durch § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG vermittelten Recht auf gerechte Abwägung erfasst, dessen mögliche Verletzung die Antragsbefugnis begründet (BVerwG, Urteil vom 9. November 2023 – 4 CN 2.22 –, juris Rn. 18).

97 Regelmäßig antragsbefugt ist danach der Eigentümer eines Grundstücks, auf dem die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eintreten sollen, weil dadurch Inhalt und Schranken seines Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt werden. Ein potentieller Bauherr kann die aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB resultierenden Beschränkungen eines außerhalb der Konzentrationsfläche liegenden Vorhabengrundstücks aber auch dann einer gerichtlichen Kontrolle zuführen, wenn er nicht dessen Eigentümer ist. Allerdings muss er in diesem Fall die ernsthafte Absicht verfolgen, auf dem Grundstück ein Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB errichten zu wollen, was einen substantiierten Sachvortrag voraussetzt (VGH Mannheim, Urteil vom 13. September 2024 – 14 S 1686/23 –, juris Rn. 41; siehe zum Kiesabbau BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2001 – 6 CN 4.00 −, juris Rn. 15 f.).

98 Der Regionalplan bzw. die damit verbundene Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB steht auch der Ausübung einer obligatorischen Berechtigung zur Errichtung und zum Betrieb von Windkraftanlagen im Plangebiet entgegen (vgl. Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 8. Februar 2022 – 12 KN 51/20 –, juris Rn. 69; BVerwG, Beschluss vom 7. April 1995 – 4 NB 10.95 –, juris Rn. 4).

99 Die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB besteht trotz der zum 1. Februar 2023 durch das Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353) eingetretenen Änderungen im Baugesetzbuch fort. Nach der Neufassung des § 249 Abs. 1 BauGB ist zwar § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nicht mehr anzuwenden. Nach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB gelten die Rechtswirkungen eines Raumordnungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der bis zum 1. Februar 2023 geltenden Fassung für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB aber fort, wenn der Plan bis zum 1. Februar 2024 wirksam geworden ist. Die angefochtene Rechtsverordnung kann daher über den 31. Januar 2023 hinaus die Rechtswirkungen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 10). Die Rechtswirkungen entfallen erst, wenn für den Geltungsbereich des Plans das Erreichen des Flächenbeitragswerts gemäß § 5 Abs. 1 oder 2 WindBG festgestellt wird, spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2027 (§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB). Eine Feststellung, dass in Schleswig-Holstein der Flächenbeitragswert erreicht worden ist, liegt bislang nicht vor (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 41).

100 2. Unter Berücksichtigung dessen sind die Antragstellerinnen zu 1., 3. und 5. antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, nicht jedoch die Antragstellerinnen zu 2., 4. und 6.

101 a) Die Antragstellerinnen zu 1. ist als Behörde antragsbefugt. Ihre Antragsbefugnis ist nicht davon abhängig, dass die zu beachtende Rechtsvorschrift die Gemeinde in ihrem Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 54 Abs. 1 LV) konkret beeinträchtigt. Die Gemeinde ist als Körperschaft des öffentlichen Rechts juristische Person; sie ist aber auch Behörde (vgl. § 1 Abs. 4 VwVfG, § 3 Abs. 2 LVwG). In dieser Eigenschaft ist sie unter erleichterten Voraussetzungen antragsbefugt. Für die Antragsbefugnis der Gemeinde als Behörde ist insoweit ausreichend, dass die angegriffene Norm im Gemeindegebiet gilt und von ihr bei der Wahrnehmung der eigenen oder übertragenen Angelegenheiten zu beachten ist (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 35/21 −, juris Rn. 30).

102 Die Festlegungen der Regionalplan III-Teilaufstellung-VO gelten auch für das Gemeindegebiet der Antragstellerin zu 1. Die im Regionalplan niedergelegten Ziele der Raumordnung sind gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG von der Antragstellerin zu 1. bei ihren Planungen zu beachten. Nach § 11 Abs. 2 Satz 3 LaplaG bleibt die Pflicht der Gemeinden, im Rahmen ihrer Bauleitplanung die Ziele der Raumordnung nach § 4 ROG zu beachten, unberührt (vgl. Senat, a. a. O., juris Rn. 31).

103 b) Auch die Antragstellerin zu 3. ist antragsbefugt. Bei ihr handelt es sich um eine Projektgesellschaft, die ausweislich der Kurzbeschreibung zur „2. Änderung F-Plan und 1. Änderung B-Plan Nr. 5 für das Gebiet ‚…‘ in der Gemeinde …, Kreis …“ (vgl. https://www.laegerdorf.de/fileadmin/Dateien/Gemeinde_Laegerdorf/Unsere_Gemeinde_NEU/Nachrichten/Rethwisch_B5_Aend1_Kurzbeschreibung_201119.pdf) beabsichtigt, als Vorhabenträgerin die neuen Windenergieanlagen auf den östlichen Erweiterungsflächen zu errichten und zu betreiben. Dass eine ernsthafte Verwirklichungsabsicht besteht, erscheint insofern nicht zweifelhaft. Davon geht im Ergebnis auch der Antragsgegner aus.

104 c) Antragsbefugt ist zudem die Antragstellerin zu 5. Sie kann sich darauf berufen, möglicherweise in ihrem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung ihrer Belange im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG verletzt zu werden, da der Antragsgegner ihre Interessen nicht hinreichend berücksichtigt habe, indem er die Fläche, auf denen sich (ihre) vier Bestandsanlagen befinden, „weggeplant“ habe (vgl. dazu Senat, Urteil vom 11. Juni 2025 – 5 KN 18/21 −, juris Rn. 71).

105 e) Die Antragstellerinnen zu 2. und 6. sind dagegen nicht antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie verfolgen mit ihrem Antrag ausschließlich wirtschaftliche Interessen an der Belieferung mit Strom aus Windkraftanlagen, die in einem bestimmten Teil des Planungsraums betrieben werden (sollen). Dabei handelt es sich vorliegend um keinen abwägungsrelevanten Belang im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG, der bereits auf der Ebene der Regionalplanung hätten berücksichtigt werden müssen.

106 Abwägungsrelevant sind Belange, die mehr als geringwertig, schutzwürdig, nicht mit einem Makel behaftet und für den Plangeber erkennbar sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2026 – 4 BN 37.15 −, juris Rn. 9; siehe in diesem Zusammenhang auch Erbguth, Private Belange in der raumordnerischen Abwägung: Eigentumsschutz versus Typisierung, NVwZ 2017, S. 683 ff.). Dabei folgt aus den Aufgaben der Raumordnung als einer zusammenfassenden, übergeordneten Planung, ihrer weiträumigen Sichtweise und ihrem Rahmencharakter die Befugnis des Planungsträgers zur Typisierung. Das Abwägungsmaterial braucht mithin nicht so kleinteilig zusammengestellt zu werden wie auf den nachgeordneten Planungsebenen, es sei denn, kleinteilige private Belange wären dann auch auf der nachfolgenden Planungs- oder Zulassungsebene nicht mehr zu prüfen (BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2016 – 4 BN 37.15 –, juris Rn. 9).

107 Die Interessen der Antragstellerinnen zu 2. und 6. sind hiernach nicht schutzwürdig. Die Antragstellerinnen sind für die Existenz und den Fortbestand ihrer Unternehmen nicht darauf angewiesen, dass Windkraftanlagen auf bestimmten Flächen errichtet oder betrieben werden. Jedenfalls haben sie dies nicht konkret dargelegt. Es geht ihnen vielmehr um günstige Marktchancen, indem sie sich durch eine bestimmte Ausnutzung des Raums höhere Erträge versprechen. Allerdings liegt es in der Natur der Sache, dass planerische Festsetzungen auf Markt- und Erwerbschancen Einfluss nehmen, nämlich in der einen Richtung Chancen eröffnen und in einer anderen Richtung Chancen einschränken oder beseitigen. Die Pflicht zur Berücksichtigung individueller Interessen an der Schaffung bestimmter wirtschaftlicher Rahmenbedingungen oder an deren unverändertem Bestand widerspricht jedoch der generalisierenden Sichtweise der Regionalplanung. Der Plangeber darf die Teilnehmer am Wirtschaftsleben insofern darauf verweisen, dass eine vorhandene Markt- oder Verkehrslage auch aus sonstigen Gründen entweder weiterbestehen oder sich verändern kann (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 24. November 2021 – 3 K 364/17 –, juris Rn. 27; VGH München, Urteil vom 31. Mai 2011 – 8 N 10.1663 –, juris Rn. 38). Die von den Antragstellerinnen dargestellten Interessen bieten insofern keinen Anlass für die Annahme einer Ausnahmesituation.

108 d) Der Antragstellerin zu 4. fehlt gleichfalls die Antragsbefugnis im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie betreibt Bestandsanlagen, die sich uneingeschränkt in einem Vorranggebiet befinden und von der mit der Konzentrationsflächenplanung beabsichtigten Ausschlusswirkung nicht betroffen sind. Gründe, weshalb diese dennoch antragsbefugt sein könnte, sind nicht ersichtlich. Die Antragsbefugnis leitet sich insbesondere auch nicht aus der vorgetragenen gesellschaftsrechtlichen Verflechtung ab. Inwiefern sich daraus ein abwägungsrelevanter Belang im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG ergeben sollte, erschließt sich dem Senat nicht.

109 III. Die Antragsfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Die Verordnung wurde am 30. Dezember 2020 bekanntgemacht. Der Normenkontrollantrag ist beim Oberverwaltungsgericht am 28. Dezember 2021 und damit innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung eingereicht worden.

110 B. Der Antrag ist unbegründet. Die auf der Grundlage von § 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG a.F. (jetzt: § 5 Abs. 8 Satz 2 LaplaG) erlassene Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1083) ist wirksam. Sie ist formell und materiell rechtmäßig (vgl. insbesondere Senat, Urteile vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 64 ff., vom 7. Mai 2025 – 5 KN 8/21 –, juris Rn. 64 ff., vom 11. Juni – 5 KN 11/21 –, juris Rn. 71 ff., vom 11. Juli 2025 – 5 KN 4/21 –, juris Rn. 96 ff., vom 3. September 2025 – 5 KN 12/21 –, juris Rn. 85 ff., vom 14. Oktober – 5 KN 43/21 –, juris Rn. 55 ff., und vom 19. November 2025 – 5 KN 31/21 −, juris Rn. 66 ff.). Auch die Einwände der Antragstellerinnen greifen nicht durch.

111 I. Der angegriffene Regionalplanung verstößt nicht gegen das Entwicklungsgebot aus § 13 Abs. 2 Satz 1 ROG, § 9 Satz 1 LaplaG. Die Antragstellerinnen haben zunächst schriftsätzlich vorgetragen, dass sich der Landesentwicklungsplan deshalb als unwirksam erweise, weil das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 22. März 2023 die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum I für unwirksam erklärt habe. Die Rechtswidrigkeit dieses Regionalplans führe zwingend zur Rechtswidrigkeit des Landesentwicklungsplans. An diesem Vortrag haben die Antragstellerinnen in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich nicht mehr festgehalten. Dieser erweist sich auch in der Sache als nicht durchgreifend. Die nach § 13 Abs. 2 Satz 1 ROG, § 9 Satz 1 LaplaG bestehende Wirksamkeitsakzessorietät besteht nur im Verhältnis zwischen höherstufigem und niederstufigem Plan, denn nur die niederstufigeren Pläne können aus höherstufigeren Plänen im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 ROG, § 9 Satz 1 LaplaG „entwickelt“ werden. In materieller Hinsicht erfordert ein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot damit, dass der niederstufige Plan inhaltlich mit dem höherstufigen nicht kompatibel ist bzw. – anders ausgedrückt − die Unwirksamkeit des landesweiten Raumordnungsplans kann insofern nur die Unwirksamkeit des niederstufigeren Plans – hier die Regionalpläne − zur Folge haben, nicht umgekehrt (vgl. dazu auch Grotefels, in: Kment, Raumordnungsgesetz – ROG, 2. Auflage 2026, § 13 Rn. 36; Kümper, in: ders., A. Einleitung Rn. 14; Hager, in: ders., § 11 Rn. 60; Appel/Stark, in: Koch/Hofmann/Reese, Handbuch Umweltrecht, 6. Auflage 2024, § 15 Umweltschutz im Bauplanungs- und Raumordnungsrecht Rn. 40).

112 II. Die Landesverordnung verstößt nicht gegen das Abwägungsgebot gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG (vgl. nur Senat, Urteile vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 140 ff., vom 7. Mai 2025 – 5 KN 8/21 –, juris Rn. 114 ff., vom 11. Juni – 5 KN 11/21 –, juris Rn. 127 ff., vom 11. Juli 2025 – 5 KN 4/21 –, juris Rn. 152 ff., vom 3. September 2025 – 5 KN 12/21 –, juris Rn. 96 ff., vom 14. Oktober – 5 KN 43/21 –, juris Rn. 107 ff., und vom 19. November 2025 – 5 KN 31/21 −, juris Rn. 118 ff.).

113 Das Abwägungsgebot verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 2. Oktober 2007 – 8 C 11412/06 –, juris Rn. 38; VGH Mannheim, Urteil vom 19. November 2020 – 5 S 1107/18 –, juris Rn. 59).

114 Der Regionalplan enthält eine Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Das Abwägungsgebot verlangt für eine solche Planung ein schlüssiges gesamträumliches Plankonzept. Das Konzept muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen; die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander. Die Ausarbeitung des Plankonzepts vollzieht sich abschnittsweise: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung aus zwingenden rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht in Betracht kommen. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Planungsraums erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen von vornherein ausgeschlossen werden soll. Der Plangeber muss seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen; die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen werden (Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 46).

115 Der Plangeber hat bei der Abwägung die Grundsätze der Raumordnung zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 3 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 6 ROG). Der Landesentwicklungsplan enthält Grundsätze der Raumordnung, die für das ganze Land von Bedeutung sind (§ 8 Abs. 1 LaplaG i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Diese Grundsätze sind auf der nachgeordneten Planungsebene, d. h. bei der Regionalplanung für die jeweiligen Teilräume, zu berücksichtigen. Damit bindet sich die Landesplanungsbehörde selbst, da sie sowohl Trägerin des Landesentwicklungsplans als auch Trägerin der Regionalpläne ist (§ 5 Abs. 1 Satz 2 LaplaG).

116 Die Planung des Antragsgegners anhand des im gesamträumlichen Plankonzept dargestellten Maßstabs wird diesen Anforderungen gerecht.

117 1. Die Festlegung und die Anwendung des weichen Tabukriteriums „3.000 m Abstand um landesweit bedeutsame Schlafgewässer der Kraniche“ (Ziffer 2.4.2.22 des Plankonzepts) weisen keine Abwägungsmängel auf (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 −, juris Rn. 278 ff.).

118 a) Das Tabukriterium ist im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) als Grundsatz der Raumordnung formuliert. In Bezug auf diese Regelung sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG).

119 Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht ersichtlich.

120 Im gesamträumlichen Plankonzept (S. 71 f.) heißt es, dass Kraniche während der Rast- und Überwinterungszeit flache Gewässer als Schlafplätze und die umgebenden landwirtschaftlichen Nutzflächen (Grünland, Acker) als Nahrungsflächen nutzten. Im Umfeld der Schlafgewässer stellten Windkraftanlagen Barrieren dar, die An- und Abflug der Kraniche behinderten und damit die Nutzbarkeit der Gewässer beeinträchtigten. Auch eine Kollisionsgefahr mit den Anlagen bestehe beim niedrigen An- oder Abflug. Das Ausmaß der Barrierewirkung und die Kollisionsgefahr seien als hoch einzustufen und könnten zur Aufgabe der Schlafplätze führen, die aufgrund der geringen Zahl geeigneter Gewässer nicht zu kompensieren sei, bzw. eine signifikante Erhöhung des Tötungsrisikos auslösten. Um den Anforderungen des Artenschutzes gerecht zu werden, werde ein Radius von 3.000 m um landesweit bedeutsame Schlafgewässer als weiches Tabukriterium berücksichtigt.

121 Diese Begründung lässt keine Abwägungsfehler erkennen. Die Bemessung der Abstandszonen beruhte auf einer Abstimmung mit dem Umweltministerium, den nachgeordneten Fachbehörden und den Abstandsempfehlungen für Windenergieanlagen zu bedeutsamen Vogellebensräumen sowie Brutplätzen ausgewählter Vogelarten (Stand April 2015) der Länderarbeitsgemeinschaft der Vogelschutzwarten („Neues Helgoländer Papier“).

122 Für regelmäßig genutzte Schlafplätze von Kranichen empfiehlt das „Neue Helgoländer Papier“ (S. 17) einen Mindestabstand von 3.000 m. Das Abwägungskriterium beruht damit auf einer validen Grundlage.

123 Ein Abwägungsmangel folgt auch nicht aus der Überlegung, mit zunehmendem Abstand von Windvorrangflächen zu naturschutzfachlich wertvollen Gebieten böten sich auch kleinräumigere Konfliktlösungsmechanismen an. Es liegt im planerischen Ermessen des Antragsgegners, in welcher Weise er den Konflikt zwischen Artenschutz und Windkraftnutzung bewältigen möchte. Er ist nicht verpflichtet, Abstandspuffer möglichst eng zu wählen, um den Ausgleich der widerstreitenden Interessen weitestgehend dem Genehmigungsverfahren zu überlassen.

124 b) Der Plangeber des Regionalplans hat die den im Landesentwicklungsplan formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG).

125 aa) Zwar ist das weiche Tabukriterium des Landesentwicklungsplans nicht abschließend abgewogen und damit einer weiteren Abwägung auf der nachgeordneten Ebene zugänglich. Von dem Ergebnis einer Abwägung, die die Landesplanungsbehörde auf der Ebene des Landesentwicklungsplan durchgeführt hat, kann allerdings auf der Ebene der Regionalplanung nicht ausschließlich mit dem Argument abgewichen werden, die Abwägung hätte auch ein anderes Ergebnis rechtfertigen können. Insbesondere durfte der Plangeber des Regionalplans von der Anwendung des in Rede stehenden Tabukriteriums nicht mit der alleinigen Begründung absehen, dass der Betrieb von Windkraftanlagen – allgemein betrachtet – in dem jeweiligen Umgebungsbereich nicht stets gegen artenschutzrechtliche Verbotsnormen verstößt und das Interesse an der Nutzung der Windkraft insofern höher gewichtet werden könnte als das Naturschutzinteresse. Dabei handelt es sich um einen Konflikt gegensätzlicher Belange, der – jedenfalls in seiner allgemeinen, auf das Landesgebiet bezogenen Tragweite – bereits auf der Ebene des Landesentwicklungsplans abgearbeitet worden ist. An das Ergebnis, dass der Ausgleich der Belange im Sinne eines weichen Tabukriteriums vorzunehmen ist, war der Plangeber des Regionalplans gebunden. Demgegenüber kann eine ergänzende Abwägung erforderlich sein, wenn bestimmte Belange auf der Ebene des Landesentwicklungsplans noch nicht oder nicht ausreichend abgewogen werden konnten, weil sich ihre Bedeutung erst aus Einzelheiten erschließt, die den regionalen Planungsraum oder Teile davon besonders kennzeichnen (Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 68 f.).

126 Vor diesem Hintergrund ist die Formulierung des weichen Tabukriteriums auf der Ebene des Regionalplans nicht zu beanstanden. Der Plangeber hat insbesondere das Ergebnis des vierten Beteiligungsverfahrens, das erst nach der Beschlussfassung über den Landesentwicklungsplan stattgefunden hat, fehlerfrei in die Abwägung einbezogen.

127 Der Antragsgegner durfte insbesondere auch im Hinblick auf die von den Antragstellerinnen vorgelegten (Ergänzungs-)Gutachten der GLU Gesellschaft für Geotechnik, Landschafts- und Umweltplanung mbH vom 19. Dezember 2018 bzw. 13. Oktober 2020 davon absehen, sich für einen anderen Mindestabstand bzw. die Nichtaufnahme als weiches Tabukriterium zu entscheiden. Die Gutachten beziehen sich im Schwerpunkt auf die konkreten Verhältnisse vor Ort. Für eine derartige Einzelfallbetrachtung lässt das weiche Tabukriterium „3.000 m Abstand um landesweit bedeutsame Schlafgewässer der Kraniche“ (Ziffer 2.4.2.22 des Plankonzepts) jedoch grundsätzlich keinen Raum. Es kann seine Aufgabe, die Potenzialflächen in ihrem Bestand zu erfassen, nur erfüllen, wenn es abstrakt definiert und einheitlich angelegt wird. Eine differenzierte „ortsbezogene“ Anwendung dieses Kriteriums ist bei der Ermittlung der Potenzialflächen nicht möglich. Die Betrachtung der konkreten örtlichen Verhältnisse erfolgt erst auf der nächsten Stufe, nämlich wenn es darum geht, für die jeweilige Potenzialfläche im Wege der Abwägung zu entscheiden, ob sich auf ihr die Windenergie oder eine andere Nutzung durchsetzen soll (siehe dazu BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25.09 –, juris Rn. 10; vgl. auch Senat, Urteil vom 7. Mai 2025 – 5 KN 8/21 −, juris Rn. 171).

128 Unabhängig davon bedarf es für die Festlegung von weichen Tabukriterien grundsätzlich nur sachlicher Gründe, die der Planungsträger plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen nicht zwingend sein müssen (OVG Lüneburg, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 12 KN 119/16 −, juris Rn. 82). Dieser Anforderung trägt das gesamträumliche Plankonzept Rechnung. Maßgeblich für den gewählten Schutzabstand war hiernach insbesondere die naturschutzfachlich begründete Annahme, dass Windenergieanlagen im Umfeld von Kranichschlafplätzen erhebliche Stör- und Barrierewirkungen entfalten können, welche An- und Abflugbewegungen beeinträchtigen sowie das Kollisionsrisiko erhöhen (können). Diese Erwägungen erscheinen in rechtlicher Hinsicht nachvollziehbar und erweisen sich nicht als willkürlich.

129 Die Gutachten der GLU Gesellschaft für Geotechnik, Landschafts- und Umweltplanung mbH vom 19. Dezember 2018 bzw. 13. Oktober 2020 stellen das Abwägungsergebnis des Plangebers dabei auch nicht grundlegend in Frage. Diese gehen vielmehr – ebenso wie der Plangeber − selbst von einem Meideverhalten gegenüber Windenergieanlagen aus. Die Existenz dieser Problematik hat der Gutachter Müller in der mündlichen Verhandlung – wenn auch mit einem Vorbehalt hinsichtlich der gegenwärtigen Situation im streitigen örtlichen Bereich – im Grundsatz bestätigt. Im Gutachten vom 19. Dezember 2018 heißt es, dass Beeinträchtigungen von Zug- und Rastvögeln im Gebiet nicht pauschal ausgeschlossen werden und hinzukommende Windenergieanlagen die Beeinträchtigungen erhöhen könnten. Einige Arten zeigten zum Bestandswindpark Meideverhalten. Zum Teil seien Entwertungen der Potenzialfläche durch den Bestandswindpark bemerkbar (S. 12). Im Gutachten vom 13. Oktober 2020 wiederum wird ausgeführt, dass die Nutzung der Flächen zur Rast und/oder Nahrungsaufnahme in den vergangenen Jahren weiter zurück gegangen sei, was auf ein Meideverhalten gegenüber dem Bestandswindpark zurückzuführen sei. Darauf hat auch der Antragsgegner im Votum zur Stellungnahme der Antragstellerinnen zum 4. Entwurf des Regionalplans abgestellt. In den Tabuzonen wäre Windenergienutzung aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen zwar generell möglich, solle aber nach dem Gestaltungswillen des Plangebers nach für den gesamten Planungsraum einheitlich anzuwendenden Kriterien vorsorglich ausgeschlossen sein. Auch wenn das der Stellungnahme beigefügte Gutachten darlegen solle, dass der weggefallene Bereich nicht zum An- und Abflug genutzt werde, könne nicht widerlegt werden, dass generell im Umfeld der Schlafgewässer Windenergieanlagen Barrieren darstellten, die den An- und Abflug der Kraniche behinderten. Auch eine Kollisionsgefahr mit den Anlagen bestehe beim niedrigen An- oder Abflug. Die Landesplanungsbehörde halte daher an der Auffassung und am weichen Tabukriterium fest, dass das Ausmaß der Barrierewirkung und die Kollisionsgefahr als hoch einzustufen seien und berücksichtige einen Radius von 3.000 m um landesweit bedeutsame Schlafgewässer als weiches Tabukriterium (Akte 09, Vorgänge 03-10, S. 15777 f.). Diese Begründung ist nicht zu beanstanden.

130 bb) Bei der Umsetzung des abstrakt formulierten Tabukriteriums durch Ermittlung der konkreten Tabuzonen auf der Ebene des Regionalplans waren weitergehende Überlegungen der Landesplanungsbehörde erforderlich. Die Festlegung, welche Schlafgewässer der Kraniche landesweit bedeutsam sind, erfordert eine Wertung. Diese Wertung stand im planerischen Ermessen des Antragsgegners. Wenn es darum geht, Grundsätze der Raumordnung in Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG), verlangt das Gesetz eine weitere Abwägung und nicht lediglich eine bloße Rechtsanwendung wie bei der Subsumtion unter einen unbestimmten Rechtsbegriff (Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 73; Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 274). Die „landesweite Bedeutsamkeit“ ist nach dem – in der mündlichen Verhandlung konkretisierten − Vortrag des Antragsgegners anhand einer Mindestzahl (250) an Individuen auf Basis von vorliegenden Daten definiert worden. Die Landesplanungsbehörde hat dabei die Abgrenzung der Flächen auf die vom MELUND gelieferten Datensätze gestützt. Die entsprechenden Datensätze greifen auf vorangegangene Kartierungen bzw. Zählungen des Bestandes durch die Fachbehörden zurück. Danach rasteten im Bereich des Breitenburger Moors zwischen 900 bis 1.300 Exemplare. Die Annahme des Antragsgegners, dem Bestand im Breitenburger Moor komme vor diesem Hintergrund eine „landesweite Bedeutung“ zu, ist nicht zu beanstanden. Gegenteiliges haben die Antragstellerinnen – bezogen den hier einzig maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung (§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG) − auch nicht behauptet.

131 Der Plangeber war nicht verpflichtet, solche Schlafgewässer aus der weichen Tabuzone auszuschließen, deren Entstehung auf einen „nicht legalen Gewässerausbau“ zurückzuführen waren. Eine solche Differenzierung wäre auch artenschutzrechtlich kaum zu rechtfertigen gewesen (vgl. § 39 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG).

132 c) Der Anwendung des weichen Tabukriteriums „3.000 m Abstand um landesweit bedeutsame Schlafgewässer der Kraniche“ (Ziffer 2.4.2.22 des Plankonzepts) greift nicht unzulässig in die kommunale Planungshoheit der Antragstellerin zu 1. ein (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 54 Abs. 1 LV).

133 Ein Eingriff in die kommunale Planungshoheit durch ein Ziel der Raumordnung liegt vor, wenn die Festlegung eine hinreichend konkrete und rechtmäßige örtliche Planung nachhaltig stört oder wenn sie wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer gemeindlichen Planung entzieht (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 − 5 KN 42/21 −, juris Rn. 103). Es erscheint fraglich, ob diese Voraussetzungen hier gegeben sind. Der Antragsgegner hat das bestehende Sondergebiet Wind im Bebauungsplan Nr. 5 „Windpark …..“ nicht vollständig und die von der Antragstellerin beabsichtigte Erweiterung des Sondergebiets überhaupt nicht als Vorranggebiet ausgewiesen. Der ganz überwiegende Bereich des bestehenden Sondergebiets – mit 12 Bestandsanlagen – liegt allerdings im Vorranggebiet PR3_STE_083. Was die geplante Erweiterung des Windparks angeht, so konnte die Antragstellerin von vornherein nicht mit einer Realisierung rechnen, da für den Erweiterungsbereich in keinem der Entwürfe zum Regionalplan ein Vorranggebiet vorgesehen war.

134 Losgelöst davon wäre der Eingriff jedenfalls gerechtfertigt. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 54 Abs. 1 LV stehen der gemeindlichen Bindung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz und die Landesverfassung gewährleisten die kommunale Selbstverwaltung nur, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 − 4 CN 9.01 −, juris Rn. 13; Landesverfassungsgericht Schleswig-Holstein, Urteil vom 2. Februar 2024 – LVerfG 4/23 –, juris Rn. 142). Der Eingriff ist materiell gerechtfertigt, wenn die Einschränkung der Wahrung überörtlicher Interessen von höherem Gewicht dient. Der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung verhältnismäßig sein (BVerwG, Urteil vom 10. November 2011 − 4 CN 9.10 −, juris Rn. 12; BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 – 2 BvK 1/00 –, juris Rn. 124).

135 Diesen Anforderungen hat der Antragsgegner hinreichend Rechnung getragen.

136 Gemäß § 1 Abs. 3 ROG sollen sich die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Teilräume in die Gegebenheiten und Erfordernisse des Gesamtraums einfügen; die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraums soll die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen (Gegenstromprinzip). Nach § 13 Abs. 2 Satz 2 ROG sind Flächennutzungspläne und die Ergebnisse der von Gemeinden beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planungen in der Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG zu berücksichtigen, d. h. in diese Abwägung einzustellen. Die überörtliche und die örtliche Gesamtplanung beeinflussen sich hiernach gegenseitig, ohne dass die Regionalplanung strikt an die Bauleitplanung gebunden wäre (vgl. Grotefels, in: Kment, Raumordnungsgesetz – ROG, 2. Auflage 2026, § 13 Rn. 73).

137 Auf der anderen Seite lässt § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eine Konzentrationsflächenplanung nicht nur durch Darstellungen im Flächennutzungsplan, sondern auch durch Ziele der Raumordnung zu. Eine raumordnerische Konzentrationsflächenplanung kann unter anderem auf die Formulierung und Anwendung weicher Tabukriterien gestützt werden. Gegen diese vom Gesetzgeber eingeräumte Möglichkeit kann das Gegenstromprinzip nicht grundlegend in Stellung gebracht werden.

138 Um die damit einhergehende und von der Antragstellerin beanstandete Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit zu vermeiden, hätte sich der Plangeber allenfalls generell gegen eine Ausschlussplanung auf der Raumordnungsebene entscheiden können (vgl. S. 34 ff. des gesamträumlichen Plankonzepts). Dazu war er jedoch nicht verpflichtet. Die grundsätzliche Entscheidung des Antragsgegners für eine Konzentrationsflächenplanung weist unter dem Gesichtspunkt der kommunalen Planungshoheit und des Gegenstromprinzips keine Abwägungsmängel auf. Zur Begründung dieser Entscheidung wird im gesamträumlichen Plankonzept im Wesentlichen ausgeführt, dass vor dem Hintergrund des gesetzlichen Auftrages aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LaplaG die Landesregierung deutlich gemacht habe, auch zukünftig die Windenergienutzung raumordnerisch steuern zu wollen und damit die baurechtliche Privilegierung der Windenergienutzung im Außenbereich unter den Planungsvorbehalt neuer Regionalplanung zu stellen. Die kommunale Ebene solle von der ansonsten dort erforderlichen Konzentrationsplanung auf Grundlage des Bauplanungsrechts entlastet werden.

139 Dem Plangeber war bewusst, dass dies für die eigene Windkraftplanung der Gemeinden erhebliche Einschränkungen bedeutete. Er hat u.a. deshalb die Vor- und Nachteile eines Plankonzepts erwogen, das lediglich Vorranggebiete ohne Ausschlussgebiete vorsieht, sich im Ergebnis jedoch dagegen entschieden. Die Gemeinden, deren Gemeindegebiet außerhalb der Vorranggebiete liege, könnten – so die Begründung – bei einem solchen Plankonzept im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben selbst entscheiden, ob und inwieweit sie die Windenergienutzung steuern bzw. ausschließen möchten. Die Belange der Betreiber sowie die Belange von Windkraftgegnern würden individuell vor Ort entschieden werden. Den Interessen der Windbranche und insbesondere auch der Bürger, die sich an Windpark-Projekten beteiligen, könnten besser Rechnung getragen werden. Die so ausgestalteten Raumordnungspläne führten nicht dazu, dass Windkraftanlagen auf den Bestandsschutz beschränkt würden. Demgegenüber habe das Konzept allerdings den Nachteil, dass eine landesweit einheitliche Steuerung auf der Ebene der Regionalpläne und damit eine Konzentration der Windkraftanlagen nicht erreicht werden könne. Der sogenannte „Wildwuchs“ (volle Ausnutzung der Privilegierung ohne räumliche Konzentration) könnte nicht verhindert werden, da Bauleitpläne nicht flächendeckend zwingend erforderlich seien. Die Konfliktlösung und der damit einhergehende Arbeitsaufwand würden zudem den Kommunen auferlegt. Diese trügen das mit einer Konzentrationsplanung verbundene Rechtsrisiko. Den Interessen des Landschaftsschutzes und der Bürger, die einer Windenergienutzung kritisch gegenüberstünden, würde keine oder in geringem Maße Rechnung getragen. Eine planerische Vorsorge für ein großräumiges Freihaltekonzept würde damit weitgehend aufgegeben.

140 Diese Begründung erscheint sachlich nachvollziehbar und lässt keine Abwägungsfehler erkennen. Letztlich ergibt sich bereits aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, dass die betroffenen Belange derart gegeneinander abgewogen werden dürfen. Das Interesse an einer zentralen Steuerung der Windkraftnutzung ist gegenüber dem Interesse der Gemeinden an einer eigenständigen Windkraftplanung ein überörtliches Interesse von höherem Gewicht.

141 2. Der Antragsgegner hat die Interessen von Altanlagenbetreibern im Rahmen seiner Planung hinreichend berücksichtigt (vgl. nur Senat, Urteile vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 336 ff., vom 7. Mai 2025 – 5 KN 8/21 –, juris Rn. 186 ff., vom 11. Juni – 5 KN 11/21 –, juris Rn. 260 ff., vom 11. Juli 2025 – 5 KN 4/21 –, juris Rn. 441 ff., vom 14. Oktober – 5 KN 43/21 –, juris Rn. 165 ff., und vom 19. November 2025 – 5 KN 31/21 −, juris Rn. 204 ff.).

142 Der Gesetzgeber sieht es als berechtigtes öffentliches Anliegen an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Dieses Ziel ließe sich nicht erreichen, wenn sich die Flächenauswahl nach den Standorten vorhandener Windkraftanlagen zu richten hätte. Der Planungsträger hat daher zwar das Interesse der Betreiber, ältere Anlagen durch effizientere neue Anlagen zu ersetzen und diese dabei gegebenenfalls auch neu anzuordnen (Repowering), in der Abwägung zu berücksichtigen. Ein gesteigertes Abwägungs- und Begründungserfordernis löst das Repowering-Potenzial vorhandener Windenergieanlagen aber nicht aus. Entscheidend ist, dass der Planungsträger die Interessen der Betreiber vorhandener Windenergieanlagen erkennt und angemessen gewichtet (BVerwG, Beschluss vom 29. März 2010 – 4 BN 65.09 –, juris Rn. 9). Das ist hier geschehen.

143 Gemäß dem gesamträumlichen Plankonzept (S. 30 f., 79, 120, 121, 132) war bei der Abwägung im Einzelfall zu berücksichtigen, dass bereits der Windenergienutzung zugeführte Flächen möglichst wieder als Vorranggebiete ausgewiesen werden sollen. Im Ergebnis lagen danach im Planungsraum III noch rund 34 % der genehmigten raumbedeutsamen Windkraftanlagen (569 Anlagen) außerhalb der Vorranggebiete Windenergie (Textteil des Regionalplans, S. 9). Für ein Repowering von Altanlagen, d. h. von raumbedeutsamen Windkraftanlagen, die außerhalb der Vorranggebiete errichtet sind, sieht der Regionalplan in Ziff. 5.7.2 Vorranggebiete Repowering vor. Die Fläche dieser Vorranggebiete Repowering beträgt 936 Hektar (Plankonzept, S. 140). Die Gebiete dürfen ausschließlich für ein Repowering der Altanlagen genutzt werden.

144 Ferner dürfen die Vorranggebiete Repowering nur in Anspruch genommen werden, wenn für die Errichtung einer Windkraftanlage innerhalb eines Vorranggebietes Repowering mindestens zwei Altanlagen außerhalb der Vorranggebiete Windenergie und der Vorranggebiete Repowering zurückgebaut werden (Eins für Zwei). Das ist in formeller Hinsicht von § 7 Abs. 1 Satz 2 ROG gedeckt. Danach kann festgelegt werden, dass bestimmte Nutzungen und Funktionen des Raums u.a. nur ab Eintritt bestimmter Umstände vorgesehen sind. Die 2017 in das Gesetz eingefügte Vorschrift bestätigt (vgl. BT-Drs. 18/10883, S. 41: „deklaratorisch“) die Zulässigkeit von bedingten Planfestsetzungen. Das umfasst auch die Klausel, neue und leistungsfähigere Windenkraftanlagen erst dann zuzulassen, wenn der Betrieb alter Anlagen eingestellt wird (Runkel, in: Spannowsky u. a., ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 21).

145 Der Plangeber hat die Wahl eines anderen Plankonzeptes erwogen, welches keine Ausschlusswirkung außerhalb der Vorranggebiete vorsieht (Plankonzept S. 35 f., 136 f.). Ein so ausgestalteter Raumordnungsplan hätte nicht dazu geführt, dass Windkraftanlagen auf den Bestandsschutz beschränkt werden, und es hätten keine Vorranggebiete für Repowering ausgewiesen werden müssen. Der Plangeber hat ein solches Konzept jedoch verworfen, weil damit der sogenannte „Wildwuchs“ (volle Ausnutzung der Privilegierung ohne räumliche Konzentration) nicht hätte verhindert werden können. Eine Fehlgewichtung der entgegenstehenden Belange liegt darin nicht. Das vom Antragsgegner verfolgte Repoweringkonzept gewährleistet, dass den Altanlagenbetreibern eine Möglichkeit zum Repowering an geeigneter Stelle eröffnet wird, auch wenn ihre Altanlagen nicht in einem Vorranggebiet Windenergie liegen. Gleichzeitig führt das Konzept zu einer Konzentrationswirkung hinsichtlich der Windenergienutzung und zu einer Entlastung des Landschaftsraumes. Damit ist ein angemessener Interessenausgleich sichergestellt.

146 Ebenso hat der Plangeber das Interesse von Bürgerwindparks an der Beibehaltung des bisherigen Standorts fehlerfrei abgewogen. Das Interesse an einem gleichmäßigen Schutz der Bevölkerung vor Umwelteinwirkungen und das Ziel, eine Ungleichbehandlung der Altanlagenbetreiber zu vermeiden, sind hinreichende gewichtige Belange, die sich bei der Abwägung gegenüber dem Interesse von Bürgerwindparks an einer Bevorzugung durchsetzen durften.

147 Ein Abwägungsmangel resultiert auch nicht daraus, dass Betreiber von Anlagen in bisherigen Konzentrationszonen Entschädigungsansprüche geltend machen könnten, wenn die Standorte jetzt nicht mehr in Vorranggebieten liegen. Solche Ansprüche sind dem Einwand ausgesetzt, dass die bisherigen Konzentrationszonen nicht wirksam ausgewiesen waren. Der Antragsgegner hat im Übrigen nachvollziehbar darauf abgestellt, dass eine Ausrichtung des Plankonzepts an der Vermeidung von Entschädigungsleistungen der angestrebten Kanalisierung der Windenergienutzung sowie der Korrektur der Folgen des ungesteuerten Ausbaus in der Vergangenheit im Wege gestanden hätte.

148 Der Plangeber hat ausreichend Vorsorge dafür getroffen, dass das Repowering nicht mit dem Instrument der Höhenbeschränkung verhindert wird. Gemäß dem in Kap. 5.7.2 Z (6) des Regionalplans formulierten Ziel der Raumordnung unterliegt eine kleinräumige Steuerung der Windenergienutzung innerhalb der Vorranggebiete Repowering durch die gemeindliche Bauleitplanung einer Beachtens- bzw. Anpassungspflicht gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB in dem Sinne, dass das landesplanerische Ziel der Windenergienutzung zu Zwecken des Repowering und damit der Steigerung der Effektivität erhalten bleibt. Die Gemeinden müssen bei einer solchen Planung sicherstellen, dass sich die Windenergienutzung innerhalb der Vorranggebiete Repowering gegenüber entgegenstehenden Nutzungen durchsetzt und eine Steigerung der Leistungsfähigkeit erreicht wird.

149 Mit dem Repowering-Konzept greift der Plangeber nicht unverhältnismäßig in das Eigentum ein (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG). Das Konzept ist eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Es ist geeignet und erforderlich, um ein legitimes Ziel zu erreichen. Ein Konzept ohne die Wirkung, dass Windkraftanlagen auf den Bestandsschutz beschränkt werden, wäre durch die Ausweisung von Vorranggebieten ohne Ausschlusswirkung möglich gewesen, hätte aber die beabsichtigte Konzentrationswirkung nicht erreicht. Das gewählte Konzept ist auch angemessen. Der erforderlichen Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne wird im Raumordnungsrecht durch § 7 Abs. 2 ROG Rechnung getragen. Das Abwägungsgebot erlaubt einen besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden Interessenausgleich unter maßgeblicher Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (vgl. zum Abwägungsgebot in der Bauleitplanung: BVerfG, Beschluss vom 30. November 1988 – 1 BvR 1301/84 –⁠, juris Rn. 74). Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit kann insofern zu keinem anderen Ergebnis führen als die Prüfung von Abwägungsmängeln. Solche liegen hier jedoch – wie gezeigt – nicht vor.

150 3. Die angegriffene Rechtsverordnung genügt den rechtlichen Anforderungen des Klimaschutzes (vgl. Senat, Urteile vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 345 ff., vom 7. Mai 2025 – 5 KN 8/21 –, juris Rn. 195 ff., vom 11. Juni – 5 KN 11/21 –, juris Rn. 269 ff., vom 11. Juli 2025 – 5 KN 4/21 –, juris Rn. 467 ff., vom 14. Oktober – 5 KN 43/21 –, juris Rn. 174 ff., und vom 19. November 2025 – 5 KN 31/21 −, juris Rn. 213 ff.).

151 Bei der Flächenausweisung für Windenergie an Land ist der Klimaschutz ein bedeutsamer Abwägungsbelang. Sowohl das Raumordnungsgesetz als auch das Landesplanungsgesetz regeln als Grundsätze der Raumordnung, dass den räumlichen Erfordernissen des Klimaschutzes Rechnung zu tragen ist (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG a.F., § 5 Abs. 3 Satz 1 LaplaG). Dabei sind die räumlichen Voraussetzungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien zu schaffen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG a.F.). Der Windenergie an Land kommt u. a. unter klimapolitischen Gesichtspunkten eine besondere Bedeutung zu (Kapitel 3.5.2 Abs. 1 G LEP a.F.).

152 Die Landesplanungsbehörde hat sich bei der Abwägung dieser Grundsätze fehlerfrei an § 3 Abs. 3 EWKG a. F. (jetzt: § 3 Abs. 5 EWKG) orientiert. Danach soll die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Schleswig-Holstein bis zum Jahr 2025 auf mindestens 37 Terawattstunden ausgebaut werden.

153 a) § 3 Abs. 3 EWKG a. F. ist mit der Verpflichtung des Staates zum Klimaschutz gemäß Art. 20a GG vereinbar.

154 Zentrale Leitgröße für den klimatischen Zustand des Erdsystems insgesamt ist die mittlere Temperatur der Erde. Entsprechend zielt das Klimaschutzgebot im Kern auf die Einhaltung einer Temperaturschwelle, bei der die durch Menschen verursachte Erwärmung der Erde angehalten werden soll (BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, juris Rn. 198). Die Temperaturschwelle ist durch § 1 Satz 3 KSG dahingehend bestimmt, dass der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 Grad Celsius und möglichst auf 1,5 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist. Diese Festlegung war unter dem Gesichtspunkt des Klimaschutzgebots gemäß Art. 20a GG zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht zu beanstanden (BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, juris Rn. 211 f.).

155 Aus der Verpflichtung zur Begrenzung des Temperaturanstiegs folgt die Notwendigkeit, den Ausstoß von CO2 durch den Verbrauch fossiler Energieträger immer stärker bis zu dem Punkt zu reduzieren, zu dem die Nutzung von Energie keinen Beitrag mehr zur globalen Erderwärmung leistet. Das erfordert die Rückführung der Stromgewinnung durch Verbrauch fossiler Energieträger, die zur Sicherung einer ausreichenden Stromversorgung durch eine vermehrte Nutzung erneuerbarer Energien aufgefangen werden muss (BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1187/17 –, juris Rn. 107).

156 Vor diesem Hintergrund hatte der Landesgesetzgeber in Wahrnehmung seines Konkretisierungsauftrags und seiner Konkretisierungsprärogative zum maßgeblichen Zeitpunkt durch § 3 Abs. 3 EWKG a. F. festgelegt, dass die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Schleswig-Holstein bis zum Jahr 2025 auf mindestens 37 Terawattstunden ausgebaut werden sollte. Mit einem Verhältnis der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien zum Bruttostromverbrauch in Schleswig-Holstein von bis zu 250 % (vgl. Energiewende- und Klimaschutzbericht 2020, LT-Drs. 19/2291, S. 14) ging dieses Ziel zum maßgeblichen Zeitpunkt über die damalige bundesweite Vorgabe in § 1 Abs. 2 Satz Nr. 1 EEG deutlich hinaus (Steigerung auf 65 % bis zum Jahr 2030). Der gesetzgeberische Spielraum des Art. 20a GG war damit nicht überschritten.

157 b) Die Landesplanungsbehörde hat den in § 3 Abs. 3 EWKG a. F. formulierten öffentlichen Belang entsprechend seinem Gewicht in die Abwägung eingestellt. Der Entwurf des Gesetzes zur Energiewende und zum Klimaschutz in Schleswig-Holstein wurde u.a. damit begründet, dass die Landesregierung bis 2025 eine installierte Leistung von Windenergie an Land von 10 Gigawatt anstrebt (LT-Drs. 18/4388, S. 27; vgl. auch Begründung B zu 1 zu Kapitel 3.5.2 LEP a.F.). Allerdings würden dabei verschiedene Faktoren die Erreichung dieses Zielszenarios bestimmen, die derzeit nur schwer zu prognostizieren und teilweise von der Landesregierung nicht beeinflussbar seien. Dazu gehörten u.a. die Weiterentwicklung der immissionsschutzrechtlichen Anforderungen, die spätere tatsächliche Ausnutzung der neu ausgewiesenen Vorranggebiete durch Windkraftbetreiber, das Repowering bzw. der Umzug von Bestandsanlagen mit Leistungssteigerung, die technische Optimierung der Anlagen sowie die dann bestehenden Vergütungsbedingungen. Durchschnittlich werde bis 2025 ein Nettozubau von Windkraftanlagen von etwa 400 Megawatt pro Jahr erwartet und angestrebt.

158 Hiervon ausgehend wird im gesamträumlichen Plankonzept (S. 25 ff.) anhand einer Zubau-Prognose und einer Prognose aufgrund der Vorrangflächen dargelegt, dass das Ziel von 10 Gigawatt Leistung bis 2025 mit den insgesamt in den drei Planungsräumen ausgewiesenen Vorrangflächen erreichbar ist. Diese Prognosen weisen keine erkennbaren Mängel auf.

159 Durch die einheitliche Anwendung der Tabu- und Abwägungskriterien auf sämtliche Planungsräume hat der Antragsgegner sichergestellt, dass der Planungsraum III auch für sich betrachtet in einem angemessenen Maß zur Zielerreichung beiträgt.

160 c) Die Planung leidet nicht deshalb unter einem Mangel, weil sie unter dem Aspekt des Klimaschutzes keine konkreten Berechnungen des räumlichen Bedarfs für die Errichtung und den Betrieb von Windkraftanlagen ab dem Jahr 2025 anstellt. Die Raumordnungspläne legen die anzustrebende räumliche Entwicklung für einen Zeitraum von regelmäßig 15 Jahren fest (§ 5 Abs. 1 Satz 4 LaplaG). Sie sind bei Bedarf der Entwicklung anzupassen und zu ändern (§ 5 Abs. 1 Satz 5, § 6 LaplaG). Die Frage, in welchem Umfang zukünftig weitere Ausbaumöglichkeiten für die Windenergie an Land aus Gründen des Klimaschutzes geschaffen werden müssen, lässt sich über einen Zeitraum von 15 Jahren nur eingeschränkt beurteilen (s. o.). Hierfür kommt es u.a. darauf an, inwieweit die neu ausgewiesenen Vorranggebiete tatsächlich für die Errichtung von Windkraftanlagen in Anspruch genommen werden und wie sich die technologische Entwicklung auf die die aus Windkraft erzeugte Leistung auswirkt. Maßgeblich ist auch die Energieerzeugung aus anderen regenerativen Quellen. Schließlich ist die Entwicklung des Energieverbrauchs bzw. der Energieeinsparung zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund stellt es keinen Abwägungsfehler dar, dass sich die Landesplanungsbehörde für die Prüfung weiterer Ausbauschritte ab 2025 eine Revision der Teilaufstellung der Regionalpläne vorbehalten hat (vgl. Plankonzept, S. 26). Auch der Landesgesetzgeber hat keine belastbare Grundlage dafür gesehen, längerfristige Ziele auf Landesebene zu formulieren (LT-Drs. 18/4388, S. 28).

161 4. Mit der angegriffenen Rechtsverordnung wird der Windenergie im Planungsraum III substantiell Raum geschaffen (vgl. Senat, Urteile vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 357 ff., vom 7. Mai 2025 – 5 KN 8/21 –, juris Rn. 207 ff., vom 11. Juni – 5 KN 11/21 –, juris Rn. 281 ff., vom 11. Juli 2025 – 5 KN 4/21 –, juris Rn. 461 ff., vom 3. September 2025 – 5 KN 12/21 –, juris Rn. 214 ff., vom 14. Oktober – 5 KN 43/21 –, juris Rn. 186 ff., und vom 19. November 2025 – 5 KN 31/21 −, juris Rn. 225 ff.).

162 Der Planungsträger ist bei einer Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht gehalten, der Windenergie „bestmöglich“ Rechnung zu tragen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich jedoch nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Plan darf nicht als Mittel benutzt werden, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Mit einer bloßen „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf der Planungsträger es nicht bewenden lassen. Vielmehr muss er der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schaffen (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 –, juris Rn. 11; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 24).

163 Die Konzentrationsflächenplanung im Planungsraums III genügt dem Substanzgebot. 14.223 Hektar oder 1,75 % des Planungsraums sind als Vorranggebiete ausgewiesen, die Vorranggebiete Repowering nicht mitgerechnet. Maßgeblich hierfür war die gleichmäßige Anwendung der Tabu- bzw. Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans, die sich ihrerseits an einem landesweiten Flächenziel von 2 % orientieren. Es handelt sich dabei um eine Mindestfläche, die erforderlich erschien, um das energiepolitische Ziel von zehn Gigawatt installierter Leistung im Bereich der Onshore-Windenergie zu erreichen (vgl. Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 46). Ausschlusswirkung entfalteten in erster Linie die harten Tabuzonen und die Abstandspuffer zu Siedlungen bzw. Einzelhäusern und Splittersiedlungen im Außenbereich. Landesweit waren davon 93,9 % der Gesamtfläche betroffen (Plankonzept, S. 129).

164 Der Planungsraum III ist dadurch gekennzeichnet, dass er den Verdichtungsraum um Hamburg umfasst. Ferner sind die Hansestadt Lübeck und ihre Randbereiche Ordnungs- und Verdichtungsraum mit vielfältiger Siedlungs-, Wirtschafts-, Verkehrs- und Landschaftsstruktur. Dieser Bereich ist gekennzeichnet durch eine höhere Einwohner- und Arbeitsplatzdichte, einen höheren Siedlungsflächenanteil und ein dichteres Verkehrsnetz im Vergleich zu den ländlichen Räumen Ostholsteins. Demgegenüber werden weite Bereiche im nördlichen Teil des Planungsraums einschließlich des westlichen Teils von Fehmarn als strukturschwache ländliche Räume eingestuft (Umweltbericht S. 27 f.). Der herausragende Vogelreichtum, besonders der östlichen Bereiche des Planungsraumes, begründet sich aus den besonderen naturräumlichen Gegebenheiten und der exponierten Lage innerhalb der westlichen Ostsee als Teil einer ehemaligen Landbrücke zwischen Skandinavien und Mitteleuropa. Insgesamt haben alle Küstenlinien eine große Bedeutung als Leitlinien und sind wichtige Zugkorridore zwischen Ostsee und Wattenmeer. Aufgrund des Zusammentreffens dieser Vielzahl von Zugwegen und Leitlinien wird der Planungsraum III wie kein anderer in Schleswig-Holstein durchflogen (Umweltbericht S. 47 f.). Der östliche Teil des Planungsraums ist ferner geprägt durch einen Anteil am Dichtezentrum für Seeadlervorkommen sowie durch eine stärkere Konzentration der Horststandorte von Seeadler, Schwarzstorch, Weißstorch und Rotmilan (Umweltbericht S. 51 ff.). Der Kreis Dithmarschen liegt vollständig in der (höchsten) Windzone IV (Plankonzept, S. 43); allerdings gibt es im Osten des Kreises große Flächen, die im maßgeblichen Zeitpunkt zur Ausweisung als Landschaftsschutzgebiete vorgesehen waren (Umweltbericht, S. 81).

165 Durch die weite Ausdehnung des Planungsraums von Dithmarschen bis Fehmarn ergeben sich insgesamt sehr unterschiedliche Abwägungsbedingungen in den Teilräumen. Ein Schwerpunkt der Flächenausweisung liegt in den Marschbereichen der Westküste westlich der A 23 sowie westlich der A 7 zwischen Neumünster und Bad Bramstedt. Im östlichen Teil des Planungsraumes III (östlich der A 7) sind weniger Flächenausweisungen zu verzeichnen. Das liegt neben der dichten Besiedlung des Hamburger Umlandes auch an der gegenüber dem Westteil größeren Zahl an schützenswerten Landschaftsbestandteilen (FFH-, Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete, Naturparke) und Brutplätzen geschützter, windkraftsensibler Großvögel. Hinzu kommt, dass es vor allem in den Kreisen Segeberg und Herzogtum Lauenburg zahlreiche Flächen gibt, die Bestandteil des Lebensraumverbund- und Grünbrückenkonzeptes für das Rotwild sind und daher nach Auffassung des Antragsgegners von Windkraftanlagen freigehalten werden sollen (Plankonzept, S. 128).

166 Das ausdifferenzierte Konzept des Antragsgegners lässt erwarten, dass sich die Windenergie in den am Ende ermittelten Vorranggebieten mit hoher Wahrscheinlichkeit durchsetzen wird. Bei einer Gesamtbetrachtung unter Beachtung der örtlichen Besonderheiten zeigt sich, dass die Planung des Antragsgegners nicht darauf angelegt ist, Windkraftanlagen von möglichst weiten Teilen des Planungsraums von vornherein fernzuhalten.

167 III. Sonstige Mängel des Regionalplans sind nicht ersichtlich. Der Senat hat sich dabei von dem Grundsatz leiten lassen, dass er sich nicht gleichsam „ungefragt“ auf Fehlersuche zu begeben hat und nicht verpflichtet ist, jedem möglichen Rechtsfehler der Rechtsverordnung, unabhängig von den von den Beteiligten vorgebrachten Rügen, nachzugehen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 − 5 KN 46/21 –, juris Rn. 364).

168 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. § 708 Nr. 10 ZPO gilt entsprechend für Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts, in denen es, wie im Normenkontrollverfahren, als letzte Tatsacheninstanz entscheidet (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 13. März 2025 − 3 KN 11/21 –, juris Rn. 139; Senat, Urteil vom 19. November 2025 − 5 KN 31/21 −, juris Rn. 232).

169 Ein Grund für die Zulassung der Revision ist nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).

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