Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht 7. Kammer — 7 A 16/15 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2016-09-13

Aktenzeichen: 7 A 16/15

ECLI: ECLI:DE:VGSH:2016:0913.7A16.15.0A

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 2 Abs 2 S 1 Buchst b RAVG SH, § 1 Abs 1 RAVG SH

Orientierungssatz

Ausgehend von der in § 1 Abs. 1 RAVG (juris: RAVG SH) getroffenen Grundentscheidung des Gesetzgebers, dass grundsätzlich alle Mitglieder der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer Pflichtmitglieder des (zu errichtenden) Versorgungswerks sind, steht eine Erweiterung des Kreises der Pflichtmitglieder um diejenigen, die bei der Begründung ihrer Mitgliedschaft in der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer bereits das 45. Lebensjahr vollendet haben, aber bereits unmittelbar davor im System der rechtsanwaltlichen Versorgung versichert waren, im Einklang mit der dem Versorgungswerk für die Mitglieder der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer in § 2 Abs. 2 S. 1 Buchst. b RAVG (juris: RAVG SH) verliehenen Satzungsbefugnis.(Rn.47)

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 23. Januar 2015 verpflichtet, die beantragte Genehmigung der am 4. Juni 2014 beschlossenen Satzungsänderung (§ 7 Abs. 2 der Versorgungssatzung) zu erteilen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1 Der Kläger begehrt die Genehmigung einer Satzungsänderung.

2 Der Kläger wurde nach dem Gesetz über die Rechtsanwaltsversorgung in Schleswig Holstein (Rechtsanwaltsversorgungsgesetz - RAVG -) vom 3. September 1984 (GVOBl., S. 159), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 15. Juli 2014 (GVOBl., S. 132), mit Bekanntmachung des Justizministers vom 27. Dezember 1984 (Amtsbl. Schl.-H. 1985, S. 12) als Versorgungswerk für die Mitglieder der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer in der Rechtsform einer Körperschaft des öffentlichen Rechts errichtet.

3 Die Errichtung des Klägers vollzog sich nach dem in § 1 Abs. 2 RAVG wie folgt geregeltem Verfahren:

4 „Die Errichtung des Versorgungswerkes wird durch einen Beschluß des Vorstandes der Rechtsanwaltskammer eingeleitet; der Beschluss muss bestimmen, bis zu welchem Lebensalter eine Pflichtmitgliedschaft begründet wird, sowie ferner die wesentlichen rechtlichen, organisatorischen und wirtschaftlichen Regelungen darstellen (Gründungsbeschluss). Das Ministerium für Justiz, Kultur und Europa errichtet das Versorgungswerk, wenn der Gründungsbeschluss von der Mehrheit der Mitglieder der Rechtsanwaltskammer sowie von zwei Drittel der Mitglieder, die sich an der Abstimmung beteiligen und im Jahre der Beschlußfassung das Höchstalter für Pflichtmitglieder noch nicht vollendet haben, bestätigt wird (Urabstimmung).“

5 Die Satzung des Versorgungswerkes und ihre Änderungen werden nach § 2 Abs. 1 RAVG von den Mitgliedern des Versorgungswerkes mit einfacher Mehrheit beschlossen. Die Satzungsbeschlüsse bedürfen der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. In der Satzung sind nach § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b) RAVG u.a. auch die „Voraussetzungen einer Pflichtmitgliedschaft auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses“ zu regeln.

6 Der seinerzeit zur Urabstimmung gestellte Gründungsbeschluss über die Errichtung der Rechtsanwaltsversorgung in Schleswig-Holstein vom 15. September 1984 traf in § 2 Abs. 1 zur Pflichtmitgliedschaft u.a. folgende Regelung:

7 „Pflichtmitglieder des Rechtsanwaltsversorgungswerks sind die Mitglieder der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer, die im Jahre 1984 das 45. Lebensjahr noch nicht vollendet haben. Pflichtmitglied des Rechtsanwaltsversorgungswerks wird, wer vor Vollendung des 45. Lebensjahres Mitglied der schleswig-holsteinischen Rechtsanwaltskammer wird.“

8 Die nach § 5 Abs. 2 RAVG vom Gründungsausschuss auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses erlassene vorläufige Satzung des Klägers (SchlHA 1985, S. 82) regelte die Pflichtmitgliedschaft wie folgt:

9 㤠7. Pflichtmitgliedschaft

10 (1) Pflichtmitglieder des Rechtsanwaltsversorgungswerkes sind die Mitglieder der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer, die im Jahre 1984 das 45. Lebensjahr noch nicht vollendet haben.

11 (2) Pflichtmitglied des Versorgungswerkes wird auch, wer nach dem 31. Dezember 1984 Mitglied der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer wird und das 45. Lebensjahr noch nicht vollendet hat.“

12 Die schließlich von der Mitgliederversammlung beschlossene Satzung über das Schleswig-Holsteinische Versorgungswerk für Rechtsanwälte vom 16. November 1985 (Amtsbl. Schl.-H./AAz.1986, S. 56), zuletzt geändert durch Beschluss der Mitgliederversammlung vom 29. Mai 2013 (Amtsbl. Schl.-H., S. 752), (im Folgenden: Versorgungssatzung) trifft zur Pflichtmitgliedschaft folgende Regelung:

13 „ § 7 Pflichtmitgliedschaft

14 (1) Pflichtmitglieder des Versorgungswerkes sind alle Mitglieder der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer, die im Jahre 1984 das 45. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten.

15 (2) Pflichtmitglied des Versorgungswerkes wird auch, wer nach dem 31. Dezember 1984 Mitglied der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer wird und das 45. Lebensjahr noch nicht vollendet hat.“

16 Am 4. Juni 2014 beschloss die Mitgliederversammlung des Klägers auf Vorschlag des Verwaltungsausschusses § 7 Abs. 2 der Versorgungsatzung durch Anfügung eines Satzes 2 wie folgt zu ändern:

17 „Pflichtmitglied des Versorgungswerkes wird auch, wer nach dem 31.10.2012 im Zusammenhang mit der Aufnahme einer sozialversicherungspflichtigen berufsspezifischen Beschäftigung Mitglied der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer wird, auch wenn er das 45. Lebensjahr schon vollendet hat, sofern er unmittelbar vor Eintritt schon im System der rechtsanwaltlichen Versorgung versichert war.“

18 Nach der Begründung des Änderungsvorschlages soll durch die Satzungsänderung sichergestellt werden, dass Mitglieder eines anderen Rechtsanwaltsversorgungswerkes, die bereits 45 Jahre alt sind und in den Kammerbereich der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer wechseln (müssen), weiterhin grundsätzlich die Möglichkeit der Befreiung von der Versicherungspflicht bei der Deutschen Rentenversicherung haben. Andernfalls würde es bereits an der von der neuen Rechtsprechung geforderten doppelten Pflichtmitgliedschaft (Kammer und Versorgungswerk) fehlen.

19 Mit Schreiben vom 17. Juni 2014 beantragte der Kläger, die Satzungsänderung gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 RAVG zu genehmigen.

20 Der Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 8. Oktober 2014 mit, dass er die Satzungsänderung für nicht genehmigungsfähig halte. Sie verstoße gegen § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG. Die Voraussetzungen einer Pflichtmitgliedschaft seien danach auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses zu regeln. Der Gründungsbeschluss vom 15. September 1984 beschränke die Pflichtmitgliedschaft in § 2 Abs. 1 Satz 2 auf Personen, die vor Vollendung des 45. Lebensjahres Mitglieder der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer würden.

21 Der Kläger nahm hierzu mit Schreiben vom 9. Dezember 2014 Stellung.

22 Nach seiner Auffassung ergebe sich aus § 2 Abs. 1 Satz 1 RAVG ausdrücklich die Befugnis seiner Mitgliederversammlung, einmal getroffene Regelungen auch wieder zu ändern. Mit der Formulierung „auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses“ in § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG werde lediglich zum Ausdruck gebracht, dass die - auf der Grundlage der Urabstimmung - zur Einleitung des Gründungsverfahrens getroffenen und im Gründungsbeschluss niedergelegten Erwägungen zum Umfang der Pflichtmitgliedschaft in der ersten Satzung in grundlegender Weise zu berücksichtigen seien. Daraus könne aber nicht abgeleitet werden, dass die Satzung in diesem Punkte unveränderlich sei. Der Gründungsbeschluss sei durch die Formulierung in § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG selbst nicht in Gesetzeskraft erwachsen. Er sei lediglich Grundlage, nicht aber immerwährende, unabänderliche Schranke der Satzungsautonomie.

23 Darüber hinaus bewege sich die beschlossene Satzungsänderung unschwer auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses. Nach wie vor werde eine Pflichtmitgliedschaft im berufsständischen System nur begründet, wenn das Mitglied vor Vollendung des 45. Lebensjahres in diesem seine Mitgliedschaft begründe. Die Satzungsänderung trage lediglich einer Besonderheit des föderalen Systems der Bundesrepublik Deutschland Rechnung, indem sie den Wechsel des Kammerbezirkes ohne Verlust der berufsständischen Versorgung auch nach dem 45. Lebensjahr ermögliche. Zwischen den meisten Versorgungswerken bestünden im Falle eines Wechsels des Kammerbezirkes Überleitungsabkommen, die dafür sorgten, dass die im alten Versorgungswerk angesparten Beitragsleistungen auf das neue Versorgungswerk übertragen würden. Rein materiell betrachtet würde das Mitglied dadurch so gestellt, als wenn es von vornherein in dem Versorgungswerk Mitglied gewesen wäre, in das es nach dem Wechsel des Kammerbezirkes Pflichtmitglied geworden sei.

24 Für seine Auffassung streite schließlich auch eine verfassungs- und europarechtskonforme Auslegung des RAVG. Jedes Mitglied einer Rechtsanwaltskammer habe aus Erwägungen der Berufs- und Niederlassungsfreiheit, der Freizügigkeit und des Verbotes der Altersdiskriminierung einen Anspruch auf die zur Genehmigung gestellte Satzungsänderung.

25 Mit Bescheid vom 23. Januar 2015, dem Kläger zugestellt am 2. Februar 2015, lehnte der Beklagte den Antrag ab. Der Beschluss der Mitgliederversammlung verstoße gegen § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG und könne deshalb nicht genehmigt werden. Der Gesetzgeber habe den Mitgliedern des Versorgungswerkes nicht das Recht einräumen wollen, abweichend von dem Gründungsbeschluss und dem Votum der Urabstimmung über die Voraussetzungen einer Pflichtmitgliedschaft autonom zu entscheiden. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 1 RAVG, der nur hinsichtlich der Regelung der Voraussetzungen einer Pflichtmitgliedschaft in lit. b auf den Gründungsbeschluss verweise. Es handele sich hierbei auch nicht lediglich um eine Ungenauigkeit im Rechtsetzungsverfahren. Vielmehr habe der Referentenentwurf des RAVG vom April 1984 (Kabinettsvorlage Nr. 47/84) in § 2 lit. b noch eine bedingungslose Regelung der Voraussetzungen einer Pflicht- und freiwilligen Mitgliedschaft durch den Kläger vorgesehen. Mit dem vom Kabinett beschlossenen Gesetzentwurf (LT-Drs. 10/493) sei der Satzungsauftrag jedoch dahingehend eingeschränkt worden, dass die „Voraussetzungen einer Pflichtmitgliedschaft auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses“ zu regeln seien. Die von ihm vertretene Auffassung werde durch weitere Gesetzesmaterialien bestätigt. Nach dem Ausschussprotokoll des Innen- und Rechtsausschusses 10/26 vom 16. August 1984 seien im Rahmen der Beratungen Bedenken dahingehend geäußert worden, dass der Gesetzgeber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bei der Begründung einer Pflichtmitgliedschaft die wesentlichen Entscheidungen selbst zu regeln habe. Um diesen Bedenken Rechnung zu tragen, sei auf einen Änderungsantrag der Fraktion der CDU hin (LT-Drs. 10/597) § 1 Abs. 2 Satz 1 RAVG gegenüber dem Kabinettsentwurf dahingehend geändert worden, dass in dem Gründungsbeschluss bestimmt werden müsse, „bis zu welchem Lebensalter eine Pflichtmitgliedschaft begründet wird“. Dies lasse nur den Schluss zu, dass es der Gesetzgeber dem Versorgungswerk nicht überlassen wollte, die im Gründungsbeschluss festgelegte und durch die spätere Urabstimmung bestätigte Altersgrenze für die Pflichtmitgliedschaft durch Satzungsbeschluss zu ändern.

26 Die beschlossene Satzungsänderung bewege sich auch nicht auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses. In diesem sei eindeutig geregelt, dass Pflichtmitglied des Rechtsanwaltsversorgungswerkes nur werde, wer bei Begründung seiner Mitgliedschaft in der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer das 45. Lebensjahr noch nicht überschritten habe. Dies sei bei dem im Satzungsbeschluss beschriebenen Personenkreis nicht der Fall. Daran ändere auch die Existenz von Überleitungsabkommen der „meisten Versorgungswerke“ nichts.

27 Ein Verstoß gegen Verfassungsrecht und/oder europäisches Recht liege nicht vor.

28 Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 26. Februar 2015 Klage erhoben.

29 Der Kläger meint, er habe einen Anspruch auf die Erteilung der beantragten Genehmigung der Satzungsänderung. Er bezieht sich zur Begründung auf die Ausführungen in seinem Schreiben vom 9. Dezember 2014 und ergänzt diese wie folgt:

30 Dem Gründungsbeschluss des Vorstandes der Rechtsanwaltskammer komme lediglich eine das Verfahren der Errichtung des Rechtsanwaltsversorgungswerkes einleitende Bedeutung zu. Er sei Ausgangspunkt für die Ausgestaltung der vorläufigen Satzung nach § 5 Abs. 2 RAVG. Im Übrigen sei es jedoch der Satzungsautonomie des Versorgungswerkes überlassen worden, die Satzung im Detail auszugestalten, zu ändern und an veränderte Gegebenheiten anzupassen. Der „Normbefehl“ des § 1 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 RAVG erfordere lediglich die Aufnahme einer Satzungsregelung, bis zu welchem Lebensalter eine Pflichtmitgliedschaft begründet werde. Die Bestimmung des konkreten Höchsteintrittsalters sei jedoch ausdrücklich seiner Satzungsautonomie überantwortet worden. Der Gesetzgeber habe mit dem Hinweis in § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG auf den Gründungsbeschluss als „Grundlage“ gerade nicht angeordnet, dass die Mitgliederversammlung den Gründungsbeschluss 1:1 umzusetzen habe. Dieses Verständnis liege auch schon der vorläufigen Satzung zugrunde. Während der Gründungsbeschluss in § 2 Abs. 1 Satz 3 die Befreiung von der Pflichtmitgliedschaft nur gegen Nachweis einer anderen gleichwertigen Versorgung ermögliche und die Befreiung in das Ermessen des Versorgungswerkes stelle, sehe die vorläufige Satzung in § 8 Abs. 2 Satz 1 vor, dass auf Antrag ohne Nachweis ein Anspruch auf Befreiung bis zur Hälfte der Versorgungsabgabe nach § 24 Abs. 1 und 4 bestehe.

31 Aus der Gesetzgebungshistorie ergebe sich nichts anderes. Der seinerzeitige Justizminister x habe im Rahmen der Zweiten Lesung am x (Plenarprotokoll 10/30, S. 1713) deutlich gemacht, dass die Entscheidung über die finanzielle Tragfähigkeit eines Versorgungswerkes bei der Rechtsanwaltskammer liege und es Sinn des Gesetzes sei, den Entscheidungsbereich des betroffenen Berufsstandes möglichst großzügig zu halten. Im Ergebnis ergebe sich hieraus, dass er sich so lange auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses bewege, wie er in seiner Satzung bestimme, „bis zu welchem Lebensalter eine Pflichtmitgliedschaft begründet wird.“

32 Mit der Satzungsänderung werde das Höchstalter für die Pflichtmitgliedschaft nicht heraufgesetzt. Die Änderung habe zur Folge, dass Pflichtmitglied nur solche Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte würden, die zwar mit oder nach Vollendung des 45. Lebensjahres in den Bezirk der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer wechselten und deren Mitglied würden, die aber zuvor, also vor Vollendung ihres 45. Lebensjahres, bereits als Mitglied einer anderen Rechtsanwaltskammer zugleich (Pflicht-) Mitglied einer berufsständischen Rechtsanwaltsversorgungseinrichtung außerhalb Schleswig-Holsteins gewesen seien. Hintergrund für die Satzungsänderung seien diverse Versuche der Deutschen Rentenversicherung, die Befreiungspraxis im Falle anwaltlicher Tätigkeit im Angestelltenverhältnis restriktiv zu handhaben. Es gehe nicht darum, den Kreis der Pflichtmitglieder beliebig zu erweitern, sondern lediglich darum, die Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte aufzunehmen, die bereits vor Vollendung des 45. Lebensjahres Mitglied einer berufsständischen Versorgungseinrichtung waren.

33 Der Kläger beantragt,

34 den Bescheid des Beklagten vom 23.01.2015 (Az. II 334/3170-143 SH) aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die beantragte Genehmigung der am 04.06.2014 beschlossenen Satzungsänderung (§ 7 Abs. 2 der Satzung) zu erteilen.

35 Der Beklagte beantragt,

36 die Klage abzuweisen.

37 Die zur Genehmigung gestellte Satzungsänderung verstoße gegen § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG, da sie sich nicht „auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses“ bewege. Sie stelle gegenüber der Regelung in § 2 Abs. 1 Satz 2 des Gründungsbeschlusses eine Heraufsetzung des Höchstalters für die Begründung der Pflichtmitgliedschaft dar, denn danach komme es allein auf die Mitgliedschaft gerade in der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer an. Es sei ohne Belang, ob das neue Mitglied vorher bereits Mitglied einer anderen Rechtsanwaltskammer gewesen sei.

38 Die Satzungsänderung widerspreche der Intention des Gründungsbeschlusses, ältere Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte, die das Versorgungswerk überproportional belasten würden, von der Mitgliedschaft fernzuhalten. Sie begnüge sich damit, dass der Betroffene „unmittelbar vor Eintritt schon im System der rechtsanwaltlichen Versorgung versichert war“, ohne diesbezüglich ein Höchstalter bei Versicherungsbeginn oder eine Mindestdauer festzulegen.

39 Die Mitgliederversammlung des Klägers als Satzungsgeber sei hinsichtlich der Voraussetzungen der Pflichtmitgliedschaft ebenso an die Vorgaben des Gründungsbeschlusses des Vorstandes der Rechtsanwaltskammer gebunden wie seinerzeit der Gründungsausschuss bei Erlass der vorläufigen Satzung nach § 5 Abs. 2 RAVG. Der Gesetzgeber habe mit dem Zusatz „auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses“ in § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG die Regelung der Voraussetzungen der Pflichtmitgliedschaft bewusst an den Gründungsbeschluss gebunden. Andernfalls hätte die Mitgliederversammlung des Klägers als Satzungsgeber nach § 2 Abs. 1 Satz 1 RAVG bereits kurz nach der Errichtung des Versorgungswerkes das Höchstalter für die Begründung der Pflichtmitgliedschaft heraufsetzen können. Diese Gefahr sei ausweislich der Niederschrift über die Kabinettssitzung vom x vom damaligen Ministerpräsidenten x gesehen worden. Der Referentenentwurf sei daraufhin in § 1 Abs. 2 Satz 1 dahingehend geändert worden, dass der Gründungsbeschluss „den Kreis der Pflichtmitglieder bestimmen“ muss (vgl. LT-Drs. 10/493). Zudem sei in § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG-E eine Bindung der Satzung an den Gründungsbeschluss eingefügt worden.

40 Den Ausführungen des damaligen Justizministers in der Zweiten Lesung des Gesetzentwurfs lasse sich eine uneingeschränkte Satzungsautonomie des Klägers hinsichtlich der Regelung der Pflichtmitgliedschaft nicht entnehmen. Kern der Aussage sei die Feststellung gewesen, dass nicht der Gesetzgeber, sondern der seinerzeitige Vorstand der Rechtsanwaltskammer mit seinem Gründungsbeschluss und die damaligen Mitglieder der Rechtsanwaltskammer im Rahmen der Urabstimmung die Voraussetzungen der Pflichtmitgliedschaft regeln sollten, um langfristig die Zukunft des Versorgungswerkes zu sichern. Hieraus lasse sich nicht ableiten, die späteren Mitglieder des Versorgungswerkes könnten in ihrer jeweiligen Zusammensetzung die von den „Urvätern“ des Versorgungswerkes festgelegten Voraussetzungen der Pflichtmitgliedschaft beliebig ändern.

41 Das Erfordernis eines gesetzgeberischen Handelns ergebe sich auch aus dem Inkrafttreten des „Gesetzes zur Neuregelung des Rechts der Syndikusanwälte und zur Änderung der Finanzgerichtsordnung“ (BGBl. I 2015 S. 2517). Das in § 231 Abs. 4d Satz 1 SGB VI geschaffene rückwirkende Befreiungsrecht setze eine Aufhebung der Altersgrenze für die Begründung der Pflichtmitgliedschaft voraus. Die vom Kläger beschlossene Satzungsänderung schaffe jedoch nur eine Ausnahmeregelung zu der im Übrigen weiter bestehenden Höchstaltersgrenze.

42 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten zu Gerichtsakte gereichten Schriftsätze sowie die Verwaltungsakten des Beklagten verwiesen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

43 Das Rubrum ist auf der Beklagtenseite von Amts wegen zu berichtigen. Beklagter ist nicht das Land Schleswig-Holstein, vertreten durch das Ministerium für Justiz, Kultur und Europa, sondern das Ministerium selbst. Nach § 61 Nr. 3 VwGO sind Behörden beteiligungsfähig, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Hiervon hat der schleswig-holsteinische Gesetzgeber in § 6 des Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtordnung (AGVwGO) Gebrauch gemacht. Nach Satz 2 dieser Vorschrift sind Klagen gegen die Landesbehörde zu richten, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. In der sich hieraus ergebenden Rubrumsberichtigung liegt kein Austausch des Beklagten, vielmehr wird lediglich klargestellt, dass das bisher als Vertreter der beklagten Körperschaft bezeichnete Ministerium selbst die Rechtsstellung eines Beteiligten hat.

44 Die zulässige Klage ist begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf die Erteilung der beantragten Genehmigung der am 4. Juni 2014 von seiner Mitgliederversammlung beschlossenen Satzungsänderung. Der Ablehnungsbescheid vom 23. Januar 2015 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

45 Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 RAVG werden Änderungen der Versorgungssatzung von den Mitgliedern des Versorgungswerkes mit einfacher Mehrheit beschlossen. Die Satzungsbeschlüsse bedürfen nach Satz 2 der Genehmigung des Beklagten als zuständiger Aufsichtsbehörde nach § 4 Satz 1 RAVG.

46 Die Genehmigung der von der Mitgliederversammlung beschlossenen Änderung des § 7 Abs. 2 der Versorgungssatzung ist nach § 2 Abs. 1 Satz 2 RAVG zu genehmigen. Die Änderung verstößt nicht gegen § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG. Nach dieser Vorschrift sind in der Satzung u.a. die Voraussetzungen einer Pflichtmitgliedschaft auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses zu regeln. Die beschlossene Satzungsänderung bewegt sich auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses über die Errichtung der Rechtsanwaltsversorgung in Schleswig-Holstein vom 15. September 1984.

47 Der Gründungsbeschluss bestimmt zwar in § 2 Abs. 1 Satz 2, dass Pflichtmitglied des Rechtsanwaltsversorgungswerkes wird, wer vor Vollendung des 45. Lebensjahres Mitglied der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer wird. Mit der beschlossenen Satzungsänderung wird der Kreis der Pflichtmitglieder demgegenüber insoweit erweitert, als Pflichtmitglied des Klägers auch Personen werden, die bei der Begründung ihrer Mitgliedschaft in der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer bereits das 45. Lebensjahr vollendet haben, wenn sie bereits unmittelbar davor im System der rechtsanwaltlichen Versorgung versichert waren. Ausgehend von der in § 1 Abs. 1 RAVG getroffenen Grundentscheidung des Gesetzgebers, dass grundsätzlich alle Mitglieder der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer Pflichtmitglieder des (zu errichtenden) Versorgungswerkes sind, steht diese Erweiterung des Kreises der Pflichtmitglieder gegenüber der bisherigen Fassung des § 7 Abs. 2 der Versorgungssatzung jedoch im Einklang mit der dem Kläger in § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG verliehenen Satzungsbefugnis.

48 Für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung - hier der Vorschrift des § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG - ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der in der Norm zum Ausdruck kommende Wille des Gesetzgebers maßgebend, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den diese hineingestellt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.12.1981 - 1 Bv R 898/79 u.a. -, in juris Rn. 59).

49 Der Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG steht der beschlossenen Satzungsänderung nicht entgegen. Er sieht gerade keine strikte Bindung des Satzungsgebers an den Gründungsbeschluss vor, sondern ermächtigt ihn vielmehr, die „Voraussetzungen einer Pflichtmitgliedschaft auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses“ zu regeln. Der Gründungsbeschluss muss nach § 1 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 RAVG bestimmen, bis zu welchem Lebensalter eine Pflichtmitgliedschaft begründet wird. Mit dem Gründungsbeschluss vom 15. September 1984 wurde in § 2 Abs. 1 Satz 2 geregelt, dass Pflichtmitglied des Rechtsanwaltsversorgungswerkes wird, wer vor Vollendung des 45. Lebensjahres Mitglied der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer wird. Mit der Formulierung „auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses“ in § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG hat der Gesetzgeber die Satzungsbefugnis zwar an den Gründungsbeschluss gebunden, sie jedoch nicht seiner Satzungsautonomie entzogen. Es handelt sich auch nicht um eine strikte Bindung in dem Sinne, dass der Satzungsgeber verpflichtet wäre, die Regelung zu den Voraussetzungen der Pflichtmitgliedschaft im Gründungsbeschluss eins zu eins umzusetzen und sie auch in der Zukunft unangetastet zu lassen. Das Wort „Grundlage“ beschreibt nach dem allgemeinen Sprachverständnis „etwas, auf dem jemand aufbauen, auf das sich jemand stützen kann, das Ausgangspunkt, Basis für etwas ist“ (so Duden, www.duden.de/rechtschreibung/Grundlagen, abgerufen am: 13.09.2016). Anders als etwa die Formulierung „nach Maßgabe“ lässt der Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG mit der Wendung „auf der Grundlage“ eine vom Gründungsbeschluss ausgehende Weiterentwicklung der Regelung der Voraussetzungen der Pflichtmitgliedschaft damit ausdrücklich zu.

50 Diesem Wortlautverständnis steht auch die systematische Auslegung der Norm nicht entgegen. Bei einem Vergleich mit den übrigen, dem Satzungsgeber in § 2 Abs. 2 Satz 1 RAVG aufgegebenen Regelungsgegenständen fällt auf, dass lediglich die Befugnis zur Regelung der Voraussetzungen einer Pflichtmitgliedschaft in lit. b dahingehend eingeschränkt ist, dass diese auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses zu erfolgen hat. Hinsichtlich der übrigen Regelungsgegenstände enthält das Gesetz in § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. a und lit. c - g keine entsprechende Beschränkung der Satzungsautonomie. Wie sich weiter aus § 5 Abs. 2 Satz 1 RAVG ergibt, gilt die Beschränkung auch über die Gründungsphase des Rechtsanwaltsversorgungswerkes hinaus. Die vom Gründungsausschuss zu erlassende vorläufige Satzung ist bzw. war bereits nach dieser Vorschrift „auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses“ zu erlassen. Die Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 1 RAVG betrifft demgegenüber die erste ordentliche Satzung des Versorgungswerkes und spätere Änderungen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 RAVG). Der systematischen Auslegung des § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG lässt sich somit zwar eine auch für die Zukunft fortwirkende Bindung des Satzungsgebers an den Gründungbeschluss entnehmen. Eine Bestimmung des Umfangs dieser Bindung lässt sich hieraus jedoch nicht ableiten. Hätte der Gesetzgeber die Mitgliederversammlung des Klägers nämlich für die Zukunft an die einmal im Gründungsbeschluss konkret getroffene Regelung des Höchstalters binden wollen, hätte es nahegelegen, die Altersgrenze für die Begründung der Pflichtmitgliedschaft von der Regelungsbefugnis des Satzungsgebers in § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG ausdrücklich auszunehmen, etwa durch die Formulierung „die Voraussetzungen der Pflichtmitgliedschaft mit Ausnahme der Altersgrenze für die Begründung der Pflichtmitgliedschaft“. Eine solche Formulierung hat der Gesetzgeber aber gerade nicht gewählt.

51 Für die dieser Entscheidung zugrunde gelegte Auslegung des § 2 Abs. 1 Satz 1 lit. b RAVG spricht im Ergebnis auch die historische Auslegung der Norm. Nach dem Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens ist zwar davon auszugehen, dass die Formulierung „auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses“ in § 2 Abs. 1 Satz 1 lit. b RAVG auf die vom seinerzeitigen Ministerpräsidenten in der Kabinettssitzung am x geäußerten Bedenken zurückgeht. Der Ministerpräsident bat laut Niederschrift darum, „Unklarheiten zu vermeiden, die dazu führten, daß die Mitglieder des Versorgungswerkes mit Hilfe der Satzung für Außenstehende, die bisher dem Kreis der Pflichtversicherten nicht angehörten, durch Verschiebung der Altersgrenze Rechte und Pflichten begründen könnten. Er könne sich vorstellen, daß eine konkrete Ermächtigung für den Vorstand der Anwaltskammer Zweifel ausschlösse“. Der vom Kabinett beratene Referentenentwurf des RAVG (Kabinettsvorlage Nr. 47/84) wurde daraufhin in § 2 Abs. 2 lit. b RAVG um den Zusatz „auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses“ ergänzt. In § 1 Abs. 2 Satz 1 RAVG wurde gleichzeitig klargestellt, dass der Gründungbeschluss „den Kreis der Pflichtmitglieder bestimmen“ muss (siehe Gesetzentwurf der Landesregierung - Entwurf eines Gesetzes über die Rechtsanwaltsversorgung in Schleswig-Holstein (Rechtsanwaltsversorgungsgesetz - RAVG -) vom 14.05.1984, LT-Drs. 10/493). Auf einen Änderungsantrag der Fraktion der CDU hin wurde § 1 Abs. 2 Satz 1 RAVG sodann noch einmal dahingehend konkretisiert, dass der Gründungsbeschluss bestimmen muss, „bis zu welchem Lebensalter eine Pflichtmitgliedschaft begründet wird“ (vgl. LT-Drs. 10/597 und die Zweite Lesung des Entwurfs gemäß Plenarprotokoll 10/30, S. 1711, in der der Abgeordnete Stäcker (CDU) die Änderung als „bessere Textfassung“ bezeichnet). Mit der Änderung des Gesetzentwurfs sollte erkennbar den bestehenden Sorgen um die Funktions- und Leistungsfähigkeit eines Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltsversorgungswerkes Rechnung getragen werden. Diese kommen nicht nur in der Anmerkung des damaligen Ministerpräsidenten zum Ausdruck, sondern ergeben sich auch aus der Rede des früheren Justizministers anlässlich der Zweiten Lesung des Gesetzentwurfs (Plenarprotokoll 10/30, S. 1713). Er wies darauf hin, dass es „in die besondere Verantwortlichkeit der Anwaltsvertretung, das heißt der Rechtsanwaltskammer, und der Urabstimmung der in Betracht kommenden gestellt“ sei, darüber „zu entscheiden, ob das Versorgungswerk im langen Lauf der Zeit seine finanzielle Tragfähigkeit behauptet“. Er verwies in diesem Zusammenhang insbesondere auf die „relativ kleine Personalkörperschaft der schleswig-holsteinischen Rechtsanwälte“. Diese im Gesetzgebungsverfahren aufgeworfenen Bedenken führten jedoch nicht dazu, die im Gründungsbeschluss nach § 1 Abs. 2 Satz 1 RAVG geregelte Höchstaltersgrenze ein für allemal der Satzungsautonomie des Klägers zu entziehen oder die Altersgrenze gar gesetzlich festzuschreiben (wie etwa in § 3 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Versorgungswerk der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte in der Freien und Hansestadt Hamburg (RAVersG) vom 21.11.2000 (HambGVBl., S. 349), § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 des Gesetzes über das Rechtsanwaltsversorgungswerk Niedersachsen (RVNG) vom 14.03.1982 (Nds. GVBl., S. 65) und § 2 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über das Versorgungswerk der Rechtsanwälte in Mecklenburg-Vorpommern (Rechtsanwaltsversorgungsgesetz - RAVG M-V) vom 14.12.1993 (GS Meckl.-Vorp. Gl. Nr. 303-1)). Der schleswig-holsteinische Gesetzgeber hat die Bestimmung der Höchstaltersgrenze vielmehr ungeachtet der Sorge um die Funktions- und Leistungsfähigkeit eines schleswig-holsteinischen Rechtsanwaltsversorgungswerkes der Entscheidung der Anwaltschaft überlassen, und zwar zunächst dem Vorstand der Rechtsanwaltskammer im Rahmen der Einleitung des Errichtungsverfahrens durch den Gründungsbeschluss und der an der Urabstimmung hierüber gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 RAVG zu beteiligenden Mitglieder sowie - für die Zukunft - „auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses“ der Mitgliederversammlung des Klägers als Satzungsgeber (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG). Die historische Auslegung des § 2 Abs. 1 Satz 1 lit. b RAVG lässt deshalb den Schluss zu, dass die Mitgliederversammlung des Klägers das Höchstalter für die Begründung der Pflichtmitgliedschaft zwar nicht beliebig verändern darf. Der Gesetzgeber hat ihre Satzungsbefugnis jedoch nicht in einer Weise eingeschränkt, die von vornherein jede Änderung und Anpassung an veränderte Umstände - ausgehend von der im Gründungsbeschluss getroffenen Regelung - ausschlösse.

52 Bei der Heranziehung der Entstehungsgeschichte bei der Auslegung einer Norm ist darüber hinaus zu berücksichtigen, dass deren Bedeutung abnimmt, je älter ein Gesetz wird und je mehr sich die gesellschaftlichen und rechtlichen Umstände seit Inkrafttreten des Gesetzes verändert haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.06.1980 - 1 PBvU 1/79 -, in juris Rn. 60; BGH, Beschl. v. 18.11.1993 - V ZB 43/92 -, in juris Rn. 12). Besonderes Gewicht erlangt deshalb im vorliegenden Fall die teleologische Auslegung der Norm. Sinn und Zweck der in § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG vorgenommenen Beschränkung der Satzungsautonomie sprechen jedoch ebenfalls dafür, dass sich die hier zur Genehmigung gestellte Satzungsänderung gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses bewegt. Mit dem Einschub „auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses“ sollte ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien die Regelungsbefugnis der Mitgliederversammlung des Klägers als Satzungsgeber eingeschränkt werden. Der Gesetzgeber wollte erkennbar verhindern, dass die Mitgliederversammlung die Voraussetzungen der Pflichtmitgliedschaft - konkret das Höchstalter für deren Begründung - losgelöst von der hierzu im Gründungbeschluss getroffenen Regelung ändert und etwa den Kreis der Pflichtmitglieder in einer Weise verändert, die die Funktions- und Leistungsfähigkeit und damit letztlich den Bestand des nach dem Willen der Anwaltschaft in dem Gründungsverfahren nach § 1 Abs. 2 RAVG gerade errichteten Versorgungswerkes gefährdet. Gleichzeitig sollten ältere Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte, die selbst bereits Vorsorge für ihr Alter getroffen haben, davor geschützt werden, Pflichtmitglied eines Versorgungswerkes zu werden. Das Gesetz wird jedoch auch von dem Interesse des Gesetzgebers getragen, die „grundlegenden Beschlüssen in die Hände der Anwälte“ zu legen (so der Abgeordnete Stäcker (CDU) in der Ersten Lesung des Gesetzentwurfs am 13. Juni 1984, Plenarprotokoll 10/28, S. 1574) und - so der damalige Justizminister in der Lesung am x - den „Entscheidungsbereich des betroffenen Berufsstandes in seinen Organen und in der Breite der betroffenen Einzelpersönlichkeiten möglichst großzügig zu halten“ (Plenarprotokoll 10/30, S. 1713).

53 Bei der teleologischen Auslegung sind auch gesellschaftliche und rechtliche Veränderungen seit Inkrafttreten des RAVG zu berücksichtigen. So hat die tatsächliche Entwicklung seit Errichtung des Klägers die finanzielle Tragfähigkeit eines schleswig-holsteinischen Rechtsanwaltsversorgungswerkes belegt und damit die noch im Gesetzgebungsverfahren diesbezüglich zum Ausdruck gebrachten Bedenken relativiert. Ein Grund hierfür dürfte insbesondere die Entwicklung der Mitgliederzahl infolge der seit Beginn der achtziger Jahre enorm gestiegenen Zahl der insgesamt zugelassenen Rechtsanwälte sein. Sie betrug nach Angaben der Bundesrechtsanwaltskammer im Jahr 1985 bundesweit rund 47.000 und beläuft sich im Jahr 2016 auf nunmehr 164.000 (siehe Bundesrechtsanwaltskammer (BRAK), Rund um den Anwaltsberuf: Statistiken der BRAK, http://www.brak.de/fuer-journalisten/zahlen-zur-anwaltschaft/, abgerufen am 13.09.2016). Seit dem Gründungsbeschluss vom 15. September 1984 haben sich darüber hinaus die rechtlichen Rahmenbedingungen der Versorgung durch die schrittweise Anhebung der Altersgrenze für den Bezug der Altersrente nach § 13 der Versorgungssatzung vom 65. auf das 67. Lebensjahr geändert (siehe Änderung der Versorgungssatzung durch Beschluss der Mitgliederversammlung vom 4. Mai 2010, Amtsbl. Schl.-H., S. 472). Schließlich haben sich auch die Anforderungen an die berufliche Mobilität allgemein, aber auch für (angestellte) Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte seit dem Gründungsbeschluss gewandelt. Nach Berechnung des sogenannten Sozio-Oekonomischen Panels (SOEP) stieg von 1992 bis 2002 die Zahl jener, die innerhalb eines Jahres eine Arbeitsstelle neu angetreten haben um mehr als 30 % auf knapp 6,3 Millionen Personen (siehe „Die berufliche Mobilität steigt“, F.A.Z. v. 17.07.2004, Nr. 164/S. 54, zitiert nach http://www.faz.net/aktuell/beruf-chance/arbeitsmarkt-die-berufliche-mobilitaet-steigt-1176508.html, abgerufen am 13.09.2016). Angesichts dieser Entwicklung und Veränderung der rechtlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen kann mit Blick auf den gesetzgeberischen Grundgedanken, der „staatliche Gesetzgeber soll so wenig wie möglich selbst regeln“ (so der damalige Justizminister, Plenarprotokoll 10/28, S. 1573), nicht angenommen werden, dass der Gesetzgeber mit der Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 1 lit. b RAVG eine Änderung und Anpassung des im Gründungsbeschluss festgelegten Höchstalters im Sinne der hier zur Genehmigung gestellten Satzungsänderung durch eine strikte Bindung an die einmal im Gründungsbeschluss getroffene Regelung per se verhindern und den Kläger insoweit auf einen zur Änderung dieser Regelung erforderlichen gesetzgeberischen Eingriff verweisen wollte. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass der Gesetzgeber einer Weiterentwicklung des Klägers durch eine an das im Gründungsbeschluss festgelegte Höchstalter anknüpfende Veränderung dieser Voraussetzung für die Begründung der Pflichtmitgliedschaft mit der Formulierung „auf der Grundlage des Gründungsbeschlusses“ gerade nicht ausschließen wollte. Dies gilt jedenfalls für die hier zur Genehmigung gestellte Änderung des § 7 Abs. 2 Versorgungssatzung durch Anfügung eines Satzes 2. Die Satzungsänderung erweitert zwar den Kreis der Pflichtmitglieder um Personen, die im Zeitpunkt der Begründung ihrer Mitgliedschaft im Schleswig-Holsteinischen Versorgungswerk schon das 45. Lebensjahr vollendet haben. Dies gilt allerdings nur für diejenigen angestellten Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte, die bereits unmittelbar zuvor im System der rechtsanwaltlichen Versorgung versichert waren. Hiermit wird den sich aus der steigenden beruflichen Mobilität über die Ländergrenzen hinweg ergebenden Bedürfnissen von (angestellten) Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten Rechnung getragen, die nach Vollendung des 45. Lebensjahres eine berufliche Tätigkeit als Rechtsanwalt in Schleswig-Holstein aufnehmen und vorher bereits Mitglied eines anderen Rechtsanwaltsversorgungswerkes waren. Es erfolgt damit keine Aufhebung der im Gründungsbeschluss geregelten Höchstaltersgrenze, sondern lediglich eine Öffnung für einen tatbestandlich eng begrenzten Personenkreis. In zeitlicher Hinsicht betrifft die Regelung zudem nur diejenigen angestellten Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte, die nach dem 31. Oktober 2012 aufgrund ihrer Beschäftigung Mitglied der Schleswig-Holsteinischen Rechtsanwaltskammer geworden sind. Auch wenn sich der Kläger nicht in der Lage sah, den betroffenen Personenkreis für die Zukunft zu quantifizieren, so dürfte es sich aufgrund der tatbestandlichen Voraussetzungen insgesamt um eine überschaubare Personengruppe handeln, die die Funktions- und Leistungsfähigkeit des Klägers nicht überfordern dürfte. Dies gilt insbesondere, soweit es mit anderen Versorgungswerken Überleitungsabkommen gibt, mit denen bisher entrichtete Beitragsleistungen vom früheren Versorgungswerk auf den Kläger übertragen werden.

54 Ob - wie der Beklagte meint - das vom Bundesgesetzgeber mit dem „Gesetz zur Neuordnung des Rechts der Syndikusanwälte und zur Änderung der Finanzgerichtsordnung“ (BGBl. I 2015 S. 2517) eingeführte rückwirkende Befreiungsrecht nach § 231 Abs. 4d Satz 1 SGB VI eine landesgesetzliche Aufhebung der Altersgrenze für die Begründung der Pflichtmitgliedschaft erfordert, kann für die Entscheidung dieses Verfahrens dahinstehen, da mit der hier zur Genehmigung gestellten Satzungsänderung gerade keine Aufhebung der Höchstaltersgrenze verbunden ist.

55 Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

56 Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

57 Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

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