Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht 3. Kammer — 3 B 127/18 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2018-11-09

Aktenzeichen: 3 B 127/18

ECLI: ECLI:DE:VGSH:2018:1109.3B127.18.00

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: Art 25 Abs 2 EG-FGV, Art 5 Abs 2 EGV 715/2007

Rechtskraft: ja

Orientierungssatz

1. Es bestehen starke Anhaltspunkte dafür, dass der Typengenehmigung verschiedener Fahrzeugmodelle eines Automobilherstellers mit Diesel-Motoren wegen des Vorhandenseins unzulässiger Abschalteinrichtungen und deshalb höherer Stickstoffdioxid-Emissionen eine nachträgliche Nebenbestimmung, mit der die Entfernung unzulässiger Abschalteinrichtungen und eine Umrüstung der Motorsteuerungssoftware angeordnet wird, beigefügt werden darf.(Rn.87)

2. Soweit eine solche für sofort vollziehbar erklärte Nebenbestimmung im Wege des Eilrechtsschutzes angegriffen wird, ist eine erfolgsunabhängige Interessenabwägung durchzuführen.(Rn.84)

3. Das öffentliche Interesse an der Herstellung der Vorschriftsmäßigkeit der im Verkehr befindlichen Fahrzeuge überwiegt das Interesse des Automobilherstellers, weil schwerwiegende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die nachträgliche Nebenbestimmung rechtmäßig ist, ein schnelles Handeln zur Verbesserung der Luftqualität angesichts der betroffenen hochrangigen Rechtsgüter notwendig erscheint und ein geltend gemachter Reputationsschadens des Unternehmens bereits aufgrund des Einbaus der Technik bereits eingetreten ist.(Rn.120)

Tenor

Die Anträge zu 1. und 2. werden abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

Der Streitwert beträgt 5.000,00 €.

Gründe

I.

1 Die Antragstellerin wendet sich im Wege des einstweiligen Rechtschutzes gegen nachträglich angeordnete Nebenbestimmungen zu EG-Typgenehmigungen für leichte Kraftfahrzeuge.

2 Die Antragstellerin stellt u.a. Personenkraftwagen der Modellreihen ..., ... und ... mit den Motoren 1,6 l und 2,0 l Euro 6 Diesel mit SCR-Katalysatoren her.

3 Die Antragsgegnerin erteilte der ... mit Bescheid vom 16. Februar 2015 eine EG-Typgenehmigung für ein System (EG-Typgenehmigungsnummer ...) für den Typ ... 1.6 CDTi nach der Abgasnorm 6b. Die Prüfung der Emissionsgrenzwerte erfolgte nach dem Neuen Europäischen Fahrzyklus (NEFZ) auf dem Rollenprüfstand, dabei werden die getesteten Fahrzeuge auf die relativ konstante Raumtemperatur zwischen 20 °C und 30 °C vorkonditioniert (UN-ECE Nr. 83, 5.3.1).

4 Für den Typ ... 2.0 CDTi erteilte das ... der ... mit Bescheid vom 5. November 2014 eine EG-Typgenehmigung für ein System (EG-Typgenehmigungsnummer ...). Die Prüfung der Emissionsgrenzwerte erfolgte ebenfalls nach dem NEFZ auf dem Rollenprüfstand.

5 Mit Bescheid vom 28. November 2014 erteilte die Antragsgegnerin der ... eine EG-Typgenehmigung für ein System (EG-Typgenehmigungsnummer ...) für den Typ ... 2.0 CDTi und ... 2.0 CDTi.

6 Diese Systemgenehmigungen wurden auf die Antragstellerin übertragen.

7 Der Dieselmotor der Fahrzeugmodelle verfügt über mehrere Technologien bezüglich der Emissionskontrolle. Zur Reduzierung des Stickoxidausstoßes werden u.a. eine Abgasrückführung (AGR) und ein SCR-Katalysator („Selective Catalytic Reduction“, unter Verwendung einer Harnstoffeinspritzung), der Teil des Abgasnachbehandlungssystems ist, verwendet. Diese Technologien können grundsätzlich, je nachdem in welchem Maße sie eingesetzt werden und wie der Hersteller den Motor konstruiert hat und je nachdem welche weiteren äußeren Bedingungen vorliegen, Einfluss auf den Motor selbst oder auf den Ausstoß anderer Stoffe haben (dazu grundlegend: Stellungnahme von ... im 5. Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags, A-Drs. 18(31)39 neu).

8 Die zum Genehmigungszeitpunkt installierte Software nahm in folgender Weise auf die genannten Emissionstechnologien Einfluss:

9 - die Abgasrückführung (AGR) wird bei Modellen mit 2.0 CDTi-Motor unterhalb von - 10°C und oberhalb von 32°C der Umgebungstemperatur deaktiviert, bei Modellen mit 1.6 CDTi-Motor unterhalb von -11 °C und oberhalb von 34,5 °C; im Bereich zwischen -11°C und +16°C wird sie temperaturabhängig iterativ reduziert,

10 - der SCR-Katalysator wird bei Umgebungstemperaturen unterhalb von -30°C und oberhalb von +50°C deaktiviert, unterhalb von +17°C und oberhalb von +33°C wechselt er in einen vorübergehenden Modus, den sogenannten Transient-Dosing Modus,

11 - die Abgasrückführung wird ab einer Drehzahl von 3.300 U/min (2.0 CDTi) bzw. 3.500 U/min (1.6 CDTi) deaktiviert, ab einer Drehzahl von 2.900 U/min (2.0 CDTi) bzw. 2.400 U/min (1.6 CDTi) wird sie reduziert,

12 - der SCR-Katalysator reduziert beim 2.0 CDTi bei Geschwindigkeiten über 145 km/h die zudosierte Menge des Harnstoffs iterativ und setzt sie bei Geschwindigkeiten ab 200 km/h auf 0, beim 1.6 CDTi wird bei Geschwindigkeiten über 145 km/h die zudosierte Menge des Harnstoffs auf 0 gesetzt,

13 - die Abgasrückführung wird für den 2.0 CDTi unter einem Umgebungsdruck von 91 kPa reduziert und ab 88 kPa deaktiviert; bei einem 1.6 CDTi wird sie unterhalb von 91,5 kPa deaktiviert, ohne vorher zu reduzieren.

14 Die aufgrund der vorgenannten Genehmigungen produzierten Fahrzeugtypen werden nach einem Modellwechsel inzwischen nicht mehr produziert.

15 Im Zuge der als „Abgasskandal“ bezeichneten Ereignisse ab Oktober 2015 wurde beim Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) eine „Untersuchungskommission Volkswagen“ u.a. in Bezug auf die Modelle ... 2.0 CDTi und ... 1.6 CDTi eingerichtet. Eine im Oktober 2015 im Auftrag der Deutschen Umwelthilfe durchgeführte Studie an dem Modell ... 1.6 CDTi an der Abgasprüfstelle der Berner Fachhochschule ergab Messwerte, wonach die Stickoxidgrenzwerte der Euro 6 Abgasnorm überschritten worden sein sollen. Die Messungen entsprachen nicht den Vorgaben des nach der Euro 6 Abgasnorm vorgeschriebenen Verfahrens des NEFZ (wegen der einzelnen Messungen und der Ergebnisse der Studie wird auf die Anlage K3 in dem beigezogenen Verfahren 3 A 26/17 Bezug genommen).

16 Im Rahmen der Untersuchungskommission erklärte die Antragstellerin, sie beabsichtige, die Wirksamkeit des kombinierten SCR- und AGR-Systems verschiedener Fahrzeugmodelle im Rahmen einer freiwilligen Serviceaktion zu verbessern.

17 Im Rahmen der Serviceaktion soll den betroffenen Fahrzeugen mit einem 2.0 CDTi-Motor eine Software mit folgenden Optimierungsmaßnahmen aufgespielt werden (vgl. Bl 3543 f., Beiakte F6):

18 - die AGR wird zwischen 0 und 34°C im Standard(NEFZ)-Modus betrieben, zwischen – 8 und 0°C sowie zwischen 34°C und 50 °C im Extended-Modus,

19 - die Temperaturbereiche des SCR-Systems werden erweitert, die NH3-Speicherfunktion wird zwischen -0,5 und 40°C aktiv,

20 - die geschwindigkeitsabhängige Umschaltung wird deaktiviert, eine Umschaltung auf den Transient-Dosing Modus findet statt, wenn die Abgastemperatur vor dem SCR-Katalysator zu hoch wird (Temperatur > 320°C),

21 - die AGR bleibt bis 91,5 kPa aktiv und wird bis 84 kPa bei aktiver, aber verringerter AGR ausgerampt; die Grenze für den NH3-Storage Control Mode wird auf 83,5 kPa erweitert,

22 - die Hysterese wird auf das technisch notwendige Maß reduziert.

23 Am 21. Februar 2017 erteilte die Antragsgegnerin die Freigabe der Umrüstung der im Verkehr befindlichen Fahrzeuge des Modells ... 2.0 CDTi (Az: ...). Am 9. Februar 2018 folgte die Freigabe für die Umrüstung der Fahrzeuge ... 2.0 CDTi und ... 2.0 CDTI und am 16. Februar 2018 die Freigabe für das Fahrzeug ... 1.6 CDTi (Anlage ASt18).

24 Die Antragstellerin hat nach eigenen Angaben bislang folgende Nachrüstergebnisse in Deutschland erreicht (Stand: 2. November 2018) (Anlage Ast 27):

25 2.0 CDTi: 12.229 von 14.627 Fahrzeugen

26 1.6 CDTi: 5.055 von 8.055 Fahrzeugen

27 2.0 CDTi und ... 2.0 CDTi: 5.287 von 8.524 Fahrzeugen

28 Am 17. Oktober 2018 erließ die Antragsgegnerin gegenüber der Antragstellerin zu den Typgenehmigungen e ..., e ... und e ... folgenden Bescheid (Az. ...):

29 1. Es werden folgende nachträgliche Nebenbestimmungen für die dem Hersteller vom ... erteilten Typgenehmigungen (siehe oben) gemäß § 25 Abs. 2 der Verordnung über die EG-Genehmigung für Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger sowie für Systeme, Bauteile und selbstständige technische Einheiten für diese Fahrzeuge (EG FGV) angeordnet.

30 - Bei allen auf Basis der oben genannten Typgenehmigungen (einschließlich ihrer zutreffenden Nachtragsstände) produzierten Fahrzeugen ist die Vorschriftsmäßigkeit herzustellen, indem alle unzulässigen Abschalteinrichtungen im Sinne von Nr. 2.16 in Verbindung mit Nr. 5.1.2.1 der UN-Regelung Nr. 83 und Artikel 3 Nr. 10 in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 2 Satz 1 der VO (EG) Nr. 715/2007 aus dem Emissionskontrollsystem entfernt werden.

31 - Alle betroffenen produzierten Fahrzeuge sind umzurüsten. Hierbei ist der vom ... bereits freigegebene Datenstand der Motorsteuerungssoftware (Freigabebescheide ... vom 21.02.2017, 09.02.2018 und 17.04.2018) in die bisher noch nicht umgerüsteten Fahrzeuge einzubringen.

32 - ... hat dafür Sorge zu tragen, dass schon produzierte, aber noch nicht erstmals in den Verkehr gekommene Fahrzeuge, die die unzulässige Emissionsstrategie enthalten, vor der Erstzulassung auf einen vom ... akzeptierten Datenstand der Motorsteuerungssoftware umgerüstet werden. Jedem Fahrzeug ist eine Umrüstbescheinigung mitzugeben.

33 2. ... hat bis zum 31.10.2018 für bereits produzierte aber noch nicht erstmals zugelassene Fahrzeuge ohne den vom ... akzeptieren Datenstand der Motorsteuerungssoftware zulassungsrelevante Identifizierungsmerkmale zu liefen.

34 3. ... hat bis zum 31.10.2018 einen Zeitplan zur Herstellung der Vorschriftsmäßigkeit der bisher noch nicht umgerüsteten Fahrzeuge vorzustellen. In Abhängigkeit vom Fortgang wird das ... im weiteren Verfahren endgültige Termine für den Ablauf der Rückrufaktion festlegen. Etwaig notwendig werdende Abweichungen vom Plan sind mit dem ... rechtzeitig abzustimmen. Über den Erfolg der Rückruf- und Umrüstaktion ist dem ... regelmäßig zu berichten. hat die Merkmale (Marke, Handelsbezeichnung, Hubraum (ccm), Leistung (kW), ggf. Motorkennbuchstabe, Typ/Variante/Version, Emissionsstufe, WVTA-Genehmigungs-Nr., Emissionsgenehmigungs-Nr.) zur Identifizierung dieser Fahrzeuge zu liefern.

35 Dies begründete sie damit, die von der Antragstellerin verwandten Strategien seien als unzulässige Abschalteinrichtungen zu bewerten. Die gewählten Parameter und die zugehörigen Schaltkriterien seien hinsichtlich der AGR wie auch der Reagenseindüsung so gewählt, dass im Bereich von Bedingungen, die auch bei der Typprüfung vorlägen, das Emissionskontrollsystem hochwirksam sei. Außerhalb dieser Bedingungen sei die Wirksamkeit ohne stichhaltige Begründung stark vermindert. Diese Abschalteinrichtungen seien nach § 5 Abs. 2 Satz 1 VO (EG) Nr. 715/2007 unzulässig. Gründe iSd § 5 Abs. 2 Satz 2 lit. a - c VO (EG) Nr. 715/2007, die die Abschalteinrichtung rechtfertigen könnten, lägen nicht vor. Insbesondere gebe es für die umgebungstemperatur- und -druckabhängige Zurücknahme der Reagenseindüsung sowie die Drehzahl- und Lastenabhängigkeit in dem verwendeten Umfang keine belastbaren Motorschutzgründe.

36 Nicht stichhaltig erscheine das im Rahmen der Anhörung vorgebrachte Argument, dass wegen der Struktur der alten Software der Wirkungsgrad des Transient-Dosing Modus zur Vermeidung von NH3-Schlupf deutlich habe reduziert werden müssen. Vielmehr müsse begründet werden, warum bis zum Jahr 2016 nicht der Erkenntnis Rechnung getragen worden sei, dass mit dem gezielten Ausräumen des SCR-Katalysators eine gleichbleibende Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems erreicht werden könne.

37 Ebenfalls nicht stichhaltig sei das Argument, erst mit dem Einsatz von mobilen Abgasemissionsmesssystemen (PEMS) ab dem Jahr 2014 lägen ausreichende Messdaten vor, um die Modellgenauigkeit des SCR-Systems in Bereichen außerhalb der Prüfbedingungen der Prüfung Typ-1 zu verbessern. Diese Bereiche hätten auch im Rahmen der Entwicklung auf Motoren- und Abgasrollenprüfständen herausgefahren werden können. Nicht gefolgt werden könne aus dem Argument der Antragstellerin, dass erst mit dem PEMS „der Einfluss von Abkühlungs- und Aufheizeffekten bei Gefälle- und Steigungskombinationen auf die temperatursensitiven SCR-Applikationen“ habe ermittelt werden können, denn das wesentliche Schaltkriterium sei vorliegend die Umgebungstemperatur.

38 Sie habe daher keine Zweifel daran, dass die signifikante Reduzierung bereits unterhalb von 17 °C nicht durch Motorschutzgründe abgedeckt sei. Nachweise der Notwendigkeit seien von der Antragstellerin nicht erbracht worden. Dies gelte entsprechend für die drehzahl-, luft- und lastabhängige Reduzierung.

39 Sie könne daher gemäß § 25 Abs. 2 EG-FGV nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen die Entscheidung über die Anordnung einer nachträglichen Nebenbestimmung zu den EG-Typgenehmigungen treffen. Die Verpflichtung zur Herstellung der Vorschriftsmäßigkeit der betroffenen Fahrzeuge durch Einbringung der freigegebenen Motorsteuerungssoftware sei auch verhältnismäßig. Ein milderes Mittel als die angeordnete Maßnahme sei nicht ersichtlich. Die Maßnahmen stünden auch nicht außer Verhältnis zu den mit ihr verbundenen Nachteilen.

40 Zur Begründung des Sofortvollzuges führte sie aus, die angeordneten Maßnahmen beinhalteten im Kern die Beseitigung eines Verstoßes gegen europarechtliche Emissionsregelungen hinsichtlich des Ausstoßes von NOx bei Dieselfahrzeugen. Deshalb sei § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO europarechtskonform auszulegen und der sofortigen Durchsetzung europäischen Rechts Geltung zu verschaffen.

41 Gegen diesen Bescheid erhob die Antragstellerin am 18. Oktober 2018 Widerspruch.

42 Am 19. Oktober 2018 hat die Antragstellerin um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.

43 Sie trägt vor, die gesetzlich vorgeschriebene Begründung des besonderen Interesses an einer sofortigen Vollziehung des Bescheides sei ungenügend. Es fehle der erforderliche Bezug auf den konkreten Einzelfall. Die Antragsgegnerin berufe sich auch zu Unrecht auf das Gebot einer unionsrechtskonformen Auslegung des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO. Nicht zutreffend gehe sie davon aus, dass bei solchen Verwaltungsakten, die sie in Vollziehung von Rechtsvorschriften des Unionsrechts erlasse, die sofortige Vollziehung anzuordnen habe. Diese Ansicht finde weder im deutschen Recht noch im Unionsrecht eine Stütze. Die nationalen Behörden seien lediglich verpflichtet, im Einzelfall zu prüfen, ob zur Durchsetzung des Unionsrechts die sofortige Vollziehung anzuordnen sei. Dies sei vorliegend nicht geschehen.

44 Darüber hinaus sei die Anordnung der Antragsgegnerin offensichtlich rechtswidrig.

45 Die Regelungen seien zu unbestimmt. So wiederhole Ziff. 1, 1. Tiret nur den Wortlaut des Art. 5 Abs. 2 Satz 1 VO (EG) Nr. 715/2007, beschreibe aber nicht, wann die Abschalteinrichtung unzulässig sei. Es sei weiter nicht hinreichend erkennbar, welche Software in Ziff. 1, 3. Tiret des Bescheides mit der „vom akzeptierten Datenstand der Motorsteuerungssoftware“ gemeint sei. Da der 3. Tiret nicht auf die im 2. Tiret genannten Freigabebescheide vom 21. Februar 2017, vom 9. Februar 2018 und vom 17. April 2018 verweise, müsse es sich um einen anderen Softwarestand handeln, der sich dem Bescheid jedoch nicht entnehmen lasse.

46 Es liege auch kein Verstoß gegen das Verbot unzulässiger Abschalteinrichtungen in Art. 5 VO (EG) Nr. 715/2007 vor.

47 Es liege schon keine Abschalteinrichtung vor. Denn um eine solche handele es sich nur, wenn erstens durch die Parametrierung die Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems verringert werde und dies zweitens unter Bedingungen erfolge, die bei normalen Fahrzeugbetrieb vernünftigerweise nicht zu erwarten seien. Beide Bedingungen seien nicht erfüllt.

48 Von einer Verringerung der Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems sei nur dann auszugehen, wenn die Veränderung der Funktion eines Teils des Emissionskontrollsystems ursächlich sei für die Verringerung der Wirksamkeit des Systems. Sofern die Motorsteuerung hingegen in Situationen eingreife, in denen die Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems bereits durch die Umgebungsbedingungen reduziert sei, fehle eine solche Ursache-Wirksamkeit-Beziehung. Die Motorsteuerung wirke dann einer solchen Verringerung des Emissionskontrollsystems entgegen. Die Motorsteuerung in den betroffenen Fahrzeugen reagiere deshalb auf die Umgebungstemperatur, die Motordrehzahl, die Kraftstoffanforderung und den Umgebungsluftdruck, um die Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems (AGR und SCR) zu wahren, die andernfalls ohne Eingriff der Motorsteuerung bereits durch die betreffenden Parameter reduziert wäre.

49 Abgesehen davon beschrieben die betreffenden Parameter auch keine Bedingungen, die bei normalem Fahrzeugbetrieb vernünftigerweise zu erwarten seien. Bei Temperaturen über 30°C würden lediglich 1 % der Fahrstrecken in Gesamteuropa zurückgelegt. Bei einem Umgebungsluftdruck von 91,5 kPa würden 0,5 % der Fahrstrecken in Gesamteuropa zurückgelegt. Die Motordrehzahlen von 3.300 U/min (... 2.0 CDTi) bzw. 3.500 U/min (... 1.6 CDTi) lägen bei einem Dieselmotor nahe der Höchstdrehzahl.

50 Selbst wenn davon auszugehen sei, dass die Motorsteuerung eine Abschalteinrichtung sei, wäre sie zulässig, denn die verwendete Parametrierung der Motorsteuerung sei notwendig zum Schutz des Motors vor Beschädigungen und/oder um den sicheren Bestand des Fahrzeuges zu ermöglichen. Nach dem damaligen Erkenntnisstand sei es zum Schutz des AGR-Kühlers und der AGR-Ventile vor Rußablagerungen und infolgedessen vor Beschädigung notwendig gewesen, die AGR-Rate unterhalb von Außentemperaturen von 16°C zu reduzieren. Auch die Verminderung der Eindüsung des Reagens im Rahmen der SCR-Regelung sei aus Gründen des sicheren Fahrzeugbetriebes notwendig gewesen. Bei den betreffenden Umgebungsbedingungen, unter denen in den Transient-Dosing Modus umgeschaltet worden sei, wäre es bei unverminderter Eindüsung des Reagans zu bedenklichen NH3-Emissionen gekommen. Entsprechendes gelte auch für die Reduzierung der AGR-Rate ab einer Drehzahl von 2.900 U/min bzw. 2.400 U/min, da ab einer Drehzahl von 3.000 U/min auf der Einlassseite des AGR-Kühlers Abgastemperaturen aufträten, die die thermische Belastungsgrenze des AGR-Kühlers überschritten. Ein Eingreifen der Motorsteuerung sei daher aus Gründen des Bauteilschutzes vor Beschädigungen notwendig. Die Reduzierung der AGR-Rate unterhalb eines Umgebungsluftdrucks von 90,5 kPa sei notwendig gewesen, um den Motor vor Versottung zu schützen und um einen hinreichend sicheren Motorbetrieb gewährleisten zu können.

51 Schließlich sei die Anordnung auch unverhältnismäßig. Die Antragsgegnerin habe die Besonderheiten des vorliegenden Falls nicht hinreichend beachtet. Sie, die Antragstellerin, habe die Nachrüstung mit den jetzigen Parametern freiwillig initiiert. Die bereits erreichte freiwillige Nachrüstquote sei hoch und bei gleich bleibendem Verlauf seien in einem Jahr zwischen 80 % und 90 % der Fahrzeuge umgerüstet. Ein Großteil der betroffenen Halter nehme auch ohne Androhung von Konsequenzen an dem Nachrüsten teil. Der Nutzen der zwangsweisen Nachrüstanordnung sei daher nur gering.

52 Zudem sei die Anordnung nicht erforderlich, um konkret bestehende Gesundheitsgefahren zu beseitigen. Es könne dabei dahinstehen, ob bei einer Überschreitung der Emissionsgrenzwerte des Anhangs I zur VO (EG) Nr. 715/2007 überhaupt Gesundheitsgefahren zu besorgen wären. Jedenfalls seien aber von denen durch die Nachrüstanordnung allein noch erfassten wenigen Fahrzeuge konkrete Gesundheitsgefahren nicht zu erwarten. Demgegenüber wiege das Gewicht der Nachteile, die für sie durch die zwangsweise Nachrüstung entstünden, viel schwerer. Dieser Nachteil liege vor allem in dem Reputationsschaden, weil sie ihre Kunden dann darüber unterrichten müsse, dass in ihren Fahrzeugen unzulässige Abschalteinrichtungen verbaut worden seien. Hierdurch werde ihr vermeintlich rechtswidriges Handeln unterstellt. Dieser Reputationsschaden sei beträchtlich, weil er dazu geeignet sei, bei ihren Kunden einen erheblichen Vertrauensschaden herbeizuführen. Bei einer Gegenüberstellung dieser Abwägungsbelange überwögen – auch im Rahmen einer Folgenabwägung – die sie treffenden Nachteile. Der Bescheid sei daher rechtswidrig.

53 Die Antragstellerin beantragt,

54 1. die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheides der Antragsgegnerin vom 17. Oktober 2018 (Az.: ...) wegen Verstoßes gegen § 80 Abs. 3 VwGO aufzuheben;

55 2. die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 18. Oktober 2018 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 17. Oktober 2018 (Az.: ...) wiederherzustellen;

56 3. durch Vorsitzendenentscheidung gemäß § 80 Abs. 8 VwGO der Antragsgegnerin im Wege der Zwischenverfügung zu untersagen, von der Anordnung der sofortigen Vollziehung des vorgenannten Bescheids bis zum Abschluss des vorliegenden Eilverfahrens Gebrauch zu machen.

57 Die Antragsgegnerin beantragt,

58 den Antrag abzulehnen.

59 Zur Begründung trägt sie vor, das Regelungsregime des europäischen Typgenehmigungsrechts sei darauf ausgelegt, unbedingte und unmittelbare Geltung zu erlangen, was sich allein schon damit begründe, dass die Regelungen in erster Linie dem Schutz von Leib, Leben und Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie der Umwelt dienten. Insbesondere duldeten behördliche Maßnahmen zum Schutz vorgenannter Rechtsgüter keinen Aufschub. Aufgrund der Schutzrichtung der von der Antragstellerin verletzten unionsrechtlichen Vorschriften gerade im Hinblick auf die drohenden Gefahren für Gesundheit und Umwelt sei der Sofortvollzug anzuordnen gewesen.

60 Der Bescheid sei auch hinreichend bestimmt. Die unzulässigen Abschalteinrichtungen sowie deren Funktionsweise seien in dem Bescheid klar beschrieben. Deutlich werde auch, dass sich der „vom akzeptierte Datenstand“ in Ziff. 1, 3. Tiret auf Ziff. 1., 2. Tiret des Bescheides beziehe, denn die Antragstellerin habe diese Freigaben bereits erhalten.

61 Es liege ein erheblicher Verstoß gegen Art. 5 VO (EG) Nr. 715/2007 vor. Die Parametrierung des SCR-Systems könne systembedingt nicht von vornherein mit dem Motorschutzargument begründet werden. Sofern die Reduzierung der AGR-Rate bei einer Temperatur von 16°C mit dem Schutz des Motors begründet werde, müsse dies zu dem Schluss führen, dass eine bezogen auf die Ziele der Emissionsgesetzgebung gänzlich ungeeignete Konstruktion in den Verkehr gebracht worden sei. Parameter wie Umgebungstemperatur und - druck hätten unzweifelhaft Einfluss auf die Funktionalität technischer Konstruktionen. Relevante Parameter würden im Fahrzeug erfasst und im Motorsteuerungsgerät verarbeitet. Ausgehend vom Wert der erfassten Größe werde die Wirkung des Emissionskontrollsystems beeinflusst. Die Wirkung des Emissionskontrollsystems werde aus Gründen des Motorschutzes und des sicheren Betriebs des Fahrzeugs in einem unbegründet hohen Maß zurückgenommen.

62 Der Bescheid vom 17. Oktober 2018 sei auch verhältnismäßig. Im Hinblick auf das besondere öffentliche Interesse an der Senkung der Stickoxidbelastung in diversen Innenstädten sowie insbesondere darauf, dass im Hinblick auf Stickoxidemissionen nur vorschriftsmäßige Dieselfahrzeuge am öffentlichen Straßenverkehr teilnähmen, erscheine die von der Antragstellerin genannte Zahl von 9.029 (Stand: 18. Oktober 2018, Anm. d. Gerichts) noch nicht umgerüsteter Fahrzeuge der in Rede stehenden Typen erheblich, auch wenn andere Hersteller eine höhere Anzahl an Fahrzeugen hätten zurückrufen müssen. Es sei festzustellen, dass es zB im Falle des ... 2.0 CDTi nicht gelungen sei, seit dem Start der freiwilligen Rückrufaktion am 13. März 2017 alle Fahrzeuge vollständig nachzurüsten, obwohl es sich im Vergleich zu anderen Herstellern um eine vergleichsweise kleine Zahl umzurüstender Fahrzeuge handele. Von ihr, der Antragsgegnerin, angeordnete und vielmals deutlich größere Rückrufaktionen würden in der Regel nach 18 Monaten abgeschlossen. Nach dieser Zeit seien entweder alle Fahrzeuge repariert oder den Zulassungsbehörden zur Außerbetriebsetzung nach § 5 Abs. 3 FZV gemeldet.

63 Im Übrigen habe sie nur nach einer entsprechenden Anordnung eine durchsetzbare Handhabe, die es ihr ermögliche, die Umrüstung von Fahrzeugen mit überhöhten NOx-Emissionen zügig und vollständig durchzusetzen. Bliebe es dagegen bei einer freiwilligen Aktion der Antragstellerin, hätte sie als zuständige Ordnungsbehörde keine rechtliche Handhabe. Durch die amtliche Feststellung, dass diejenigen Fahrzeuge der Antragstellerin, die nicht entsprechend nachgerüstet seien, nicht den erteilten EG-Typgenehmigungen entsprächen, werde es den Zulassungsbehörden der Länder ermöglicht, durch Maßnahmen nach § 5 FZV die Nachrüstung der Fahrzeuge bei den Fahrzeughaltern zu erzwingen oder die weitere Teilnahme am Straßenverkehr zu untersagen. In Ansehung des stetig wachsenden Allgemeininteresses an der Reduzierung der Schadstoffbelastung in der Atemluft insbesondere in Großstädten und auch vor dem Hintergrund der aktuellen Diskussion über mögliche Fahrverbote von Dieselfahrzeugen sei es nicht zu rechtfertigen, die nunmehr erwiesene Unvorschriftsmäßigkeit der dem Bescheid unterfallenden Fahrzeuge nicht festzustellen und als Konsequenz daraus die Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit unter eine verbindlich lenkende Aufsicht der hierfür zuständigen Kontrollbehörde zu stellen. Mit der Umrüstung der betroffenen Fahrzeuge würden mindestens 80 % der ursprünglichen NOx-Emissionen bei niedrigen Umgebungstemperaturen vermieden.

64 Ein erheblicher Reputationsschaden bei der Antragstellerin sei nicht zu erwarten. Bei allen Mitbewerbern auf dem bundesdeutschen Automobilmarkt hätten sich nach Bekanntwerden des Verwendens von unzulässigen Abschalteinrichtungen die Befürchtungen der Antragstellerin offenbar nicht eingestellt. Selbst wenn man einen Reputationsschaden bei der Antragstellerin aber annähme, überwiege das besondere öffentliche Interesse an der Reinhaltung der Luft zum frühestmöglichen Zeitpunkt, um die Gesundheit der Allgemeinheit sowie die Umwelt vor schädigenden Einwirkungen zu schützen.

65 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

66 Die Anträge sind gemäß § 80 Abs. 5 VwGO zulässig, aber unbegründet.

67 Die Anträge sind zulässig.

68 Die angeordneten Nebenbestimmungen sind selbstständig anfechtbar. Anders wäre dies nur, wenn eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmungen offenkundig von vorneherein nicht in Betracht käme. So liegt es hier indes nicht. Die Verpflichtung zur Umrüstung der betroffenen Fahrzeuge ist zwar mit den EG-Typgenehmigungen verbunden, betrifft aber einen davon unterscheidbaren Regelungsgegenstand, der selbstständig angegriffen werden kann. Die Nebenbestimmung lässt nach der Rechtsprechung der Kammer die wirksamen und rechtskräftigen EG-Typgenehmigungen als solche unberührt. Die EG-Typgenehmigung bleibt bei Fallgestaltungen der vorliegenden Art nämlich selbst dann wirksam, wenn in die genehmigten Fahrzeuge eine nicht erlaubte Abschalteinrichtung eingebaut wurde (vgl. Urteil vom 13. Dezember 2017 – 3 A 59/17 -, Rn. 62 ff., juris). In dieser Entscheidung heißt es hierzu wörtlich:

69 „Die Typgenehmigung ist auch nicht nach § 7 Abs. 1 Satz 1 EG-FGV in dem vom Kläger behaupteten Umfang erloschen. Nach dieser Vorschrift erlischt die EG-Typgenehmigung für Fahrzeuge, wenn neue Anforderungen aufgrund eines Rechtsakts verbindlich werden. § 7 Abs. 1 EG-FGV setzt die Regelung in Art. 17 der Rahmenrichtlinie um, wonach die Typgenehmigung ihre Gültigkeit in den dort ausgewiesenen Fällen verliert. Dabei ist jedoch zu differenzieren zwischen der Gültigkeit der Typgenehmigung, deren Vorliegen Voraussetzung dafür ist, dass der Hersteller weiterhin Übereinstimmungsbescheinigungen ausstellen darf, aufgrund deren Vorlage bei der zuständigen Zulassungsbehörde die Fahrzeuge zugelassen werden auf der einen Seite und auf der anderen Seite den Wirkungen, die die Typgenehmigung weiterhin zugunsten der bereits mit einer Übereinstimmungsbescheinigung versehenen Fahrzeuge entfaltet.

70 Das Erlöschen der Gültigkeit nach § 7 Abs. 1 EG-FGV hat – vorbehaltlich anderer Regelungen – keine unmittelbare Auswirkung auf die Zulassung, den Verkauf oder die Inbetriebnahme der während der Gültigkeit entsprechend hergestellten Fahrzeuge (vgl. Verordnungsbegründung, BR-Drs. 190/09, S. 44). Eine andere Auslegung der Vorschrift, wonach die Typgenehmigung vollständig erlöschen würde und keine weiteren Wirkungen mehr entfalten würde, wäre zudem mit der Gesamtsystematik des Regelungswerks unvereinbar. Ginge man von einem ex-tunc Erlöschen der Typgenehmigung aus, entfiele nachträglich eine Zulassungsvoraussetzung nach § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV und die Zulassungsbehörde könnte gemäß § 5 FZV Maßnahmen ergreifen. Bereits zugelassenen Fahrzeugen, die zum Zeitpunkt der Erteilung der Typgenehmigung vorschriftsmäßig waren, wäre der Betrieb zu untersagen, wenn z.B. eine neue Abgasnorm in Kraft treten würde. Dass dies ersichtlich nicht beabsichtigt ist, ergibt sich u.a. aus Art. 10 Abs. 4 und 5 der Emissions-GrundVO. Diese Regelungen sehen vor, dass innerhalb eines Jahres nach Verbindlichkeit der neuen Abgasnorm für neu zu erteilende Typgenehmigungen noch Neufahrzeuge aufgrund der Übereinstimmungsbescheinigungen in Bezug auf die alten Typgenehmigungen zugelassen werden dürfen. Diese Vorschrift wäre überflüssig, wenn die Typgenehmigung ohnehin vollständig erloschen wäre, da der Übereinstimmungsbescheinigung in diesem Fall der Bezugsgegenstand fehlen würde. Anhand dieser Bestimmung wird deutlich, dass das Regelungswerk dem Grundgedanken folgt, dass bei neuen verbindlichen Anforderungen die Typgenehmigung als Dauerverwaltungsakt ihre den Hersteller begünstigende Wirkung zur Berechtigung der Ausstellung von Übereinstimmungsbescheinigungen verliert, also verhindert wird, dass aufgrund einer einmal erteilten Genehmigung noch weiterhin neue Fahrzeuge, die nicht mehr dem aktuell geltenden Recht entsprechen, zugelassen werden. Demgegenüber bleibt die Vorschriftsmäßigkeit von Fahrzeugen, die vor dem Stichtag zugelassen wurden, unberührt.

71 Daraus lässt sich ableiten, dass das Erlöschen in diesem Sinne sich auf das dem Hersteller aus der Typgenehmigung vermittelte Recht, Übereinstimmungsbescheinigungen nach § 6 EG-FGV auszustellen und den Fahrzeugen beizufügen, beschränkt. Dieses Recht erlischt bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 7 EG-FGV, um zu verhindern, dass weiterhin, trotz Inkrafttreten neuer Vorschriften, der Hersteller Übereinstimmungsbescheinigungen ausstellen darf und so den für die Zulassung gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV erforderlichen Rechtschein setzen darf. In Bezug darauf erlischt die Gültigkeit der Typgenehmigung ab dem Eintritt eines in § 7 EG-FGV geregelten Falls. Entsprechendes gilt für die Folgen der Einstellung der Produktion (§ 7 Abs. 1 Satz 2 EG-FOV).

72 Allerdings bleiben in einem solchen Fall noch rechtliche Wirkungen der EG-Typgenehmigung bestehen. Dies ergibt sich bereits aus § 25 Abs. 2 EG-FGV. Danach kann das Kraftfahrt-Bundesamt zur Beseitigung aufgetretener Mängel und zur Gewährleistung der Vorschriftsmäßigkeit auch bereits im Verkehr befindlicher Fahrzeuge, selbstständiger technischer Einheiten oder Bauteile nachträglich Nebenbestimmungen anordnen. Nach dieser Vorschrift wird folglich eine Wirkung zwischen Genehmigung und bereits im Verkehr befindlichen Fahrzeugen unterstellt. Denn gäbe es keinen solchen rechtlichen Zusammenhang, würde eine nachträgliche Nebenbestimmung zur Typgenehmigung im Hinblick auf zugelassene Fahrzeuge, die nicht vorschriftsmäßig sind, ins Leere gehen. Insofern ist das europäische Typgenehmigungsrecht dahingehend zu verstehen, dass die zugelassenen Fahrzeuge weiterhin von der Typgenehmigung – und zwar vermittelt durch die Übereinstimmungsbescheinigungen – profitieren. Diesen Zustand kann das Kraftfahrt-Bundesamt gemäß § 25 Abs. 2 EG-FGV bei fehlender Vorschriftsmäßigkeit der Fahrzeuge beenden, indem es nachträglich in den Bestand der Typgenehmigung eingreift und deren Inhalt verändert. Da die einzelnen Fahrzeuge ursprünglich nur aufgrund der Rechtscheinwirkung zugelassen worden sind, fällt diese Zulassungsvoraussetzung in einem solchen Fall weg. Die einzelnen Fahrzeuge können dann nur an einer modifizierten Rechtscheinwirkung teilhaben, das heißt, dass im vorliegenden Fall die Bescheinigung der Vorschriftsmäßigkeit voraussetzt, dass die Nachrüstaktion durchgeführt worden ist. Dadurch besteht eine mittelbare Drittwirkung zu Lasten der einzelnen Fahrzeuginhaber, die jedoch nicht dazu führt, dass diese an dem Verfahren des ... im Verhältnis zum Hersteller beteiligt sind oder andere prozessuale Rechte daraus herleiten könnten. Denn die Inhaber der einzelnen Fahrzeuge sind nicht unmittelbar von dem Eingriff in den Bestand der Typgenehmigung betroffen, die Auswirkungen treffen sie nur rechtsreflexartig. Sie haben die Möglichkeit der Beantragung einer Einzelgenehmigung, wenn das Fahrzeug entgegen des Befundes des ... vorschriftsmäßig sein sollte oder wenn die Nachrüstung auf anderem Wege durchgeführt werden soll. Wie sich dies im Verhältnis des Fahrzeuginhabers zum Hersteller und zum Verkäufer auswirkt, ist allein zivilrechtlich zu klären.

73 Die Verwendung der Software, die von der Beklagten als unzulässige Abschalteinrichtung eingestuft worden ist, führt demnach unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zum Erlöschen der Typgenehmigungen.

74 Die Verwendung der Software führt vorliegend nicht einmal zur Rechtswidrigkeit der Typgenehmigungen. Da die Beklagte keine Kenntnis von dieser „Umschaltlogik“, die den Rollenprüfstand erkennt, hatte, ist diese nicht Bestandteil der Genehmigung geworden. Die Legalisierungswirkung der Genehmigung erstreckt sich nicht darauf, da sie auch nicht Gegenstand des Antrags gewesen ist.

75 Zunächst war die Software, die hinsichtlich des Emissionsverhaltens des Fahrzeugtyps auf die Motorsteuerung Einfluss nimmt, zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht in den Beschreibungsunterlagen mit anzugeben (a.A. LG Braunschweig, Urteil vom 31. August 2017 – 3 O 21/17 (055) –, Rn. 146 ff., juris). Abschalteinrichtungen im Sinne des Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO fallen nicht unter „andere Einrichtungen“ gemäß Anhang I, Anlage 3 Nr. 3.2.12.2.8 zur Durchführungs-VO. Diese Ziffer nimmt erkennbar Bezug auf die zusätzlichen Einrichtungen zur Abgasreinigung gemäß Nr. 3.2.12.2, die Maßnahmen gegen die Luftverunreinigung darstellen. Unter solche Einrichtungen fallen u.a. die Abgasrückführung und der Partikelfilter, wobei jeweils anzugeben ist, ob eine Einrichtung vorhanden ist. Im Weiteren wird detailliert vorgeschrieben, welche Angaben darüber hinaus erforderlich sind. Abschalteinrichtungen wie die hier streitgegenständliche „Umschaltlogik“ sind bereits keine Einrichtungen zur Abgasreinigung, da sie gerade auf diese Einrichtungen einwirken und sie gegebenenfalls in ihrer Funktionalität einschränken. Zudem wäre nicht nachvollziehbar, warum solche Abschalteinrichtungen in Anlage 3 nicht konkret genannt worden sind und in vergleichbarem Maße wie die anderen konkret genannten Einrichtungen detailliert beschrieben worden sind, zumal sie bereits in der Emissions-GrundVO, deren Durchführung die Durchführungs-VO dient, definiert worden sind.

76 Jedenfalls aber ergibt sich aus der Verordnung (EU) 2016/646 der Kommission vom 20.04.2016 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 692/2008 hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 6), dass nach der zuvor geltenden Rechtslage keine solchen Angaben erforderlich waren. Erwägungsgrund 5 der Änderungs-Verordnung und die Regelung in Art. 1 Nr. 4 dieser Verordnung zeigen, dass mangels vorheriger Pflicht nun ein Bedarf besteht, solche softwaregesteuerten Einrichtungen anzugeben. Wäre dies bereits vorher für die Hersteller verpflichtend gewesen, wäre eine Neuregelung nicht erforderlich, bzw. es hätte lediglich einer ausdrücklichen Klarstellung bedurft. Insofern hat die Beigeladene hier bei Antragstellung durch das Verschweigen der „Umschaltlogik“ keine (konkludente) Erklärung abgegeben.

77 Dieser Umstand führt entgegen der Annahme der Beklagten indes nicht dazu, dass etwaige unzulässige Abschalteinrichtungen stillschweigend mitgenehmigt werden. Art. 5 Abs. 2 der Emissions-GrundVO normiert ein Verbot unzulässiger Abschalteinrichtungen. Die Genehmigung legalisiert den Gegenstand nur insoweit, als er beantragt worden ist und insoweit eine positive Entscheidung der Behörde darüber vorliegt (vgl. zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung BVerwG, Urteil vom 15.12.1989 – 7 C 35.87, Rn. 17). Geht der Fahrzeugtyp tatsächlich über den zur Genehmigung gestellten Gegenstand hinaus, so nimmt er insoweit nicht an der Legalisierungswirkung teil. Es besteht dann eine (teilweise) Abweichung des Fahrzeugtyps von der Genehmigung. Auch berührt diese Abweichung nicht die Rechtmäßigkeit der erteilten Genehmigung, da die Behörde gerade keine unzulässige Abschalteinrichtung genehmigt hat. Nur in den Fällen, in denen das Kraftfahrt-Bundesamt z.B. eine unzulässige Abschalteinrichtung fälschlicherweise als zulässige Ausnahme von dem grundsätzlichen Verbot einstuft und ausdrücklich mitgenehmigt, läge eine rechtswidrige, aber dennoch wirksame Typgenehmigung vor. In Fällen, in denen es an einer solchen bewussten Prüfung fehlt, wäre die Annahme, dass die illegale Abschalteinrichtung mitgenehmigt wäre, reine Fiktion. Dafür fehlt es an einer Anknüpfung im Gesetz, außerdem besteht hierfür auch im Übrigen kein sachlicher Grund.

78 Diese Unterscheidung ist auch dafür relevant, welche Maßnahmen die Zulassungsstelle letztlich ergreifen kann. Ist eine Abschalteinrichtung nicht von der Legalisierungswirkung umfasst, ist die Übereinstimmungsbescheinigung unrichtig. Da sie jedoch gültig ist und gemäß § 6 Abs. 3 FZV eine Nachweiswirkung erfüllt, hängt ein Tätigwerden nach § 5 Abs. 1 FZV der Zulassungsbehörde davon ab, dass sie die Unrichtigkeit der Übereinstimmungsbescheinigung nachweist (Urteil der Kammer vom 14.02.2017 – 3 A 342/16). Falls hinsichtlich einer solchen Abweichung des Fahrzeugtyps von der Genehmigung Maßnahmen des ... nach § 25 EG-FGV vorliegen, dürfte die Zulassungsbehörde dies unter Berücksichtigung der Zuständigkeit des ... nach § 25 EG-FGV zu beachten haben. Hat das Kraftfahrt-Bundesamt hingegen die Abschalteinrichtung genehmigt, wäre der Zulassungsbehörde das Tätigwerden bezüglich der Einzelfahrzeuge verwehrt, solange das Kraftfahrt-Bundesamt nicht hinsichtlich einer rechtswidrigen, aber dennoch wirksamen Typgenehmigung tätig wird. Denn in diesem Fall entspräche das konkrete Fahrzeug dem genehmigten Typ im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV und die Zulassung wäre somit zu Recht erteilt worden.

79 Auch hat die Beklagte in dem von ihr ausgestellten Typgenehmigungsbogen keine Aussage dazu getroffen, dass unzulässige Abschalteinrichtungen nicht vorliegen. Zwar enthält der Typgenehmigungsbogen nach Anhang VI der Rahmenrichtlinie die Aussage, dass der genehmigte Fahrzeugtyp die technischen Anforderungen aller in Anhang IV / Anhang XI der Richtlinie vorgeschriebenen Rechtsakte erfüllt. Nach Anhang IV Nr. 2a der Richtlinie sind unter anderem die technischen Anforderungen der Emissions-GrundVO zu erfüllen. Das Verbot unzulässiger Abschalteinrichtungen ist Bestandteil dieser Verordnung. Da das Nichtvorliegen einer unzulässigen Abschalteinrichtung jedoch vorausgesetzt wird und hierfür bislang keine Prüfung vorgesehen war, enthielt der Typgenehmigungsbogen diesbezüglich bisher keine Feststellung. Die Aussage beschränkt sich lediglich auf die im Antragsverfahren tatsächlich geprüften Eigenschaften, in diesem Zusammenhang z.B. die Einhaltung der NEFZ-Grenzwerte. Gibt der Hersteller im Antragsverfahren jedoch an, er habe eine zulässige Abschalteinrichtung verbaut, bzw. gibt er nach neuem Recht die Emissionsstrategien und deren regelnden Parameter und Grenzen an, bezieht sich die Aussage im Typgenehmigungsbogen auch auf diese Eigenschaften.

80 Weiter ergibt sich aus Art. 11 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie, dass die Genehmigung keine der Behörde unbekannten Eigenschaften des Fahrzeugtyps erfasst. Denn aus dieser Vorschrift ergibt sich, dass nicht der zur Verfügung gestellte Prototyp des Fahrzeugtypen legalisiert wird, inklusive sämtlicher Funktionen und Betriebsweisen, die möglicherweise im Antragsverfahren unentdeckt geblieben sind. Lediglich die erforderlichen Prüfungen werden an dem Prototypen bzw. Musterfahrzeug „repräsentativ“ für den zu genehmigenden Fahrzeugtypen durchgeführt. Dementsprechend ist gerade nicht das tatsächlich zur Verfügung gestellte Einzelfahrzeug Genehmigungsgegenstand, sondern der in den Beschreibungsunterlagen abstrakt beschriebene Fahrzeugtyp (ebenso LG Braunschweig, Urteil vom 31. August 2017 – 3 O 21/17 (055) –, Rn. 153, juris; Urteil der Kammer vom 14.02.2017 – 3 A 342/16; ... a.A. Schröder, DVBl 2017, 1193 (1198 f.).“

81 Diese zu einem anderen Fahrzeugtyp angestellten Erwägungen gelten vorliegend entsprechend.

82 Die Anträge sind jedoch unbegründet.

83 Die von der Antragsgegnerin gegebene Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt - nunmehr - den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Nach dieser Vorschrift ist das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen. Notwendig ist eine auf die Umstände des konkreten Falles bezogene Darlegung des besonderen Interesses gerade an der sofortigen Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts. Diesen Anforderungen genügen die knappen Ausführungen in dem angegriffenen Bescheid sowie deren Ergänzungen in der Antragserwiderung (zu der Möglichkeit der Ergänzung der Begründung des Sofortvollzuges bis zum Abschluss des gerichtlichen Verfahrens: OVG Schleswig, Beschluss vom 20. Juni 2017 – 1 MB 1/16 -, Rn. 16; OVG Lüneburg, Beschluss vom 15. April 2014 – 7 ME 121/13 -, Rn. 34; OVG Münster, Beschluss vom 28. Oktober 2016 – 13 MB 903/16 -, Rn. 5, das OVG lässt eine Ergänzung der Begründung auch noch im Beschwerdeverfahren zu; a.A.: VGH Mannheim, Beschluss vom 27. September 2011 – 1 S 2554/11 -, Rn. 10; alle zitiert nach juris). Die Antragsgegnerin hat insbesondere darauf hingewiesen, dass die in dem Bescheid angeordneten Maßnahmen der Beseitigung eines Verstoßes gegen europarechtliche Emissionsregelungen hinsichtlich des Ausstoßes von NOx bei Dieselfahrzeugen dienen. Aufgrund der Schutzrichtung dieser Regelungen gerade im Hinblick auf die drohenden Gefahren für Gesundheit und Umwelt duldeten behördliche Maßnahmen keinen Aufschub. Damit hat sie sich ausreichend mit der Konstellation des Einzelfalles auseinandergesetzt.

84 In einem solchen Fall ergeht die Entscheidung über einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO aufgrund einer Interessenabwägung. In diese Abwägung ist die Erfolgsaussicht des eingelegten Rechtsbehelfs dann maßgeblich einzustellen, wenn sie in der einen oder anderen Richtung offensichtlich ist. An der Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides besteht kein öffentliches Interesse. Ist der Bescheid hingegen offensichtlich rechtmäßig, ist ein Aussetzungsantrag regelmäßig abzulehnen. Lässt sich nach der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Prüfung weder die Rechtmäßigkeit noch die Rechtswidrigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes mit der erforderlichen Sicherheit feststellen, so ergeht die Entscheidung aufgrund einer weiteren Interessenabwägung, in der gegenüber zu stellen sind zum einen die Auswirkungen in Bezug auf das öffentliche Interesse in dem Fall, dass dem Antrag stattgegeben wird, die Klage im Hauptsacheverfahren aber erfolglos bleibt, und zum anderen die Auswirkungen auf den Betroffenen für den Fall, dass es zunächst bei der vorläufigen Vollziehung des Verwaltungsaktes bleibt, sein Rechtsschutzbegehren im Hauptsacheverfahren dann jedoch Erfolg hat.

85 Vorliegend lässt sich bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Anordnung derzeit nicht abschließend beurteilen. Eine abschließende Entscheidung bleibt einem Hauptsacheverfahren vorbehalten. Daher ist die Entscheidung aufgrund einer weiteren Interessenabwägung im Sinne der oben genannten Folgenabwägung vorzunehmen.

86 Der Bescheid ist zunächst formell rechtmäßig. Er genügt dem Bestimmtheitsgebot aus § 37 Abs. 1 VwVfG. Soweit die Antragstellerin vorträgt, die Unbestimmtheit folge daraus, dass in Ziff. 1, 1. Tiret des Bescheides gefordert werde, alle unzulässigen Abschalteinrichtungen aus dem Emissionskontrollsystem zu entfernen, jedoch nicht näher vorgegeben werde, wann eine Abschalteinrichtung unzulässig sei, ist dem nicht zu folgen. Aus dem Bescheid ergibt sich deutlich, dass die Antragsgegnerin die Motorsteuerungen als unzulässige Abschalteinrichtungen bezeichnet, die bei bestimmten Umgebungstemperaturen, einem Umgebungsluftdruck unter 91,5 kPa und einer festen Drehzahl in den Transient-Dosing Modus schalten. So heißt es wörtlich im Bescheid: „Dennoch bestehen von unserer Seite kein Zweifel daran, dass zumindest die signifikante Reduzierung bereits unterhalb 17°C nicht durch Motorschutzgründe abgedeckt ist und der Nachweis der Notwendigkeit von ... nicht erbracht werden konnte. (...) Ebenso gilt dieses für die hier applizierte drehzahl-, luftdruck- und lastabhängige Reduzierung.“ Diese Parametrierung wird auch bereits von der Antragstellerin im Rahmen der freiwilligen Serviceaktion durch ein Softwareupdate entfernt. Dem Bescheid ist weiter hinreichend deutlich zu entnehmen, dass die Antragsgegnerin mit dem „akzeptierten Datenstand der Motorsteuerungssoftware“ in Ziff. 1, 3. Tiret Bezug nimmt auf Ziff. 1, 2. Tiret des Bescheides, der den Datenstand der Motorsteuerungssoftware genauer bezeichnet (Freigabebescheide ... vom 21. Februar 2017, 9. Februar 2018 und 17. April 2018).

87 Die Nebenbestimmungen finden ihre Rechtsgrundlage in § 25 Abs. 2 der Verordnung über die EG-Genehmigung für Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger sowie für Systeme, Bauteile und selbstständige technische Einheiten für diese Fahrzeuge (EG Fahrzeuggenehmigungsverordnung – nachfolgend: EG-FGV). Nach dieser Norm kann das Kraftfahrt-Bundesamt zur Beseitigung aufgetretener Mängel und zur Gewährleistung der Vorschriftsmäßigkeit auch bereits im Verkehr befindlicher Fahrzeuge, selbstständiger technischer Einheiten oder Bauteile nachträglich Nebenbestimmungen anordnen.

88 Es bestehen starke Anhaltspunkte dafür, dass die Fahrzeuge der Antragstellerin nicht vorschriftsgemäß sind, weil unzulässige Abschalteinrichtungen verbaut worden sein dürften. § 25 Abs. 2 EG-FGV knüpft insofern an Art. 5 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2007 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge (nachfolgend: VO (EG) Nr. 715/2007) an. Danach ist die Verwendung von Abschalteinrichtungen, die die Wirkung von Emissionskontrollsystemen verringern, grundsätzlich unzulässig.

89 Art. 3 Nr. 10 VO (EG) Nr. 715/2007 (sog. Grundverordnung) definiert die Abschalteinrichtung als ein Konzeptionsteil, das die Temperatur, die Fahrzeuggeschwindigkeit, die Motordrehzahl (UpM), den eingelegten Getriebegang, den Unterdruck im Einlasskrümmer oder sonstige Parameter ermittelt, um die Funktion eines beliebigen Teils des Emissionskontrollsystems zu aktivieren, zu verändern, zu verzögern oder zu deaktivieren, wodurch die Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems unter Bedingungen, die bei normalem Fahrzeugbetrieb vernünftigerweise zu erwarten sind, verringert wird.

90 Es besteht kein Zweifel, dass es vorliegend um Abschalteinrichtungen in diesem Sinne geht, denn eine solche technisch gesteuerte Deaktivierung des Emissionskontrollsystems liegt hier vor.

91 Das Tatbestandsmerkmal „Bedingungen, die bei normalen Fahrzeugbetrieb vernünftigerweise zu erwarten sind“ wird von der Verordnung nicht weiter definiert. Es handelt sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der bei der Gesetzesanwendung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden von den Verwaltungsbehörden und Gerichten auszulegen ist.

92 Da in Ergänzung der Grundverordnung die Emissionsmessungen auf Grundlage des NEFZ ermittelt werden sollten (VO (EG) Nr. 692/2008 der Kommission), wird vertreten, diese Laborbedingungen als „normale Betriebsbedingungen“ zu verstehen. Die Messung im NEFZ ist wie folgt aufgebaut: Sie dauert insgesamt 1180 Sekunden und ist auf elf Kilometer angelegt. Sie gliedert sich in einen Cityzyklus, der 780 Sekunden umfasst, und in einen Überlandzyklus, der 400 Sekunden dauert. Die Messung erfolgt bei Temperaturen von 20-30 °C. Darüber hinaus erfasst der Prüfzyklus auch Kaltstartbedingungen, Beschleunigungen und Verzögerungen.

93 Angesichts des Ziels der Verordnung ist das erkennende Gericht jedoch der Auffassung, die „normalen Betriebsbedingungen“ als solche zu verstehen, die im realen Straßenverkehr anzutreffen sind. Da die Fahrzeuge auf den Straßen in Europa gefahren werden, müssen hinsichtlich der Einhaltung der Emissions-Grenzwerte auch die dortigen Bedingungen zugrunde gelegt werden. Der Antragstellerin ist zwar insoweit zuzustimmen, dass die „normalen Betriebsbedingungen“ in Europa vielfältig sind und ein breites Temperaturspektrum erfassen. Für eine Bezugnahme auf die realen Fahrbedingungen sprechen indes die Erwägungsgründe der VO (EG) Nr. 715/2007. Aus ihnen folgt, dass die Emissionen in der EU weiter gesenkt werden müssen. Eine der Maßnahmen zur Verringerung der Emissionen von Partikeln und Ozonvorläuferstoffen wie Stickstoffoxid und Kohlenwasserstoff sind nach Erwägungsgrund 4 die Euro 5 und die Euro 6 Normen. Aus Erwägungsgrund 6 folgt, dass insbesondere eine erhebliche Minderung der Stickoxidemissionen bei Dieselfahrzeugen erforderlich ist, weshalb es notwendig ist, in der Euro-6-Stufe ambitionierte Grenzwerte zu erreichen. Diese Minderung der Emissionen kann aber nur erfolgen, wenn im alltäglichen Fahrbetrieb und nicht nur unter künstlichen Bedingungen die Stickoxidemissionen reduziert werden. Deutlich wird dies insbesondere aus Erwägungsgrund 12 der VO (EG) Nr. 715/2007, in dem es heißt, es sollen „weitere Anstrengungen unternommen werden, (...) um sicherzustellen, dass sich die Grenzwerte auf das tatsächliche Verhalten der Fahrzeuge bei ihrer Verwendung beziehen“. Die Worte „weitere Anstrengungen“ und „sicherzustellen“ beziehen sich darauf, dass ein bereits geltendes Erfordernis auch in der Zukunft gewahrt wird. Für diese Auslegung des Begriffes „normale Betriebsbedingungen“ kann auch Erwägungsgrund 15 herangezogen werden. Danach ist vorgesehen, dass die Kommission prüfen sollte, ob der NEFZ angepasst werden muss. Überprüfungen können erforderlich sein, um zu gewährleisten, dass die bei der Typgenehmigungsprüfung gemessenen Emissionen denen im praktischen Fahrbetrieb entsprechen. Auch hier stellt der Verordnungsgeber ausdrücklich darauf ab, dass die Grenzwerte eine Aussage für den praktischen Fahrbetrieb im Alltag treffen. Schließlich kann das Ziel der Verordnung auch nur erreicht werden, wenn die Fahrzeuge auf den europäischen Straßen weniger NOx-Emissionen ausstoßen und nicht nur im Labor. Das grundsätzliche Verbot von Abschalteinrichtungen ist ein Korrektiv zu der Maßgeblichkeit der Überprüfung der Grenzwerte auf einem Rollenprüfstand. Daher versteht die Kammer unter „normalen Betriebsbedingungen“ die realen Fahrbedingungen in Europa.

94 Der Argumentation der Antragstellerin, es liege schon deshalb keine Abschalteinrichtung vor, da die Motorsteuerung erst in einer Situation eingreife, in der die Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems bereits durch die Umgebungsbedingungen reduziert sei, ist deshalb nicht zu folgen. Die Motorsteuerung reagiert zwar auf bestimmte Umgebungstemperaturen, verringert aber selbst die Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems, indem der SCR-Katalysator in den weniger effizienten Transient-Dosing Modus umschaltet bzw. die Abgasrückführung reduziert bzw. deaktiviert wird.

95 Normale Bedingungen, die vernünftigerweise zu erwarten sind, sind in Europa natürlich auch Temperaturen unter 17 °C. Gerade in der jetzt kommenden Jahreszeit werden in den nächsten Monaten in einem großen Teil Europas die Temperaturen die 17 °C nicht erreichen. Dies hat zur Folge, dass die betroffenen Fahrzeugmodelle in den Transient-Dosing Modus schalten, in dem vermehrt NOx ausgestoßen wird.

96 Auch sind 2.400 U/min bzw. 2.900 U/min normale Betriebsbedingungen im alltäglichen Fahrbetrieb. Schließlich werden diese Drehzahlen jedenfalls bei Beschleunigungen oder hohen Geschwindigkeiten erreicht. Eine Drehzahl von 2.400 U/min kann sogar eher noch als mittlerer Bereich der Drehzahlspanne eines PKW-Dieselmotors angesehen werden (so auch Prof. Dr. ..., in: „Bewertung der in der Öffentlichkeit diskutierten Anhaltspunkte für unzulässige Abschalteinrichtungen bei den Fahrzeugen ... und ... sowie der zu diesem Thema vorliegenden Stellungnahme der Fa. ...“ vom 16. Mai 2016).

97 Betrachtet man die Geographie Europas ist auch ein Umgebungsluftdruck von unter 91,5 kPa (entspricht ca. 900 Höhenmetern) als reale Fahrbedingung und damit normale Betriebsbedingung einzuordnen.

98 Angesichts dieses Normverständnisses sind die obigen Gestaltungen der Motorsteuerungssoftware Abschalteinrichtungen iSd Art. 3 Nr. 10 VO (EG) Nr. 715/2007 iVm Art. 5 Abs. 2 VO (EG) Nr. 715/2007.

99 Abschalteinrichtungen können nach Art. 5 Abs. 2 lit. a – c VO (EG) 715/2007 ausnahmsweise zulässig sein. Zu prüfen ist hier nach dem Vortrag der Antragsgegnerin eine Zulässigkeit der Abschalteinrichtung nach Art. 5 Abs. 2 lit. a VO (EG) Nr. 715/2007. Danach ist die Verwendung einer Abschalteinrichtung zulässig, wenn die Einrichtung notwendig ist, um den Motor vor Beschädigungen oder Unfall zu schützen und um den sicheren Betrieb eines Fahrzeuges zu gewährleisten.

100 Wann eine Abschalteinrichtung zum Schutz des Motors „notwendig“ im Sinne des Art. 5 Abs. 2 lit. a VO (EG) Nr. 715/2007 ist, ist auslegungsbedürftig. Die Norm ist nach Auffassung der Kammer als Ausnahmeregelung entsprechend dem Sinn und Zweck der VO (EG) Nr. 715/2007 restriktiv auszulegen. „Notwendig“ im Sinne des Art. 5 Abs. 2 lit. a VO (EG) Nr. 715/2007 dürfte daher abstrakt-generell zu verstehen sein (so auch Wissenschaftliche Dienste, Abschalteinrichtungen in Personenkraftwagen, Zur Reichweite des Verbots nach der Verordnung (EG) Nr. 715/2007, D 7-3000 – 031/16, S. 13 f.). Abzustellen ist auf einen allgemeinen Erkenntnisstand, mit der Folge, dass eine Abschalteinrichtung nicht schon dann zulässig ist, wenn der konkrete Motor Schaden nehmen könnte, sondern erst dann, wenn es keine andere Möglichkeit gibt, einen Motor zu konstruieren, der ohne die konkrete Abschalteinrichtung Schaden nähme. Für ein solches Verständnis spricht der Sinn und Zweck der Grundverordnung als solcher wie auch das Verbot von Abschalteinrichtungen in Art. 5 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung selbst. Die Hauptzielrichtung der gesamten Verordnung besteht darin, die Emissionen von Kraftfahrzeugen mit dem Ziel zu senken, dass Umwelt- und Gesundheitsgefährdungen bzw. -schäden verringert oder gar verhindert werden. Diese Zielrichtung legt nahe, dass die Verordnung eine möglichst enge Durchbrechung der Regel, die den Einsatz von Abschalteinrichtungen untersagt, normiert. Dies erfordert erhebliche Anstrengungen aller Kraftfahrzeughersteller.

101 Kosteneinsparungen allein rechtfertigen keine Abschalteinrichtungen. Wer keine vorschriftsmäßige Dieseltechnologie gestalten kann oder will, darf solche Fahrzeugtypen nicht auf den Markt bringen.

102 Gegen eine von der Antragstellerin vertretene weitere Auslegung des Begriffes „notwendig“, der nur auf das Funktionieren des konkreten Motors abstellt und den Herstellern einen „Vertretbarkeitsspielraum“ einräumt, spricht insbesondere die daraus folgende Möglichkeit der Hersteller, Motoren so suboptimal zu konstruieren, dass eine Abschalteinrichtung zum Schutze des Motors nach Art. 5 Abs. 2 lit. a VO (EG) Nr. 715/2007 immer zulässig wäre. Ein solches Ergebnis wäre mit dem Normzweck nicht in Übereinstimmung zu bringen.

103 Angesichts der von der Kammer vertretenen restriktiven Auslegung des Art. 5 Abs. 2 lit. a VO (EG) Nr. 715/2007 bestehen ernstliche Zweifel an der Zulässigkeit der von der Antragstellerin verbauten Abschalteinrichtungen.

104 Die Zweifel an der Zulässigkeit der temperaturabhängigen Abschalteinrichtung ergeben sich bereits aus dem Bericht der ... -Untersuchungskommission aus April 2016. Die ... -Untersuchungskommission wurde nach dem Bekanntwerden der Vorwürfe gegen in den USA im Herbst 2015 eingesetzt, um u.a. zu prüfen, ob auch andere Diesel-Fahrzeugtypen vergleichbare, unzulässige Prüfzykluserkennungen wie im Fall ... verwendeten. Die geprüften Diesel-Fahrzeuge teilte die Untersuchungskommission in drei Gruppen ein (vgl. S. 18 des Untersuchungsberichtes): In die Gruppe I wurden die Fahrzeuge eingeordnet, die ein unauffälliges Verhalten zeigten oder bei denen die Hersteller gewisse Auffälligkeiten in der Höhe der NOx-Werte technisch plausibel und akzeptabel darstellen konnten. Der Gruppe II wurden die Fahrzeuge zugeordnet, die auffällig hohe NOx-Werte haben, welche technisch nicht ausreichend erklärt werden konnten. Die Fahrzeuge des ...-Konzerns, bei denen eine unzulässige Abschalteinrichtung bereits festgestellt wurde, fielen unter die Gruppe III.

105 Die in Rede stehenden Fahrzeuge der Antragstellerin, der ... 2.0 CDTi sowie der ... 1.6 CDTi Euro 6, die von der Untersuchungskommission geprüft wurden, wurden der Gruppe II zugeordnet. Sie fielen mit krassen Stickoxidemissionen auf. Nach Anlage I, Tabelle 2 der VO (EG) Nr. 715/2007 beträgt der Grenzwert für Stickstoffoxide bei einem Euro 6 Motor 80 mg/km. Diesen Grenzwert hielten die geprüften Autos unter den NEFZ-Prüfbedingungen, d.h. bei einer Temperatur zwischen 20°C und 30°C zwar ein. Bei einer Senkung der Temperatur auf 10°C überschritt der ... 2.0 CDTi den Grenzwert jedoch um das 5-fache, der ... sogar um den 6,5-fachen Wert. Das indiziert das Vorhandensein einer unzulässigen Abschalteinrichtung.

106 Die Antragstellerin verweist zur Erklärung der Rücknahme der AGR-Rate auf den Bauteilschutzes. Die Reduzierung der AGR-Rate sei nach den damaligen Erkenntnissen notwendig gewesen, um den AGR-Kühler und die AGR-Ventile vor Rußablagerungen und infolgedessen vor Beschädigungen zu schützen. Auch die Verminderung der Eindüsung des Reagens im Rahmen der SCR-Regelung sei aus Gründen des sicheren Fahrzeugbetriebes notwendig gewesen. Denn bei den betreffenden Umgebungsbedingungen, unter denen in den Transient-Dosing Modus umgeschaltet worden sei, wäre es bei unverminderter Eindüsung von Reagans zu bedenklichen NH3-Emissionen gekommen.

107 Das Gericht stellt nicht in Abrede, dass es zu Ablagerungen an der AGR-Anlage durch das rückgeführte Gas kommen kann und dass diese Ablagerungen je nach der technischen Gestaltung schädliche Folgen haben können.

108 Es ist indes sehr zweifelhaft, ob die hier festgestellten temperaturabhängigen Abschaltungen in ihrem krassen Ausmaß noch als notwendig zum Motorschutz anerkannt werden können.

109 Schon die ... -Untersuchungskommission ging wohl von einer solchen Unzulässigkeit dieser Abschalteinrichtungen aus. In ihrem Bericht heißt es dazu: „Wenn der Hersteller die beabsichtigten Maßnahmen (gemeint ist die Verbesserung der Wirksamkeit des kombinierten AGR- und SCR-Systems, Anm. d. Gerichts) ergreift und das ... sich von der Wirksamkeit überzeugt, würde der Verdacht auf eine unzulässige Verringerung der Wirkung des Emissionskontrollsystems aus Bauteilschutzgründen nicht weiter bestehen.“ (vgl. S. 98 ff. des Berichtes). Aus der Formulierung „nicht weiter besteht“ ist zu schließen, dass zum Zeitpunkt der Prüfung die Möglichkeit einer unzulässigen Abschalteinrichtung angenommen wurde.

110 Prof. Dr. ..., der im Auftrag der Antragsgegnerin zu den von ... verwendeten Parametrierungen Stellung genommen hat, führt zu dieser Abschalteinrichtung aus, die Ablagerungsbildung hänge aus thermischer Sicht vom reibenden Temperaturgefälle zwischen Abgas und entsprechender Wandlung ab. Im AGR-Kühler dominierte als Wandungstemperatur unstrittig die Kühlwassertemperatur. Ein direkter Einfluss der Umgebungstemperatur sei im Falle des AGR-Kühlers nicht vorhanden (vgl. Gutachterliche Stellungnahme über den Sachstand GM AGR Abschaltung und Harnstoffreduzierung SCR vom 16. Dezember 2015, S. 4). Auf die AGR-Rohre könne, da sie direkten Kontakt mit der Umgebung hätten, die Umgebungstemperatur theoretisch Einfluss haben. Die Rohre würden jedoch vom rückgeführten Abgas aufgeheizt. Betrachte man den Einbau des AGR-Systems, so sei dieser unmittelbar am Motor. Damit werde das AGR-System der Motorwärme ausgesetzt. Daher sei die Umgebungstemperatur für die Ablagerungsbildung aus thermischer Sicht untergeordnet (S. 6 des Gutachtens). Er kommt zu dem Ergebnis, dass Maßnahmen zur Vermeidung der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des AGR-Systems durch einen Belagaufbau unbedingt erforderlich seien, da sonst im normalen Straßeneinsatz erhöhte NOx-Werte auftreten würden. Ein Abschalten der AGR-Rate in Abhängigkeit der Umgebungstemperatur erzeuge allerdings ein zu enges Betriebsfenster, welches so nicht erforderlich sei (S. 9 des Gutachtens).

111 Auch die Verminderung der Eindüsung des Reagens im Rahmen der SCR-Regelung soll nach Angaben der Antragstellerin aus Gründen des sicheren Fahrzeugbetriebes notwendig gewesen sein. Denn bei den betreffenden Umgebungsbedingungen, unter denen in den Transient-Dosing Modus umgeschaltet worden sei, wäre es bei unverminderter Eindüsung von Reagans zu bedenklichen NH3-Emissionen gekommen. Dies ist zweifelhaft.

112 Trotz der Gefahr des NH3-Schlupfes scheint nach Einschätzung von Prof. Dr.-I. eine thermisch motivierte Schutzfunktion im Temperaturbereich des flüssigen Harnstoffs nicht notwendig zu sein (vgl. Stellungnahme für den 5. Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages vom 25. Oktober 2015, S. 2).

113 Auch Prof. Dr. ... vertritt in den bereits erwähnten Gutachten die Auffassung, dass die Umgebungstemperatur beim SCR-Katalysator eine untergeordnete Rolle spiele. Der Übergang unter 17°C von einer geschlossenen Regelung (Storage Control Modus) in einen offene Regelung (gemeint ist der Transient-Dosing Modus) sei für ihn nicht nachvollziehbar. Denn in dem Transient-Dosing Modus müsse man voraussetzen, dass kontinuierlich nur die minimale Menge an Harnstoff eingedüst werde, um nicht das Risiko eines Ammoniakschlupfes eingehen zu müssen. Seiner Meinung nach werde die Wirkung des SCR-Katalysators damit außer Kraft gesetzt (S. 10 des Gutachtens).

114 Schließlich zeigt auch der Bericht der Untersuchungskommission auf, dass zum damaligen Zeitpunkt bereits Euro 6 Motoren verwendet wurden, die auch bei der abgewandelten NEFZ-Prüfung bei einer Temperatur von 10°C die Grenzwerte der Anlage I einhalten konnten bzw. nur geringfügig überschritten. Beispielhaft anzuführen sind hier der ... SW 1.6 l Euro 6 (vgl. S. 52 des Berichts) und der ... 2.0 l Euro 6 (S. 58 des Berichts). Dies muss sich die Antragstellerin entgegen halten lassen.

115 Zutreffend dürfte auch die Annahme der Antragsgegnerin sein, dass die drehzahlabhängige Abschalteinrichtung unzulässig ist. Für die Kammer ist nicht nachvollziehbar, warum bei hoher Geschwindigkeit und daraus folgenden hohen Drehzahlen die Abgasreinigung abgeschaltet bzw. reduziert wird, statt die Geschwindigkeit zu begrenzen.

116 Zweifel an der Zulässigkeit bestehen nach der Auffassung des Gerichts des Weiteren hinsichtlich der umgebungsluftdruckabhängigen Abschalteinrichtung.

117 Diesbezüglich führt Prof. Dr. ... in einem weiteren Gutachten vom 16. Mai 2016 („Bewertung der in der Öffentlichkeit diskutierten Anhaltspunkte für unzulässige Abschalteinrichtungen bei den Fahrzeugen ... und ... sowie er zu diesem Thema vorliegenden Stellungnahme der FA. “ ..., beigefügt als Anlage K6 in dem Verfahren 3 A 26/17), aus, der Umgebungsluftdruck stelle einen signifikanten Einfluss auf die Luftmassenversorgung eines Verbrennungsmotors dar. Dies gelte insbesondere für Saugmotoren. Bei Motoren mit Abgasturboaufladung, wie dem 1.6 l CDTi Motor, sei dieser Einfluss nicht so stark. Er kommt unter Berechnung des Einflusses des Umgebungsluftdruckes auf einen Saugmotor zu dem Ergebnis, dass eine Grenze von 915 hPa für einen Eingriff in die Emissionskotrolle zu eng gewählt sei. Der Motor 1.6 CDTi sei sogar mit einer Abgasturboladung einschließlich einer variablen Turbinengeometrie (VTG) ausgerüstet, durch welche innerhalb gewisser Grenzen eine Änderung des Umgebungsluftdrucks ausgeglichen werden könne. Bei geringem Luftdruck stoße man an die Grenzen der AGR-Verträglichkeit. Diese Grenzen seien bei 915 hPa aber noch nicht erreicht (S. 7 des Gutachtens).

118 Nach einer Einschätzung von Prof. ... zur Gesamtthematik seien bei der Einführung von Euro 6 applikationsseitig neue Optimierungspotenziale der Stickoxidabgasnachbehandlung vorhanden gewesen, um geringe Stickoxidemissionen zu erzielen. Dieses Potenzial sei aber nicht voll ausgeschöpft worden (vgl. Gutachten für den 5. Untersuchungsausschuss vom 5. September 2016, S. 16).

119 Aufgrund dieser Erkenntnisquellen bestehen somit sehr starke Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin in die Fahrzeuge Abschalteinrichtungen eingebaut hat, die unzulässig iSd Art. 5 Abs. 2 VO (EG) Nr. 715/2007 sind.

120 Die bei dieser Sachlage gebotene Folgenabwägung ergibt, dass das Vollzugsinteresse das Suspensivinteresse der Antragstellerin überwiegt.

121 Würde die Vollziehbarkeit nicht aufgehoben, aber erwiese sich der streitgegenständliche Bescheid im Hauptsacheverfahren später als rechtswidrig, befürchtet die Antragstellerin einen irreversiblen Reputationsschaden, weil amtlich festgestellt werden würde, dass die in den betroffenen Fahrzeugen verwendete Parametrierungen der Motorsteuerungssoftware unzulässige Abschalteinrichtungen seien. Die Befürchtung eines solchen Reputationsschadens ist sicherlich nachvollziehbar, dennoch ist sie im Rahmen der Folgenabwägung weniger schwer zu gewichten. Bereits der veröffentlichte Bericht der ... -Untersuchungskommission lässt die betroffenen Fahrzeuge der Antragstellerin wegen ihrer sehr schlechten Ergebnisse im Bereich Abgasreduzierung in einem ungünstigen Licht erscheinen. Mit der zurzeit betriebenen freiwilligen Rückruf- und Umrüstungsaktion erklärt die Antragstellerin den Kunden gegenüber selber, dass die in ihren Fahrzeugen verbaute Software die geforderten Emissionswerte nicht einhalten kann. In diesem Zusammenhang trägt die Antragstellerin auch vor, dass eine große Zahl an Anfragen verunsicherter Kunden bei ihr einginge, die zeige, dass die Vertrauensbasis bereits erschüttert sei. Das legt die Vermutung nahe, dass der befürchtete Reputationsschaden der Antragstellerin schon jetzt eingetreten ist, und zwar wegen des Einbaus einer wohl unzureichenden Technik und nicht wegen der Vollziehbarkeit des streitgegenständlichen Bescheides.

122 Demgegenüber steht ein erhebliches öffentliches Interesse an der Herstellung der Vorschriftsmäßigkeit der im Verkehr befindlichen Fahrzeuge. Die Nachteile, die dieses Interesse durch ein Abwarten eines Hauptsacheverfahrens erführe, wiegen erheblich schwerer. Die Herstellung der Vorschriftsmäßigkeit dient der Durchsetzung der Ziele der EU zur Luftqualität. Durch die Senkung der Emissionen sollen die Auswirkungen auf die besonders schützenswerten Rechtsgüter Umwelt und Gesundheit verringert werden. Dieses Ziel kann nur erreicht werden, wenn sich möglichst viele Fahrzeuge mindestens auf dem Stand der neuen Motorsteuerungssoftware befinden. Trotz der Erfolge der Antragstellerin mit der freiwilligen Umrüstungsaktion in den vergangenen 20 Monaten sind bislang noch ca. 9.000 Fahrzeuge deutschlandweit in Betrieb, bei denen das Softwareupdate noch nicht aufgespielt wurde. Angesichts der krassen Abweichungen von den gesetzlichen Emissions-Grenzwerten stellt sich diese Zahl nicht als vernachlässigbar klein dar. Die unionsrechtlichen Vorschriften über die Typgenehmigung sowie die nationalen immissionsschutzrechtlichen Regelungen knüpfen für die Luftreinhaltung an das Emissionsverhalten jedes einzelnen Fahrzeuges an (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 17. August 2018 – 8 B 548/18, Rn. 32, juris). Würde die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt werden, hätten die Behörden bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens keine wirksame Handhabe, die Umrüstung aller Fahrzeuge durchzusetzen. Nach den Erfahrungen des Gerichts sind nicht alle Halter in solchen Fällen zur Nachbesserung bereit. Diese könnten bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens nicht gezwungen werden, ihr Fahrzeug umzurüsten, mit der Folge, dass diese Fahrzeuge weiterhin vermeidbare Stickoxide emittierten.

123 Entgegen der Ansicht der Antragstellerin besteht eine Dringlichkeit der Einhaltung dieser Grenzwerte und folglich an der Umsetzung einer auf § 25 Abs. 2 EG-FGV beruhenden Anordnung. Diese Dringlichkeit zeigt sich nicht zuletzt in den Dieselfahrverboten, die zurzeit in vielen deutschen Großstädten durchgesetzt werden (zuletzt durch Urteile vom 08. November 2018 (13 K 6682/15 und 13 K 6684/15) des VG Köln in ... und B-Stadt), weil die immissionsschutzrechtlichen Luftverschmutzungsgrenzwerte deutlich überschritten sind. Ein schnelles Handeln bei der Verringerung der Emissionen zur Verbesserung der Luftqualität ist angesichts der Auswirkungen auf die hohen Rechtsgüter Umwelt und Gesundheit notwendig. Es ist vor diesem Hintergrund von großer Bedeutung, dass gegen Diesel-Fahrzeuge mit Euro 6 Motor, die erwiesen deutlich zu hohe NOx-Emissionen ausstoßen, wirksam eingeschritten wird.

124 Bei der Betrachtung der gegenüberstehenden Interessen ist schließlich darauf hinzuweisen, dass sich die Antragsgegnerin mit der Anordnung der nachträglichen Nebenbestimmungen gegenüber der Antragstellerin für ein besonders mildes Mittel entschieden hat. Da sie von der Unzulässigkeit der Abschalteinrichtungen sowie von daraus resultierende Gesundheitsgefahren für Menschen und Umwelt ausgeht, stand auch die Frage im Raum, ob die Typgenehmigungen für die betroffenen Fahrzeuge gemäß § 25 Abs. 3 EG-FGV widerrufen werden sollten.

125 Angesichts der obigen Erwägungen geht die Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus. Das öffentliche Interesse an der Verringerung der Emissionen zur Verbesserung der Luftqualität überwiegt das Suspensivinteresse der Antragstellerin.

126 Einer Entscheidung des Vorsitzenden gemäß § 80 Abs. 8 VwGO über den Antrag zu 3. bedurfte es nicht. Die Antragsgegnerin hat – wie üblich - ein Zuwarten auf die Eilentscheidung zugesichert. Dieser Antrag hat sich deshalb erledigt.

127 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

128 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.

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