Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht 1. Kammer — 1 A 57/10 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2012-01-25

Aktenzeichen: 1 A 57/10

ECLI: ECLI:DE:VGSH:2012:0125.1A57.10.0A

Dokumenttyp: Urteil

Normen: Art 19 Abs 4 GG, § 75 VwGO, § 76 VwGO

Rechtskraft: ja

Orientierungssatz

1. Eine Verwirkung liegt vor, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen würde, der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt würde und sich deshalb in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde.(Rn.47)

2. Für die Verwirkung einer Klage, die als Untätigkeitsklage zulässig wäre, gibt es keine schematische Verwirkungsfrist.(Rn.50)

3. Das öffentliche Interesse an der Wahrung des Rechtsfriedens rechtfertigt es, die Anrufung des Gerichts nach langer Zeit als unzulässig anzusehen, so etwa wenn seit Erlass der angefochtenen Bescheide bei Klageerhebung etwa 15-19 Jahre vergangen gewesen sind.(Rn.53)

4. Grundsätzlich führt eine Änderung der Rechtsprechung keine Änderung der Rechtslage herbei.(Rn.62)

5. Es besteht ausnahmsweise nur dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes, wenn dessen Aufrechterhaltung schlechthin unerträglich ist.(Rn.66)

6. Das Festhalten an einem Verwaltungsakt ist insbesondere dann unerträglich, wenn die Behörde durch unterschiedliche Ausübung der Rücknahmebefugnis in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz verstößt oder wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheinen lassen.(Rn.67)

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht vorher der Beklagte Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1 Der Kläger begehrt die Aufhebung von insgesamt 902 Bescheiden über die Erhebung von Fleischuntersuchungsgebühren für die Jahre 1991-1995, soweit diese die EG-Pauschalgebühren übersteigen, hilfsweise die Verpflichtung des Beklagten, das Verwaltungsverfahren wiederaufzugreifen und die Bescheide insoweit zurückzunehmen.

2 Der Kläger ist Insolvenzverwalter der Firma Annuss GmbH & Co KG in Liquidation. Die Insolvenzschuldnerin führte einen Schlachtbetrieb auch mit einer Zweigniederlassung im Gebiet des Beklagten, die unter „Reinhard Stücken – Fleisch Union“ firmierte.

3 Der Beklagte setzte in der Zeit vom 2. Januar 1991 bis zum 11. Mai 1995 mit insgesamt 902 Bescheiden gegenüber der Insolvenzschuldnerin Fleischuntersuchungsgebühren in Höhe von insgesamt mehreren Millionen DM fest. Darin enthalten sind auch gesondert erhobene Gebühren für die bakteriologische Untersuchung und für die Trichinenuntersuchung. Die Insolvenzschuldnerin legte gegen diese Bescheide jeweils rechtzeitig Widerspruch ein, bat um Aussetzung des Verfahrens und kündigte eine spätere Widerspruchsbegründung an.

4 Der Kläger schloss als Konkursverwalter der Firmengruppe Annuss i. L. unter anderen mit dem Beklagten am 6. April 1998 eine Musterverfahrensabrede. In den Vorbemerkungen dieser Abrede heißt es, dass die beteiligten Gebietskörperschaften gegen die Firmengruppe eine Vielzahl von Gebührenbescheiden für die Fleischuntersuchungen nach dem Fleischhygienegesetz in den Schlachtbetrieben erlassen hätten. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. August 1996 – 3 C 7.95 – hätten die Gebührenbescheide keine wirksame landesrechtliche Rechtsgrundlage. Das Land Schleswig-Holstein habe deshalb ein Gesetzgebungsvorhaben betrieben, mit dem eine auf den 1. Januar 1991 bezogene rückwirkende Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung geschaffen worden sei. Die Insolvenzschuldnerinnen aus der Firmengruppe hätten gegen die Mehrzahl der von den beteiligten Gebietskörperschaften nach dem 1. Januar 1991 erlassenen Gebührenbescheide Widerspruch erhoben. Die Widersprüche seien bislang nicht beschieden worden. Im Interesse der Ökonomie und der Kosten solle mit der Musterverfahrensabrede erreicht werden, dass die zwischen dem Kläger und den beteiligten Gebietskörperschaften streitige Rechtsfrage der Zulässigkeit der rückwirkenden Fleischbeschaugebührenregelung durch Landesrecht rechtskräftig aufgrund der Anfechtung weniger Bescheide verbindlich für sämtliche bis zur Eröffnung des Konkursverfahrens erlassenen Gebührenbescheide, die widerspruchsbefangen seien, geklärt werde. In § 4 der Abrede ist geregelt, dass die Gebietskörperschaften sich verpflichteten, binnen dreier Monate nach rechtskräftigem Abschluss des Musterverfahrens über die von den Insolvenzschuldnerinnen erhobenen und noch anhängigen Widersprüche gegen Gebührenbescheide, die im Zeitraum zwischen dem 1. Januar 1991 und dem Zeitpunkt der Eröffnung des Konkursverfahrens erlassen worden seien, auf der Grundlage des Ergebnisses des Musterverfahrens zu entscheiden. Die sich aus dieser Bestimmung ergebende Bindungswirkung für die Gebietskörperschaften trete ein, wenn im Musterprozess die Frage der Rückwirkung des zugrunde liegenden Landesrechts der für das letztinstanzliche Gericht entscheidungserhebliche Gesichtspunkt sei. In § 5 Abs. 1 ist geregelt, dass, soweit der Konkursverwalter in dem Musterverfahren unterliege und die Bindungswirkung gemäß § 4 der Vereinbarung gegeben sei, die Gebietskörperschaften in den noch anhängigen Widerspruchsverfahren bezüglich der Gebührenbescheide aus dem Zeitraum vom 1. Januar 1991 bis zur Eröffnung des Konkursverfahrens die Widersprüche auf der Grundlage des zu diesem Zeitpunkt maßgeblichen Landesrechts mit Bezugnahme auf das Ergebnis des Musterverfahrens zurückwiesen. Soweit keine offensichtlichen Kalkulationsfehler erkennbar seien, erhebe der Konkursverwalter keine Anfechtungsklagen.

5 Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht wies in dem Musterverfahren die Klage gegen ausgewählte Gebührenbescheide des Kreises Schleswig-Flensburg mit Urteil vom 19. März 2001 – 11 A 175/98 – zurück. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt, dass die Gebührenerhebung im streitigen Zeitraum zunächst nicht den geltenden Regelungen entsprochen habe. Dieser Mangel sei jedoch mit Inkrafttreten des schleswig-holsteinischen Ausführungsgesetzes rückwirkend zum 1. Dezember 1990 geheilt worden.

6 Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht wies den gegen dieses Urteil gestellten Antrag auf Zulassung der Berufung mit Beschluss vom 7. Februar 2002 – 2 L 239/01 – zurück. In den Gründen des Beschlusses heißt es unter anderem, dass der Schleswig-Holsteinische Landesgesetzgeber mit dem Ausführungsgesetz von der im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Abweichungsbefugnis in rechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht habe. Die Frage, ob der Landesgesetzgeber die Entscheidung über das „Ob“ der Abweichung von den EG-Pauschalgebühren und das Vorliegen der Voraussetzungen für die Abweichung sowie das „Wie“ der Gebührenbemessung rückwirkend durch Rechtssatz habe treffen dürfen, sei ebenfalls höchstrichterlich geklärt.

7 Nach einem Vermerk des an der Verfahrensabrede beteiligten Kreises Schleswig-Flensburg vom 26. Februar 2002 habe der Prozessbevollmächtigte des Klägers angerufen und darum gebeten, die noch offenen Fälle derzeit noch nicht durch Widerspruchsbescheid zu bescheiden, da er beabsichtige, Verfassungsbeschwerde einzulegen. Dies möge erst geschehen, wenn er sich melde und um eine Entscheidung bitte. Es sei zugesagt worden, so zu verfahren. Die Verfassungsbeschwerde wurde im August 2002 nicht zur Entscheidung angenommen. Es ist keine entsprechende Meldung des Klägers in der Folgezeit bei dem Kreis Schleswig-Flensburg eingegangen. Der Beklagte erließ in der Folgezeit keine Widerspruchsbescheide, der Kläger erinnerte daran auch nicht.

8 Der Kläger teilte mit Schreiben vom 17. Juni 2009 mit, dass sich zwischenzeitlich aufgrund der neueren Rechtsprechung des EuGH vom 19. März 2009 (C-309/07 und C-270/07) ergeben habe, dass die getroffenen Entscheidungen des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 19. März 2001 und des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 7. Februar 2002 gemeinschaftswidrig gewesen seien. Abgesehen von der immer noch nicht durch den EuGH geklärten Rechtsfrage der rückwirkenden Anwendung von gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen zulasten des Bürgers, habe der EuGH in den Entscheidungen klar und völlig zweifelsfrei entschieden, dass der Hoheitsträger den Gebührenpflichtigen bei der Berechnung von Kosten für die Fleischuntersuchung keine Pauschalbeträge berechnen dürfe, wenn er von einer kostendeckenden Anhebung der EG-Pauschalen Gebrauch mache. Da aufgrund der Bestimmung von § 4 des Ausführungsgesetzes zum Fleischhygienerecht in Schleswig Holstein der Landesgesetzgeber eine kostendeckende Anhebung der EG-Pauschalen vorgesehen habe, hätten die nachgeordneten Hoheitsträger des Bundeslandes Schleswig-Holstein nach dem Verwaltungskostengesetz in Verbindung mit einem Gebührenverzeichnis die Höhe der Fleischuntersuchungsgebühren pauschal für jede Tierart in ihrem Hoheitsgebiet festgelegt. Diese Art der Gebührenberechnung sei jedoch nach der Rechtsprechung des EuGH in seinen Entscheidungen vom 19. März 2009 unzulässig. Dies habe zur Folge, dass die gesamten geleisteten Gebührenbeträge aufzuheben seien und die beteiligten Hoheitsträger ihre Forderung für die Durchführung der Fleischuntersuchungen als Insolvenzforderungen im Insolvenzverfahren anmelden müssten.

9 Es werde daher zur Fristwahrung nach der Bestimmung § 51 Abs. 3 VwVfG der Antrag gestellt, die streitbefangenen Gebührenbescheide im Zeitraum vom 1. Januar 1991 bis zur Einstellung der Schlachtungen im Jahre 1995 aufzuheben und die entrichteten Gebührenbeträge an den Insolvenzverwalter in vollem Umfang zu erstatten. Der Kläger forderte von dem Beklagten die Erstattung eines Betrages in Höhe von 1.029.872,07 €. Erschlug wiederum eine Musterverfahrensabrede vor. Nach Ablehnung durch die übrigen Gebietskörperschaften schlug der Kläger dem Beklagten mit Schreiben vom 2. September 2009 eine einzelne Verfahrensvereinbarung vor. In einem weiteren Schreiben des Klägers vom 13. November 2009 teilte dieser mit, dass auch das OVG Münster in einem Urteil vom 16. September 2009 bestätigt habe, dass eine Anhebungsmöglichkeit nur dann bestehe, wenn eine einzelbetriebliche Abrechnung erfolge. Es erscheine notwendig, nunmehr über eine außergerichtliche Regelung nachzudenken.

10 Der Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 4. Dezember 2009 unter Bezugnahme auf ein Schreiben des Kreises Schleswig-Flensburg vom 24. November 2009 mit, er sehe für eine außergerichtliche Einigung keinen Raum. Der Kreis Schleswig Flensburg hatte dem Kläger mit Schreiben vom 24. November 2009 mitgeteilt, er könne der Rechtsauffassung des Klägers nicht folgen. Zu beachten sei ferner die im Jahre 1998 getroffene Musterverfahrensabrede. Der Kläger habe die Bindungswirkung dieser Abrede anerkannt. Das Verfahren sei zuungunsten des Klägers ausgegangen. Daran müsse der Kläger sich festhalten lassen. Einer Widerspruchsentscheidung stehe der Grundsatz von Treu und Glauben entgegen. Angesichts der zurückliegenden erheblichen Zeitspanne sei das Klagerecht verwirkt. Von daher sei von der Bestandskraft der Bescheide auszugehen. Eine Bescheidung eines Antrages auf Wiederaufgreifen des Verfahrens sei dagegen grundsätzlich möglich – so der Kreis Schleswig-Flensburg in dem Schreiben –.

11 Der Beklagte lehnte mit Bescheid vom 29. Mai 2010 den Antrag vom 17. Juni 2009 auf Wiederaufgreifen des Verfahrens hinsichtlich der von dem Beklagten in der Zeit vom 1. Januar 1991 bis zur Eröffnung des Konkursverfahrens erlassenen Gebührenbescheide für Fleischuntersuchungen ab. Zur Begründung führte der Beklagte an, nach § 118 a Abs. 1 LVwG habe die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn u. a. sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sache- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert habe. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei eine Änderung der Rechtslage nur dann anzunehmen, wenn es sich um eine Änderung im Bereich des materiellen Rechts, dem eine allgemein verbindliche Außenwirkung zukomme, handele. Dementsprechend könne eine gerichtliche Spruchpraxis keine Änderung der Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG bzw. § 118 a Abs. 1 LVwG bewirken. Durch die Urteile des EuGH vom 19. März 2009 sei somit keine Änderung der Rechtslage eingetreten.

12 Gemäß § 118 a Abs. 1 LVwG bleibe § 116 Abs. 1 Satz 1 und § 117 Abs. 1 unberührt. Dementsprechend käme ein Anspruch des Klägers auf Rücknahme der angefochtenen Gebührenbescheide gemäß § 116 Abs. 1 Satz 1 LVwG in Betracht. Da die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts gemäß § 116 Abs. 1 Satz 1 LVwG im Ermessen der Behörde stehe, hätte der Kläger diesen Anspruch, wenn sich das der Behörde eingeräumte Ermessen so verdichtet hätte, dass nur eine Rücknahme der angefochtenen Gebührenbescheide rechtmäßig wäre. Zu berücksichtigen sei dabei die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach dann, wenn die Rücknahme eines bestandskräftigen belastenden Verwaltungsaktes begehrt werde, bei der Ausübung des Rücknahmeermessens in Rechnung zu stellen sei, dass dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell kein größeres Gewicht zukomme als dem Grundsatz der Rechtssicherheit, sofern dem anzuwendenden Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen sei. Dass der materiellen Einzelfallgerechtigkeit gegenläufige Gebot der Rechtssicherheit sei ein wesentliches Element der Rechtsstaatlichkeit und damit eines Konstitutionsprinzips des Grundgesetzes, aus ihm folge die grundsätzliche Beständigkeit unanfechtbarer Verwaltungsakte. Gebe die Rechtsordnung der Verwaltungsbehörde die Möglichkeit, durch Hoheitsakt für ihren Bereich das im Einzelfall rechtlich Verbindliche festzustellen, zu begründen oder zu verändern, so bestehe auch ein verfassungsrechtliches Interesse daran, die Bestandskraft des Hoheitsaktes herbeizuführen. Die mit dem Verstreichen der Frist zur Anfechtung eines Verwaltungsaktes regelmäßig einhergehende Bestandskraft sei ein Instrument der Gewährleistung von Rechtssicherheit. Trete der Grundsatz der Rechtssicherheit mit dem Gebot der Gerechtigkeit im Einzelfall in Widerstreit, so sei es Sache des Gesetzgebers und der Rechtsprechung, das Gewicht, das ihnen in dem zu regelnden Falle zukomme, abzuwägen und zu entscheiden, welchen der beiden Prinzipien der Vorrang gegeben werden solle. Es bestehe ausnahmsweise dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsakts, wenn dessen Aufrechterhaltung schlechthin unerträglich sei. Das Festhalten an dem Verwaltungsakt sei insbesondere dann schlechthin unerträglich, wenn die Behörde durch unterschiedliche Ausübung der Rücknahmebefugnis in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstoße oder wenn Umstände gegeben seien, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheinen lasse, die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, dessen Rücknahme begehrt werde, könne ebenfalls die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich, ferner könne in dem einschlägigen Fachrecht eine bestimmte Richtung der zu treffenden Entscheidung in der Weise vorgegeben sein, dass das Ermessen im Regelfall nur durch die Entscheidung für die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtmäßig ausgeübt werden könne, sodass sich das Ermessen in diesem Sinne als intendiert erweise.

13 Diese vom Bundesverwaltungsgericht formulierten Alternativen seien vorliegend nicht gegeben. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz sei nicht erkennbar. Umstände, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheinen ließen, seien ebenfalls nicht erkennbar. Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der angefochtenen Gebührenbescheide sei nicht gegeben, da sowohl das Verwaltungsgericht Schleswig als auch das Oberverwaltungsgericht die Gebührenbescheide als rechtmäßig beurteilt hätten, auch ein im einschlägigen Fachrecht vorgegebenes so genanntes intendiertes Ermessen sei nicht erkennbar und die Aufrechterhaltung der Gebührenbescheide sei nicht schlechthin unerträglich, sodass ein Anspruch auf Wiederaufnahme des Verfahrens bzw. Rücknahme der angefochtenen Gebührenbescheide auf der Grundlage des nationalen Rechts nicht bestehe. Aufgrund der rechtskräftigen Entscheidungen des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts und des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts komme auch im Rahmen der Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens eine Aufhebung der angefochtenen Bescheide nicht in Betracht.

14 Der Kläger habe auch unter Beachtung der vom EuGH entwickelten Kriterien keinen Anspruch auf ein Wiederaufgreifen des Verfahrens. In der Rechtssache C-453/00 habe der EuGH mit Urteil vom 13. Januar 2004 entschieden, dass der in Art. 10 EG-Vertrag verankerte Grundsatz der Zusammenarbeit eine Verwaltungsbehörde auf einen entsprechenden Antrag hin verpflichte, eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung zu überprüfen, und der mittlerweile vom Gerichtshof vorgenommenen Auslegung der einschlägigen Bestimmung Rechnung zu tragen, wenn vier Voraussetzungen erfüllt seien: die Behörde müsse nach nationalem Recht befugt sein, diese Entscheidung zurückzunehmen, die Entscheidung müsse infolge eines Urteils eines in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig geworden sein, das Urteil müsse, wie eine nach seinem Erlass ergangene Entscheidung des Gerichtshofs zeige, auf einer unrichtigen Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruhen, die erfolgt sei, ohne dass der Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht worden sei, obwohl der Tatbestand des Artikels 234 Abs. 3 EG-Vertrag erfüllt gewesen sei, der Betroffene müsse sich, unmittelbar nachdem er Kenntnis von der besagten Entscheidung des Gerichtshofs erlangt habe, an die Verwaltungsbehörde gewandt haben. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Schleswig vom 19. März 2001 und der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Schleswig vom 7. Februar 2002 seien gegenüber dem Kreis Schleswig-Flensburg ergangen, nicht gegenüber dem Beklagten. Hier habe allerdings die Musterverfahrensabrede gegolten, wonach beide Seiten die dort ergangenen Gerichtsentscheidungen auch für die hier anhängigen Widersprüche hätten gelten lassen wollen. Auch wenn der Beklagte die Widersprüche entgegen der Musterverfahrensabrede nicht beschieden habe, seien beide Seiten jedenfalls bis zum Juni 2009 erkennbar davon ausgegangen, dass die angefochtenen Gebührenbescheide von den genannten Gerichtsentscheidungen jedenfalls erfasst würden. Die von dem Kläger angefochtenen Gebührenbescheide seien auch bestandskräftig geworden. Der Beklagte habe die Widersprüche nach Vorliegen des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts Schleswig vom 7. Februar 2002 zwar nicht beschieden. Die Bestandskraft der Gebührenbescheide ergebe sich jedoch aus der Verwirkung des Klagerechts durch den Kläger.

15 Der Kläger habe erst mit Schreiben vom 17. Juni 2009, also nach Ablauf eines Zeitraums von über sieben Jahren, auf die Urteile des EuGH vom 19. März 2009 hingewiesen und den Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gestellt. Der Mustervereinbarung zufolge hätte er die Widersprüche innerhalb von drei Monaten nach rechtskräftigem Abschluss des Musterverfahrens bescheiden müssen, also etwa bis Ende Mai 2002. Dies sei nicht geschehen. Es sei davon auszugehen, dass dem Kläger die Nichtbescheidung der Widersprüche nach Beendigung des Musterverfahrens nicht entgangen sei. Der Kläger habe daher die Möglichkeit gehabt, entweder den Beklagten zur Bescheidung der Widersprüche aufzufordern oder aber Untätigkeitsklage zu erheben. Nach Ablauf von über sieben Jahren habe er darauf vertrauen können, dass die Angelegenheit mit dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Schleswig vom 7. Februar 2002 zum Abschluss gekommen sei. Der Kreis sei zwar seiner in § 4 der Musterverfahrensabrede enthaltene Verpflichtung zur Bescheidung der Widersprüche nicht nachgekommen. Der Kläger habe aber keine Untätigkeitsklage erhoben und in den über sieben Jahren auch sonst nicht zu erkennen gegeben, dass die Angelegenheit für ihn nicht erledigt sei. Er selbst habe darauf vertraut, dass die Angelegenheit durch den rechtskräftigen Beschluss des Oberverwaltungsgerichts zum Abschluss gekommen sei und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde. Dass der Kläger dies ebenfalls so eingeschätzt habe, ergebe sich daraus, dass er mit dem Schreiben vom 17. Juni 2009 einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens und nicht einen Antrag auf Bescheidung der Widersprüche gestellt habe. Es sei auch so, dass der maßgebliche Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Schleswig vom 10. Februar 2002 nicht ergangen sei, ohne dass der Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht worden sei, obwohl der Tatbestand des Artikels 234 Abs. 3 EG-Vertrag erfüllt gewesen sei.

16 Der Kläger legte gegen diesen Bescheid am 24. Juni 2010 Widerspruch ein und führte zur Begründung aus, es sei eindeutig erkennbar, dass der Beklagte seit dem 1. Januar 1991 grundsätzlich nach seinem Gebührenverzeichnis höhere Gebühren erhoben habe, als die sogenannten EG-Pauschalgebühren. Eine einzelbetriebliche Abrechnung sei der Insolvenzschuldnerin nie erteilt worden. Damit läge in ganz eindeutiger Weise ein Verstoß gegen das Pauschalierungsverbot vor, wie es in den Entscheidungen des EuGH vom 19. März 2009 zum Ausdruck gekommen sei. Ob es sich um einen Fall eines Wiederaufgreifens handele, sei schon deshalb fraglich, weil die damalige Verfahrensvereinbarung, die mit dem Kreis getroffen worden sei, nur die Rechtsfrage der rückwirkenden Anwendung betroffen habe, nicht jedoch die Rechtsfragen im Zusammenhang mit einer gemeinschaftskonformen Berechnung der Fleischuntersuchungsgebühren. Insoweit könne aufgrund der damaligen Verfahrensvereinbarung auch keine Bestandskraft der angegriffenen Gebührenbescheide eingetreten sein. Demnach handele es sich also bei den Gebührenbescheiden um solche Bescheide, die in Bezug auf die gemeinschaftskonforme Anwendung der Richtlinie 85/73/EWG nicht bestandskräftig geworden und weiterhin in zulässiger Weise mit dem Rechtsbehelf des Widerspruchs belegt seien. Für den Zeitraum vom 1. Januar 1991 bis zum 31. Dezember 1993 fehle es bereits grundsätzlich an eine Ermächtigungsgrundlage in Bezug auf die Richtlinie 85/73/EWG, kostendeckende Gebühren zu erheben. In jenem Zeitraum sei nach der Entscheidung 88/408/EWG lediglich die Möglichkeit gegeben gewesen, eine betriebsbezogene Anhebung vorzusehen. Ab dem 1. Januar 1994 hätte der Insolvenzschuldnerin eine einzelbetriebliche Abrechnung erteilt werden müssen. Selbst wenn man unterstelle, die gemeinschaftswidrige Berechnungsweise der Gebühren sei von der damaligen Verfahrensvereinbarung mit umfasst gewesen, so lägen jedenfalls alle Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen der verwaltungsrechtlichen Verfahren vor. Da der Beklagte einzelbetriebliche Abrechnungen nicht vorgenommen habe, falle er damit nach der Rechtsprechung des EuGH auf die EG-Pauschalgebühren zurück. Es könne deshalb keinem Zweifel unterliegen, dass die Gebührenbescheide des Beklagten gegen höherrangiges Gemeinschaftsrecht verstießen und aufgrund dieses Verstoßes eine entsprechende Rechtswidrigkeit des gesamten Bescheides vorliege, aller Voraussicht nach sogar eine Nichtigkeit, soweit die EG-Pauschalgebühren überschritten worden seien, weil für den Hoheitsträger durchaus zu erkennen gewesen sei, dass er nur bei Erteilung einer einzelbetrieblichen Abrechnung Kosten der Fleischuntersuchung über den EG-Pauschalgebühren hätte erheben können.

17 Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 2. August 2010 zurück und führte zur Begründung an, es lägen keine Wiederaufnahmegründe im Sinne des § 118 a Abs. 1 LVwG vor. In dem Bescheid vom 21. Mai 2010 sei ein möglicher Anspruch des Klägers auf Rücknahme der angefochtenen Gebührenbescheide gemäß § 116 Abs. 1 Satz 1 LVwG rechtsfehlerfrei verneint worden. Es liege insbesondere keine offensichtliche Rechtswidrigkeit der angegriffenen Gebührenbescheide vor. Dies folge zum einen daraus, dass sowohl das Verwaltungsgericht als auch das Oberverwaltungsgericht die Gebührenbescheide als rechtmäßig beurteilt hätten; zum anderen aber ergebe sich die behauptete offensichtliche Rechtswidrigkeit auch nicht aus den Entscheidungen des EuGH vom 19. März 2009. Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit sei anzunehmen, wenn an dem Verstoß der streitigen Maßnahme gegen formelles oder materielles Recht vernünftigerweise kein Zweifel bestehe und sich deshalb die Rechtswidrigkeit aufdränge. Anders als bei der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes nach § 44 Abs. 1 VwVfG sei es nicht erforderlich, dass der Verwaltungsakt an einem besonders schwerwiegenden Fehler leide. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung, ob sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig erweise, sei in der Regel der Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes (BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 – 6 C 32.06 –). Die die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes möglicherweise gebietende Offensichtlichkeit fehle, wenn die Evidenz des Rechtsfehlers erst später ersichtlich werde.

18 Auch unter Beachtung der vom EuGH entwickelten Kriterien sei der Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens zu Recht abgelehnt worden. Entgegen der Ansicht des Klägers seien die Voraussetzungen nicht erfüllt, insbesondere fehle es daran, dass das Urteil, wie eine nach seinem Erlass ergangene Entscheidung des Gerichtshofs zeige, auf einer unrichtigen Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruhe, die erfolgt sei, ohne dass der Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht worden sei, obwohl der Tatbestand des Artikels 234 Abs. 3 EG-Vertrag erfüllt gewesen sei. Die angegriffenen Gebührenbescheide seien bestandskräftig geworden. Die Bestandskraft hänge nicht davon ab, ob bzw. inwieweit sie von der Musterverfahrensabrede erfasst seien oder nicht. Entscheidend sei vielmehr, dass der Kläger aufgrund der Tatsache, dass er seit Verkündung des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts vom 7. Februar 2002 einen Zeitraum von über sieben Jahren untätig habe verstreichen lassen, sein Klagerecht verwirkt sei. Der Kläger habe auch nicht dargelegt, welche vom EuGH im Wege der Vorabentscheidung zu entscheidende Rechtsfrage er in dem Zulassungsverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht aufgeworfen habe, die dem EuGH vom Oberverwaltungsgericht entgegen Art. 234 EG-Vertrag nicht vorgelegt worden sei. Zu einem entsprechenden Vorgehen wäre der Kläger aber gehalten gewesen (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2009 – 1 C 26.08 –).

19 Auch die Ablehnung der Aufhebung der bestandskräftig gewordenen Gebührenbescheide sei rechtlich nicht zu beanstanden, insbesondere sei die insoweit vorzunehmende Ermessensausübung nicht fehlerhaft. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts korrespondiere mit der Befugnis der Behörde, ein rechtskräftig abgeschlossenes Verwaltungsverfahren wieder aufzugreifen, ein gerichtlich einklagbarer Anspruch des Betroffenen auf fehlerfreie Ermessensausübung. Dabei handele die Behörde grundsätzlich nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie ein Wiederaufgreifen im Hinblick auf die rechtskräftige Bestätigung ihrer Entscheidung ablehne. In diesen Fällen bedürfe es regelmäßig keiner weiteren ins Einzelne gehenden Ermessenserwägungen der Behörde.

20 Auch das europäische Gemeinschaftsrecht verlange keinen Anspruch auf Rücknahme der Gebührenbescheide. Nach der Rechtsprechung des EuGH verlange das Gemeinschaftsrecht mit Blick auf den Grundsatz der Rechtssicherheit nicht, dass eine Verwaltungsbehörde grundsätzlich verpflichtet sei, eine Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen, die nach Ablauf angemessener Fristen oder durch Erschöpfung des Rechtsweges bestandskräftig geworden sei. Sehe das nationale Recht vor, dass ein nach innerstaatlichem Recht rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar sei, zurückzunehmen sei, sofern seine Aufrechterhaltung schlechterdings unerträglich wäre, müsse die gleiche Verpflichtung zur Rücknahme unter den gleichen Voraussetzungen im Falle eines Verwaltungsaktes gelten, der gegen Gemeinschaftsrecht verstoße. Ein Anspruch auf Rücknahme des Gebührenbescheides bestehe auch nicht etwa deshalb, weil die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit offensichtlich wäre. Der EuGH habe hervorgehoben, dass es Sache des nationalen Gerichts sei zu beurteilen, ob angesichts der aufgezeigten Grundsätze der angefochtene Gebührenbescheid offensichtlich rechtswidrig im Sinne des nationalen Rechts sei. Dies sei hier nicht der Fall. Die angefochtenen Gebührenbescheide seien zum maßgeblichen Zeitpunkt ihres Erlasses nicht unvereinbar mit Gemeinschaftsrecht gewesen.

21 Der Kläger hat am 1. September 2010 Klage erhoben. Er macht geltend, er habe Anspruch auf Aufhebung der Gebührenbescheide im Zeitraum vom 2. Januar 1991 bis zum 11. Mai 1995 bis zur Höhe der jeweils sich ergebenden EG-Pauschalgebühren. Die angegriffenen Bescheide verstießen in ganz eindeutiger Weise gegen höherrangiges Gemeinschaftsrecht, weil der Beklagte auf der Grundlage pauschaler Gebührenwerte die Kosten der Fleischuntersuchungen gegenüber der Insolvenzschuldnerin berechnet habe. Eine derartige Abrechnung verstoße gegen die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG. Es stehe außer Frage, dass der Beklagte aufgrund seiner eigenen Gebührenverzeichnisse die Fleischuntersuchungsgebühren für die Insolvenzschuldnerin berechnet habe. Die jeweiligen Gebührenwerte seien jedoch pauschale Gebührenwerte, die die zulässigen EG-Pauschalen bei Weitem überstiegen und die der Beklagte seiner Gebührenberechnung für die Fleischuntersuchungen grundsätzlich ab dem 1. Januar 1991 zugrunde gelegt habe. Eine einzelbetriebliche Abrechnung sei der Insolvenzschuldnerin zu keinem Zeitpunkt erteilt worden. Dies wäre jedoch zwingend erforderlich gewesen, wenn der Beklagte in einer gemeinschaftsrechtskonformen Art und Weise den Vorgaben der Entscheidung 88/408/EWG und der Richtlinie 93/118/EG hätte entsprechen wollen. Der Kläger verweist auf die Entscheidungen des EuGH vom 19. März 2009. Eine einzelbetriebliche Abrechnung sei nicht erteilt worden. Das Gemeinschaftsrecht sei nicht ordnungsgemäß in Landesrecht transformiert worden. Hinsichtlich der Entscheidung 88/408/EWG sei festzuhalten, dass diese überhaupt nicht die Möglichkeit einer kostendeckenden Anhebung der EG-Pauschalgebühren vorsehe, sondern eine betriebsbezogene Anhebung.

22 Der Beklagte sei nicht berechtigt, höhere Gebühren als die EG-Pauschalgebühren abzurechnen, und zwar aufgrund der jeweils maßgebenden Gemeinschaftsrechtsakte in dem Zeitpunkt, in dem der jeweils angegriffene Gebührenbescheid ergangen sei. Die Erhebung höherer Gebühren als die EG-Pauschalgebühren entbehre insoweit einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage. Dies ergebe sich aus folgenden Gesichtspunkten:

23 In dem Zeitraum vom 1. Januar 1991 bis zum 31. Dezember 1993 habe die Entscheidung 88/408/EWG vom 15. Juni 1988 gegolten. Diese Entscheidung sei als umsetzungsbedürftiger Rechtsakt bis zu ihrem Außerkrafttreten am 1. Januar 1994 nicht ordnungsgemäß in das Landesrecht des Bundeslandes Schleswig-Holstein umgesetzt worden. Diese gesetzliche Grundlage sei erst mit dem Ausführungsgesetz zum Fleischhygienerecht und zum Geflügelfleischrecht vom 12. Januar 1998 geschaffen worden. Soweit dabei eine Rückwirkung geregelt worden sei, sei dies nach dem Urteil des EuGH vom 8. März 2001 unzulässig.

24 In dem Zeitraum vom 1. Januar 1994 bis zum 30. Juni 1997 habe die Richtlinie 93/118/EG vom 22. Dezember 1993 gegolten. Auch diese Richtlinie sei nicht ordnungsgemäß in Landesrecht umgesetzt worden, denn der Landesgesetzgeber habe ein Ausführungsgesetz erst zum 12. Januar 1998 erlassen, also erst zu einem Zeitpunkt, zu dem die Richtlinie 93/118/EG bereits außer Kraft getreten sei. Auch insoweit könne sich der Kläger auf die festgelegten EG-Pauschalgebühren berufen, weil das Bundesland Schleswig-Holstein die Umsetzungsfrist für diese Richtlinie (31. Dezember 1993) versäumt habe.

25 Einer Berufung auf die EG-Pauschalgebühren stehe auch nicht die Entscheidung des EuGH vom 9. September 1999 (C-374/97) entgegen, weil über die dynamische Verweisung von § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG bereits eine Transformation der Bestimmungen dieser Richtlinie in Bundesrecht erfolgt gewesen sei und nur der Landesgesetzgeber Schleswig-Holstein nicht die für die Umsetzung der Richtlinie in Landesrecht erforderlichen Rechts-und Verwaltungsvorschriften erlassen gehabt habe, auch nicht bis zum Zeitpunkt des Außerkrafttretens der Richtlinie am 30. Juni 1997 (vgl. Art. 4 Abs. 1 Buchstabe iii der Richtlinie 96/43/EG). Somit habe sich der Kläger nicht nur auf Gemeinschaftsrecht berufen können, sondern auf Gemeinschaftsrecht, das bereits ordnungsgemäß in Bundesrecht transformiert worden gewesen sei.

26 Zudem sei auch bis zu dem heutigen Zeitpunkt eine ordnungsgemäße und vollständige Umsetzung der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG in das Bundesrecht nicht erfolgt, was der EuGH mit seiner Entscheidung vom 8. März 2001 (C-316/99) in den Tz. 3 und 9 der Entscheidungsgründe bestätigt habe. Eine Abweichung von den EG-Pauschalgebühren setze voraus, dass in der Bundesrepublik Deutschland auch das letzte der 16 Bundesländer in ordnungsgemäßer Weise die Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen habe, um eine Umsetzung des Gemeinschaftsrechtsaktes in das jeweilige Landesrecht zu gewährleisten. Dies ergebe sich auch aus der Entscheidung des EuGH vom 14. Juli 1994 (C-91/92).

27 Dabei sei anzumerken, dass auch die genannte Landesverordnung vom 29. Januar 1998 die gesonderte Erhebung von Gebühren für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Fleischuntersuchung ausdrücklich vorsehe (Gebührentarif der Landesverordnung Tarifstelle Nr. 1.1.11 und Nr. 1.1.14 der Landesverordnung vom 29. Januar 1998). Daher sei davon auszugehen, dass auch die Landesverordnung selbst nichtig sei, weil sie gegen höherrangiges Gemeinschaftsrecht und gegen Bundesrecht verstoße. Eine gesonderte Erhebung von Gebühren für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Fleischuntersuchung sei rechtswidrig. Denn die Kosten derartiger Untersuchungen würden bereits durch die Erhebung und Entrichtung der EG-Pauschalgebühren vollständig abgegolten.

28 Eine Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung könne auch nicht aus den Urteilen des EuGH vom 19. März 2009 (C-270/07; C-309/07) hergeleitet werden.

29 Der Mitgliedstaat bzw. die nachgeordneten Hoheitsträger könnten kostendeckende Gebühren nach Nr. 4 b festlegen. Auch dabei seien Sie auf den einzelnen Betrieb festgelegt, die kostendeckende Abrechnung könne immer nur den einzelnen Betrieb betreffen und die dafür festgelegten Gebühren dürften nicht die Form einer Pauschale annehmen. Genau dies unternehme jedoch der Beklagte, indem er in einer eigenen Gebührensatzung (Verzeichnis) Gebühren für eine Vielzahl von Schlacht- und Zerlegebetrieben festlege, die in seinem Hoheitsgebiet tätig seien. Eine entsprechende Unterscheidung der Tarife nach Größe des Betriebes und Zahl der geschlachteten Tiere – innerhalb einer Tierart – sei möglich, wenn diese Faktoren sich auch tatsächlich auf die Kosten auswirkten. Voraussetzung dafür sei jedoch, dass die für die Durchführung der in den einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts vorgeschriebenen Kontrollen notwendigen Kosten auch tatsächlich angefallen seien, wobei anzumerken sei, dass hier nur die tatsächlichen Kosten, die in dem speziellen Betrieb anfielen, berücksichtigt werden dürften, keine sonstigen Kosten. Wenn die Voraussetzungen für die Anhebung nach Nr. 4 b nicht erfüllt seien, dürften nur die EG-Pauschalgebühren erhoben werden.

30 Eine weitere rechtliche Einwendung gegen die rückwirkende Regelung ergebe sich auch deswegen, weil grundsätzlich der Hoheitsträger verpflichtet sei, wenn er rückwirkend eine Ermächtigungsgrundlage schaffe, diese Ermächtigungsgrundlage in vollem Umfang neu zu erlassen. Er verweise insoweit auf die Entscheidung des OVG Münster vom 26. März 2009 – 17 A 4781/03 –. Das Gericht habe ausgeführt, dass das Fehlen einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für eine Regelung in einer Gebührensatzung nicht durch den rückwirkenden Erlass eines Gesetzes allein geheilt werde. Eine wegen Fehlens einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nichtige Satzung erlange nicht dadurch automatisch Geltung, dass die fehlende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage nach dem Beschluss erlassen werde, selbst wenn diese rückwirkend in Kraft gesetzt werde. Hierzu bedürfe es vielmehr eines erneuten Erlasses der Satzung mit rückwirkender Wirkung.

31 Der EuGH habe auch in seiner Entscheidung vom 10. November 1992 (C-156/91) den Gebührenpflichtigen ein subjektives Recht zugestanden, sich auf die EG-Pauschalgebühren zu berufen, wenn die Entscheidung 88/408/EWG nicht innerhalb der Umsetzungsfrist (1. Januar 1991) ordnungsgemäß und vollständig in das nationale Recht umgesetzt worden sei. Dieses subjektive Recht könne rückwirkend durch nationale Regelungen nicht mehr kassiert werden. Sollte das Gericht hier eine andere Rechtsauffassung vertreten, werde darauf hingewiesen, dass es bislang keine Entscheidung des EuGH zu dieser konkreten Frage gebe. Die bisherigen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts gründeten sich auf eine einzige, von ihm selbst erlassene Entscheidung (Urteil vom 18. Oktober 2001 – 3 C 1.01 – NVwZ 2002, 486), in dem es gemeint habe, es befinde sich mit der Rechtsprechung des EuGH in Übereinstimmung. Eine derartige Entscheidung habe das Bundesverwaltungsgericht jedoch bislang nicht benennen können. Von daher gesehen wäre auch für diesen Fall die Einleitung eines Vorlageverfahrens dringend angezeigt.

32 Die Gründe, die der Beklagte in seinem Widerspruchsbescheid vom 2. August 2010 darlege, überzeugten nicht. Weder hindere die Musterverfahrensabrede die Geltendmachung der Aufhebung der streitbefangenen Gebührenbescheide bis zur Höhe der EG-Pauschalgebühren noch habe der Beklagte in irgendeiner Form den Anforderungen an die Richtlinie 85/73/EWG genügt und in gemeinschaftskonformer Weise die Gebühren für die Insolvenzschuldnerin berechnet. Die Musterverfahrensabrede habe lediglich die rückwirkende Inkraftsetzung der landesrechtlichen Regelungen zur Erhebung von Gebühren für die Fleischuntersuchung betroffen und keine rechtsverbindliche Prüfung der Gemeinschaftskonformität der Höhe der festgesetzten Gebühren zum Vertragsgegenstand beinhaltet. Nach Vorliegen der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts vom 7. Februar 2002 seien die Widersprüche vom Beklagten entgegen seiner Verpflichtung aus der Musterverfahrensabrede nicht beschieden worden. Eine Untätigkeitsklage sei zunächst auch von dem Kläger nicht geltend gemacht worden, nachdem die gemeinschaftswidrige Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts ergangen sei. Er habe jedoch mit Schreiben vom 17. Juni 2009 darauf hingewiesen, dass die vorgenannten Entscheidungen der Verwaltungsgerichte in Schleswig Holstein sich aufgrund der Entscheidungen des EuGH vom 19. März 2009 als gemeinschaftswidrig herausgestellt hätten. Es sei daher dann das Wiederaufgreifen des Verfahrens und die Erstattung der Gebühren in einer Größenordnung von 1.029.872,02 € beantragt worden.

33 Das Klagerecht sei auch nicht verwirkt, da der Beklagte die Widersprüche überhaupt nicht beschieden habe. Da er sich selber nicht vertragsgemäß verhalten habe, könne er sich nicht auf das Rechtsinstitut der Verwirkung berufen. Ihm könne bei einer derartigen Berufung sein eigenes, vertragswidriges Verhalten entgegengesetzt werden. Der Beklagte gestehe selbst zu, dass er nicht innerhalb der Dreimonatsfrist über die Widersprüche der Insolvenzschuldnerin entschieden habe. Habe er darüber nicht entschieden, sei eine Bestandskraft dieser Bescheide bislang nicht eingetreten. Es sei unerheblich in Bezug auf die Musterverfahrensabrede, welche Prozesse zuvor geführt worden seien. Die Musterverfahrensabrede sei nur deswegen abgeschlossen worden, weil für die Frage der rückwirkenden Anwendung von Bestimmungen der Richtlinie 85/73/EWG zulasten des Gebührenpflichtigen bei der Erhebung von Gebühren für die Fleischuntersuchung noch keine rechtsverbindliche Entscheidung vorgelegen habe.

34 Dem Beklagten sei auch bekannt gewesen, dass die Rechtsfrage der gemeinschaftskonformen Erhebung von Gebühren für die Fleischuntersuchung nicht endgültig abgeschlossen gewesen sei. So habe die Kommission bereits am 6. Juli 2007 Klage wegen Vertragsverletzung gegen den Mitgliedstaat Bundesrepublik Deutschland wegen der Bestimmung des § 4 des Ausführungsgesetzes des Bundeslandes Schleswig-Holstein zum Fleischhygienerecht und zum Geflügelfleischrecht beim EuGH eingereicht. Das bedeute, dass zwischen der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts vom 7. Oktober 2002 und der Klage der Kommission gerade einmal ein Zeitraum von fünf Jahren und vier Monaten verstrichen gewesen sei. Bedenke man ferner, dass die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission gegen den Mitgliedstaat Bundesrepublik Deutschland einen zeitlichen Vorlauf von mindestens ein bis zwei Jahren beansprucht haben dürfte und dass der Kläger gegen die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts vom außerordentlichen Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde Gebrauch gemacht habe, die erst durch Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 5. August 2002 – 1 BvR 520/02 – nicht zur Entscheidung angenommen worden sei, zeige sich mit aller Deutlichkeit, dass der Beklagte zu keinem Zeitpunkt davon habe ausgehen können, dass hinsichtlich der Ansprüche der Insolvenzschuldnerin eine Verwirkung solcher Ansprüche hätte eingetreten sein können. Vielmehr habe der Beklagte immer damit rechnen müssen, dass eine gegenteilige Entscheidung des EuGH zu jeder Zeit zu seiner eigenen Rechtsauffassung ergehen könnte, weil die Frage der Erhebung der Fleischuntersuchungsgebühren gerade nicht abschließend geklärt gewesen sei und schon gar nicht durch die Entscheidung des OVG Schleswig-Holstein. Rechne man diese zusätzlichen Zeiten noch zusammen, so zeige sich, dass allenfalls für etwa zwei Jahre sich keine weiteren rechtlichen Entwicklungen in Sachen Fleischuntersuchungsgebühren ergeben hätten. Dieser Zeitraum sei ersichtlich viel zu kurz, um den Ansprüchen des Klägers die Einwendung der Verwirkung entgegenzuhalten. Er selbst habe nicht von vornherein das Heft in die Hand nehmen können, insbesondere nicht, nachdem hier noch keine feststehende Rechtsprechung ergangen sei. Er habe nach Erlass der Entscheidungen vom 19. März 2009 rechtzeitig einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gestellt.

35 Der Kläger regt weiter an, zu verschiedenen Fragen (Blatt 273 und 274 der Gerichtsakte) ein Vorabentscheidungsverfahren bei dem EuGH einzuleiten.

36 Die gemeinschaftswidrige Unterlassung der fristgemäßen Umsetzung, die fehlerhafte Nichtanwendung der EG-Pauschalgebühren, die nicht vollzogene Transformation der Richtlinie, die gemeinschaftswidrige Schaffung von landesrechtlichen Rückwirkungsregelungen zur nachträglichen Rechtfertigung der Anhebung der EG-Pauschalgebühren, und die Verhinderung der Einleitung von Vorlageverfahren an den EuGH durch deutsche Verwaltungsgerichte und die weiter anhaltenden verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten um die Festsetzung der Gebühren für Fleischuntersuchungen in dem Geltungszeitraum der Richtlinie 85/73/EWG zeigten, dass die Klärung der Anwendung der Bestimmungen dieser Richtlinie immer noch nicht endgültig abgeschlossen sei. Die Verpflichtung zur gemeinschaftskonformen Anwendung der Richtlinie 85/73/EWG und damit eine Berechnung auf der Grundlage der EG-Pauschalgebühren könne die Insolvenzschuldnerin und damit der Kläger auch aufgrund der Vorschriften der Grundrechte-Charta der EU geltend machen. Insoweit sei über Art. 16 der Charta das Unternehmen geschützt.

37 Hilfsweise werde jedoch für den Kläger auch zu den rechtlichen Ergebnissen vorgetragen, falls das Gericht vom Eintritt einer Bestandskraft in Bezug auf die angegriffenen Gebührenbescheide ausgehen sollte. Sofern man einmal unterstellen wollte, es sei eine Bestandskraft der Bescheide eingetreten, so wäre trotzdem ein Anspruch des Klägers auf Aufhebung dieser Bescheide gegeben. Er habe rechtzeitig über seine anwaltlichen Vertreter den Antrag auf Aufhebung der Gebührenbescheide gestellt, nachdem die Urteile des EuGH vom 19. März 2009 ergangen seien. Die Berechnungsgrundlage des Beklagten verstoße eindeutig gegen die Vorgabe der Richtlinie 85/73/EWG. Der Beklagte habe wider das Realkostengebot beachtet noch sich an das Pauschalierungsverbot gehalten, sodass dieser massive Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht auf jeden Fall zur Aufhebung der angegriffenen Gebührenbescheide führen müsse, weil sie offensichtlich gegen höherrangiges Gemeinschaftsrecht verstießen. Aufgrund der Tatsache, dass ein Musterverfahren durchgeführt worden sei, habe es dem Kläger nicht zugemutet werden können, auch gegenüber dem Beklagten als Vertragspartner erneut ein Verfahren in Gang zu setzen, von dem er genau gewusst habe, dass sowohl das erstinstanzliche als auch das zweite innerstaatliche Gericht des Bundeslandes gegen ihn entscheiden würden. Eine derartige rechtliche Vorgehensweise habe ihm nicht zugemutet werden können.

38 Der Kläger beantragt,

39 1. die in Anlage I der Klageschrift aufgeführten Gebührenbescheide im Zeitraum vom 02.01.1991 bis zum 11.5.1995 aufzuheben, soweit in ihnen Gebühren gegenüber der Insolvenzschuldnerin (Firma Schlachtbetriebe Annuss GmbH & Co. KG i. L.) festgesetzt worden waren, die höher sind als die zulässigen EG-Pauschalgebühren nach der Entscheidung 88/408/EWG (bis 31.12.1993) und nach der Richtlinie 93/118/EG (bis 30.6.1997), 2. hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 21.05.2010 und des Widerspruchbescheides vom 2.08.2010 zu verpflichten, das Verwaltungsverfahren wiederaufzugreifen und die Gebührenbescheide für den Zeitraum vom 02.01.1991 bis zum 11.5.1995 zurückzunehmen, soweit in ihnen Gebühren gegenüber der Insolvenzschuldnerin (Firma Schlachtbetriebe Annuss GmbH & Co. KG i. L.) festgesetzt worden waren, die höher sind als die zulässigen EG-Pauschalgebühren nach der Entscheidung 88/408/EWG (bis 31.12.1993) und nach der Richtlinie 93/118/EG (bis 30.6.1997).

40 Der Beklagte beantragt,

41 die Klage abzuweisen.

42 Er macht geltend, die strittigen Gebühren seien jeweils nach § 3 der Dienstanweisung des Kreises Rendsburg-Eckernförde über die Festsetzung von Verwaltungsgebühren in Angelegenheiten der Veterinärverwaltung. 18. Dezember 1990 veranlagt worden. Dort finde sich eine gesonderte Ausweisung von Gebühren mit der Überschrift "Gebühren für die Untersuchung im Großbetrieb". Es habe nur einen einzigen Großbetrieb im Gebiet des Kreises gegeben, nämlich die Insolvenzschuldnerin. Die Anfechtungsklage sei zulässig, aber unbegründet, soweit sie sich gegen den ablehnenden Bescheid vom 21. Mai 2010 und gegen den Widerspruchsbescheid vom 2. August 2010 richte. Diesbezüglich werde auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden verwiesen.

43 Im Übrigen sei ein Klagerecht des Klägers verwirkt. Der Kläger habe nach Ablauf der Dreimonatsfrist nach § 4 Nr. 1 der Musterverfahrensabrede am 18. Mai 2002 bis zu seinem Aufforderungsschreiben vom 17. Juni 2009 sieben Jahre und dazu fast einen Monat verstreichen lassen, bevor er erneut auf den Beklagten mit seinen Forderungen zugekommen sei. Im Übrigen sei in der Musterverfahrensabrede die streitige Rechtsfrage der Zulässigkeit der rückwirkenden Fleischbeschaugebührenregelung durch Landesrecht als Ziel eines gerichtlichen Musterverfahrens angegeben worden. Unstreitig hätten weder die anderen Beteiligten Gebietskörperschaften noch der Beklagte innerhalb der Dreimonatsfrist über die Widersprüche entschieden. Der Kläger blende allerdings die Vorgeschichte für die abgeschlossene Abrede aus. Er gehe auch nicht darauf ein, dass er nach Ablauf der genannten Dreimonatsfrist an den Erlass der Widerspruchsbescheide hätte erinnern bzw. die Widerspruchsbescheide hätte einfordern können. Der Musterverfahrensabrede vorausgegangen sei eine Vielzahl von Prozessen, die zu etlichen für die Kreise positiven Entscheidungen geführt hätten. Erst das Bundesverwaltungsgericht sei in seinem Urteil vom 29. August 1996 zu einem negativen Ergebnis gekommen. Vor diesem Hintergrund sei es logisch gewesen, dass die Frage, ob dieser Fehler durch eine rückwirkende landesrechtliche Fleischbeschaugebührenregelung ausgeräumt werden könne, als zentrales und einziges Thema angesprochen worden sei. Sofern diese Frage im Sinne der Kreise geklärt würde und keine offensichtlichen Gebührenkalkulationsfehler erkennbar seien, habe sich der Kläger verpflichtet, keine Anfechtungsklagen gegen die Bescheide zu erheben. Nachdem das Musterverfahren zugunsten des Kreises Schleswig-Flensburg ausgegangen sei und der Kläger weder offensichtliche Gebührenkalkulationsfehler geltend gemacht habe noch an den Erlass der Widerspruchsbescheide erinnert habe und zeitnah auch keine Untätigkeitsklage erhoben habe, hätten die beteiligten Gebietskörperschaften davon ausgehen können, dass die Widersprüche erledigt seien, so dass es ihrer kostenpflichtigen Bescheidung nicht mehr bedurft habe.

44 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

45 Die Klage ist im Hauptantrag unzulässig und im Hilfsantrag unbegründet.

46 Der Klage auf Aufhebung der Gebührenbescheide fehlt das Rechtsschutzinteresse. Das Recht des Klägers, nach Einlegung der Widersprüche gegen die Bescheide vom 2. Januar 1991 bis 11. Mai 1995 noch Klage erheben zu können, ist verwirkt. Der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag auf Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens und Rücknahme der Gebührenbescheide ist unbegründet, die Bescheide vom 21. Mai 2010 und 2. August 2010 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

47 Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts kann die Befugnis zur Anrufung der Gerichte im Einzelfall verwirkt sein, wenn die verspätete Geltendmachung eines Anspruchs gegen Treu und Glauben verstößt (BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1972 – 2 BvR 255/67 – BVerfGE 32, 305/308 f., und vom 14. Dezember 2004 – 2 BvR 1451/04 – NJW 2005, 1855/1856 sowie Beschluss vom 4. März 2008 – 2 BvR 1451/04 – NStZ 2009, 166/167; BVerwG, Urteil vom 7. Februar 1974 – VIII C20.72 – BVerwGE 44, 339/343 f.; vom 22. Mai 1990 – 8 B 156/89 – zitiert nach juris und vom 10. August 2000 – 4 A 11/99 – NVwZ 2001, 206; ebenso BayVGH, Urteil vom 31. März 1993 – 20 B 92.1859 – NVwZ-RR 1994, 241/242 und vom 7. August 2001 – 8 A 01.40004 – NVwZ-RR 2002, 426/427). Die Verwirkung als Hauptanwendungsfall des Verbotes eines widersprüchlichen Verhaltens bedeutet, dass ein Recht nicht mehr ausgeübt werden darf, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist zu bejahen, wenn ein Berechtigter unter Verhältnissen untätig bleibt, unter denen jedermann vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen hätte; dies ist insbesondere – aber nicht nur dann – der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen würde (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt würde (Vertrauenstatbestand) und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 07. Februar 1974 – 3 C 115.71 – BVerwGE 44, 339 <343 f.>; Beschluss vom 22. Mai 1990 – 8 B 156/89 – zitiert nach Juris; Beschluss vom 26. Mai 1999 – 6 B 75/98 – Juris; Urteil vom 10. August 2000 – 4 A 11/99 – NVwZ 2001, 206).

48 Selbst wenn das Umstandsmoment in den Hintergrund tritt, aber der Betreffende eine derart lange Zeit abgewartet hat, dass mit einem Tätigwerden der Behörde schlechthin nicht mehr zu rechnen war, kann von der Verwirkung des Rechtsschutzinteresses ausgegangen werden (BVerfG, Beschluss vom 4. März 2008 – 2 BvR 1451/04 – NStZ 2009, 166/167). Das Bundesverfassungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht betonen in diesem Zusammenhang, dass bei der Verwirkung prozessualer Befugnisse im öffentlichen Recht nicht nur ein schutzwürdiges Vertrauen der Gegenpartei auf das Untätigbleiben des Berechtigten, sondern auch das öffentliche Interesse an der Wahrung des Rechtsfriedens es rechtfertigen könnten, die Anrufung eines Gerichts nach langer Zeit als unzulässig anzusehen.

49 Die Rechtssicherheit, die nach Ablauf einer gewissen Zeitspanne eintreten muss, ist ein Belang von Verfassungsrang, dem die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nicht widerspricht. An die Voraussetzungen einer Verwirkung müssen dieselben Maßstäbe angelegt werden, die für Prozessnormen gelten, die den Rechtsweg nach Art. 19 Abs. 4 Abs. 1 Grundgesetz regeln, d.h. der Weg zu den Gerichten darf durch die Annahme einer Verwirkung nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigenden Weise erschwert werden. Davon kann jedenfalls dann nicht die Rede sein, wenn der Zeitraum, auf den dabei abgestellt wird, nicht zu kurz bemessen ist und dabei vorausgesetzt wird, dass die rechtzeitige Anrufung des Gerichts dem Betroffenen möglich, zumutbar und von ihm zu erwarten war (BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1972 – 2 BvR 255/67 – BVerfGE 32, 305/308 f.).

50 Für die Verwirkung einer Klage, die als Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO zulässig wäre, gelten keine besonderen Regeln, auch hier gibt es keine schematische Verwirkungsfrist. Der Gesetzgeber hat § 76 VwGO a. F. aufgehoben, wonach für die Untätigkeitsklage grundsätzlich eine Ausschlussfrist von einem Jahr galt. Hat der Betroffene seinen Antrag gestellt bzw. Widerspruch erhoben, so liegt es grundsätzlich an der Behörde, ihrerseits tätig zu werden, jedenfalls solange nicht unabhängig hiervon ein Verwirkungstatbestand erfüllt wird.

51 Wie neben dem Zeitablauf die weiteren Umstände beschaffen sein müssen, lässt sich nicht exakt umschreiben. Ausschlaggebend ist der mit ihnen in Zusammenhang stehende Verstoß gegen Treu und Glauben, das bedeutet, dass die Geltendmachung des Rechts nach der jeweiligen Sachlage illoyal sein muss. Alle sonstigen Umschreibungen, und so auch die, dass der andere Teil einen Vertrauensschutz deshalb verdienen müsse, weil er darauf habe vertrauen dürfen, dass die Forderung nicht mehr erhoben wird, weil er tatsächlich auch konkret vertraut habe und weil die gleichwohl erfolgte verspätete Berufung auf das Recht nicht zuzumuten sei, können nicht für sich in Anspruch nehmen, das Wesen der Verwirkung erschöpfend zu beschreiben. Dies auch deshalb, weil, wenn die Verwirkung als Rechtsfolge auf diese Merkmale festgelegt würde, unausweichlich folgte, dass das so verhängte Rechtsinstitut der Verwirkung nicht mehr sämtliche Sachverhalte des Rechtsverlustes wegen verspäteter Geltendmachung erfasste, vielmehr neben sie träte, da die Verspätung ein Hindernis auch dann ist, wenn das Geltendmachen aus anderen als jenen Vertrauensgründen Treu und Glauben widerspricht (so ausdrücklich BVerwG, Beschluss vom 20. Mai 1990 – 8 B 156.89 – Buchholz 310 § 81 VwGO Nr. 13).

52 Die Gerichte haben in den Fällen, in denen auch ein öffentliches Interesse an der Erhaltung des Rechtsfriedens bei der Beurteilung der Verwirkung prozessualer Befugnisse im öffentlichen Recht zu bewerten war, nicht unbedingt langjährige Fristen vorausgesetzt (so etwa der Ablauf von zwei Jahren in BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1972 – 2 BvR 255/67 – BVerfGE 32, 305/308 f. und in BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2002 – 2 BvR 1660/02 – NJW 2003, 1514; nach 4 Jahren bei Angriff der Benotung einer Examensarbeit in BVerwG, Beschluss vom 26. Mai 1999 – 6 B 75.98 – zitiert nach juris; verneint dagegen bei einer Beschwerdeeinlegung innerhalb von einem Jahr nach Bekanntwerden der beanstandeten Maßnahme in BVerfG, Beschluss vom 4. März 2008 – 2 BvR 2111/07, 2 BvR 2112/07 – NStZ 2009, 166). Eine Festlegung auf eine abstrakte Frist, nach der stets von dem Vorliegen des Zeitmoments für die Verwirkung auszugehen wäre, ist nicht möglich. Vielmehr ist auf die konkreten Umstände des Einzelfalls abzustellen.

53 Nach diesen Grundsätzen ist die Anfechtungsklage unzulässig. Das öffentliche Interesse an der Wahrung des Rechtsfriedens rechtfertigt es vorliegend, die Anrufung des Gerichts nach langer Zeit als unzulässig anzusehen. Es sind seit Erlass der angefochtenen Bescheide bei Klageerhebung im Jahre 2010 etwa 15-19 Jahre vergangen gewesen. Allerdings hatte die Insolvenzschuldnerin mit Widerspruchseinlegung zunächst darum gebeten, die Widerspruchsverfahren auszusetzen. Es ist dann am 6. April 1998 zu einer Musterverfahrensabrede auch zwischen den Beteiligten dieses Verfahrens gekommen, wonach die angefochtenen Gebührenbescheide zunächst im Hinblick auf den Ausgang des Musterverfahrens offen gehalten werden sollten. Insoweit konnte zunächst trotz des weiteren Zeitablaufes noch keine Verwirkung eintreten.

54 Das gegen den Kreis Schleswig-Flensburg eingeleitete Musterverfahren endete dann mit rechtskräftigem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 7. Februar 2002 – 2 L 238/01 –. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers bat nach Zustellung dieser Entscheidung den Kreis Schleswig-Flensburg nach einem Vermerk vom 26. Februar 2002 in einem Telefongespräch darum, den nach der Musterverfahrensabrede vorgesehenen Erlass von Widerspruchsbescheiden zunächst zurückzustellen, da er Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts einlegen wolle. Widerspruchsbescheide sollten erst ergehen, wenn sich der Prozessbevollmächtigte wieder melde und um eine Entscheidung bitte. Der Kreis Schleswig-Flensburg sagte nach dem Vermerk zu, so zu verfahren. Der Kläger hat dann Verfassungsbeschwerde eingelegt, die später von dem Bundesverfassungsgericht im August 2002 nicht zur Entscheidung angenommen wurde. Vor dem Hintergrund der Bitte des Prozessbevollmächtigten des Klägers kann keine Rede davon sein, dass die Gebietskörperschaften sich treuwidrig nicht an die Musterverfahrensabrede gehalten hätten. Der Erlass der gebührenpflichtigen Widerspruchsbescheide hätte angesichts der hohen Gegenstandswerte hohe Kosten verursacht, der Kläger hätte sich angesichts seiner Bitte zu Recht darüber beschweren können, wenn die Gebietskörperschaften solche Widerspruchsbescheide erlassen hätten, ohne dass er gemäß seiner Ankündigung um eine Entscheidung gebeten hätte.

55 Spätestens nach Abschluss des Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht im August 2002 wäre zu erwarten gewesen, dass der Kläger um die ausstehenden Widerspruchsentscheidungen nachgesucht hätte, wenn noch ein Interesse an dem Erlass des Widerspruchbescheides jeweils bestanden hätte. Da offensichtliche Kalkulationsfehler nicht von dem Kläger geltend gemacht worden waren und die streitige Frage der Rechtmäßigkeit der Rückwirkung der landesrechtlichen Regelung durch die rechtskräftige Entscheidung in dem Musterverfahren geklärt war, mussten die beteiligten Gebietskörperschaften wie auch der Beklagte spätestens nach wenigen Jahren davon ausgehen, dass der Kläger kein Interesse mehr an dem Erlass der Widerspruchsbescheide hatte, der ihn nur mit erheblichen zusätzlichen Kosten belastet hätte.

56 Der Kläger hat sich dann in der Folgezeit nicht mehr bei dem Beklagten gemeldet. Erst knapp sieben Jahre später stellte er mit Schreiben vom 17. Juni 2009 bei dem Kreis Schleswig-Flensburg u. a. den Antrag, die in dem Musterverfahren streitgegenständlichen Gebührenbescheide aufzuheben und bei dem Beklagten den Antrag, das Verfahren wieder aufzugreifen und die Gebührenbescheide teilweise aufzuheben. Er berief sich dabei auch auf die noch nicht beschiedenen Widersprüche. Zur Begründung bezog sich der Kläger auf die Entscheidungen des EuGH vom 19. März 2009.

57 Bei der Würdigung der gesamten Umstände ist zu berücksichtigen, dass ein Zeitraum von über 7 Jahren vergangen war, in denen sich der Kläger überhaupt nicht bei dem Beklagten wegen etwaiger ausstehender Widerspruchsbescheide gemeldet hatte. Darüber hinaus gab es die Bitte des Prozessbevollmächtigten des Klägers gegenüber dem Kreis Schleswig-Flensburg, wegen einer einzulegenden Verfassungsbeschwerde erst auf seine Bitte hin die Widersprüche zu bescheiden. Auch nachdem die Verfassungsbeschwerde im August 2002 nicht zur Entscheidung angenommen wurde, bat der Kläger nicht um Bescheidung der Widersprüche. Er musste annehmen, dass die Gebietskörperschaften die Sache danach durch den Abschluss des Musterverfahrens als erledigt betrachtet werden, zumal nach der für die Behörden erkennbaren Interessenlage des Klägers er gar kein Interesse an dem Erlass der Widerspruchsbescheide mehr haben könnte, um nicht unnötig mit den nicht unerheblichen Kosten des Erlasses von Widerspruchsbescheiden über sehr hohe Beträge belastet zu werden. Der Beklagte konnte schutzwürdig darauf vertrauen, dass der Kläger die Gebührenbescheide nicht noch weiter angreifen wolle.

58 Vor diesem Hintergrund besteht auch ein weit überwiegendes öffentliches Interesse an der Wahrung des Rechtsfriedens hinsichtlich der angefochtenen Bescheide. Selbst wenn man von der gegenüber dem Kreis Schleswig-Flensburg geäußerten telefonischen Bitte des Prozessbevollmächtigten des Klägers absieht, wäre wegen der langjährigen Untätigkeit des Klägers eine Verwirkung des Klagerechts eingetreten.

59 Die Verpflichtungsklage ist mit ihrem Hilfsantrag unbegründet.

60 Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte das Verwaltungsverfahren über den Erlass von Gebührenbescheiden für die Zeit vom 2. Januar 1991 bis zum 11. Mai 1995 wieder aufgreift und die Bescheide – wie gefordert – teilweise zurücknimmt. Der Beklagte hat darüber hinaus in dem Bescheid vom 21. Mai 2010 und dem Widerspruchsbescheid vom 2. August 2010 ermessensfehlerfrei auch unabhängig von den Voraussetzungen eines Rechtsanspruchs auf Wiederaufgreifen des Verfahrens eine teilweise Rücknahme der Bescheide abgelehnt.

61 Die Voraussetzungen des § 118 a Abs. 1-3 LVwG für einen gesetzlichen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens liegen nicht vor, insbesondere hat sich die den Gebührenbescheiden zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nicht nachträglich zugunsten des Klägers geändert (§ 118 a Abs. 1 Nr. 1 LVwG). Nach dieser Vorschrift hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat. Es ergibt sich aus den von dem Kläger herangezogenen Entscheidungen des EuGH vom 19. März 2009 (C-309/07 und C-270/07) keine Änderung der Rechtslage im Sinne des § 118 a Abs. 1 Nr. 1 LVwG.

62 Sowohl die nachträgliche Klärung einer gemeinschaftsrechtlichen bzw. nunmehr unionsrechtlichen Frage durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften bzw. Union und eine hierauf beruhende Änderung der höchstrichterlichen nationalen Rechtsprechung als auch eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte führen nicht zu einer Änderung der Rechtslage im Sinne dieser Vorschrift. Eine solche Änderung erfordert Änderungen im Bereich des materiellen Rechts, dem eine allgemein verbindliche Außenwirkung zukommt. Eine Änderung der Rechtsprechung führt eine Änderung der Rechtslage grundsätzlich nicht herbei. Das ist nicht nur für die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, sondern auch für die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte anerkannt, gilt aber auch für Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union, dessen Rechtsprechung im Vorabentscheidungsverfahren nach dem eigenen Selbstverständnis nicht konstitutiver, sondern rein deklaratorischer Natur ist (BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2009 – 1 C 26.08 – BVerwGE 135, 137 unter Bezug auf EuGH, Urteil vom 12. Februar 2008 – C-2/06 – Sammlung der Rechtsprechung 2008, I-00411).

63 Es sind auch nicht die Voraussetzungen des § 118 a Abs. 1 Nr. 3 LVwG erfüllt. Wiederaufnahmegründe nach § 580 ZPO sind nicht ersichtlich.

64 Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens und Rücknahme der Gebührenbescheide nach § 118 a Abs. 5 LVwG in Verbindung mit § 116 Abs. 1 Satz 1. Nach der letztgenannten Bestimmung kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder zum Teil mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Behörde kann auch dann, wenn die in § 118 a Abs. 1-3 LVwG normierten Voraussetzungen nicht vorliegen, ein abgeschlossenes Verwaltungsverfahren nach pflichtgemäßem Ermessen zugunsten des Betroffenen wieder aufgreifen und eine neue Sachentscheidung treffen (Wiederaufgreifen im weiteren Sinne).

65 Diese Möglichkeit des Wiederaufgreifens findet ihre Rechtsgrundlage in § 118 a Abs. 5 LVwG in Verbindung mit §§ 116, 117 LVwG. Erst wenn eine positive Entscheidung über das Wiederaufgreifen getroffen worden ist, wird der Weg für eine erneute Sachentscheidung eröffnet (BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2009 – 1 C 15.08 – BVerwGE 135, 124). Unabhängig von der Frage der Rechtmäßigkeit der Gebührenbescheide hat der Kläger keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens und Rücknahme der Gebührenbescheide, der Beklagte hat diesen Anspruch ermessensfehlerfrei abgelehnt.

66 Es ist bei der Ausübung des Ermessens über ein Wiederaufgreifen und die Rücknahme in Rechnung zu stellen, dass dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit grundsätzlich kein größeres Gewicht zukommt als dem Grundsatz der Rechtssicherheit, sofern dem anzuwendenden Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist. Es besteht mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit ausnahmsweise nur dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes, wenn dessen Aufrechterhaltung schlechthin unerträglich ist, was von den Umständen des Einzelfalls und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte abhängt. Allein die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts könnte keinen Anspruch auf Rücknahme begründen, da der Rechtsverstoß lediglich die Voraussetzung einer Ermessensentscheidung der Behörde ist.

67 Das Festhalten an dem Verwaltungsakt ist insbesondere dann schlechthin unerträglich, wenn die Behörde durch unterschiedliche Ausübung der Rücknahmebefugnis in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz verstößt oder wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheinen lassen. Die offensichtliche Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts, dessen Rücknahme begehrt wird, kann ebenfalls die Annahme rechtfertigen, eine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich. Ferner kann in dem einschlägigen Fachrecht eine bestimmte Richtung der zu treffenden Entscheidung in der Weise vorgegeben sein, dass das Ermessen im Regelfall nur durch die Entscheidung für die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtmäßig ausgeübt werden kann, sodass sich das Ermessen in diesem Sinne als intendiert erweist (BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 – 6 C 32.06 – NVwZ 2007, 709). Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit gegen nationale Rechtsvorschriften in diesem Sinne ist anzunehmen, wenn an dem Verstoß der streitigen Maßnahme gegen formelles oder materielles Recht vernünftigerweise kein Zweifel besteht und sich deshalb die Rechtswidrigkeit aufdrängt. Die die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts möglicherweise gebietende Offensichtlichkeit fehlt, wenn die Evidenz des Rechtsfehlers erst später ersichtlich wird (BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 – 6 C 32.06 – NVwZ 2007, 709).

68 Der Beklagte hat zunächst nicht in gleich gelagerten Fällen eine Rücknahme ausgesprochen. Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Gebührenbescheide im Hinblick auf nationales Recht liegt ebenfalls nicht vor. Dies ergibt sich schon daraus – worauf der Beklagte in den angefochtenen Bescheiden zutreffend hingewiesen hat - dass sowohl das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht als auch das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht in dem gleich gelagerten Musterverfahren gegen den Kreis Schleswig-Flensburg die Gebührenerhebung für rechtmäßig erklärt haben.

69 Der Kläger hat auch nicht auf Grundlage des europäischen Unionsrechts Anspruch auf Rücknahme der Gebührenbescheide. Nach der Rechtsprechung des EuGH verlangt das Unionsrecht mit Blick auf den Grundsatz der Rechtssicherheit nicht, dass eine Verwaltungsbehörde grundsätzlich verpflichtet ist, eine Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen, die nach Ablauf angemessener Fristen oder durch Erschöpfung des Rechtswegs bestandskräftig geworden ist (EuGH, Urteil vom 19. September 2006 – C-392/04 und C-422/04 –). Sieht das nationale Recht vor, dass ein nach innerstaatlichem Recht rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar ist, zurückzunehmen ist, sofern seine Aufrechterhaltung schlechterdings unerträglich wäre, muss die gleiche Verpflichtung zur Rücknahme unter den gleichen Voraussetzungen im Falle eines Verwaltungsakts gelten, der gegen Unionsrecht verstößt.

70 Ein Anspruch auf Rücknahme der Gebührenbescheide besteht hier nicht etwa deshalb, weil die Gemeinschaftswidrigkeit offensichtlich wäre. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist es Sache des nationalen Gerichts zu beurteilen, ob angesichts der aufgezeigten Grundsätze der Bescheid offensichtlich rechtswidrig im Sinne des nationalen Rechts ist (EuGH, Urteil vom 19. September 2006 – C-392/04 und C-422/04 –). Nach diesen Maßstäben ist auch eine offensichtliche Rechtswidrigkeit im Hinblick auf das hier noch anzuwendende Gemeinschaftsrecht keineswegs offensichtlich. Dies zeigen schon die komplexen rechtlichen Erwägungen, mit denen der Kläger eine Rechtswidrigkeit der Gebührenbescheide darlegen möchte. Im Übrigen teilen verschiedene Verwaltungsgerichte auch nach Erlass der Entscheidungen des EuGH vom 19. März 2009 nicht die Rechtsauffassungen des Klägers etwa zur rückwirkenden Umsetzung der maßgeblichen Richtlinie in nationales Recht (BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 2011 – 3 B 29/11 – zitiert nach juris), der Erhebung von tatsächlichen Kosten auch bereits auf der Grundlage der Entscheidung 88/408/EWG (so Hessischer VGH, Urteil vom 13. April 2011 – 5 A 2049/09– zitiert nach juris) und den näheren Voraussetzungen einer einzelbetrieblichen Abrechnung (BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 2011 – 3 B 29/11 – zitiert nach juris).

71 Der Beklagte ist auch nicht nach dem unionsrechtlichen Grundsatz der Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) verpflichtet, die Gebührenbescheide aus den Jahren 1991-1995 zu überprüfen. Nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 13. Januar 2004 – C-453/00 – Sammlung der Rechtsprechung 2004 I-00837) verpflichtet der Grundsatz der Zusammenarbeit eine Verwaltungsbehörde auf entsprechenden Antrag hin, eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung zu überprüfen, um der mittlerweile vom Gerichtshof vorgenommenen Auslegung der einschlägigen Bestimmungen Rechnung zu tragen, wenn

72 - die Behörde nach nationalem Recht befugt ist, diese Entscheidung zurückzunehmen,

73 - die Entscheidung infolge eines Urteils eines in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig geworden ist,

74 - das Urteil, wie eine nach seinem Erlass ergangene Entscheidung des Gerichtshofes zeigt, auf einer unrichtigen Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruht, die erfolgt ist, ohne dass der Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht wurde, obwohl der Tatbestand des Artikels 234 Abs. 3 EG-Vertrag erfüllt waren, und

75 - der Betroffene sich, unmittelbar nach dem Erkenntnis von der besagten Entscheidung des Gerichtshofs erlangt hat, an die Verwaltungsbehörde gewandt hat.

76 Dabei verlangt das Gemeinschaftsrecht nicht, dass sich der Betroffene im Rahmen des gerichtlichen Rechtsbehelfs des innerstaatlichen Rechts, den er gegen die Verwaltungsentscheidung eingelegt hat, auf das Gemeinschaftsrecht berufen hat. Es genügt, dass der gemeinschaftsrechtliche Gesichtspunkt, dessen Auslegung sich in Anbetracht eines späteren Urteils des Gerichtshofs als unrichtig erwiesen hat, von dem in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gericht entweder geprüft wurde oder von Amts wegen hätte aufgegriffen werden können. Zwar gebietet das Gemeinschaftsrecht nicht, von Amts wegen die Frage eines Verstoßes gegen gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen zu prüfen, wenn sie durch die Prüfung dieser Frage die von den Parteien bestimmten Grenzen des Rechtsstreits überschreiten müssten, doch müssen diese Gerichte die rechtlichen Gesichtspunkte, die sich aus einer zwingenden Vorschrift ergeben, von Amts wegen aufgreifen, wenn sie nach dem nationalen Recht verpflichtet oder berechtigt sind, dies im Falle einer zwingenden Vorschrift des nationalen Rechts zu tun (EuGH, Urteil vom 12. Februar 2008 – C-2/06 – Sammlung der Rechtsprechung 2008 I-00411).

77 Diese Rechtsprechung ist auf die in Streit stehenden Gebührenbescheide bereits schon deshalb nicht anwendbar, weil die Gebührenbescheide nicht infolge des Urteils eines letztinstanzlichen nationalen Gerichts bestandskräftig geworden sind, sondern allein deshalb, weil das Klagerecht verwirkt ist. Es reicht insoweit gerade nicht aus, dass ein als Musterverfahren bezeichnetes anderes Verfahren durch die Entscheidung eines letztinstanzlichen nationalen Gerichts bestandskräftig geworden ist. Vorliegend kann offenbleiben, ob die Musterverfahrensabrede gegebenenfalls ergänzend auszulegen wäre, wenn die Bescheide, die Gegenstand des Musterverfahrens gewesen sind, nach den dargestellten Grundsätzen des EuGH geändert worden wären. Denn eine solche Änderung jener Bescheide ist nicht vorgenommen worden und die Aufhebung dieser Bescheide ist auch nicht zum Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens gemacht worden.

78 Es liegen darüber hinaus aber auch die von dem EuGH aufgestellten Voraussetzungen nicht vor. Letztinstanzliches nationales Gericht bei der gerichtlichen Überprüfung der dem Musterverfahren ergangenen Bescheide war nicht das Verwaltungsgericht, sondern das Oberverwaltungsgericht. Denn gegen das abweisende Urteil des Verwaltungsgerichts in der Sache 11 A 175/98 gab es die Möglichkeit, einen Antrag auf Zulassung der Berufung zu stellen, die der Kläger auch genutzt hat. Erst der die Zulassung der Berufung ablehnende Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 7. Februar 2002 – 2 L 239/01 – konnte nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden. Das Oberverwaltungsgericht verstieß mit seiner damaligen Entscheidung aber nicht gegen die Vorlagepflicht des Artikels 234 Abs. 3 EG-Vertrag. Den Antrag auf Zulassung der Berufung hatte der Kläger zwar unter anderem auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts gestürzt und auch gemeinschaftsrechtliche Bedenken geltend gemacht. In der 28-seitigen Antragsschrift wurde aber nicht geltend gemacht, es hätte einer einzelbetrieblichen Abrechnung nach Gemeinschaftsrecht bedurft. Darauf hat nämlich der Kläger seinen Wiederaufgreifensantrag vom 17. Juni 2009 im Wesentlichen gestützt, indem er geltend machte, der EuGH habe in den Entscheidungen vom 19. März 2009 klar und völlig zweifelsfrei entschieden, dass der Hoheitsträger den Gebührenpflichtigen bei der Berechnung von Kosten für die Fleischuntersuchung keine Pauschalbeträge berechnen dürfe, wenn er von einer kostendeckenden Anhebung der EG-Pauschalen nach der Bestimmung von Nr. 4 b, Kapitel I des Anhanges A der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG Gebrauch mache. Mangels Darlegung eines auf diesen Umstand bezogenen Grundes prüfte das Oberverwaltungsgericht daher bei seiner Entscheidung nicht diese Rechtsfrage und war hierzu nach nationalem Prozessrecht auch weder berechtigt noch verpflichtet (vgl. zu dieser Konstellation BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2009 – 1 C 15.08 – BVerwGE 135, 121).

79 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf §§ 708 Nr.11, 711 ZPO i.V.m. § 167 VwGO.

Permalink

• Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.gesetze-rechtsprechung.sh.juris.de/perma?d=NJRE001090372