Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht 4. Kammer — 4 A 209/25 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-02-18

Aktenzeichen: 4 A 209/25

ECLI: ECLI:DE:VGSH:2026:0218.4A209.25.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 109 Abs 1 MedStVtr, § 94 Abs 3 S 2 MedStVtr

Leitsatz

1. Das Kriterium der Offensichtlichkeit in § 94 Abs 3 S 2 MStV (juris: MedStVtr) ist nach einer Gesamtbetrachtung des jeweiligen Falls zu beurteilen, die sowohl den zugrundeliegenden Sachverhalt als auch dessen rechtliche Bewertung erfasst. Ein Fall ist dann offensichtlich, wenn ein in tatsächlicher Hinsicht offen zu Tage liegender Sachverhalt hinreichende Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß bietet. (Rn.80)

2. Die Ermächtigung zum Erlass einer Beanstandung in § 109 Abs 1 MStV (juris: MedStVtr) soll der Behörde nicht die Möglichkeit eröffnen, sich zur Bestätigung der eigenen Rechtsauffassung ein in Form eines Bescheids gekleidetes Rechtsgutachten zu Rechtsfragen von allgemeinem Interesse für die Medienaufsicht zu verschaffen. Der Erlass einer Beanstandung setzt vielmehr eine konkret bezweckte Verhaltenssteuerung voraus. (Rn.101)

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 22. Juni 2021 (Az. 7.3.1) wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

1 Die Klägerin wendet sich gegen die medienrechtliche Beanstandung von Infoboxen.

2 Sie ist Anbieterin der in Deutschland unter www.....de abrufbaren Internetsuchmaschine ... Suche und hat ihren Sitz in .... Zustellungsbevollmächtigte im Sinne von § 92 des Medienstaatsvertrages (MStV) ist die ... mit Sitz in .... Die Beklagte ist eine Anstalt öffentlichen Rechts mit Sitz in ... und für die Medienaufsicht in ... und ... zuständig.

3 Die von der Klägerin betriebene Suchmaschine ermöglicht es Nutzern nach Websites jeder Art zu suchen. Gibt der Nutzer Suchbegriffe in das auf der Startseite ersichtliche Suchfeld ein, erscheint eine Suchergebnisliste. Die in der Suchergebnisliste ausgewiesenen Treffer werden mit einem als Weblink ausgestalteten blauen Titel, einer URL-Zeile sowie einem kurzen Anreißertext (sogenanntes Snippet) präsentiert. Über den Weblink wird der Nutzer auf die jeweilige Website weitergeleitet.

4 Die generische Suchergebnisliste basiert auf allen im Internet verfügbaren Websites und deren Informationen. Die Platzierung der Suchergebnisse beruht auf einem von der Klägerin durch algorithmische Verfahren vorgenommenen Ranking der Suchtreffer. Nach den Angaben der Klägerin auf ihrer Internetseite („So funktioniert die ... Suche“) berücksichtigen die Suchalgorithmen namentlich die bei der Suchanfrage verwendeten Wörter, die Relevanz der Inhalte der durchsuchten Websites und deren Nutzerfreundlichkeit, das Fachwissen der Quellen sowie den Standort und die Einstellungen des Nutzers.

5 Das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) ist seit dem 1. September 2020 Herausgeber des Internetportals www.gesund.bund.de, das nach seinen eigenen Angaben („Über gesund.bund.de“) als sogenanntes Nationales Gesundheitsportal (NGP) der zuverlässigen und verlässlichen Vermittlung von gesundheitsbezogenem Wissen und damit der Förderung der Gesundheitskompetenz und Selbstbestimmung der Bürgerinnen und Bürger dient. Als staatliches Gesundheitsportal unterstütze das NGP die Bürgerinnen und Bürger dabei, die eigene Gesundheit zu verstehen und medizinische Angebote zur Vorbeugung, Diagnostik und Behandlung richtig einordnen zu können. Es biete ein Themenspektrum, das sich an Bürgerinnen und Bürger richte, die allgemein an Gesundheitsthemen interessiert seien, genauso wie an jene, die verlässliche Informationen zu einer bestimmten Erkrankung suchten.

6 Am 10. November 2020 gaben ein Vertreter der Klägerin und der Bundesgesundheitsminister bekannt, dass die Inhalte des NGP bei einer medizinischen Stichwortsuche in der ... Suche zukünftig in Gesundheits-Infoboxen – sogenannten Knowledge Panels zu Krankheitsbildern – präsentiert würden. In der entsprechenden Pressemitteilung des BMG vom selben Tag (abrufbar unter: https://www.bundesgesundheitsministerium.de/presse/pressemitteilungen/2020/4-quartal/bmg-google.html) gab das BMG den Start einer Zusammenarbeit mit der Klägerin bekannt, die den Nutzern einen schnellen Überblick über verlässliche und vertrauenswürdige Informationen zu krankheitsbezogenen Themen bieten solle.

7 Ab dem 10. November 2020 wurde bei Eingabe von bis zu 160 krankheitsbezogenen Suchbegriffen wie u.a. „Migräne“, „Tinnitus“, „Bandscheibenvorfall“ oder „Grauer Star“ in der ... Suche ein im Titel grün hinterlegtes Informationsfeld auf der Suchergebnisseite angezeigt. Diese Gesundheits-Infoboxen beruhten nicht auf einer Anwendung der von der Klägerin für die generische Suchergebnisliste genutzten Verfahren und Kriterien. Vielmehr griff die Klägerin auf eine vom NGP kostenfrei für alle Suchmaschinen vorgeschaltete Schnittstelle zurück, die die Texte des Portals im Open-Source Format „Schema.org“ bereithielt. Dementsprechend wurden in den Gesundheits-Infoboxen ausschließlich Inhalte des NGP angezeigt. In der Desktopvariante wurden die Informationsfelder auf der rechten Seite neben der Suchergebnisliste angezeigt. Bei der Suchanfrage über ein mobiles Endgerät erfolgte die Anzeige der Infoboxen oberhalb der generischen Suchergebnisliste. Wegen der Einzelheiten der Präsentation der Gesundheitsboxen wird auf die Darstellung auf Seite 11 ff. des angefochtenen Bescheides verwiesen (Bl. 1357 ff. der Beiakte A).

8 Bei Eingabe der fraglichen krankheits- bzw. gesundheitsbezogenen Suchanfragen befanden sich unter den ersten Treffern der Suchergebnisliste in der überwiegenden Anzahl auch die unter www.apotheken-umschau.de und www.netdoktor.de abrufbaren digitalen Presseangebote. Das Internetportal www.apotheken-umschau.de ist der Online-Auftritt des von der im Parallelverfahren 4 A 210/25 beigeladenen ... (nachfolgend ... Verlag) vertriebenen Gesundheitsmagazins „Apotheken Umschau“, das als Kundenzeitschrift in Apotheken ausliegt. Die Internetseite www.netdoktor.de ist ein Online-Gesundheitsportal der ... GmbH, das medizinisches Wissen und Gesundheitsinformationen anbietet.

9 Die Beklagte teilte der Klägerin mit Schreiben vom 17. Dezember 2020 (Bl. 134 der Beiakte A) die Einleitung eines medienrechtlichen Verfahrens wegen Verstoßes gegen § 94 MStV mit. Ihr werde zur Last gelegt, durch die priorisierte Anzeige von gesundheitsbezogenen Informationen des Internetportals www.gesund.bund.de in der Internetsuchmaschine ... Suche gegen § 94 Abs. 2 Alt. 1 und 2 i.V.m. § 93 Abs. 1 MStV zu verstoßen.

10 Nach einer Information durch die Beklagte mit Schreiben vom 11. Januar 2021 erhob der im Parallelverfahren 4 A 210/25 beigeladene ... mit Schreiben vom 12. Februar und vom 1. März 2021 gemäß § 94 Abs. 3 Satz 1 MStV Beschwerde gegen die hervorgehobene Präsentation von Inhalten des NGP auf der ... Suchergebnisseite und beantragte deren Beanstandung und Untersagung. Die Beklagte leitete hieraufhin unter dem Aktenzeichen 7.3.2 ein separates Verwaltungsverfahren ein, an das sich das Klageverfahren 4 A 210/25 anschloss.

11 Mit Schreiben vom 15. Februar 2021 (Bl. 183 der Beiakte A) nahm die Klägerin zu dem Schreiben der Beklagten Stellung und beantragte die Einstellung des Verfahrens. Sie teilte zugleich mit, dass sie nach Erlass der einstweiligen Untersagungsverfügung des LG München I mit Urteil vom 10. Februar 2021– 37 O 15720/20 – die Gesundheits-Infoboxen mit den Inhalten des NGP aus ihrem auf Deutschland ausgerichteten Angebot entfernt habe. Das LG München I sei in seiner Entscheidung von einer wettbewerbsbeschränkenden Absprache zwischen dem BMG und ihr ausgegangen.

12 Unabhängig davon machte sie geltend, dass es sich bei den Gesundheits-Infoboxen um eine Weiterentwicklung der klassischen ... Suche handele. Sie habe den Nutzern rasch sachliche, rein faktische und knapp gehaltene Basisinformationen zu Gesundheitsfragen geliefert. Dadurch hätten die Infoboxen die – unveränderte – Anzeige verlinkter Websites in der Suchergebnisliste ergänzt. Sie habe bereits vor Inkrafttreten des Medienstaatsvertrages am 7. November 2020 beschlossen, die Gesundheits-Infoboxen auch in ihrem auf Deutschland ausgerichteten Angebot der ... Suche zu implementieren und das NGP als Quelle hierfür ausgewählt.

13 Eine Diskriminierung im Sinne des § 94 MStV sei darin nicht zu erblicken. Die Gesundheits-Infoboxen hätten den Nutzern bei bestimmten Suchanfragen Basisinformationen zu verschiedenen Krankheitsbildern angezeigt, die ihnen die Navigation durch die Vielzahl der im Netz verfügbaren Quellen zu Gesundheitsthemen erleichtert und sie bei der Wahrnehmung ihrer Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG unterstützt hätten. Zudem seien die Einführung der Infoboxen und die Gestaltung der Suchergebnisseite Ausdruck ihrer von Art. 12 GG und der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV grundsätzlich geschützten unternehmerischen Freiheit gewesen. Es sei bereits fragwürdig, ob der von § 94 MStV geforderte besonders hohe Einfluss der ... Suche auf die Wahrnehmbarkeit journalistisch-redaktionell gestalteter Angebote zu Gesundheitsthemen angenommen werden könne, da sich der Begriff der Wahrnehmbarkeit auf den gesamten, d.h. medienübergreifenden Meinungsbildungsprozess beziehe und die Mehrheit der Bevölkerung gesundheitsbezogene Informationen nicht im Internet suche, sondern hierfür andere Medien und Informationsquellen wähle. Das Diskriminierungsverbot in § 94 Abs. 2 Alt. 1 MStV sei zudem schon aus konzeptionellen Gründen tatbestandlich nicht anwendbar, da sich die Infoboxen gleichermaßen auf alle Anbieter journalistisch-redaktioneller Gesundheitsinformationen ausgewirkt hätten. Die Vorschrift sei für die Anzeige zusätzlicher, sachbezogener und für die Nutzer nützlicher Informationen nicht geschaffen. Das Diskriminierungsverbot wolle – wie der in § 93 Abs. 1 Nr. 2 MStV geregelten Verpflichtung zur Information über die Funktionsweise der eingesetzten Algorithmen zu entnehmen sei – vor algorithmisch getroffenen Entscheidungen schützen, die die Medienvielfalt beeinträchtigten, nicht jedoch die Entwicklung zusätzlicher und für den Nutzer nützlicher Dienste behindern. Die Infoboxen hätten aber auch nicht auf einer ungleichen Handhabung der Kriterien für den Zugang zu einem Medienintermediär oder der Ranking-Kriterien im Sinne von § 93 MStV beruht, sondern auf einer unternehmerischen Entscheidung für ein manuelles Auswahlsystem, das nicht von der „Diskriminierungslogik“ des § 94 MStV erfasst werde und erst recht keine systematische Abweichung gemäß § 94 Abs. 2 Alt. 1 MStV im Sinne einer Beeinträchtigung der Vielfalt darstelle. Die Wahl des NGP als Quelle für die Gesundheits-Infoboxen könne auch deshalb keine Diskriminierung sein, weil zum Zeitpunkt der Auswahlentscheidung keine andere, gleichermaßen geeignete Webpräsenz mit Gesundheitsinhalten zur Verfügung gestanden habe. Das NGP stelle zuverlässige Informationen zu Krankheiten, Prävention, Patientenversorgung und allgemeinen Gesundheitsthemen auf frei zugänglichen Internetseiten bereit. Ihr – der Klägerin – sei keine andere Quelle in Deutschland bekannt, der Verbraucher ein vergleichbar hohes Vertrauen entgegenbrächten. Zwischen ihr und dem BMG habe dabei weder in Bezug auf die Gesundheits-Infoboxen noch sonst irgendeine (vertragliche) Bindung bestanden. Die „Kooperation“ habe sich auf das rechtlich Unerlässliche und Funktionsnotwendige beschränkt, denn ohne Zustimmung des BMG hätten die Inhalte nicht eingestellt werden können. Zudem hätten sie bezüglich ihrer Länge und ihres Formats passen müssen. Sie habe mit den Infoboxen auch nicht das Ziel verfolgt, die Aufmerksamkeit für das Portal www.gesund.bund.de zu erhöhen. Für sie habe vielmehr im Vordergrund gestanden, dass die Nutzer ... der Suche verlässliche Informationen zu bestimmten Krankheitsbildern erhielten. Das NGP sei überdies nicht mit den Angeboten von www.apotheken-umschau.de und www.netdoktor.de vergleichbar, da jedenfalls die für die Infoboxen verwendeten Inhalte nicht journalistisch-redaktioneller Art gewesen seien. Vielmehr habe es sich dem Konzept entsprechend um nur kurze Texte mit knappen Sachinformationen gehandelt, die durch das NGP selbst lediglich technisch aufbereitet worden seien. Das NGP unterscheide sich von anderen Websites mit Gesundheitsinformationen dadurch, dass die Inhalte grundsätzlich auf knappe Sachinformationen in lexikalischer Weise begrenzt seien. Es gebe keine Werbung und keine kommerziellen Interessen. Mit den Gesundheits-Infoboxen habe sie einen von der Rechtsordnung anerkannten Zweck verfolgt, nämlich die Wiedergabe von Sachinformationen zur Information der Bevölkerung über Gesundheitsfragen. Die Infoboxen hätten auch nicht zu einer Beeinträchtigung der Wahrnehmbarkeit von Websites mit Gesundheitsinhalten in ihrer Suchergebnisliste geführt und keine systematische bzw. unbillige Behinderung journalistisch-redaktioneller Angebote im Sinne von § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV bedeutet. Nach einer von ihr selbst durchgeführten Analyse habe sich bei einem Vergleich mit den Nutzern der österreichischen Länderversion ohne Gesundheits-Infoboxen keine Veränderung des Traffics zu den beiden angeführten Websites mit Gesundheitsinhalten nach der Einführung der Infoboxen im November 2020 gezeigt. Die Tatsache, dass eine Gesundheits-Infobox als Suchergebnis auf der Suchergebnisseite angezeigt werde, sei auch kein Faktor für den Algorithmus, der das Ranking innerhalb der Suchergebnisliste bestimmt habe. Etwaige Klicks auf den Link innerhalb der Infoboxen, die zur Website www.gesund.bund.de geführt hätten, seien auch nicht für das Ranking in der Suchergebnisliste gezählt worden. Ohne den nach § 94 Abs. 3 Satz 1 MStV für die Einleitung eines medienrechtlichen Verfahrens grundsätzlich erforderlichen Antrag eines betroffenen Unternehmens bleibe auch unklar, welche Medienanbieter mit journalistisch-redaktionellen Inhalten überhaupt in welcher Weise diskriminiert worden sein sollten. Eine Untersagung der Gesundheits-Infoboxen würde ferner dem Regulierungszweck des Medienstaatsvertrages widersprechen und eine reine Beanstandungsverfügung unbestimmt sein, weil für sie – die Klägerin – neben einem Verzicht auf die Vorauswahl für die Infoboxen keine andere Abhilfemöglichkeit bestehe. Die Meinungsvielfalt würde durch eine Anordnung der Beklagten nicht gefördert. Vielmehr würde sie daran gehindert, den Nutzern wichtige und vorteilhafte Informationen bereitzustellen. Ohne die Orientierungsfunktion der Infoboxen hätten die Nutzer die im Internet verfügbaren Quellen selbst und ohne Vorkenntnisse auf deren Zuverlässigkeit hin überprüfen und bewerten müssen. Das Konzept der Gesundheits-Infoboxen habe nur durch die Vorabauswahl einer konkreten Quelle verwirklicht werden können. Eine algorithmische Suche hätte die für die Infoboxen relevanten und geeigneten Textpassagen nicht binnen Millisekunden ermitteln und erst recht keine medizinisch-inhaltliche Qualitätskontrolle durchführen können. Die Regulierung der Medienintermediäre im MStV vermittele der Beklagten auch keine Befugnis zur Kontrolle der Rechtmäßigkeit des NGP im Hinblick auf den Grundsatz der Staatsferne der Presse. Insbesondere verstieße ihre ordnungsbehördliche Inanspruchnahme anlässlich einer vermeintlich unzulässigen Tätigkeit des BMG gegen den Grundsatz der Haftung von Nichtstörern. Dessen ungeachtet diene das NGP der Gesundheitsaufklärung durch das BMG und sei Bestandteil der staatlichen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Das NGP sei keine Presse im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, da die knapp gehaltenen objektiven Sachinformationen keine Relevanz für die Meinungsbildung hätten. Dessen ungeachtet wahre es den Grundsatz der Staatsferne, da es aufgrund seiner auf neutrale Sachinformation gerichteten Zielsetzung keine Konkurrenz zu privaten Websites mit Gesundheitsinhalten darstelle.

14 Eine Beanstandungsverfügung nach § 109 Abs. 1 MStV wäre schließlich ermessensfehlerhaft. Eine solche Entscheidung würde auf unzutreffenden Sachverhaltsannahmen beruhen, weil die Beklagte insbesondere unzutreffend von einer irgendwie gearteten Bindung zwischen ihr und dem BMG ausgehe und zudem die beabsichtigte Maßnahme nicht konkretisiert habe. Eine Verfügung wäre zudem zweckwidrig, weil sie den mit § 94 MStV verfolgten Zweck, die Sicherung der Meinungsvielfalt, nicht fördern würde. Sie stellte ferner einen unverhältnismäßigen Eingriff in ihre Berufs- und die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit sowie die Informationsfreiheit der Nutzer der ... Suche dar.

15 Eine Verfahrenseinstellung sei schon deshalb geboten, weil die für die Verfolgung von Amts wegen erforderlichen Voraussetzungen eines „offensichtlichen“ Verstoßes im Sinne von § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV nicht gegeben seien. Eine Offensichtlichkeit könne schon deshalb nicht angenommen werden, weil § 94 MStV das Diskriminierungsverbot nur unvollständig regele und die Vorschrift – wie sich aus § 96 MStV ergebe – erst durch eine noch zu erlassende konkretisierende Satzung vollzugsfähig werde. Aus einer nachträglich erlassenen Satzung dürften rückwirkend keine nachteiligen Schlussfolgerungen zu ihren Lasten gezogen werden. In Anlehnung an § 44 VwVfG beziehe sich der Begriff der Offensichtlichkeit zudem nicht nur auf die dem vermeintlichen Verstoß zugrundeliegenden Tatsachen, sondern auch auf die rechtlichen Umstände. Im vorliegenden Fall stellten sich jedoch – wie bereits aufgezeigt – eine Vielzahl rechtlicher Fragen, die die Annahme eines „offensichtlichen“ Verstoßes ausschlössen. Namentlich sei § 94 MStV auch wegen eines Verstoßes der in § 1 Abs. 8 MStV angeordneten Geltung für nicht in Deutschland niedergelassene Medienintermediäre gegen das Herkunftslandprinzip nach Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt („Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr“) (nachfolgend: ECRL) schon nicht anwendbar. Hiervon sei auch die EU-Kommission in ihren Bemerkungen vom 27. April 2020 in dem Notifizierungsverfahren 2020/26/D ausgegangen. Die Richtlinie sei trotz Art. 1 Abs. 6 ECRL anwendbar, wonach Maßnahmen, die unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts der Förderung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt und dem Schutz des Pluralismus dienten, von der Richtlinie unberührt blieben. Schon aus systematischen Gründen enthalte Art. 1 Abs. 6 ECRL weder eine Ausnahme vom Anwendungsbereich (diese seien abschließend in Art. 1 Abs. 5 ECRL aufgeführt) noch eine der Ausnahmen vom Herkunftslandprinzip (diese seien in Art. 3 Abs. 3 ff. ECRL enthalten). Deutschland sei es daher grundsätzlich untersagt, in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Diensteanbietern Verpflichtungen aufzuerlegen, die in den koordinierten Bereich im Sinne von Art. 2 Buchst. h ECRL fielen, und die Erbringung von Diensten der Informationsgesellschaft dadurch einzuschränken. Das Diskriminierungsverbot aus § 94 MStV stelle jedoch eine solche Einschränkung dar.

16 Mit Schreiben vom 9. April 2021 beantragte die Klägerin in dem von der Beklagten unter dem Aktenzeichen 7.3.2 geführten Parallelverfahren die Einstellung auch jenes Verfahrens. Es bestehe keine Befugnis der Beklagten zum aufsichtlichen Einschreiten, da sie die Gesundheits-Infoboxen bereits seit dem 10. Februar 2021 nicht mehr anzeige. Die vorsorglich eingelegte Berufung gegen das Urteil des LG München I habe sie zwischenzeitlich zurückgenommen. Sie habe nicht die Absicht, die Inhalte des NGP wieder in Gesundheits-Infoboxen anzuzeigen.

17 Die Beklagte wies die Klägerin in jenem Verfahren mit Schreiben vom 12. Mai 2021 darauf hin, dass sie nicht von einer Erledigung des Beschwerdeverfahrens ausgehe und beabsichtige, die Sache zur Prüfung und Entscheidung der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) vorzulegen. Die Klägerin nahm hierzu mit einem zum Aktenzeichen 7.3.2 eingereichten Schreiben vom 1. Juni 2021 Stellung.

18 Nach Beschluss der ZAK im Umlaufverfahren am 15. Juni 2021 stellte die Beklagte mit Bescheid vom 22. Juni 2021 – Az. 7.3.1 – (Bl. 1347 der Beiakte A) fest und beanstandete, dass die Klägerin durch die priorisierte Anzeige von journalistisch-redaktionellen Inhalten des Internetportals www.gesund.bund.de in der unter www. ....de abrufbaren deutschen Version der Suchmaschine ... Suche im Zeitraum 10. November 2020 bis 10. Februar 2021 gegen § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV verstoßen habe.

19 Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass es sich bei der ... Suche um einen Medienintermediär im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 16 MStV handele und die fraglichen Infoboxen Teil dieses Medienintermediärs gewesen seien, da sie in Abhängigkeit von den im ... Suchfeld der Suche eingegebenen Anfragen erschienen seien und sich damit aus Sicht eines objektiven Nutzers als Teil der Suchmaschine dargestellt hätten.

20 Der MStV sei gemäß § 1 Abs. 8 MStV auch auf die Klägerin anwendbar, da die ... Suche zur Nutzung in Deutschland bestimmt sei. Sie sei in deutscher Sprache gehalten und mache unter einer Top Level Domain („.de“) deutsche Website-Inhalte zugänglich. Die von der Klägerin vorgebrachten Bedenken zur europarechtlichen Rechtmäßigkeit des § 1 Abs. 8 MStV stünden der Anwendbarkeit des MStV nicht entgegen. Der MStV sei seitens der EU-Kommission notifiziert worden. Einen Verstoß gegen EU-Recht habe diese nicht förmlich festgestellt. Darüber hinaus handele es sich bei den hier fraglichen Regelungen für Medienintermediäre um solche zur Sicherung der Meinungsvielfalt, hinsichtlich derer eine fortdauernde Regelungskompetenz der EU-Mitgliedstaaten bestehe.

21 Der MStV sei auch in zeitlicher Hinsicht anwendbar, da Gegenstand der Feststellung und Beanstandung die priorisierte Anzeige der fraglichen Infoboxen ab dem 10. November 2020, also nach Inkrafttreten des MStV, sei.

22 Die ... Suche habe einen besonders hohen Einfluss auf die Wahrnehmbarkeit journalistisch-redaktionell gestalteter Angebote im Sinne von § 94 Abs. 1 MStV und dürfe diese daher nicht diskriminieren. Als Quasimonopolist nehme sie im Bereich der Internetrecherche eine überragend wichtige Stellung bei der Informationsvermittlung im Internet ein.

23 Die Klägerin habe die Inhalte des NGP innerhalb der Suchmaschine priorisiert. Die Kooperation mit dem BMG sei ein Kriterium gemäß § 94 Abs. 2, § 93 Abs. 1 MStV. Die Klägerin und das BMG hätten in ihrer gemeinsamen Pressekonferenz am 10. November 2020 sowie den folgenden Pressemitteilungen den Willen zur gemeinsamen Zusammenarbeit mit dem Ziel zum Ausdruck gebracht, die Inhalte des NGP auf der Suchergebnisseite exklusiv in einer prominent hervorgehobenen Infobox zu präsentieren. Die im Anhörungsverfahren vorgebrachte Behauptung, dass die Kooperation für die Klägerin nicht verbindlich gewesen sei und dass die mit dem BMG getroffenen Absprachen über das technisch und rechtlich Erforderliche nicht hinausgegangen seien, sei mit diesen öffentlichen Äußerungen nicht in Einklang zu bringen. Die von der Klägerin vorgetragenen weiteren Beweggründe für die priorisierte Einblendung, insbesondere die von ihr angenommene Verlässlichkeit der Inhalte des NGP, stellten sich als Motive der Kooperation mit dem BMG dar, seien aber kein maßgebliches Kriterium im Sinne des § 93 Abs. 1 MStV für die Aggregation und Selektion der Infoboxen innerhalb der Suche gewesen. Vielmehr habe die Kooperation mit dem BMG ein solches Kriterium dargestellt, weil mit ihr nicht nur über den Verbleib der Inhalte des NGP in der ... Suche entschieden worden sei, sondern sie zentrales Kriterium für die Aggregation, Selektion und Präsentation der Ergebnisse bei der ... Suche nach den 160 fraglichen Suchbegriffen gewesen sei.

24 Die priorisierte Einblendung der Infoboxen habe andere journalistisch-redaktionelle Angebote im Sinne von § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV behindert, namentlich die Angebote www.apotheken-umschau.de und www.netdoktor.de. Beide Portale böten seit mehreren Jahren Informationen und Beiträge zu Krankheiten, Symptomen, Medikamenten und Behandlungsmethoden an. Die Inhalte würden von Ärzten und Biologen in redaktioneller Zusammenarbeit mit Fachjournalisten erstellt. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV sei es nicht erforderlich, dass durch die Behinderung zugleich andere journalistisch-redaktionelle Inhalte gefördert würden oder die Behinderung durch andere journalistisch-redaktionelle Angebote erfolge. Dessen ungeachtet sei dies mit Blick auf das NGP der Fall. Nach dessen Eigendarstellung würden die Inhalte von einer Fachredaktion unter Begleitung einer PR-Agentur erstellt und von einer publizistischen Zielsetzung getragen. Es sei auch nicht erforderlich, dass die durch den Medienintermediär behinderten Angebote vergleichbar mit dem gegebenenfalls durch die Behinderung geförderten Angebot seien. Selbst wenn dem so sein sollte, sei diese Voraussetzung hier jedoch erfüllt gewesen. Der Vergleichbarkeit im Hinblick auf den zu deckenden Bedarf an Informationen über Gesundheitsfragen laufe insbesondere nicht die Werbefinanzierung der privaten Angebote zuwider.

25 Der Annahme einer Behinderung im Sinne von § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV stehe ferner nicht entgegen, dass die betreffenden Angebote in dem Medienintermediär weiterhin grundsätzlich wahrnehmbar geblieben seien. Gleichfalls sei ohne Belang, ob bzw. dass sich der seitens des Medienintermediärs für die durch ihn behinderten Angebote vermittelte Traffic nachteilig verändert habe. Maßgeblich sei allein die Visualisierung und damit die Wahrnehmbarkeit im Medienintermediär. Die Feststellung einer Behinderung sei auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil sich die hier fragliche Priorisierung auf sämtliche in der Suchergebnisliste aufgeführten journalistisch-redaktionellen Angebote in gleicher Weise nachteilig ausgewirkt habe. Abweichend von § 94 Abs. 2 Alt. 1 MStV, der ausdrücklich eine Abweichung zugunsten oder zulasten „bestimmter Angebote“ voraussetze, umfasse § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV auch die Behinderung einer Vielzahl journalistisch-redaktioneller Angebote.

26 Die Portale www.apotheken-umschau.de und www.netdoktor.de seien durch die Priorisierung der Inhalte des NGP offensichtlich behindert worden, weil sie nur als Einzeltreffer in der Suchergebnisliste ausgewiesen worden seien. Inhalte des NGP hingegen seien durch die Darstellung in den Infoboxen als „Position 0“ der Suchergebnisseite dauerhaft und deutlich in den Vordergrund gestellt worden. Im Gegensatz zur Darstellung der Suchtreffer in der Suchergebnisliste seien die Inhalte des NGP zudem nicht nur als Snippet, sondern als unmittelbar auf der Suchergebnisseite wahrnehmbare Textfassung präsentiert worden. Nach allgemeiner Lebenserfahrung sei deshalb zu erwarten gewesen, dass der Nutzer nur noch die Infobox und nicht – bzw. nur in vermindertem Maße – noch die Einzeltreffer der Suchergebnisliste wahrgenommen habe. Aufgrund der exklusiven Kooperation der Klägerin mit dem BMG habe kein anderes journalistisch-redaktionelles Angebot die Möglichkeit gehabt, die „Position 0“ der Suchergebnisseite für sich in Anspruch zu nehmen.

27 Die festgestellte Behinderung sei systematisch erfolgt, weil die zunächst auf Dauer angelegte Priorisierung der Inhalte des NGP gerade zu dem Zweck vorgenommen worden sei, um einerseits dem Nutzer verlässliche Informationen zu Gesundheitsthemen zu verschaffen und um andererseits das NGP als zentrale Anlaufstelle für Gesundheitsinformationen im Internet zu etablieren.

28 Die Behinderung stelle sich nach Abwägung der widerstreitenden Interessen der Betroffenen unter Berücksichtigung des auf die Sicherung der Meinungsvielfalt gerichteten Schutzzwecks schließlich als unbillig im Sinne des § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV dar.

29 Zwar sei zu berücksichtigen, dass die priorisierte Anzeige der Inhalte des NGP der durch Art. 12 GG grundrechtlich geschützten unternehmerischen Freiheit der Klägerin unterfalle. Dieser Schutz unterliege nach der mit § 94 MStV getroffenen normativen Wertentscheidung jedoch engen Grenzen. Bei einer priorisierten Anzeige von Inhalten, die – wie hier – andere journalistisch-redaktionelle Angebote benachteilige, überwiege insoweit das Interesse an der Sicherung der für die Meinungsbildung konstitutiven Meinungsvielfalt.

30 Für die Klägerin spreche ferner, dass die in den Infoboxen bereitgestellten Texte die Informationsdichte im Medienintermediär quantitativ erhöht hätten und ihnen zugleich eine Orientierungsfunktion zugekommen sei, der nach § 96 Satz 2 MStV ein besonderer Stellenwert bei der Abwägung beigemessen werde. Dies könne die hiermit verbundenen Nachteile jedoch nicht aufwiegen, weil die Anzeige von meinungsbildenden Inhalten in der für die Wahrnehmbarkeit mitentscheidenden Suchtrefferposition „0“ exklusiv nur einem Anbieter vorbehalten geblieben sei.

31 Als legitimes Interesse der Klägerin sei weiter anzuerkennen, dass sie dem Nutzer verlässliche Informationen im Gesundheitsbereich habe zukommen lassen wollen. Aber auch dieses Interesse führe nicht dazu, dass die Belange der Meinungsvielfaltssicherung zurückträten. Fraglich sei insbesondere, inwieweit die priorisierte Darstellung der Informationen nur eines einzigen Inhalteanbieters überhaupt einen Beitrag zur Desinformationsbekämpfung habe leisten können. Zudem könne aus der kommerziellen, werbefinanzierten Bereitstellung der zahlreichen weiteren Informationsangebote jedenfalls nicht per se auf eine geringere Verlässlichkeit und damit auf einen geringeren Beitrag dieser zur Aufklärung bei Gesundheitsfragen geschlossen werden.

32 Den Interessen der Klägerin stehe das Interesse journalistisch-redaktioneller Inhalteanbieter gegenüber, in einem für die Meinungsbildung besonders bedeutsamen Medienintermediär diskriminierungsfrei wahrnehmbar und damit durch Werbung refinanzierbar zu sein. In dieses Interesse habe die Klägerin in schwerwiegendem Maße eingegriffen. Es sei ausdrücklich verbrieftes Anliegen des Gesetzgebers, mittels § 94 MStV Differenzierungen, die aufgrund der Organisationsform der Anbieter (privat oder öffentlich-rechtlich) erfolgten, zu verhindern. Obendrein hätten keine berechtigten Interessen der Nutzer der Suchmaschine bestanden, da die Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG keinen Anspruch auf eine bestimmte Darstellungsweise bestimmter Informationen vermittele.

33 Im Übrigen seien die gesetzlichen Wertungen anderer Rechtsgebiete in die Interessenabwägung einzubeziehen. Vorliegend sei demgemäß zu berücksichtigen, dass das BMG mit der Hervorhebung der Inhalte des NGP in der ... Suche die für die Wahrung der Staatsferne geltenden engen Grenzen überschritten habe. Zum einen seien die angezeigten Infoboxen weder auf eine reine Selbstdarstellung noch auf eine Krisensituation – wie etwa die Corona-Pandemie – beschränkt gewesen. Sie hätten sich vielmehr auch auf allgemeine Krankheitsbilder bezogen. Zum anderen hätten die Infoboxen substituierenden Charakter gehabt, da sie journalistisch-redaktionelle Informationen, etwa zu den Symptomen und Behandlungsbildern von Krankheiten, enthalten hätten, die auch von privaten Anbietern angeboten würden. Die Infoboxen hätten sich damit als ein funktionales Äquivalent für private Presseerzeugnisse dargestellt. Nach allgemeiner Lebenserfahrung sei es naheliegend, dass sich der Nutzer mit den Informationen der besonders hervorgehobenen Infobox zufriedengegeben und andere Angebote nicht mehr konsultiert habe. Erschwerend komme insoweit hinzu, dass es ausweislich der gemeinsamen Pressekonferenz der Klägerin und des BMG erklärter Zweck der Hervorhebung der Inhalte des NGP gewesen sei, andere Gesundheitsangebote zu verdrängen.

34 Sie gehe hier gemäß § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV von Amts wegen gegen den festgestellten Verstoß vor, da die entscheidungserheblichen Tatsachen vor dem Hintergrund der angeführten Presseberichterstattung für Dritte klar erkennbar gewesen seien. Entgegen der von der Klägerin vertretenen Ansicht komme es für die Offensichtlichkeit nicht darauf an, dass auch die rechtlichen Umstände eines Verstoßes klar erkennbar seien. Der Gesetzgeber habe trotz des Verweises auf § 44 VwVfG in den Gesetzesmaterialien die dortigen Grundsätze für den Medienstaatsvertrag bewusst modifiziert. Mit der Regelung in § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV habe lediglich sichergestellt werden sollen, dass die Medienaufsicht nicht aktiv nach objektiven Umständen recherchiere. Hierfür streite auch der unterschiedliche Schutzzweck der Vorschriften: Während § 44 VwVfG dem Schutz Dritter vor der Bindungswirkung eines Verwaltungsaktes diene, der offensichtlich schwer mangelbehaftet sei, gehe es im Bereich der Regelung von Medienintermediären nach § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV nur um die Einschränkung des Amtsermittlungsgrundsatzes. Die auf Tatsachen gerichtete Fokussierung des § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV sei mit dem ausdrücklichen Verweis auf offensichtliche „Fälle“ nach dem allgemeinen Sprachgebrauch deutlich im Wortlaut angelegt. Dessen ungeachtet sei hier mit Blick auf die Pressekonferenz der Klägerin und des BMG das Paradebeispiel eines offensichtlichen Verstoßes gegen das Behinderungsverbot nach § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV gegeben. Dabei laufe der Offensichtlichkeit nicht zuwider, dass bestimmte Tatbestandsmerkmale des § 94 MStV auslegungsbedürftig seien. Unerheblich sei auch, dass die nach § 96 MStV zu erlassende konkretisierende Satzung der Medienanstalten noch nicht in Kraft sei. Die Regelungswirkung als solche folge bereits aus dem MStV.

35 Der Ausspruch einer Beanstandung samt Feststellung der Rechtswidrigkeit der fraglichen Handlung sei schließlich verhältnismäßig. Ihr stehe bei der Feststellung eines Verstoßes kein Entschließungsermessen, sondern nur ein Auswahlermessen zu. Die Beanstandung sei vorliegend geeignet und erforderlich, um die Klägerin nachdrücklich zur Beachtung der medienstaatsvertraglichen Bestimmungen anzuhalten. Zwar habe sie die fragliche Handlung endgültig eingestellt. Hierbei habe sie aber keine Einsicht in ein medienrechtlich relevantes Fehlverhalten gezeigt, da die Einstellung im Kern auf der nicht angefochtenen Feststellung der Kartellrechtswidrigkeit und der daraufhin beendeten Kooperation mit dem BMG beruhe. Von allen den Medienanstalten zur Verfügung stehenden Maßnahmen seien die Feststellung und die Beanstandung die mildesten Maßnahmen. Ein milderes, ebenso effektives Mittel sei nicht ersichtlich.

36 Die Klägerin hat am 22. Juli 2021 Klage erhoben.

37 Zur Begründung wiederholt und vertieft sie im Wesentlichen ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren.

38 Sie macht darüber hinaus geltend, in ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden zu sein. Die Beklagte habe sie unter Verstoß gegen „§ 28 Abs. 1 HambVwVfG“ nicht ordnungsgemäß angehört und ihre Stellungnahme vom 15. Februar 2021 nicht berücksichtigt. Vielmehr habe sich der damalige Direktor der Beklagten bereits vor deren Schreiben vom 17. Dezember 2020 zu ihren Lasten positioniert und hinsichtlich der Frage vorfestgelegt, wie mit der Einstellung der Gesundheits-Infoboxen zum 10. Februar 2021 umzugehen sei. Die Beklagte habe sie auch nicht zu den Folgen der Einstellung der Gesundheits-Infoboxen zum 10. Februar 2021 und zur Frage der Erledigung angehört, sondern nur zu einer möglichen „Entscheidung […] über die zur Beseitigung der Verstöße gemäß § 109 Abs. 1 MStV erforderlichen Maßnahmen“. Eine diesbezügliche Anhörung sei lediglich in dem Parallelverfahren zu dem Aktenzeichen 7.3.2 erfolgt, in dem sie hierzu mit Schreiben vom 1. Juni 2021 auch Stellung genommen habe. Der Gehörsverstoß sei nicht nach „§ 46 HambVwVfG“ unbeachtlich, weil es sich bei der Entscheidung zur Einleitung eines Offizialverfahrens nach § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV nicht um eine gebundene, sondern eine Ermessenentscheidung handele.

39 Die Voraussetzungen für die Einleitung eines Offizialverfahrens nach § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV hätten zudem nicht vorgelegen, weil es an einer offensichtlichen Rechtsverletzung fehle und § 94 MStV das Diskriminierungsverbot ohnehin nur unvollständig regele.

40 Sie macht weiter geltend, dass die §§ 93 f. MStV gegen Unionsrecht verstießen und wegen des Vorrangs des Unionsrechts schon nicht anwendbar seien. Soweit die Beklagte demgegenüber davon ausgehe, dass der EU die Sachkompetenz zum Erlass dem Medienpluralismus und der Meinungsvielfalt dienender Regelungen fehle, sei festzustellen, dass es hinsichtlich einer diskriminierungsfreien und transparenten Anzeige von Inhalten keinen relevanten Unterschied zwischen der Regelung als Wirtschaftsakteur einerseits und der als Medienplattform und Benutzeroberfläche andererseits gebe. Zwar komme der EU im kulturellen Bereich grundsätzlich lediglich eine unterstützende Kompetenz zu (Art. 167 Abs. 1, 2 AEUV). Allerdings verfolge die EU inzwischen einen umfassenden Regulierungsansatz für die Digitalwirtschaft, der den Medienpluralismus einbeziehe. So habe die EU, gestützt auf die Binnenmarktkompetenz gemäß Art. 114 AEUV, zahlreiche Rechtsakte erlassen, die sich klar auf dem Gebiet des Medienrechts bewegten. Die EU sei bei ihrer Rechtssetzungstätigkeit außerdem gemäß Art. 11 GRCh dazu verpflichtet, den Medienpluralismus zu achten.

41 Die in § 94 MStV geregelten Sonderpflichten verstießen nicht nur gegen das Herkunftslandprinzip gemäß Art. 3 Abs. 2 ECRL, weil es in ... keine vergleichbaren Regelungen gebe, sondern auch gegen die Verordnung (EU) 2019/1150 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 zur Förderung von Fairness und Transparenz für gewerbliche Nutzer von Online-Vermittlungsdiensten (nachfolgend: P2B-VO). Diese Verordnung enthalte in Art. 5 P2B-VO abschließenden Transparenzregeln für Intermediäre und in Art. 7 P2B-VO Regelungen für eine differenzierte Behandlung. Die Mitgliedstaaten seien daher nicht befugt, in diesem Bereich nationale Regelungen zu erlassen. Dies habe die EU-Kommission in ihren Bemerkungen zur Notifizierung des MStV vom 27. April 2020 – Az. 2020/26/D – ausdrücklich klargestellt. Der hieraus folgenden Unanwendbarkeit der §§ 93 f. MStV stehe nicht entgegen, dass die P2B-VO und der MStV teilweise unterschiedliche Zwecke und Regelungsgegenstände verfolgten. Für die Frage der inhaltlichen Überschneidung komme es vielmehr auf die Auswirkungen an.

42 Die §§ 93 f. MStV kollidierten darüber hinaus mit den Vorschriften der Verordnung (EU) 2022/2065 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober 2022 über einen Binnenmarkt für digitale Dienste und zur Änderung der Richtlinie 2000/31/EG (Gesetz über digitale Dienste) (nachfolgend: DSA). Da die EU-Kommission schon 2019 das Verfahren zur Verabschiedung des „DSA-Pakets“ eingeleitet habe, hätten dessen Inhalte dem Erlass der §§ 93 f. MStV entgegengestanden. An zahlreichen Stellen im DSA (z.B. Art. 1 Abs. 1 DSA) und in den Erwägungsgründen (etwa Erwägungsgrund 9) komme zum Ausdruck, dass der DSA gerade auch den Schutz von Meinungsvielfalt und Medienpluralismus bezwecke. Die Herstellung von Transparenz beim Einsatz von Algorithmen sei entsprechend gemäß Art. 27 DSA i.V.m. Art. 38 DSA ein wesentlicher Regelungsgegenstand des DSA.

43 Die Unanwendbarkeit der §§ 93 f. MStV ergebe sich weiter aus einem Verstoß gegen die Verordnung (EU) 2022/1925 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. September 2022 über bestreitbare und faire Märkte im digitalen Sektor und zur Änderung der Richtlinien (EU) 2019/1937 und (EU) 2020/1828 (Gesetz über digitale Märkte) (nachfolgend: DMA). Namentlich überschneide sich die Diskriminierungsvorschrift in § 94 MStV partiell mit Art. 6 Abs. 5 Satz 2, Abs. 12 DMA, der ebenfalls Regelungen in Bezug auf eine diskriminierungsfreie Anzeige von Inhalten durch sogenannte Gatekeeper vorsehe.

44 Darüber hinaus beschränkten die §§ 93 f. MStV in ungerechtfertigter Weise die grenzüberschreitende, unionsweite Erbringung von Online-Dienstleistungen und verstießen damit gegen die primärrechtliche Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV. Zugleich griffen sie in rechtswidriger Weise in ihre grundrechtlich geschützte unternehmerische Freiheit aus Art. 16 GRCh ein. Das Beschränkungsverbot erfasse nicht nur Maßnahmen, die produkt- bzw. dienstleistungsbezogen seien oder den Marktzugang behinderten, sondern auch Ausübungsregelungen. Aber selbst nach den strengeren Vorgaben der Keck-Rechtsprechung des EuGH zum freien Warenverkehr würde eine Behinderung vorliegen, da die Sonderpflichten in §§ 93 f. MStV über die Regulierung bloßer Modalitäten einer in Deutschland angebotenen Dienstleistung hinausgingen, indem sie an der inhaltlichen Ausgestaltung der Dienstleistung als solcher ansetzten und diese an besondere Voraussetzungen knüpften, die im Herkunftsland erfüllt werden müssten. Die sich hieraus ergebende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit sei sachlich nicht gerechtfertigt. Es bleibe unklar, warum die Regelungen in §§ 93 f. MStV zum Schutz des Medienpluralismus für notwendig gehalten würden und wie sie dieses Ziel in systematischer und kohärenter Weise erreichen könnten. Der nationale Gesetzgeber habe ausweislich der amtlichen Begründung vielmehr der Fehlvorstellung unterlegen, dass er seine Beschränkungen deshalb inhaltlich nicht begründen müsse, weil der EU von vornherein die Regelungszuständigkeit fehle. Angesichts des durch die unionalen Regelungen erreichten Schutzniveaus, gerade bezüglich der Transparenz algorithmischer Entscheidungen von Suchmaschinen und der vielfältigen Diskriminierungsverbote, fehle es neben der Geeignetheit auch an der Erforderlichkeit der §§ 93 f. MStV. Die Regelungen seien schließlich unangemessen, und zwar insbesondere deshalb, weil sie zu einer Rechtszersplitterung und -fragmentierung führten und die einheitliche Erbringung digitaler Dienstleistungen im europäischen Binnenmarkt verhinderten.

45 Dessen ungeachtet unterlägen Gesundheits-Infoboxen nicht der Intermediärsregelung nach § 94 MStV. Bei deren Bereitstellung habe sie – die Klägerin – nicht als Anbieterin von Medienintermediären im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 16 MStV gehandelt, weil die Gesundheits-Infoboxen nicht Teil der Suchergebnisliste gewesen seien, sondern es sich bei ihnen um ein zur Suchergebnisliste komplementäres und optisch klar hiervon getrenntes Feature gehandelt habe. Die Regelungen in §§ 93, 94 MStV dienten dem Schutz vor algorithmischen Entscheidungen von Medienintermediären bei der Erstellung von Suchergebnislisten. In technischer Hinsicht habe bei den Gesundheits-Infoboxen jedoch weder eine Aggregation noch eine Selektion der Internetseiten verschiedener Anbieter stattgefunden, da die Gesundheits-Infoboxen nur mit den Inhalten eines einzelnen Anbieters befüllt worden seien und die Quelle der Informationen für die Nutzer erkennbar gewesen sei. Dementsprechend treffe es auch nicht zu, dass die algorithmischen Prozesse für die Suchergebnisliste pauschal zugunsten des NGP überschrieben worden seien.

46 Selbst wenn man von der Anwendbarkeit des § 94 Abs. 2 MStV ausginge, so wären die Gesundheits-Infoboxen zulässig gewesen, da keine Angebote Dritter unbillig behindert worden seien. Nach ihren vagen Ausführungen gehe die Beklagte von einem abstrakten Behinderungsbegriff aus, der praktisch zu einem uferlosen Anwendungsbereich des Diskriminierungstatbestandes führe. Eine Behinderung setze demgegenüber aber voraus, dass tatsächlich eine objektiv nachteilige Folge von besonderem Gewicht eintrete. Bloße reflexartige Auswirkungen auf die Wahrnehmbarkeit von Drittangeboten begründeten keine Behinderung. Tatsächlich hätten die Gesundheits-Infoboxen andere Angebote aber nicht behindert, schon gar nicht systematisch. Insbesondere sei die Meinungsvielfalt durch die Gesundheits-Infoboxen nicht beschränkt worden. Vielmehr hätten diese dem Informationsbedürfnis der Gesellschaft nach zuverlässigen, schnellen und fundierten Antworten Rechnung getragen. Sie hätten den Nutzern damit eine Orientierungsfunktion geboten. Sie hätten sich schneller und aus gesicherten Quellen über Gesundheitsthemen informieren können. Da die Gesundheits-Infoboxen nur Basisinformationen enthalten hätten, hätten sie andere Anbieter auch nicht entbehrlich gemacht. Insbesondere solle das NGP private Angebote im Internet nicht ersetzen.

47 Die Entscheidung der Beklagten sei schließlich ermessensfehlerhaft. Ihr lägen sachfremde Kriterien zugrunde, da die Beklagte ersichtlich ein öffentlichkeitswirksames rechtspolitisches Zeichen gegen das NGP und die Klägerin setzen wolle. Die Beklagte habe außerdem die Eingriffsgrenzen überschritten, weil sie gegen eine endgültig eingestellte Handlung vorgegangen sei, obwohl keine Wiederholungsgefahr bestanden habe. Die Beklagte habe den maßgeblichen Zeitpunkt für die Bestimmung der Sach- und Rechtslage verkannt, da sie nicht auf den Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides abgestellt habe. Die Ermächtigung in § 109 MStV erlaube kein Vorgehen gegen endgültig abgeschlossene Verhaltensweisen, wie sich aus einem Umkehrschluss zu § 65 Abs. 3 EnWG und § 32 Abs. 3 GWG ergebe. Der Gesetzgeber habe sich in § 109 MStV bewusst für die Übernahme des Wortlauts von § 59 Abs. 3 RStV a.F. entschieden und gegen den auf die Vergangenheit gerichteten Wortlaut des § 38 Abs. 2 RStV a.F. Aus welchen Motiven sie die Anzeige der Gesundheits-Infoboxen eingestellt habe, sei für die rechtliche Bewertung unerheblich. Im Übrigen liege hier ein Ermessensnichtgebrauch vor. Nach § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV sei selbst bei offensichtlichen Verstößen ein Einschreiten nicht zwingend. Zudem stehe jedenfalls die Wahl des konkreten Aufsichtsmittels im Ermessen der zuständigen Landesmedienanstalt. Unabhängig von der Unionsrechtswidrigkeit der §§ 93 f. MStV sei jedenfalls der angefochtene Bescheid wegen seiner Unvereinbarkeit mit Unionsrecht unverhältnismäßig. Insbesondere sei hier auch der DSA zu beachten. Die Einbeziehung zwischenzeitlich Geltung beanspruchenden Unionsrechts ergebe sich zum einen zwingend aus dem Grundsatz loyaler Zusammenarbeit und der Sicherstellung des „effet utile“ (vgl. Art. 4 Abs. 3 EUV) sowie des darauf gestützten unionsrechtlichen Frustrationsverbots. Dabei liege auf der Hand, dass der angefochtene Bescheid mit seiner Feststellung eines Verstoßes gegen § 94 MStV dem mit dem DSA verfolgten Ziel einer Vollharmonisierung der Verpflichtungen der von ihm erfassten Dienste widerspreche. Zum anderen sei die Veränderung der Rechtslage hier auch nach den allgemeinen Grundsätzen zum Dauerverwaltungsakt beachtlich, weil die Beklagte selbst betone, dass sich die Bedeutung der Beanstandung nicht auf eine bestimmte Verletzungsperiode in der Vergangenheit beschränke.

48 Die Klägerin beantragt,

49 den Bescheid der Beklagten vom 22. Juni 2021 (Az.: 7.3.1) aufzuheben.

50 Die Beklagte beantragt,

51 die Klage abzuweisen.

52 Sie meint, das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage sei zwischenzeitlich entfallen, da ein rechtlicher oder tatsächlicher Vorteil im Hinblick auf die in der Vergangenheit beanstandeten Gesundheits-Infoboxen nicht mehr erkennbar sei. Die Klägerin wolle die Infoboxen in Zukunft nicht mehr anbieten und dürfe dies aus kartellrechtlichen Gründen auch nicht.

53 Die Beklagte wiederholt und vertieft im Übrigen ihre Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid. Für die von der Klägerin geltend gemachte Voreingenommenheit ihres damaligen Direktors gebe es keine Anhaltspunkte. Sie hätte sich zudem in dem Entscheidungsprozess nicht auswirken können, weil hieran eine Vielzahl von Gremien und anderen Personen mitgewirkt hätten. Sie habe die Klägerin auch ordnungsgemäß angehört und sich mit ihrem Vorbringen eingehend auseinandergesetzt. Die Einstellung des Verstoßes durch die Klägerin habe dabei keine erneute Anhörung erforderlich gemacht, weil mit ihr keine wesentliche Änderung der Sachlage einhergegangen sei. Zudem habe sich die Klägerin bereits in ihrem Schreiben vom 15. Februar 2021 zur Situation nach Einstellung des Verstoßes geäußert. Sie – die Beklagte – habe überdies deren Stellungnahme vom 9. April 2021 in dem Parallelverfahren 7.3.2 berücksichtigt.

54 Der Bescheid verletze kein Unionsrecht. Das Diskriminierungsverbot verstoße weder gegen die ECRL noch gegen die P2B-VO. Die EU-Kommission habe im Notifizierungsverfahren zum MStV keine ausführliche Stellungnahme abgegeben und nach Inkrafttreten des MStV auch kein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Sie habe lediglich von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Bemerkungen abzugeben. Soweit die Kommission „gewisse Bedenken“ geäußert habe, sei dies offensichtlich politisch motiviert gewesen, rechtlich aber haltlos. Sie seien vor dem Hintergrund zu sehen, dass die Kommission selbst aufgrund der zunehmenden Bedeutung bestimmter Dienste (Gatekeeper) eine Regulierungsnotwendigkeit erkannt habe. Aus den Binnenmarktkompetenzen der EU lasse sich aber keine Ermächtigung dieser zur Rechtsharmonisierung im Bereich der Medienvielfaltssicherung ableiten.

55 Das Herkunftslandprinzip sei nach Art. 1 Abs. 6 ECRL auf unionsrechtskonforme Regelungen zum Schutz der Vielfalt und des Pluralismus nicht anwendbar. Es bestehe kein Zweifel daran, dass mit der in dieser Vorschrift verwendeten Formulierung „unberührt bleiben“ ein Vorrang der speziellen nationalen Bestimmungen gemeint sei. Dies habe der EuGH zwischenzeitlich in seinem Urteil vom 18. Dezember 2025 – C-366/24 – so auch klargestellt.

56 Das Diskriminierungsverbot nach § 94 MStV sei auch mit der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV vereinbar, da es die Klägerin nicht beim Zugang auf den deutschen Markt behindere, sondern es sich nur um eine Ausübungsregelung handele, die nach der Rechtsprechung des EuGH nicht als Beschränkung angesehen werde. Das Diskriminierungsverbot gelte unterschiedslos und beeinträchtige den Marktzugang ausländischer Anbieter weder rechtlich noch faktisch. Jedenfalls wäre eine Beschränkung durch § 94 MStV als geeignete und erforderliche Maßnahme aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, nämlich zum Schutz des Pluralismus der Medien als Ausfluss von Art. 5 Abs. 1 GG, gerechtfertigt. Insbesondere seien Adressaten des Diskriminierungsverbots nicht alle, sondern nur diejenigen Medienintermediäre, die – wie die Klägerin – mit ihren Dienstleistungen als Gatekeeper eine besondere Bedeutung für den Meinungsbildungsprozess hätten.

57 Ferner verstoße § 94 MStV nicht gegen die P2B-VO, da diese die Anforderungen an das Handeln von Online-Suchmaschinen nicht abschließend regele. Sie gelte nach Art. 1 Abs. 2 P2B-VO für Online-Vermittlungsdienste und Online-Suchmaschinen, die gewerblichen Nutzern und Nutzern mit Unternehmenswebsite bereitgestellt bzw. zur Bereitstellung angeboten würden und die über diese Online-Vermittlungsdienste oder Online-Suchmaschinen Waren oder Dienstleistungen in der EU befindlichen Verbrauchern anböten. Nur in Bezug auf diesen Zusammenhang (Platform-to-Business) etabliere die Verordnung verfahrensrechtliche Pflichten der Plattformen, nicht aber für weitere Zusammenhänge, wie die Gewährleistung der Meinungsfreiheit. Die P2B-VO sei auf die Binnenmarktkompetenz nach Art. 114 AEUV gestützt und verfolge damit einen wettbewerber- und verbraucherschützenden Ansatz. Einen Zweckbezug zum Pluralismusschutz oder auch nur zur Förderung der kulturellen Vielfalt im Sinne des Art. 167 AEUV weise sie demgegenüber nicht auf.

58 Der DSA stehe mitgliedstaatlichen Regelungen zum Schutz des Medienpluralismus ebenfalls nicht entgegen. Abgesehen davon, dass der DSA zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des MStV noch gar nicht in Kraft gewesen sei, bezwecke der Unionsgesetzgeber eine Vollharmonisierung nur für Regelungen, die der Verbreitung rechtswidriger Online-Inhalte und Desinformation entgegenwirkten. Demgegenüber bleibe die Möglichkeit unberührt, nationale Rechtsvorschriften, die anderen legitimen Zwecken dienten, zu erlassen und beizubehalten.

59 Eine Unvereinbarkeit der Regelungen des MStV mit Unionsrecht ergebe sich ferner nicht aus einem Verstoß gegen die Vorgaben des DMA. Dieser strebe gemäß Art. 1 Abs. 1 DMA in Ergänzung des Wettbewerbsrechts die ex-ante-Regulierung der Marktmacht zentraler Plattformdienste an. Damit werde aber weder eine vielfaltssichernde Regulierung bezweckt noch eine solche für die Mitgliedstaaten gesperrt.

60 Gleichermaßen sei auch kein Verstoß gegen Primärrecht, insbesondere Art. 56 AEUV, gegeben. Die Vorschriften des MStV gälten unterschiedslos und beeinträchtigten den Marktzugang ausländischer Anbieter weder tatsächlich noch rechtlich. Eine Beschränkung liege nicht schon darin, dass die Klägerin das Angebot in ... möglicherweise anders ausgestalten könne oder zusätzliche Regelungen beachten müsse. Jedenfalls sei eine etwaige Beschränkung aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt, da die §§ 93 f. MStV der Anbieter- und Meinungsvielfalt dienten und der EuGH den Schutz des Pluralismus der Medien als zwingenden Grund des Allgemeininteresses anerkannt habe. Die §§ 93 f. MStV seien nicht nur geeignet, sondern auch zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks erforderlich und angemessen.

61 Der angefochtene Bescheid sei auch im Übrigen rechtmäßig. Namentlich sei sie – die Beklagte – zu Recht von der Anwendbarkeit des Diskriminierungsverbots nach § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV ausgegangen. Bei den Gesundheits-Infoboxen habe es sich aus Nutzersicht um einen integralen Bestandteil der ... Suche gehandelt, da nur ein einziges Suchfeld habe genutzt werden können und die Infoboxen in die Suchergebnisseite integriert gewesen seien. Der von der Klägerin unternommene Versuch einer künstlichen Aufspaltung in „klassische“ Suchmaschine einerseits und Infoboxen andererseits verfange nicht. Die ... Suche einschließlich der Infoboxen habe außerdem journalistisch-redaktionelle Angebote Dritter gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 16 MStV aggregiert, selektiert und präsentiert. Eine Selektion müsse nicht nach einheitlichen Kriterien oder technischen Prozessen stattfinden. Der Umstand, dass aufgrund der Kooperation der Klägerin mit dem BMG dem NGP eine privilegierte Stellung verschafft worden sei, schließe eine Selektion deshalb nicht aus. Maßgeblich sei allein, dass es auf eine einzige Suchanfrage insgesamt zu einem Selektionsprozess gekommen sei. Bei der Kooperation mit dem BMG habe es sich um ein Kriterium im Sinne von §§ 94 Abs. 2, 93 Abs. 1 Nr. 1 MStV gehandelt, da hiervon alle Bedingungen umfasst seien, nach denen Inhalte verfügbar gemacht würden. Diese Auslegung werde auch durch § 6 Abs. 1 Nr. 1 der zwischenzeitlich in Kraft getretenen Satzung zur Regulierung von Medienintermediären (nachfolgend: MI-Satzung) bestätigt. Die Kooperation mit dem BMG sei eine solche maßgebliche Bedingung bzw. Voraussetzung gewesen, um die Infoboxen mit den NGP-Inhalten in der ... Suche – priorisiert – wahrnehmbar zu machen. Entgegen der Annahme der Klägerin betreffe das Diskriminierungsverbot insoweit nicht nur Diskriminierungen durch einen Algorithmus. Ungeachtet dessen sei hier jedoch auch ein enger Bezug zur algorithmischen Aggregation, Selektion und Präsentation gegeben. Die neue, besonders prägnante Position „0“ sei auf eine stärkere Gewichtung der NGP-Inhalte gegenüber übrigen Inhalten zurückgegangen, die von vornherein keine Chance gehabt hätten, diesen Platz einzunehmen. Selbst isoliert betrachtet seien die mit NGP-Inhalten gefüllten Infoboxen Gegenstand algorithmischer Prozesse gewesen, da sie nicht „händisch“ befüllt worden seien.

62 Durch die priorisierte Einblendung der Infoboxen habe die Klägerin journalistisch-redaktionelle Angebote im Sinne von § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV systematisch behindert. Für den von ihr in diesem Zusammenhang angeführten und konturenlosen „konkreten“ Behinderungsbegriff gebe es keine normativen Anhaltspunkte. Die Integration und Verschachtelung der Infoboxen in die allgemeine ... Suche habe unmittelbar dazu geführt, dass die Sichtbarkeit aggregierter, selektierter und öffentlich zugänglich präsentierter Drittangebote im Rahmen der generischen Suchergebnisliste beeinträchtigt worden sei. Diese Privilegierung habe sich zwingend negativ auf die Wahrnehmbarkeit der sonstigen Inhalte innerhalb der generischen Suchergebnisse ausgewirkt. Aufgrund des vorbeugenden Schutzgehaltes der Medienregulierung reiche eine abstrakte Gefährdung insoweit aus. Auf den Eintritt eines materiellen Schadens komme es nicht an. Die direkten Antworten in den Gesundheits-Infoboxen hätten jedoch den Zweck gehabt, eine weitere Recherche obsolet zu machen. Eine Behinderung habe zudem darin gelegen, dass die Angebote Dritter keine Möglichkeit gehabt hätten, in die Infoboxen aufgenommen zu werden.

63 Sie – die Beklagte – sei zutreffend davon ausgegangen, dass die Behinderung durch die priorisierte Anzeige der NGP-Inhalte unbillig gewesen sei. Sie habe namentlich keinen falschen Abwägungsmaßstab gewählt und auch die Interessenabwägung nicht einseitig zulasten der Klägerin vorgenommen. Unter dem Gesichtspunkt der Beschränkung der Inhalts- und Meinungsvielfalt sei zu berücksichtigen gewesen, dass die Reichweite der werbefinanzierten journalistisch-redaktionellen Angebote heute ganz maßgeblich von chancengleicher Auffindbarkeit in der ... Suche abhänge, die auf dem Markt für Internetsuchdienste seit mehr als zehn Jahren einen kontinuierlichen Marktanteil von über 90 % habe. Die exklusive und dauerhafte Priorisierung der NGP-Inhalte sei nicht aufgrund gesellschaftlicher Desinformationstendenzen in Bezug auf Gesundheitsthemen gerechtfertigt gewesen. Die Informationsdichte sei durch die Infoboxen nur geringfügig erhöht worden und auf den Textteil des NGP-Inhalts beschränkt gewesen, der bei der Snippet-Anzeige in der generischen Suche nicht angezeigt worden wäre. Demgegenüber habe die konkrete Gefahr bestanden, dass sich die Nutzer in vielen Fällen mit den hervorgehoben angezeigten Basisinformationen zufriedengeben würden. Sie sei auch richtigerweise davon ausgegangen, dass die NGP-Inhalte dem Grundsatz der Staatsferne der Presse widersprochen hätten und sie gesetzliche Wertungen anderer Rechtsgebiete im Rahmen der Interessenabwägung berücksichtigen dürfe. Dies gelte insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Klägerin nicht ansatzweise dargetan habe, im Vorfeld ihrer Entscheidung zur Kooperation mit dem BMG eine Kooperation mit in Betracht kommenden privaten Inhalteanbietern ernsthaft erwogen zu haben. Entgegen der Annahme der Klägerin existiere im Internet eine Vielzahl von Angeboten, die auf wissenschaftlich fundiertem Niveau allgemeine Informationen zu Gesundheitsfragen bereithielten, weshalb auch das LG München I in seinem Urteil vom 10. Februar 2021 von einer funktionalen Austauschbarkeit des Angebots des NGP und der Portale privater Anbieter ausgegangen sei. Das BMG könne den Betrieb des NGP insbesondere nicht auf die Kompetenz aus Art. 65 GG stützen, da eine allgemeine Gesundheitsaufklärung nicht per se eine darin vorausgesetzte allgemeine Aufgabe der Staatsleitung sei. In jedem Fall seien die Grenzen staatlicher Informationsvermittlung überschritten, wenn – wie hier – die staatlichen Informationsangebote einen pressesubstituierenden Gesamtcharakter aufwiesen.

64 Ihre Ermessensausübung sei fehlerfrei. Nach § 109 Abs. 1 MStV sei sie zum Einschreiten verpflichtet gewesen. Die Feststellung und Beanstandung hätten im Rahmen des ihr zustehenden Auswahlermessens die mildesten Maßnahmen nach dieser Vorschrift dargestellt. Sie habe mit ihren Erwägungen zur Staatsferne der Presse auch keine sachfremden Erwägungen angestellt. Vielmehr habe es sich hierbei um einen Belang gehandelt, der auf der tatbestandlichen Interessenabwägung im Rahmen der Unbilligkeit einzustellen gewesen sei. Es sei ihr in diesem Zusammenhang zudem nicht darum gegangen, Aufsicht über das BMG zu führen, sondern die verfassungsrechtlichen Vorgaben zu berücksichtigen. Die bei Erlass des Bescheides bereits erfolgte Einstellung des streitgegenständlichen Verhaltens begründe keinen Ermessensfehler, da § 109 Abs. 1 Satz 1 MStV keine Beschränkung auf fortbestehende Verstöße enthalte. Vielmehr stelle die Norm auf den Moment der Feststellung eines Verstoßes durch die zuständige Medienanstalt ab. Es gehe – wie sich aus der Regelungshistorie ergebe – insoweit um eine zukunftsgerichtete und präventive Gefahrenabwehr. Im vorliegenden Fall sei es geboten gewesen, der Klägerin ein Unrechtsbewusstsein in Bezug auf die offensichtliche Diskriminierung zu vermitteln. Durch ihre Entscheidung würden weitere bzw. zukünftige Rechtsverletzungen der Klägerin vermieden. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass die Klägerin die Anzeige der Gesundheits-Infoboxen allein deshalb eingestellt habe, weil das LG München I sie hierzu aus kartellrechtlichen Gründen im Wege einer einstweiligen Verfügung verpflichtet hatte.

65 Schließlich seien auch die Voraussetzungen für ein Offizialverfahren nach § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV gegeben gewesen. Entgegen der Annahme der Klägerin genüge hierfür, dass die tatsächlichen Umstände ohne Weiteres ersichtlich seien, die bei verständiger objektiver Würdigung auf eine Diskriminierung hinwiesen. Würde der Beginn der Ermittlungsbefugnis demgegenüber sowohl die tatsächliche als auch die rechtliche Offensichtlichkeit des Verstoßes erfordern, bestünde kein Ermittlungsbedarf mehr. Der Verweis auf § 44 VwVfG in der amtlichen Begründung diene insoweit nur der Orientierung, werde allerdings bereits dort selbst an die medienrechtlichen Besonderheiten angepasst. Danach gehe es darum, dass die Landesmedienanstalten nicht dauerhaft und anlasslos im Bereich der Medienintermediäre nach Verstößen suchten. Bei Erforderlichkeit eines schon feststehenden Rechtsverstoßes würde sich zudem die in § 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 MStV angeordnete Einbindung der ZAK als besonders fachkundiges Gremium als obsolet erweisen. Ihre Auslegung werde nunmehr auch durch § 11 Abs. 4 MI-Satzung bestätigt, der auf den zugrunde liegenden, für Dritte klar erkennbaren Sachverhalt abstelle. Solch ein Sachverhalt sei hier gegeben gewesen, da die Kooperation der Klägerin mit dem BMG mit der öffentlichen Bekanntgabe auf der gemeinsamen Pressekonferenz und die priorisierte Anzeige ab dem 10. November 2020 für jeden verständigen Beobachter erkennbar gewesen seien. Selbst wenn man auch die Offensichtlichkeit der rechtlichen Einordnung als Diskriminierung für erforderlich erachten würde, so stellte sich das beanstandete Verhalten als ein offensichtlicher Fall des § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV dar.

66 Für die hier angefochtene Entscheidung setzte die Beklagte mit Bescheid vom 16. März 2022 gemäß § 104 Abs. 11 MStV i.V.m. der Satzung zur Erhebung von Kosten im Bereich der Aufsicht über bundesweit ausgerichtete Medien (Kostensatzung) vom 30. März 2021 (Amtsbl. Schl.-H. S. 497) eine Verwaltungsgebühr in Höhe von ... € fest. Dieser Gebührenbescheid ist Streitgegenstand des Klageverfahrens 4 A 213/25.

67 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der von den Beteiligten eingereichten Schriftsätze sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

68 Die zulässige Klage ist begründet.

69 Die Klage ist zulässig, insbesondere ist die erhobene Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO (weiterhin) die statthafte Klageart. Der von der Klägerin angegriffene Bescheid hat sich nicht im Sinne des § 43 Abs. 2 VwVfG erledigt. Die Erledigung eines Verwaltungsakts tritt erst dann ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist. Bildet die Verfügung die Grundlage für einen Kostenbescheid, gehen von ihr weiterhin rechtliche Wirkungen aus und fehlt es deshalb an einer Erledigung (BVerwG, Urteil vom 14. Februar 2024 – 11 A 8.23 – juris Rn. 15 m.w.N.). So liegt der Fall hier. Der Bescheid der Beklagten vom 22. Juni 2021 ist Grundlage für den Erlass des in dem Verfahren 4 A 213/25 angefochtenen Gebührenbescheids vom 16. März 2022. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 des Verwaltungskostengesetzes des Landes Schleswig-Holstein (VwKostG) werden Kosten, die bei richtiger Behandlung der Sache durch die Behörde nicht entstanden wären, nicht erhoben. Da die Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheids mithin die Rechtmäßigkeit des zugrundeliegenden Verwaltungshandelns voraussetzt (vgl. zu Abschleppkosten: BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2018 – 3 C 25.16 – juris Rn. 11), ist die vorliegende Klage präjudiziell für die Klage gegen den Gebührenbescheid, wovon in jenem Verfahren auch beide Beteiligten ausgehen.

70 Der Klage fehlt es vor diesem Hintergrund auch nicht an dem erforderlichen allgemeinen Rechtschutzinteresse. Dieses fehlt, wenn der Kläger mit der Klage eine Verbesserung seiner Rechtsstellung nicht erreichen kann, wenn also die Inanspruchnahme des Gerichts sich als für seine subjektive Rechtsstellung zurzeit nutzlos darstellt. Die Beurteilung der Nutzlosigkeit richtet sich dabei nach den jeweiligen Verhältnissen im Einzelfall (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2025 – 6 B 17.24 – juris Rn. 10 m.w.N.). Das allgemeine Rechtsschutzinteresse der Klägerin steht danach nicht in Zweifel. Seiner Annahme steht insbesondere nicht der Umstand entgegen, dass der von der Beklagten festgestellte und beanstandete Verstoß gegen § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV in der Vergangenheit liegt und die Klägerin nach eigenem Bekunden auch nicht die Absicht hat, die Gesundheits-Infoboxen wieder einzuführen. Diese Sachlage bestand vielmehr bereits bei Erlass des streitgegenständlichen Bescheids vom 22. Juni 2021 und begründet seinerseits gerade das Rechtsschutzinteresse der Klägerin zu erfahren, ob die Beklagte in diesem Zeitpunkt (noch) befugt war, einen Verstoß gegen die Bestimmungen des MStV durch Bescheid verbindlich festzustellen und zu beanstanden.

71 Die Klage hat in der Sache Erfolg. Der Bescheid der Beklagten vom 22. Juni 2021 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

72 Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bescheids ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, hier des Bescheiderlasses. Nachträgliche Änderungen sind nicht zu berücksichtigen (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 18. Dezember 2025 – 6 MB 24/25 – juris Rn. 67 m.w.N.).

73 Rechtsgrundlage für den angefochtenen Feststellungs- und Beanstandungsbescheid ist danach § 109 Abs. 1 i.V.m. § 94 Abs. 2 MStV in der Fassung des Gesetzes zum Staatsvertrag zur Modernisierung der Medienordnung in Deutschland vom 8. September 2020 (GVOBl. Schl.-H. S. 582).

74 Gemäß § 109 Abs. 1 Satz 1 MStV trifft die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie einen Verstoß gegen die Bestimmungen des MStV feststellt. Maßnahmen sind nach Satz 2 dieser Vorschrift insbesondere die Beanstandung, die Untersagung, die Sperrung, die Rücknahme und der Widerruf.

75 Als Verstoß steht hier eine Verletzung der Diskriminierungsfreiheit in § 94 MStV in Rede. Nach Absatz 1 dieser Vorschrift dürfen Medienintermediäre journalistisch-redaktionell gestaltete Angebote, auf deren Wahrnehmbarkeit sie besonders hohen Einfluss haben, nicht diskriminieren. Eine Diskriminierung in diesem Sinne liegt nach § 94 Abs. 2 MStV vor, wenn ohne sachlich gerechtfertigten Grund von den nach § 93 Abs. 1 bis 3 MStV zu veröffentlichenden Kriterien zugunsten oder zulasten eines bestimmten Angebots systematisch abgewichen wird oder diese Kriterien Angebote unmittelbar oder mittelbar unbillig systematisch behindern.

76 Der angefochtene Bescheid ist zwar formell rechtmäßig.

77 Die Beklagte ist die nach § 106 Abs. 2 Satz 2, § 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 MStV i.V.m. § 38 Abs. 1 des bis zum 18. Mai 2022 geltenden Staatsvertrages über das Medienrecht in Hamburg und Schleswig-Holstein (MStV HSH) vom 13. Juni 2006 (GVOBl. Schl.-H. 2007 S. 108), zuletzt geändert durch Art. 1 des Staatsvertrages vom 2. und 11. Dezember 2020 (GVOBl. Schl.-H. 2021 S. 305), zuständige Landesmedienanstalt, da die Zustellungsbevollmächtigte der Klägerin ihren Sitz in ... hat. Die Beklagte hat die Sache gemäß § 106 Abs. 2 Satz 4 MStV dem nach § 104 Abs. 2, § 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 MStV für die Aufsicht über Medienintermediäre zuständigen Organ, der ZAK, zur Prüfung und Entscheidung vorgelegt und vollzieht den von der ZAK am 15. Juni 2021 gefassten Beschluss nach außen (vgl. § 104 Abs. 9 Satz 6 MStV).

78 Die Klägerin wurde vor Erlass des Bescheids ordnungsgemäß angehört. Nach § 87 Abs. 1 des Landesverwaltungsgesetzes (LVwG) ist dem Beteiligten vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in seine Rechte eingreift, Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Die Anwendbarkeit des LVwG folgt aus § 1 Abs. 1 Satz 1 LVwG, da die Beklagte gemäß § 38 Abs. 1 MStV HSH a.F. eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts im Sinne des § 2 Abs. 2 LVwG mit Sitz in ... ist und der Aufsicht des Landes Schleswig-Holstein untersteht (vgl. § 50 Abs. 1 MStV HSH a.F.). Dass die Rechtsaufsicht turnusmäßig zwischen den Landesregierungen wechselt, ist unerheblich (vgl. zum Norddeutschen Rundfunk: VG Schleswig, Beschluss vom 29. Juni 2018 – 4 B 35/18 – juris Rn. 27 m.w.N.). Die Anhörung nach § 87 Abs. 1 LVwG umfasst über die eigentliche Stellungnahmemöglichkeit hinaus die vorherige Unterrichtung des Beteiligten über den beabsichtigten Verwaltungsakt sowie im Nachgang die Pflicht, das Vorgebrachte auch zur Kenntnis zu nehmen und ernsthaft zu berücksichtigen. Ändern sich nach der Anhörung die Tatsachen für die Entscheidung wesentlich, ist eine erneute Anhörung erforderlich (vgl. Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 28 Rn. 34, 40). Gemessen daran ist die Anhörung der Klägerin nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat sie mit Schreiben vom 17. Dezember 2020 zu den „zur Beseitigung der Verstöße gemäß § 109 Abs. 1 MStV erforderlichen Maßnahmen“ angehört und damit zugleich die in dieser Vorschrift als mildeste förmliche Maßnahme ausdrücklich genannte Beanstandung noch hinreichend konkret bezeichnet. Die im Zusammenhang mit der Einleitung des Verfahrens getätigten öffentlichen Äußerungen des früheren Direktors der Beklagten lassen entgegen der Annahme der Klägerin auch nicht den Schluss zu, dass sich die Beklagte schon bei Durchführung der Anhörung auf die zu treffende Maßnahme festgelegt hätte. Vielmehr belegen die im Verwaltungsvorgang dokumentierte Vorbereitung der Entscheidung durch die organzuständige ZAK und die ausführliche Begründung des Bescheids, dass die Beklagte die von der Klägerin mit Schreiben vom 15. Februar 2021 vorgebrachten Einwände nicht nur berücksichtigt, sondern sich auch inhaltlich damit auseinandergesetzt hat. Es bedurfte auch keiner erneuten Anhörung „zur Frage der Erledigung“, nachdem die Klägerin die Anzeige der Gesundheits-Infoboxen am 10. Februar 2021 eingestellt hatte. Die Klägerin selbst hat die Beklagte in ihrem Schreiben vom 15. Februar 2021 auf diesen Umstand hinwiesen. Die Beklagte hat diese Tatsache auch zur Kenntnis genommen und auf Seite 46 ihres Bescheids ausdrücklich festgestellt, dass die Klägerin „die fragliche Handlung endgültig eingestellt“ hat. Allein die rechtliche Bewertung dieser Tatsache erforderte keine neuerliche Anhörung, weil sie als solche nicht Anhörungsgegenstand ist. Dessen ungeachtet ist eine Anhörung aber auch erfolgt, und zwar in dem Parallelverfahren 7.3.2. Die Beklagte hat die Klägerin in diesem Verfahren auf deren weiteres Schreiben vom 9. April 2021 mit Schreiben vom 12. Mai 2021 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sie nicht von einer Erledigung des Verfahrens ausgehe, wozu die Klägerin wiederum mit Schreiben vom 1. Juni 2021 Stellung genommen hat. Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass diese Anhörung in dem Parallelverfahren 7.3.2 und nicht in dem hier zugrundeliegenden Verfahren 7.3.1 erfolgt sei, da es sich ungeachtet der von der Beklagten vergebenen Aktenzeichen um einen einheitlichen Sachverhalt handelt und die Klägerin zudem in beiden Verfahren von denselben Prozessbevollmächtigten vertreten wurde.

79 Der Bescheid ist auch nicht bereits deshalb rechtswidrig, weil es an den Voraussetzungen für die Verfolgung eines Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot von Amts wegen gefehlt hätte. Gemäß § 94 Abs. 3 Satz 1 MStV kann ein solcher Verstoß nur von dem betroffenen Anbieter journalistisch-redaktioneller Inhalte bei der zuständigen Landesmedienanstalt geltend gemacht, also aufgrund eines entsprechenden Antrags verfolgt werden. Lediglich in offensichtlichen Fällen kann der Verstoß nach Satz 2 dieser Vorschrift auch von Amts wegen verfolgt werden. Nach § 11 Abs. 4 der Satzung zur Regulierung von Medienintermediären gemäß § 96 MStV (MI-Satzung) vom 20. April 2021 bis 10. November 2021 (Amtbl. Schl.-H. S. 1849) liegt ein offensichtlicher Fall in diesem Sinne vor, wenn „der dem Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot zugrundeliegende Sachverhalt“ für Dritte klar erkennbar ist.

80 Ein offensichtlicher Fall im Sinne des § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV war hier gegeben. Dies folgt hier zwar nicht aus der MI-Satzung vom 20. April 2021 bis 10. November 2021, die erst am 1. Januar 2022 in Kraft getreten ist und bei Erlass des hier streitgegenständlichen Bescheids daher noch nicht anwendbar war, aber unmittelbar aus der systematischen Bedeutung des § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV und dessen Regelungszweck. Danach ist das Kriterium der Offensichtlichkeit nach einer Gesamtbetrachtung des jeweiligen Falls zu beurteilen, die sowohl den zugrundeliegenden Sachverhalt als auch dessen rechtliche Bewertung erfasst. Ein Fall ist dann offensichtlich, wenn ein in tatsächlicher Hinsicht offen zu Tage liegender Sachverhalt hinreichende Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß bietet.

81 Der Wortlaut des § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV ist hinsichtlich der Frage offen, ob sich die Offensichtlichkeit nur auf den einen Verstoß begründenden Sachverhalt oder zugleich auch auf dessen rechtliche Würdigung bezieht. Soweit die Klägerin für Letzteres auf den in der Gesetzesbegründung angeführten § 44 VwVfG (vgl. LT-Drs. 19/2177 S. 168) verweist, kann dies nicht uneingeschränkt überzeugen. Diese Vorschrift bestimmt, dass ein Verwaltungsakt nichtig ist, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet. Die Offensichtlichkeit im Sinne dieser Vorschrift bezieht sich sowohl auf die tatsächlichen Umstände, die zu dem Fehler führen, als auch auf die rechtliche Würdigung der gegebenen Sachlage (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 44 Rn. 123). Offensichtlich ist ein Fehler nur, wenn ein verständiger Bürger erkennen kann, dass der Verwaltungsakt unhaltbar ist. Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist lediglich dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsmäßige Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 2000 – 11 B 26.00 – juris Rn. 8).

82 Diese Anforderungen lassen sich schon aus systematischen Gründen nicht ohne Weiteres auf die Regelung in § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV übertragen, da die Rechtsfolgen dieser Vorschriften nicht vergleichbar sind. Aus der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes im Sinne von § 44 Abs. 1 VwVfG folgt eo ipso dessen Unwirksamkeit (vgl. § 43 Abs. 3 VwVfG). Diese Rechtsfolge erfordert eine restriktive Auslegung der seltenen Ausnahme eines nicht nur rechtswidrigen, sondern nichtigen Verwaltungsaktes (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2021 – 6 C 26.19 – juris Rn. 50). Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes kann nur angenommen werden, wenn ohne Weiteres erkennbar ist, dass der Verwaltungsakt unhaltbar ist und keine ernsthafte Möglichkeit besteht, dass er doch rechtmäßig sein könnte (vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 70. Ed. 1. Januar 2026, § 44 Rn. 17). Rechtsfolge des § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV ist demgegenüber nicht bereits die Feststellung eines Verstoßes gegen § 94 Abs. 1 MStV, sondern lediglich die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens von Amts wegen, um einen solchen zu prüfen. Nach Einleitung des Verfahrens durch die zuständige Landesmedienanstalt obliegt die abschließende Bewertung und Ahndung des Verstoßes auch nicht der Landesmedienanstalt, sondern dem hierfür nach § 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 MStV zuständigen Organ, der ZAK. Deren Befassung wäre bei der Erforderlichkeit eines auch in rechtlicher Hinsicht offensichtlichen Verstoßes jedoch obsolet. Dabei soll aber gerade die Organzuständigkeit der ZAK eine einheitliche Aufsichtspraxis in Deutschland sicherstellen (vgl. LT-Drs. 19/2177 S. 172).

83 Der Verweis auf § 44 VwVfG in der Gesetzesbegründung kann auch nicht losgelöst von dem Regelungszweck des § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV gesehen werden. Mit der hierdurch eingeschränkten Amtsermittlung soll nach den weiteren Ausführungen in der Gesetzesbegründung lediglich sichergestellt werden, dass keine kontinuierliche, antragsunabhängige Überprüfung der Einhaltung des Diskriminierungsverbots erfolgt (LT-Drs. 19/2177 S. 168). Wäre die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens nur bei einem offensichtlichen Rechtsverstoß möglich, würde darüberhinausgehend das Regelungsziel des § 94 MStV gefährdet, eine systematisch angelegte Diskriminierung zur Sicherung der Meinungsvielfalt und ihrer Bedeutung für die Demokratie zu unterbinden (siehe LT-Drs. 19/2177 S. 166). Die Meinungsvielfalt als allgemeines Schutzgut und Leitgedanke der Medienregulierung kann effektiv aber nur gesichert werden, wenn ein Tätigwerden der zuständigen Behörde möglich ist, bevor Rechtsverstöße für einen Dritten erkennbar sind und diesem gleichsam „ins Auge springen“ (vgl. auch Zimmer/Liebermann, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 50. Ed. Stand 1. August 2024, § 94 MStV Rn. 60 f.). Um der mit § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV bezweckten Einschränkung der Amtsermittlung Genüge zu tun, ist allerdings erforderlich, dass ein Rechtsverstoß nicht nur möglich erscheint, sondern hierfür hinreichende Anhaltspunkte vorliegen.

84 Ausgehend hiervon ist die Beklagte vorliegend zu Recht von einer Offensichtlichkeit im Sinne des § 94 Abs. 3 Satz 2 MStV ausgegangen. Der Sachverhalt war aufgrund der gemeinsamen Pressearbeit von BMG und Klägerin und der ab dem 10. November 2020 seitens der Klägerin vorgenommene Anzeige der Gesundheits-Infoboxen in der ... Suche für einen verständigen Betrachter ohne Weiteres erkennbar. Zudem bestanden jedenfalls hinreichende Anhaltspunkte für eine rechtliche Bewertung dieses Sachverhalts dahingehend, dass das verlautbarte Zusammenwirken von BMG und Klägerin einen Verstoß gegen § 94 Abs. 1 MStV begründet. Dem stand auch nicht entgegen, dass die MI-Satzung vom 20. April 2021 bis 10. November 2021 mit ihren Regelungen in §§ 7 ff. zur Diskriminierungsfreiheit erst am 1. Januar 2022 in Kraft getreten ist. Der Vollzug des MStV war nicht vom Erlass der MI-Satzung abhängig, weil sich die Voraussetzungen für einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot in § 94 MStV bereits aus dem Gesetz selbst ergeben. Die Landesgesetzgeber haben die Landesmedienanstalten in § 96 Satz 1 MStV lediglich dazu ermächtigt, „Einzelheiten zur Konkretisierung“ der betreffenden Bestimmungen zu regeln, nicht aber zu materiellen Änderungen oder Ergänzungen des MStV (vgl. Dörr in: Cole/Oster/Wagner, HK-MStV, 104. Lfg. 9/2025, § 96 MStV Rn. 5).

85 Der Bescheid vom 22. Juni 2021 ist aber materiell rechtswidrig.

86 Die Entscheidung der Beklagten ist ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig.

87 Es kann hier deshalb offenbleiben, ob die Tatbestandsvoraussetzungen des § 94 Abs. 2 MStV im Hinblick auf die von der Beklagten beanstandeten Gesundheits-Infoboxen auf der Google Suchergebnisseite vorliegen. Ebenso bedarf es keiner Klärung der Frage, ob und inwieweit die Anwendung der §§ 93 f. MStV durch den Anwendungsvorrang des Unionsrechts – namentlich der ECRL und der P2B-VO – gesperrt ist und das betreffende Sekundärrecht seinerseits noch von der Binnenmarktkompetenz des Art. 114 AEUV gedeckt ist (vgl. hierzu VG Berlin, Vorlagebeschluss vom 10. Juli 2025 – VG 32 K 222/24 – juris; siehe auch OVG Schleswig, Beschluss vom 18. Dezember 2025 – 6 MB 24/25 – juris Rn. 28 ff.). Auf eine mögliche Kollision der §§ 93 f. MStV mit den Regelungen des DSA und des DMA kommt es schon deshalb nicht an, weil diese Verordnungen in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses noch gar nicht in Kraft getreten waren und sich aus der bloßen Einleitung des Rechtssetzungsverfahrens durch einen Vorschlag der EU-Kommission im Dezember 2020 keine Vorwirkung für den hier streitgegenständlichen Bescheid herleiten lässt. Dahinstehen kann schließlich auch, wie es sich auswirkt, dass die Beklagte sich veranlasst gesehen hat, zwei Ordnungsverfügungen zur Beanstandung ein und desselben Verhaltens der Klägerin zu erlassen.

88 Bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen sieht § 109 Abs. 1 Satz 1 MStV auf der Rechtsfolgenseite vor, dass die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen „trifft“. Anders als im Rahmen der polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklausel steht der Behörde nach dem Wortlaut der Norm mithin kein Entschließungsermessen zu. Sie ist vielmehr – wovon auch die Beklagte zutreffend ausgegangen ist – verpflichtet, auf einen Verstoß gegen die betreffenden Bestimmungen des MStV zu reagieren und einzuschreiten. Ihr obliegt nach dem Grundsatz der Opportunität staatlichen Handelns lediglich die Wahl des konkreten Aufsichtsmittels. Der Maßnahmenkatalog in § 109 Abs. 1 Satz 2 MStV ist dabei – wie sich aus dem Wortlaut ergibt („insbesondere“) – nicht abschließend (OVG Schleswig, Beschluss vom 18. Dezember 2025 – 6 MB 24/25 – juris Rn. 21; vgl. bereits zu § 59 Abs. 3 Satz 2 RStV: BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 2014 – 6 B 1.14 – juris Rn. 20). Der Behörde steht bei der Ausübung des ihr eröffneten Auswahlermessens vielmehr das gesamte Spektrum der von § 109 Abs. 1 MStV umfassten medienrechtlichen Aufsichtsmittel zur Verfügung, welches neben dem Erlass eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 106 Abs. 1 LVwG auch informelles Handeln einschließt, wie etwa den formlosen Hinweis auf rechtliche Bedenken im Hinblick auf ein bestimmtes Verhalten oder bestimmte Inhalte (vgl. Oster, in: Cole/Oster/Wagner, HK-MStV, 103. Lfg., 7/2025, § 109 MStV Rn. 37, 42; Volkmann, in: Spindler/Schuster/Kaesling, Recht der elektronischen Medien, 5. Aufl. 2026, § 109 MStV Rn. 27; Schuler-Harm, in: Binder/Vesting, Beck RundfunkR, 5. Aufl. 2024, § 109 Rn. 11 f.; noch zu § 38 Abs. 2 RStV: BVerwG, Urteile vom 24. Juni 2020 – 6 C 23.18 – juris Rn. 36, und vom 22. Juni 2016 – 6 C 9.15 – juris Rn. 9; zu § 20 Abs. 1, Abs. 4 JMStV i.V.m. § 59 Abs. 3 RStV: OVG Münster, Urteil vom 17. Juni 2015 – 13 A 1072/12 – juris Rn. 112). Sie hat gemäß § 73 Abs. 1 LVwG im Rahmen der ihr erteilten Ermächtigung nach sachlichen Gesichtspunkten unter Abwägung der öffentlichen Belange und der Interessen der einzelnen Person über die von ihr zu treffenden Maßnahmen zu entscheiden.

89 Die Ermessenentscheidung kann das Gericht gemäß § 114 Satz 1 VwGO nur eingeschränkt daraufhin überprüfen, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschritten hat und ob sie von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.

90 Dies zugrunde gelegt leidet die Entscheidung der Beklagten an einem Ermessensfehler in Form eines Ermessensausfalls. Auf der Grundlage des von ihr festgestellten Verstoßes der Klägerin gegen § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV hat die Beklagte im Ausgangspunkt zwar das ihr zustehende Auswahlermessen hinsichtlich der zu treffenden Maßnahme richtig erkannt. Allerdings hat sie den ihr hierdurch eröffneten Ermessensspielraum nicht vollständig ausgeschöpft, sondern war nach ihrer Entscheidung zur Fortführung des Verwaltungsverfahrens ersichtlich auf den Erlass einer förmlichen Aufsichtsmaßnahme vorfestgelegt. Eine Reaktion in Gestalt lediglich informellen Handelns – etwa durch einen formlosen Hinweis an die Klägerin auf den angenommenen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot – wurde von der zuständigen ZAK dagegen nicht in Betracht gezogen.

91 Ob die Behörde ihr Ermessen pflichtgemäß ausgeübt hat, ergibt sich in erster Linie aus der Begründung des Verwaltungsaktes. Lässt die Begründung keine konkrete Abwägung der für und gegen die Maßnahme sprechenden Gründe erkennen, muss angenommen werden, dass eine Interessenabwägung nicht stattgefunden hat (vgl. zu § 48 Abs. 1 VwVfG: BVerwG, Beschluss vom 20. März 2024 – 1 WB 55.22 – juris Rn. 20; zu § 19 Abs. 3 AtG: OVG Schleswig, Urteil vom 27. Mai 1994 – 4 K 7/92 – juris Rn. 77). So liegt der Fall hier. Nach der gemäß § 109 Abs. 1 Satz 3 LVwG der Klägerin mitgeteilten Begründung des angefochtenen Bescheids vom 22. Juni 2021 hat die Beklagte eine andere (mildere) Maßnahme als die gewählte Beanstandung des von ihr festgestellten Rechtsverstoßes nicht erwogen, obwohl die Klägerin nach der Entfernung der Gesundheits-Infoboxen mit den Inhalten des NGP aus der ... Suche am 10. Februar 2021 mit Schreiben vom 9. April 2021 darauf hingewiesen hatte, die vorsorglich eingelegte Berufung gegen die der Einstellung dieses Angebots zugrundeliegende einstweilige Verfügung des LG München I zurückgenommen und nicht die Absicht zu haben, die Gesundheits-Infoboxen mit den Inhalten des NGP zukünftig wieder einführen zu wollen. Die Beklagte ging vielmehr ausdrücklich davon aus, dass „von allen den Medienanstalten zur Verfügung stehenden Maßnahmen“ „die Feststellung und Beanstandung die mildesten Mittel“ seien (so auf Seite 46 f. des Bescheids). Dass ein demgegenüber noch milderes Mittel in Gestalt informellen Handelns in Betracht gezogen worden wäre, ergibt sich vor diesem Hintergrund auch nicht aus dem weiteren Hinweis, dass ein milderes, ebenso effektives Mittel nicht ersichtlich sei.

92 Es ist aber auch – losgelöst von der schriftlichen Begründung des Bescheids – nicht erkennbar, dass die ZAK einen Abschluss des eingeleiteten und nach der Beendigung des angenommenen Rechtsverstoßes fortgeführten Verfahrens durch informelles Handeln gegenüber der Klägerin in Betracht gezogen hätte. Zwar ergibt sich aus dem Protokoll der 44. Sitzung des Fachausschusses II Netze, Technik, Konvergenz vom 13. April 2021 (Bl. 1180 der Beiakte C), dass die Teilnehmer dieser Sitzung über das Für und Wider der Fortführung des Verfahrens nach der Entfernung der Gesundheits-Infoboxen aus der ... Suche diskutiert und auch die Anwendung eines „Erfurter Appells“ gegenüber der Klägerin erwogen haben. Das für die Entscheidung nach § 105 Abs. 1 Nr. 10 MStV zuständige Organ, die ZAK, hat eine entsprechende Abwägung ihrerseits jedoch nicht mehr vorgenommen. Ausweislich der Informations- und Diskussionsvorlage für die 119. Sitzung der ZAK am 27. April 2021 wurde die ZAK vielmehr allein mit der Frage befasst, ob die Fortführung des Verfahrens nach Beendigung der angenommenen Diskriminierung noch zweckmäßig erscheint, nicht aber damit, welche Aufsichtsmittel bei einer Fortführung des Verfahrens neben einer Beanstandung in Betracht zu ziehen wären. Nach der dokumentierten Absicht der Beklagten, das Verfahren weiterführen zu wollen, stand bei Annahme eines Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot als mögliches Aufsichtsmittel vielmehr ausschließlich die Beanstandung als mögliche Reaktion und vermeintlich mildestes Aufsichtsmittel im Raum (vgl. Bl. 1183 der Beiakte C).

93 Der sich hieraus ergebende Ermessensausfall im Hinblick auf die in Betracht kommenden Aufsichtsmittel konnte auch nicht gemäß § 114 Satz 2 VwGO durch die weiteren Einlassungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung zu den ständig praktizierten „informellen Kontakten“ zur Klägerin geheilt werden. Nach dieser Vorschrift kann die Behörde nur „ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes“ im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Die Vorschrift setzt mithin voraus, dass bereits vorher, bei der behördlichen Entscheidung, Ermessenserwägungen angestellt worden sind, das Ermessen also betätigt worden ist. Sie schafft die prozessualen Voraussetzungen lediglich dafür, dass defizitäre Ermessenerwägungen ergänzt werden, nicht hingegen, dass das Ermessen erstmals ausgeübt wird oder die Gründe einer Ermessensausübung (komplett oder doch in ihrem Wesensgehalt) ausgewechselt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1999 – 6 B 133.98 – juris Rn. 10 m.w.N.). Da die Beklagte nach ihrer Entscheidung zur Fortführung des Verfahrens die Ergreifung eines bloß informellen Aufsichtsmittels nicht (mehr) in den Blick genommen und das ihr zustehende Auswahlermessen insoweit nicht vollständig betätigt hat, scheidet ein Nachschieben von Ermessenserwägungen hier aus.

94 Die Entscheidung der Beklagten verstößt darüber hinaus – selbstständig tragend – gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

95 Die Beanstandung ist zwar das mildeste der in § 109 Abs. 1 Satz 2 MStV genannten förmlichen Aufsichtsmittel. Sie ist aber nicht allein schon deshalb stets ermessensgerecht (so aber ohne Begründung: VG München, Beschluss vom 9. August 2018 – M 17 S 18.3799 – juris Rn. 58; VG Hannover, Urteil vom 17. November 2016 – 7 A 280/15 – juris Rn. 48). Mit der Beanstandung wird ein Rechtsverstoß förmlich festgestellt und missbilligt. Es handelt sich daher um einen feststellenden Verwaltungsakt mit Eingriffscharakter, der dem für sämtliche staatlichen Eingriffsakte verfassungsunmittelbar geltenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unterliegt (vgl. zu § 59 Abs. 3 Satz 2 RStV: BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 2014 – 6 B 1.14 – juris Rn. 20). Die Aufsichtsmaßnahmen der zuständigen Landesmedienanstalt müssen daher zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. Volkmann, in: Spindler/Schuster/Kaesling, Recht der elektronischen Medien, 5. Aufl. 2026, § 109 MStV Rn. 30).

96 Die hier streitgegenständliche Beanstandung der Beklagten war zwar zur Erreichung des von der Beklagten verfolgten Zwecks, die Einhaltung des Diskriminierungsverbots gemäß § 94 Abs. 1 MStV zu sichern, geeignet, aber nicht erforderlich. Sie war bei der zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung gegebenen Sachlage nicht das mildeste Mittel. Vielmehr hätte der Zweck gleichermaßen durch eine informelle Ansprache der Klägerin erreicht werden können, die deren über Art. 18 AEUV nach Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 3 GG geschützte Berufsfreiheit weniger beeinträchtigt hätte (vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 12 Abs. 1 GG auf Unternehmen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat der EU: Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, 108. EL August 2025, Art. 12 Rn. 69 ff.).

97 Die Erforderlichkeit der Beanstandung lässt sich nicht mit dem Hinweis der Beklagten darauf rechtfertigen, dass die Klägerin „keine Einsicht in ein medienrechtlich relevantes Fehlverhalten“ gezeigt habe. Nach den konkret gegebenen Umständen des vorliegenden Falls hat die Beklagte mit ihrer hierauf gestützten Beanstandung den Zweck der von § 109 Abs. 1 Satz 1 MStV gedeckten Maßnahmen überdehnt.

98 Die Ermächtigungsgrundlage in § 109 Abs. 1 Satz 1 MStV dient dem Schutz der Bestimmungen des MStV. Zweck dieser Norm ist zwar nicht nur die Beseitigung eines Verstoßes. Sie dient – namentlich in Gestalt der von der Beklagten ausgesprochenen Beanstandung – vielmehr auch dem Zweck, Anbietern das entsprechende Unrechtsbewusstsein in Bezug auf die Anforderungen des MStV zu vermitteln und dadurch andauernde, weitere bzw. künftige Rechtsverstöße zu vermeiden. Gerade unter den Bedingungen des Internets kann eine Beanstandung auch bei abgeschlossenen Verstößen noch Sinn haben, da Löschungen oder Änderungen von Inhalten, die gegen die Bestimmungen des MStV verstoßen, ohne größeren Aufwand rückgängig gemacht werden können. Einer Beanstandung rechtswidrigen Verhaltens in der Vergangenheit kann deshalb eine verhaltenssteuernde Wirkung für die Zukunft zukommen (vgl. zu § 20 Abs. 4 JMStV i.V.m. § 59 Abs. 3 RStV: OVG Münster, Urteil vom 17. Juni 2015 – 13 A 1072/12 – Rn. 86). Voraussetzung bei in der Vergangenheit liegenden Verstößen ist aber, dass dieser Zweck auch noch erreicht werden kann (so im Ausgangspunkt auch VG Berlin, Urteil vom 21. Mai 2019 – VG 27 K 93.16 – BeckRS 2019, 41911 Rn. 107).

99 Dies war hier indes nicht der Fall. Im Zeitpunkt der Entscheidung der ZAK hatte die Klägerin ihr nach Auffassung der Beklagten gegen das Diskriminierungsverbot in § 94 Abs. 1 MStV verstoßendes Verhalten bereits infolge des Urteils des LG München I vom 10. Februar 2021 beendet und mit Schreiben vom 9. April 2021 ausdrücklich erklärt, die Inhalte des NGP auch zukünftig nicht wieder in Gesundheits-Infoboxen anzuzeigen. Einer Verhaltenssteuerung der Klägerin durch eine förmliche Beanstandung bedurfte es danach nicht mehr. Eine zukünftige Wiedereinführung der von der Beklagten beanstandeten Gesundheits-Infoboxen war schon aufgrund der im Zeitpunkt der Entscheidung der Beklagten bereits rechtskräftig gewordenen Entscheidung des LG München I nicht mehr zu befürchten.

100 Die Erforderlichkeit der Beanstandung ergibt sich deshalb auch nicht – wie die Beklagte meint – aus dem Umstand, dass die Klägerin im Rahmen der durchgeführten Anhörung keine Einsicht bezüglich des ihr vorgeworfenen Verstoßes gegen § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV gezeigt hat und das von dieser befolgte Urteil des LG München I sich lediglich zu einem Verstoß der Zusammenarbeit der Klägerin mit dem BMG gegen das Kartellverbot des § 1 GWB, Art. 101 Abs.1 AEUV verhält. Da die sonderordnungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage in § 109 Abs. 1 MStV die Verhaltenssteuerung der Anbieter im Sinne der Einhaltung der Bestimmungen des MStV bezweckt, kommt es nicht auf das Befolgungsmotiv, sondern darauf an, dass weitere bzw. künftige Rechtsverletzungen nicht (mehr) zu erwarten sind. Wenn Letzteres positiv festgestellt werden kann, ist unerheblich, welche Motive den Anbieter dazu veranlasst haben, ihm zur Last gelegte Rechtsverstöße zukünftig zu unterlassen. Nach den allgemeinen Grundsätzen des Polizei- und Ordnungsrechts zielt das Gefahrenabwehrrecht auf objektiv störende Umstände und nicht auf die möglicherweise dahinterstehenden Motive des Verursachers (vgl. Graulich, in: Lisken/Denninger, PolR-HdB, 7. Aufl. 2021, E. Rn. 191). Das Ergebnis aller „Polizeigewaltübung“ kann deshalb im letzten Ende nie mehr sein als dies: dass der in Anspruch genommene nicht (mehr) stört (vgl. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. I, 3. Aufl. 1924, S. 225). Nichts anderes gilt für das Sonderordnungsrecht in § 109 Abs. 1 MStV. Maßgeblich für die Beurteilung der Erforderlichkeit medienaufsichtsrechtlicher Maßnahmen nach dieser Vorschrift ist mithin die Frage, ob es ihrer zur Verhinderung erneuter Verstöße gegen die Bestimmungen des MStV (noch) bedarf. Diese Frage war im Zeitpunkt des Bescheiderlasses am 22. Juni 2021 eindeutig zu verneinen. Die Klägerin hatte zu diesem Zeitpunkt die Anzeige der Gesundheits-Infoboxen mit den Inhalten des NGP in der ... Suche längst entfernt und darüber hinaus ausdrücklich erklärt, nicht die Absicht zu haben, diese wieder einzuführen. Dementsprechend ist auch die Beklagte selbst von einer endgültigen Einstellung der fraglichen Handlung und damit dem Fehlen einer Wiederholungsgefahr ausgegangen (vgl. Seite 46 des Bescheids). Sie hat zutreffend weiter festgestellt, dass die Klägerin im Rahmen ihrer Anhörung im Verwaltungsverfahren keine Einsicht in ein medienrechtlich relevantes Fehlverhalten gezeigt hat. Die Klägerin ist der Anwendbarkeit der §§ 93 f. MStV vielmehr vehement entgegengetreten und hat hierzu in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfangreich vorgetragen. Gleichwohl war ein erneuter Verstoß der Klägerin gegen das Diskriminierungsverbot des § 94 Abs. 1 MStV im Zeitpunkt des Bescheiderlasses nicht mehr zu erwarten. Das Urteil des LG München I vom 10. Februar 2021, mit dem der Klägerin das den angenommenen Verstoß gegen § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV begründende Verhalten untersagt worden war, war nämlich zu diesem Zeitpunkt nach Rücknahme der Berufung durch die Klägerin bereits rechtskräftig. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin dieses Urteil zukünftig missachten und sich entsprechend nicht rechtstreu verhalten würde, gab es seinerzeit nicht und wurden auch von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht dargelegt. In dieser Situation bedurfte es für die mit § 109 Abs. 1 Satz 1 MStV bezweckte Verhaltenssteuerung daher keiner förmlichen Beanstandung (mehr). Die Beanstandung konnte keine Wirkung mehr auf das künftige Verhalten der Klägerin im Hinblick auf die Einhaltung des Diskriminierungsverbotes des § 94 Abs. 1 MStV in Bezug auf die Anzeige von Inhalten des NGP in Gesundheits-Infoboxen entfalten. Eine formlose Mitteilung des von der Beklagten angenommenen Rechtsverstoßes hätte daher die gleiche Wirkung erzielt, sich aber wegen der mit dem Erlass einer Beanstandung verbundenen Verwaltungsgebühr als die mildere Maßnahme erwiesen.

101 Die Erforderlichkeit folgt auch nicht aus einem berechtigten Interesse der Beklagten an einer verbindlichen Klärung der Rechtslage durch den Erlass einer förmlichen Beanstandung (vgl. zu diesem Gesichtspunkt: VG Neustadt a.d. Weinstraße, Urteil vom 9. Oktober 2018 – 5 K 712/18 – BeckRS 2018, 53760 Rn. 55; bestätigt durch: BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2020 – 6 C 27.18 – juris Rn. 34). Als Maßnahme mit Eingriffscharakter darf eine Beanstandung nicht um ihrer selbst willen erlassen werden. Sie setzt – dem Zweck des § 109 Abs. 1 MStV entsprechend – vielmehr voraus, dass mit ihr eine verhaltenssteuernde Wirkung einhergeht. Dies war hier indessen – wie bereits ausgeführt – nicht der Fall. Nach der rechtskräftigen Entscheidung des LG München I und der eindeutigen Erklärung der Klägerin stand ein weiterer Verstoß gegen § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV durch die Anzeige der Inhalte des NGP in Gesundheits-Infoboxen im Zeitpunkt des Bescheiderlasses nicht mehr zu befürchten (anders als in dem vom VG Neustadt a.d. Weinstraße entschiedenen Fall). Das darüberhinausgehende Interesse der Beklagten an der Bestätigung der von ihr im Verwaltungsverfahren vertretenen Rechtsauffassung durch den Erlass einer förmlichen Beanstandung ist nicht mehr vom Zweck der Ermächtigung in § 109 Abs. 1 MStV gedeckt. Mit dieser Ermächtigungsnorm soll der Behörde nicht die Möglichkeit eröffnet werden, sich zur Bestätigung der eigenen Rechtsauffassung ein in Form eines Bescheids gekleidetes Rechtsgutachten zu Rechtsfragen von allgemeinem Interesse für die Medienaufsicht zu verschaffen. Sie setzt vielmehr eine mit der ausgewählten Maßnahme konkret bezweckte Verhaltenssteuerung voraus. Der Erlass der Beanstandung lässt sich deshalb auch nicht mit dem unspezifischen Hinweis in der Informations- und Diskussionsvorlage für die 119. Sitzung der ZAK am 27. April 2021 rechtfertigen, wonach sie mit Blick auf die Zukunft deshalb für „relevant“ erachtet wurde, „weil die Priorisierung von Inhalten durch Aufnahme in die Knowledge Panel auch unabhängig vom konkreten Einzelfall der Gesundheitsinformationen ein Geschäftsmodell bleibt“ (Bl. 1183 der Beiakte C).

102 Soweit die Beklagte die Intention verfolgt haben sollte, der Klägerin den von ihr angenommenen Verstoß der Gesundheits-Infoboxen mit Inhalten des NGP gegen § 94 Abs. 2 Alt. 2 MStV noch einmal vor Augen zu führen und mit dem Erlass einer Beanstandung und dem hierzu ergangenen Kostenbescheid zu sanktionieren, ist sie auf die Ahndung einer etwaigen Ordnungswidrigkeit gemäß § 115 Abs. 1 Satz 2 Nr. 46 MStV zu verweisen. Anders als die Ordnungswidrigkeitentatbestände des § 115 MStV dient die Ermächtigung zum aufsichtsrechtlichen Einschreiten nach § 109 Abs. 1 MStV nicht der repressiven Ahndung von in der Vergangenheit begangenen Verstößen gegen die Bestimmungen des MStV, wenn hierdurch – wie im vorliegenden Fall – eine verhaltenssteuernde Wirkung nicht (mehr) erzielt werden kann (vgl. zu § 20 Abs. 1, 4 JMStV i.V.m. § 59 Abs. 3 RStV: VG Hamburg, Urteil vom 29. Februar 2012 – 9 K 139/09 – juris Rn. 51; siehe zum Zweck des § 115 MStV: Mitsch, in Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 50. Ed., 1. Februar 2025, § 115 MStV Rn. 2).

103 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

104 Die Anordnung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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