VG Halle (Saale) 7. Kammer — 7 A 180/23 HAL — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2025-08-20

Aktenzeichen: 7 A 180/23 HAL

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: § 28 VwVfG, Art 41 EUGrdRCh

Leitsatz

1. Vor Erlass von umfangreichen Nebenbestimmungen einer glückspielrechtlichen Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten ist eine Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG bereits nach nationalem Recht erforderlich, weil durch die Nebenbestimmungen bei Vorliegen eines Anspruches auf die begehrte Genehmigung in den Rechtskreis des Antragstellers eingegriffen wird.

2. Dem steht aufgrund der Atypik des Falles die höchstrichterliche Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 – 3 C 135.79 – juris) nicht entgegen.

3. Die gebotene Anhörung ergibt sich in derartigen Fällen und des daraus abzuleitenden Anspruchs auf Gewährung rechtlichen Gehörs aus dem Rechtsstaatsprinzip.

4. Eine Pflicht zur vorherigen Anhörung ist bei unionsrechtskonformen Auslegung des § 28 Abs. 1 VwVfG im Lichte des Art. 41 GRCh geboten, weil hierfür bereits die spürbare Beeinträchtigung der Interessen des Adressaten genügt.

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen wurde.

Die Nebenbestimmungen B.II Nr. 5 a Satz 2 und Satz 3, b und c, 15, 36 und 37 f, h, j, m, o, p, q, t, v und x im Bescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 8. Dezember 2022 werden aufgehoben.

Die Klägerin trägt 15 % und die Beklagte 85 % der Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten jeweils gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1 Die Klägerin begehrt die Aufhebung von verschiedenen Regelungen eines Bescheides über die Erlaubnis von Sportwetten.

2 Bei der Klägerin handelt es sich um ein französisches Unternehmen, welches Sportwetten im Internet veranstaltet. Die Klägerin erhielt mit Konzession vom 29. Juni 2021 die Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten vom Regierungspräsidium Darmstadt (im Folgenden: RP Darmstadt).

3 Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 2. Mai 2022 eine Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten im Internet beim RP Darmstadt als Funktionsvorgänger der Beklagten ab dem 1. Januar 2023.

4 Mit Bescheid vom 8. Dezember 2022 erteilte das RP Darmstadt der Klägerin mit Wirkung vom 1. Januar 2023 die Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten im Internet auf der Internetseite www. w....de und der App W....

5 Unter B.II. wurden in diesem Bescheid in insgesamt 37 Nummern verschiedene Auflagen verfügt. Diese beinhalten u.a. folgende Bestimmungen:

(...)

6 5. Sportwetten dürfen nur angeboten werden, nachdem die Erlaubnisbehörde sie nach Art und Zuschnitt erlaubt hat.

7 a) Die in der veröffentlichten Liste der Erlaubnisbehörde aufgeführten Wetten gelten allgemein als erlaubt. Die Erlaubnisinhaberin hat der zuständigen Behörde nach Zustellung dieser Erlaubnis die Absicht zum Angebot dieser Wetten, bezogen auf die Sportart, Wettbewerbe und Wettmärkte, anzuzeigen.

8 Die Anzeige hat je Sportart zu erfolgen.

9 b) Das Wettprogramm ist jeweils zwei Wochen nach Bekanntgabe der Änderung erlaubter Wetten über die veröffentlichte Liste im Hinblick auf die nicht erlaubten Wetten an die Liste anzupassen. Die Anpassung hat spätestens zwei Wochen nach dem letzten Werktag des Monats der Änderung nach Satz 1 zu erfolgen.

10 c) Weitere, in der veröffentlichten Liste nach B. II. 5.a. nicht enthaltene Wetten, können von der Erlaubnisinhaberin bei der zuständigen Behörde beantragt werden. Der Antrag ist je Sportart, Wettbewerb und Wettmarkt zu stellen. Der Antrag ist mit einer Begründung zu versehen, welche die rechtliche Zulässigkeit sowie die Vereinbarkeit der Wette mit den Zielen des GlüStV 2021 umfasst.

(...)

11 11. Die Erlaubnisinhaberin richtet auf ihre Kosten ein internes technisches Kontrollsystem (sog. Safe-Server) ein und hat sich hiermit an das Auswertesystem der Aufsichtsbehörde anzuschließen. Die diesbezügliche Technische Richtlinie (Technische Richtlinie Safe-Server Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem) in der jeweils geltenden Fassung ist umzusetzen und in der aktuellen Fassung beigefügt. Die Anbindung an das Auswertesystem der Aufsichtsbehörde hat innerhalb von drei Monaten nach Erlaubniserteilung zu erfolgen. Die Pseudonymisierung erfolgt durch das Auswertesystem der Aufsichtsbehörde.

(...)

12 15. Der Aufsichtsbehörde oder den von ihr beauftragten Personen ist unverzüglich ein Schnittstellenzugang zu den Servern, über die die Wetten abgewickelt werden, in Echtzeit zu ermöglichen.

(...)

13 36. Zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 kann die Erlaubnisinhaberin auf eigene Rechnung Preisnachlässe (Rabatte) in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) gewähren. Der gewährte Rabatt darf den Betrag von 100,00 Euro pro Jahr nicht übersteigen. Andere Vergünstigungen (Boni) können in einem Wert von bis zu 10 Prozent des Spieleinsatzes (inkl. Gebühren) gewährt werden. Der gewährte Bonus darf den Betrag von 100,00 Euro pro Jahr nicht übersteigen. Boni- und Rabattaktionen dürfen nur solange und soweit erfolgen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen. Die Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen ist durch die Erlaubnisinhaberin laufend zu überprüfen. Einmal jährlich ist ein Bericht zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen vorzulegen, auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Maßnahmen zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 beurteilt werden kann. Der Bericht muss Aussagen zu nachfolgenden Punkten enthalten:

14 a) Art, Häufigkeit und Dauer der einzelnen Aktionen während des Berichtszeitraums,

15 b) sämtliche Marktforschungsuntersuchungen, die der Veranstalter selbst veranlasst hat, um die Marktwirksamkeit festzustellen, zumindest aber

16 c) eine Gegenüberstellung der Anzahl von Neukunden während des jeweiligen Aktionszeitraums im Vergleich zu der Anzahl an Neukunden während gleichlanger Zeiträume ohne entsprechende Aktion, aufgeteilt nach Geschlecht und möglichst nach folgenden Altersgruppen:

17 - 18 Jahre bis 24 Jahre

18 - 25 Jahre bis 44 Jahre

19 - 45 Jahre und älter.

20 d) eine prozentuale Darstellung des bisherigen Spielverhaltens der Neukunden in Bezug auf Onlineglücksspiele unterteilt in folgende Kategorien auf Grund freiwilliger Angaben der Spieler:

21 - Lotterien

22 - Sportwetten/ Pferdewetten

23 - Online Poker

24 - Online Casino

25 - Sonstige Glücksspiele

26 - Keine Glücksspiele

27 - Keine Angaben.

28 Die weitere Konkretisierung der für die Evaluierung zu liefernden Daten durch nachträgliche Auflage wird vorbehalten. Ein erster Bericht ist spätestens am 31. Dezember 2023 vorzulegen.

29 Auf das Verbot von Boni und Rabatten für Spieler, deren Spielersperre aufgehoben worden ist, gem. B. II. 29. e) wird hingewiesen.“

30 37. Die Erlaubnisinhaberin darf nach Maßgabe der folgenden Inhalts- und Nebenbestimmungen für ihr mit diesem Bescheid erlaubtes Glücksspielangebot werben:

(...)

31 f) Dauerwerbesendungen sind verboten.

(...)

32 h) Die Werbung für unentgeltlich angebotene Sportwetten im Internet im Sinne des § 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 ist unzulässig

(...)

33 j) Werbung in Druckerzeugnissen, Programmen oder Sendungen, deren Inhalt ganz oder überwiegend auf Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen ausgerichtet ist sowie Werbung im Internet auf Seiten, deren Angebot ganz oder überwiegend auf Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen ausgerichtet ist, ist nicht zulässig. Unzulässig kann Werbung insbesondere sein, wenn die Werbung die Darstellung kindlicher oder jugendlicher Vorbilder oder Idole enthält oder wenn entweder direkt Minderjährige dargestellt werden, die am Glücksspiel teilnehmen oder wenn die Darstellung durch Verknüpfung mit anderen Darstellungen in der Werbung suggeriert, dass Minderjährige am Glücksspiel teilnehmen. Bei der Werbung in sozialen Netzwerken ist eine Beschränkung auf volljährige Nutzer vorzunehmen, falls diese vom jeweiligen Netzwerkbetreiber angeboten wird. Werbung darf keine prägenden Elemente enthalten, die auch Bestandteil von Kinder- oder Jugendsendungen sind. Werbung, die in einem unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang mit Sendungen für Kinder und Jugendliche ausgestrahlt wird, ist verboten.

(...)

34 m) Für Werbung aus Anlass von Veranstaltungen in Sportstätten gelten, unbeschadet der Ziffer B. II. 37. k), die folgenden zusätzlichen Vorgaben:

35 aa) Bei virtuellen Darstellungen gelten die Vorgaben des § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 entsprechend.

36 bb) Bietet die Erlaubnisinhaberin zugleich virtuelles Automatenspiel, Online-Poker oder Online-Casinospiele an, ist Dachmarkenwerbung auf programmierbaren Banden und vergleichbaren programmierbaren Werbemitteln sowie in virtuellen Darstellungen bei Übertragungen des Sportereignisses im Rundfunk und Internet täglich zwischen 6 Uhr und 21 Uhr nur zulässig, wenn diese mit einem eindeutigen Zusatz versehen werden, der nur auf ein zulässigerweise bewerbbares Glücksspielangebot (hier Sportwetten) hinweist.

37 cc) Werbung für öffentliches Glücksspiel auf Trikots für Kinder und Jugendliche ist unzulässig.

(...)

38 o) Influencer-Marketing ist unzulässig.

39 p) Unzulässig ist die werblich ausgerichtete Kooperation mit Personen, die das eigene oder fremde Spiel filmen und über Rundfunk oder in sozialen Netzwerken verbreiten oder live übertragen.

40 q) Soweit für die Internetwerbung Rich Media Formate (Audio, Video, Animation) eingesetzt werden, ist insbesondere der Einsatz von Triggern nicht erlaubt.

(...)

41 t) Sämtliche Werbeinhalte (Text, Bild, Ton, Bewegtbilder) der Erlaubnisinhaberin auf Internetseiten von Affiliate-Partnem müssen deutlich als solche gekennzeichnet sein. Dies gilt nicht für eigenverantwortlich erstellte redaktionelle Inhalte des Affiliate, wie Erfahrungsberichte auf Vergleichsportalen.

42 Beim Aufrufen der Internetseite hat ein Hinweis auf die Vergütung des Affiliate im Falle der Registrierung bei den dargestellten Glücksspielanbietern in deutlicher, gut wahrnehmbarer Form und Größe zu erscheinen. Die Dauer der Einblendung des Hinweises muss so bemessen sein, dass ein durchschnittlicher Nutzer in der Lage ist, diese Information vollständig aufzunehmen.

(...)

43 v) Werbung für Sportwetten ist bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich vorwiegend an Kinder- und Jugendliche richten, verboten und im Übrigen erst nach 18.00 Uhr zulässig.

(...)

44 x) Das vorgelegte Werbekonzept ist an vorgenannte Regelungen anzupassen und innerhalb von vier Woche nach Erteilung der zuständigen Erlaubnisbehörde vorzulegen. Wesentliche Änderungen oder Ergänzungen des Werbekonzepts und wesentliche Abweichungen vom Werbekonzept sind der Erlaubnisbehörde unverzüglich anzuzeigen.

45 Der Erlaubnisbehörde ist alle zwei Jahre ab Erlaubniserteilung eine entsprechende Fortschreibung des Werbekonzepts vorzulegen.

46 Unter C. ordnete das RP Darmstadt im Bescheid vom 8. Dezember 2022 die sofortige Vollziehung der Bestimmungen in B. II. Nr. 1., 2., 5., 7, 8., 9., 10., 11., 27., 28., 30., 32., 33. und 307(sic!). an und erteilte unter D. verschiedene Hinweise zur erteilten Erlaubnis.

47 Zur Begründung führte das RP Darmstadt insbesondere aus, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten nach §§ 4 bis 4d GlüStV 2021 hinsichtlich der materiellen Anforderungen erfüllt seien. Nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 seien Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach dem GlüStV 2021 bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich seien. Die Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung flankierten die Regelungen des § 5 GlüStV 2021. Bezüglich der im Einzelnen jeweils erfolgten Begründung der einzelnen Auflagen wird gemäß § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO auf den Bescheid des RP Darmstadt vom 8. Dezember 2022 verwiesen.

48 Die Klägerin hat am 9. Januar 2023 Klage vor dem Verwaltungsgericht Darmstadt erhoben.

49 Sie vertritt die Auffassung, dass der Bescheid aufgrund der Mitwirkung des Glücksspielkollegiums ermessensfehlerhaft sei. So habe das RP Darmstadt als Erlaubnisbehörde die Vorgaben zu den Auflagen des Glücksspielkollegiums ohne eigene Prüfung übernommen. Die finale Entscheidung über die Erlaubniserteilung habe das Glücksspielkollegium getroffen. Beim Glücksspielkollegium handele es sich um ein kontrollfreies, verfassungswidriges Kollektiv, welches mit intransparenten Entscheidungen massiv in Grundrechte eingreife.

50 Vor Erlass der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen hätte eine Anhörung erfolgen müssen, weil diese einen Eingriff in eine geschützte Rechtsposition darstellen.

51 Sie ist der Ansicht, dass ihr Fall nicht vergleichbar mit dem vom OVG LSA entschiedenen Verfahren (3 M 56/26) sei, weil sie bereits vor Erteilung der Erlaubnis mit Wirkung vom 1. Januar 2023 Inhaberin einer Sportwettenkonzession gewesen sei und dadurch eine gesicherte Rechtposition innegehabt habe, in die durch den Erlass der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen eingegriffen worden sei. Die streitgegenständliche Erlaubnis stelle sich als status quo minus zur vorhergehenden Konzession dar.

52 Rein gesetzeswiederholende Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, weil sie weder erforderlich noch verhältnismäßig seien. Manche der Regelungen seien bereits zu unbestimmt.

53 Mit Bescheid vom 2. April 2024 erließ die Beklagte einen Änderungsbescheid, mit dem sie die Regelung in B.II. Nr. 7 ersetzte. Die Klägerin erhob mit Schriftsatz vom 2. Mai 2024 Klage gegen verschiedene Regelungen dieses Änderungsbescheides. Mit Schriftsatz vom 14. Februar 2025 teilte die Klägerin mit, dass sie die Klage im Umfang der Klageerweiterung vom 2. Mai 2024 zurücknehme, soweit sie den Änderungsbescheid der Beklagten vom 2. April 2024 betreffe.

54 Die Klägerin hat zunächst sinngemäß beantragt,

55 die Auflagen in B.II. Nrn. 5, 11 Satz 3, 15, 36 und 37 f, h, j, m, o, p, q, t, v und x des Bescheides des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 8. Dezember 2022 aufzuheben.

56 In der mündlichen Verhandlung vom 20. August 2025 hat die Klägerin die Klage in Bezug auf die angefochtenen Regelungen in B II Nr. 5a Satz 1 und B II Nr. 11 des streitgegenständlichen Bescheides zurückgenommen.

57 Die Klägerin beantragt nunmehr,

58 die Nebenbestimmungen in B.II. Nrn. 5a Satz 2 und Satz 3, 5b und c, 15, 36 und 37 f, h, j, m, o, p, q, t, v und x des Bescheides des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 8. Dezember 2022 aufzuheben.

59 Die Beklagte beantragt,

60 die Klage abzuweisen.

61 Sie ist der Auffassung, dass die isolierte Anfechtung einiger der angefochtenen Nebenbestimmungen bereits unzulässig sei, weil es sich insoweit um Inhaltsbestimmungen handele. So bestehe die gesetzliche Pflicht aus dem Glücksspielstaatsvertrag die Erlaubnis mit Inhalts- und Nebenbestimmungen zu versehen.

62 Handele es sich bei der in einer Nebenbestimmung getroffenen Regelung um eine Regelung, die zwingend mit dem Verwaltungsakt, zu dem die Nebenbestimmung ergangen ist, getroffen werden musste oder bei der es sich lediglich um die Festlegung einer Pflicht beziehungsweise Rechtsfolge gehandelt hat, die bereits auf Grundlage einer gesetzlichen Regelung bestand, sei die Nebenbestimmung nicht isoliert vom Verwaltungsakt, zu dem sie getroffen worden ist, mit der Anfechtungsklage anfechtbar. Der Antrag auf verwaltungsbehördliches Handeln mit seinem Pflichtinhalt sei im Wege der rechtsschutzintensiveren Verpflichtungsklage durchzusetzen.

63 Einen Anspruch auf glückspielrechtliche Erlaubnis nach den §§ 4 – 4d GlüStV 2021 ohne gesetzlich vorgesehene Inhaltsbestimmungen (§ 4c Abs. 2 GlüStV 2021) gäbe es wegen Beschränkung des verwaltungsbehördlichen Ermessens durch das gesetzliche Verbot, glückspielrechtliche Erlaubnisse ohne ihre Ausgestaltung in Inhaltsbestimmungen zu erteilen, nicht.

64 Grundlage, Inhalt und Umfang der durch § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 vorgesehenen Festlegungen zur Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen und der mit der Erlaubniserteilung bestehenden und übernommenen Pflichten des Veranstalters, der durch § 5 Abs. 1 S. 3 GlüStV 2021 vorgesehenen Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel in Inhalts- und Nebenbestimmungen der Erlaubnis und der durch § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV 2021 vorgesehenen Möglichkeit des Erlasses von Nebenbestimmungen glücksspielrechtlicher Erlaubnisse würden die Angaben der Klägerin nur eingeschränkt gerecht. Die Regelungen in §§ 1 VwVfG LSA, 1 Abs. 1, 36 VwVfG gälten nur vorbehaltlich inhaltsgleicher bzw. entgegenstehender Regelungen. Mit den Angaben der Klägerin in ihrer Klagebegründung, S. 3 verführt die § 36 Abs. 1, 2. Alt. VwVfG ähnelnde Regelung in § 4c Abs. 2 GlüStV 2021, von den gesetzlichen Anforderungen an Nebenbestimmungen gebundener Verwaltungsakte in § 36 Abs. 1 VwVfG auszugehen. Dabei ergebe sich aus § 36 Abs. 2 VwVfG („unbeschadet“), dass eine § 36 Abs. 1, 2. Alt. VwVfG gleichkommende Zwecksetzung das Vorliegen eines Verwaltungsaktes im verwaltungsbehördlichen Ermessen unberührt lasse. Dabei ergebe sich, dass in §§ 5 Abs. 1 S. 3 und 9 Abs. 4 S. 4 GlüStV 2021 weitere Grundlagen für Inhalts- und Nebenbestimmungen glücksspielrechtlicher Erlaubnisse geschaffen seien.

65 Auf die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse in ihrer konkreten Gestalt bestehe aufgrund der notwendig mit ihrer Erteilung zu treffenden, in das Ermessen der Erlaubnisbehörde gestellten, Regelungen des GlüStV 2021 kein Anspruch, so dass der Maßstab der gebundenen Verwaltungsentscheidung gem. § 36 Abs. 1, 2. Alt. VwVfG nach § 1 Abs. 1 VwVfG unanwendbar sei.

66 Für die in glücksspielrechtlichen Erlaubnissen getroffenen Regelungen seien unterschiedliche Maßstäbe bei der Regelung in Nebenbestimmungen vorgesehen. Dabei stünden die in § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 an die Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen und die Einhaltung der mit der Erlaubniserteilung bestehenden und übernommenen Pflichten des Veranstalters und die in § 5 Abs. 1 S. 3 GlüStV 2021 an die Ausgestaltung der Werbung anzulegenden Maßstäbe nebeneinander. Sie seien unterschiedlich. Für reine Nebenbestimmungen glücksspielrechtlicher Erlaubnisse sehe die gesetzliche Grundlage in § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV 2021 darüber hinaus von § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 abweichende Maßstäbe vor. Vom Maßstab des § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 betroffen seien lediglich Regelungen von Erlaubniserteilungsvoraussetzungen und mit der Erlaubniserteilung und der Veranstaltung erlaubnispflichtiger Glücksspiele übernommener gesetzlicher Pflichten des Veranstalters. Nicht betroffen seien Regelungen zur Ausgestaltung der Werbung nach der spezielleren gesetzlichen Grundlage in § 5 Abs. 1 S. 3 GlüStV 2021 und im Ermessen erlassene Auflagen gem. §§ 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV 2021, 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG.

67 Eine Anhörung vor Erlass der mit der Erlaubnis verbundenen Nebenbestimmungen sei nicht erforderlich gewesen. Es gäbe keine Erlaubnis ohne Nebenbestimmungen. Die Nebenbestimmungen seien mit der Erlaubnis verbunden, weshalb ein Anhörungserfordernis vor Erlass der mit der Erlaubnis verbundenen Nebenbestimmungen eine künstliche Aufspaltung der Erlaubnis und ihrer Nebenbestimmungen darstelle.

68 Die vorliegende Konstellation sei mit dem vom OVG LSA entschiedenen Fall vergleichbar, weil die Klägerin lediglich eine Konzession bis zum 31. Dezember 2022 innegehabt habe und somit zum 1. Januar 2023 nicht Inhaberin einer (vorherigen) glücksspielrechtlichen Erlaubnis oder Konzession gewesen sei. Es liege somit keine Einschränkung einer Rechtsposition vor.

69 Im Übrigen sei die nicht erfolgte Anhörung auch unionsrechtskonform. Eine Beschwer sei hier nicht gegeben, weil bei einer Gesamtbetrachtung das Übergewicht auf der Begünstigung in Form der Erlaubnis liege.

70 Die angegriffenen Nebenbestimmungen genügten im Übrigen auch dem Bestimmtheitsgebot. Zur Prüfung von Regelungsgehalt und Bestimmtheit sei nach der Rechtsprechung des BVerwG auf die Regelung in ihrer Gesamtheit unter Heranziehung ihrer Begründung abzustellen.

71 So müssten etwa die Regelungen zum Spielerschutz in den §§ 6a bis 6j GlüStV 2021 bereits bei Erlass der Erlaubnis umgesetzt sein.

72 Mit Beschluss vom 23. Januar 2023 hat das VG Darmstadt den Rechtsstreit an das erkennende Gericht verwiesen.

73 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten und die wechselseitigen Schriftsätze verwiesen. Diese sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung des Gerichts gewesen.

Entscheidungsgründe

74 Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

75 Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet.

76 Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig und insbesondere statthaft. Denn die angefochtenen Regelungen in dem Erlaubnisbescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 8. Dezember 2022 unter B.II., Nr. 5. a. Sätze 2 und 3, b und c, 15, 36 und 37 f, h, j, m, o, p, q, t, v und x sind als Nebenbestimmungen zur Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten insbesondere isoliert anfechtbar.

77 Die isolierte Anfechtung von belastenden Nebenbestimmungen gemäß § 42 Abs. 1 VwGO ist grundsätzlich statthaft (BVerwG, Beschlüsse vom 17. Juli 1995 - 1 B 23.95 - juris, vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18 - juris; Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris). Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Dies ist eine Frage der Begründetheit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit der Nebenbestimmung offenkundig von vornherein ausscheidet (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 11 C 2.00 - juris Rn. 25; Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10/18 - juris).

78 Von Nebenbestimmungen zu unterscheiden sind jedoch Inhaltsbestimmungen. Diese sind einer gesonderten Anfechtung nicht zugänglich. Eine Inhaltsbestimmung ist ein Element der Hauptregelung, die das genehmigte Handeln oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung oder das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt. Das ist der Fall, wenn die Genehmigung erst aufgrund der fraglichen Bestimmung einen vollziehbaren Gehalt erhält. Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie - innerhalb des gesetzlichen Rahmens - mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des Bescheides und nicht die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde entscheidend (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 - 7 C 9.17 - juris m.w.N.). Bei Lotterien mit geringem Gefährdungspotential hat das Bundesverwaltungsgericht angenommen, dass Merkmale, die nicht gemäß § 17 GlüStV 2021 „insbesondere“ in der Erlaubnis festzulegen sind, nicht den Gegenstand der Erlaubnis selbst bilden, also isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen sind (BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris). Als Beschränkungen, die unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis betreffen, wurden im Glücksspielrecht Regelungen über die Regionalität (HambOVG, Urteil vom 22. Juni 2017 - 4 Bf 160/14 - juris), die zeitliche Befristung (VGH BW, Beschluss vom 11. August 2022 - 6 S 790/22 - juris; HambOVG, a.a.O.) und die Mindestspieldauer (OVG SH, Urteil vom 23. März 2017 - 4 LB 4/16 - juris) bewertet. Dagegen wurden etwa Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen, Regelungen zur Einschaltung zuverlässiger Dritter, Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielervermittlerin oder beauftragten Dritten, Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe, Berichtspflichten, Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit, Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren und Auflagenvorbehalt (HambOVG, a.a.O. juris), Regelungen zum Spieler-Monitoring, zur individuellen Limiterhöhung und zur Identifizierung von Bestandskunden (VG Darmstadt, Beschluss vom 22. Dezember 2021 - 3 L 675/21.DA) sowie Regelungen zur Werbung und zur Registrierungspflicht (OVG LSA, bspw. Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23 – juris) als isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen angesehen.

79 Während Auflagen dem Betroffenen ein Dulden, Handeln oder Unterlassen aufgeben, das zum Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsakts als weitere, gesondert vollstreckbare Verpflichtung hinzutritt, verändern Inhaltsbestimmungen bzw. modifizierende Auflagen den Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsakts als solchen. Handelt es sich bei ihm – wie hier – um eine begünstigende Regelung, so liegt eine Inhaltsbestimmung oder eine modifizierende Auflage dann vor, wenn dadurch das Ausmaß der zuerkannten Vergünstigung der Sache nach qualitativ eingeschränkt und das genehmigte Verhalten selbst näher bestimmt wird. Demgegenüber regelt die Auflage zusätzliche Handlungs- oder Unterlassungspflichten, die zwar der Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen dienen, aber zur Genehmigung hinzutreten und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Genehmigung haben. Eine echte Auflage liegt demnach vor, wenn deutlich wird, dass die Einhaltung der Nebenbestimmung Bestand und Wirksamkeit der Vergünstigung nicht berühren soll (BVerwG, Urteil vom 30. September 2009, a.a.O.; OVG Weimar, Beschluss vom 10. Februar 2015 – 1 EO 356/14 –, juris Rn. 41; VGH Kassel, Beschluss vom 10. April 2014 – 9 B 2156/13 –, juris; VGH München, Urteil vom 30. Juli 2013 – 22 B 11.1459 –, juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 36 Rn. 9 ff., 74 ff.).

80 Bei den Regelungen in Nr. 5a Sätze 2 und 3 (Anzeigepflicht des Wettangebotes und Anpassung des Wettprogramms an die veröffentlichte Liste der Erlaubnisbehörde) handelt es sich um Auflagen. Eine Auflage i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die so statuierte Verhaltenspflicht ist mit dem begünstigenden Hauptverwaltungsakt akzessorisch verknüpft und selbstständig durchsetzbar (BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 - 7 C 9/17 - juris a.a.O. m.w.N.). Mit den Regelungen in B. II. Nr. 5a Sätze 2 und 3 werden der Klägerin gesonderte Handlungspflichten auferlegt im Sinne eines aktiven Tuns, als typisches Merkmal einer Auflage. Dies gilt ebenso bei den Auflagen in B. II. Nr. 5b und 5c, wonach die Klägerin das Wettprogramm an die veröffentlichte Liste spätestens binnen zwei Wochen anzupassen hat und Anträge auf Erlaubnis weiterer Wetten bestimmten Anforderungen zu genügen haben.

81 Auch die Regelung in Nr. 15 stellt eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung dar, weil es sich auch insoweit um eine Auflage handelt. Mit dieser Nebenbestimmung wird der Klägerin ebenfalls eine Handlungspflicht in Gestalt der Zurverfügungstellung von Schnittstellenzugängen zu den Servern, auf denen Wetten abgewickelt werden, auferlegt.

82 Zudem handelt es sich auch bei den Regelungen zu Rabatten und Boni in Nr. 36. um isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen in Gestalt von Auflagen. Dies folgt bereits aus dessen Satz 1, wonach die Klägerin zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GIüStV 2021 auf eigene Rechnung Preisnachlässe (Rabatte) in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) gewähren kann. Die Klägerin ist hiernach bereits nicht verpflichtet, derartige Rabatte zu gewähren und in diesem Fall die nachfolgend geregelten Einschränkungen zu beachten. Entscheidet sie sich jedoch für die Gewährung von Rabatten, hat sie nach dieser Nebenbestimmung die nachfolgenden Auflagen in Gestalt weiterer Handlungs- und Unterlassungspflichten zu beachten. Bei den in den folgenden Sätzen erfolgten Beschränkungen bei Boni- und Rabattaktionen handelt es sich jeweils um Unterlassungspflichten. Im Anschluss daran wurden weitere Handlungspflichten bei der Gewährung von Rabatten zur laufenden Überprüfung der Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen und der jährlichen Vorlage eines Berichts zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen verfügt. Auch insoweit bestehen keine Anhaltspunkte für die Qualifikation als Inhaltsbestimmung, weil die Genehmigung insbesondere nicht erst durch diese Bestimmung einen vollziehbaren Gehalt erhält.

83 Auch bei den angefochtenen Regelungen zur Werbung in Nr. 37. handelt es sich um isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021, nach dem in der Erlaubnis „Inhalts- und Nebenbestimmungen“ zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen sind, nimmt keine Bewertung vor, ob die fraglichen Regelungen jeweils Nebenbestimmungen oder Inhaltsbestimmungen sind. Die hier angefochtenen Bestimmungen B. II. Nr. 37. f, h, j, m, o, p, q, t, v und x sind als isoliert anfechtbare Nebenbestimmung zu bewerten (vgl. OVG LSA – Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23). Denn insoweit handelt es sich jeweils um Auflagen in Gestalt von Handlungs- oder Unterlassungspflichten bezüglich der Gestaltung der Werbung für das erlaubte Glücksspielangebot. Diese Bestimmungen stehen auch in keinem Zusammenhang mit verbotenem Glücksspiel. Auch ohne diese Regelungen hätte die Erlaubnis einen vollziehbaren Gehalt.

84 Die isolierte Anfechtbarkeit der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist nach der Rechtsprechung des OVG LSA (Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23 – juris) und entgegen den Ausführungen der Beklagten in Parallelverfahren auch nicht ausgeschlossen, weil es offenkundig sei, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde (vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13; VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14; jeweils juris). Die Entscheidung über die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach der Rechtsprechung des VG Düsseldorf (a. a. O.) nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hat, wäre nach der dortigen Rechtsauffassung ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe bei Annahme einer isolierten Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte. Insoweit ist jedoch nach dem im vorherigen Absatz genannten Maßstab für die Abgrenzung von isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen und Inhaltsbestimmungen maßgeblich, ob die Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden kann oder ob der Verwaltungsakt ohne sie nicht sinnvoller- und rechtmäßigerweise fortbestehen kann, was im Rahmen der Begründetheit der Klage zu prüfen ist (vgl. OVG LSA a. a. O.). Deshalb scheidet die isolierte Anfechtung einer Nebenbestimmung nicht bereits aus, wenn diese erforderlich ist, um eine Voraussetzung für den Erlass der begünstigenden Hauptregelung herbeizuführen oder einen gesetzlichen Versagungsgrund auszuräumen oder als Teil einer „einheitlichen“ Ermessensentscheidung erlassen wurde (vgl. OVG LSA a. a. O.). In solchen Fällen ist eine isolierte Anfechtbarkeit nicht offenkundig von vornherein ausgeschlossen (so speziell zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis: BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris; Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18 - juris).

85 Insoweit ist zu beachten, dass die - im Rahmen der Begründetheit, und nicht der Zulässigkeit der Klage zu prüfende - Voraussetzung, ob der Verwaltungsakt „sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann“, die Frage betrifft, ob zwischen der Nebenbestimmung und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts ein Zusammenhang besteht, der die isolierte Aufhebung ausschließt. Dabei geht es um die Teilbarkeit von Nebenbestimmung und Verwaltungsakt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - 4 C 70.80 - juris; Anfragebeschluss des 4. Senats vom 29. März 2022 - 4 C 4. 20 - juris). Unerheblich ist dagegen entgegen der o. g. und von der Beklagten zitierten Rechtsprechung, ob der verbleibende Verwaltungsakt für sich genommen rechtmäßig ist (vgl. Antwortbeschluss des 8. Senats des BVerwG, Beschluss vom 12. Oktober 2022 - 8 AV 1.22 - juris unter Aufgabe der früheren Rechtsprechung, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris). Im Rahmen der Zulässigkeit ist zudem nur zu prüfen, ob der Verwaltungsakt „offenkundig“ nicht in diesem Sinne sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann (vgl. OVG LSA a. a. O.). Eine derartige Offenkundigkeit ist entgegen der Rechtsprechung des VG Berlin (a. a. O.) und des VG Düsseldorf (a. a. O.) nicht bereits schon gegeben, wenn es sich um eine einheitliche Ermessensentscheidung handelt, weil es jedenfalls möglich erscheint, dass eine rechtmäßige Ermessensentscheidung über die zu regelnden Nebenbestimmungen auch ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen hätte getroffen werden können. Dies ist für die Annahme der Zulässigkeit einer Anfechtungsklage gegen einzelne Nebenbestimmungen nach den vorgenannten Grundsätzen ausreichend.

86 Hier ist nicht offenkundig, dass die glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht auch ohne die angefochtenen Nebenbestimmungen sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Aus den Erwägungen der Beklagten, dass die Nebenbestimmungen jeweils zwingende Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags regeln, lässt sich allein nicht ableiten, zwischen der Erlaubnis und den angefochtenen Nebenbestimmungen bestehe ein so enger Zusammenhang, dass die Erlaubnis ohne die Nebenbestimmungen offenkundig rechtmäßigerweise nicht fortbestehen könne. In der von der Beklagten in Bezug genommenen Regelung in § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 ist lediglich normiert, dass Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sind, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach dem GlüStV 2021 bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Damit ist lediglich das „Ob“ der Beifügung von Nebenbestimmungen unter Bezugnahme auf den Beurteilungsspielraum der Erforderlichkeit normiert, nicht jedoch das „Wie“ in Gestalt des hier erfolgten Umfangs der Nebenbestimmungen. Dieses steht vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörde. Hier würde auch bei isolierter Aufhebung der angefochtenen Nebenbestimmungen noch eine Vielzahl an weiteren Inhalts- und Nebenbestimmungen verbleiben, welche auch ohne das Fehlen der aufgehobenen Nebenbestimmungen nicht offenkundig rechtswidrig wären. In der Regelung in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 wird ebenfalls nur ausgeführt, dass Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen sind. Dies betrifft ebenso nur das „Ob“, nicht aber das „Wie“ in Gestalt der hier erfolgten Beifügung von Nebenbestimmungen.

87 Darüber hinaus hält die Kammer an ihrer bestehenden Rechtsprechung (Urteil vom 19. Februar 2025 – 7 A 141/23 – juris) fest, wonach der Qualifikation als Nebenbestimmungen auch nicht entgegensteht, dass Teile der hier streitgegenständlichen und in dem Bescheid vom 8. Dezember 2022 enthaltenen Regelungen bereits im GlüStV 2021 selbst geregelt sind. Es handelt sich trotz dessen nicht etwa nur um bloße Hinweise auf die Rechtslage, sondern um Nebenbestimmungen in Gestalt von Auflagen i. S. d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV. Denn zur Abgrenzung von Hinweisen und Nebenbestimmungen ist wie bei der Beurteilung des Vorliegens eines Verwaltungsaktes i. S. d. § 35 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV auf den objektiven Empfängerhorizont in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB abzustellen. Entscheidend für das Vorliegen einer hier allein zweifelhaften Regelung eines Einzelfalles mit unmittelbarer rechtlicher Außenwirkung ist hierbei, ob die Regelung ihrem objektiven Sinngehalt nach dazu bestimmt ist, Außenwirkung zu entfalten, nicht aber davon, wie sie sich im Einzelfall auswirkt (BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1989 – 6 A 2.87 – juris). Eine derart potentiell verbindliche Regelung kann auch dann anzunehmen sein, wenn eine generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes für den Einzelfall mit Bindungswirkung als bestehend oder nicht bestehend festgestellt, konkretisiert oder individualisiert wird (BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 – 9 C 54.87 – juris). Die damit verbundene Beseitigung von Unsicherheiten im Verhältnis von Staat und Bürger durch Erklärung der Verwaltung legt zugleich fest, welche Rechtsfolgen rechtsverbindlich festgestellt werden sollen (BVerwG, Urteil vom 25. April 1979 – VIII C 52.77 – juris). Das ist ausreichend; gestaltende Wirkung ist für den Verwaltungsakt nicht begriffswesentlich (BVerwG vom 25. April 1979 a. a. O.).

88 Unter Berücksichtigung des oben bereits genannten objektiven Empfängerhorizontes und der zuvor dargestellten Rechtsprechung handelt es sich auch bei den hier betroffenen Teilen der Nebenbestimmungen, mit denen lediglich Regelungen des GlüStV 2021 wiederholt werden, um Nebenbestimmungen, mit denen die geltende Rechtslage für den Einzelfall mit Bindungswirkung als bestehend festgestellt und individualisiert wird und mit Hilfe der übrigen ergänzenden Regelungen konkretisiert wird. Hierbei war insbesondere zu berücksichtigen, dass diese in einem förmlichen Bescheid vom 8. Dezember 2022 unter Abschnitt B. II. „Auflagen“ erfolgten. Sie waren gerade nicht unter dem ebenfalls in diesem Bescheid enthaltenen Abschnitt D. mit dem ausdrücklichen Titel „Hinweise“ aufgeführt und im Umkehrschluss von der ausstellenden Behörde nicht als bloße Hinweise beabsichtigt. Auch anderweitig lassen sich in dem Bescheid keine Anhaltspunkte dafür erkennen, dass damit jeweils nur ein Hinweis erfolgen sollte. Hiervon gehen auch die Beteiligten übereinstimmend nicht aus, welche beide den Regelungscharakter der Nebenbestimmungen auch insoweit nicht in Abrede gestellt haben, soweit damit Regelungen des GlüStV 2021 inhaltsgleich wiederholt werden.

89 Die hier streitgegenständlichen Nebenbestimmungen sind auch isoliert anfechtbar, weil deren Aufhebbarkeit nicht offenkundig von vornherein ausscheidet. Es handelt sich hierbei insbesondere nicht etwa um modifizierende Auflagen. Dies würde voraussetzen, dass die Auflagen keine selbstständigen Verpflichtungen beinhalten, sondern durch sie der Inhalt des Hauptverwaltungsaktes selbst unmittelbar bestimmt wird. Dies ist bei den hier streitgegenständlichen Regelungen nach den obigen Ausführungen nicht der Fall. Auch anderweitig scheidet eine isolierte Aufhebbarkeit nicht offenkundig aus.

90 Die Klage ist auch im Übrigen zulässig.

91 Insbesondere ist für die mit der Klage begehrte Aufhebung der Nebenbestimmungen B., II., Nr. 5. a. Sätze 2 und 3, b und c, 15, 36 und 37 f, h, j, m, o, p, q, t, v und x auch ein Rechtsschutzbedürfnis gegeben.

92 Dies gilt im Besonderen auch für diejenigen streitgegenständlichen Nebenbestimmungen, welche lediglich die im GlüStV 2021 bereits erfolgten Regelungen wiederholen. Zwar würde die Aufhebung dieser Regelungen in den streitgegenständlichen Nebenbestimmungen nicht dazu führen, dass die Klägerin nicht mehr an diese Regelungen gebunden wäre, weil diese sich bereits aus dem Gesetz ergeben. Trotz dessen ist mit der Aufhebung dieser Regelungen ein rechtlicher Vorteil für die Klägerin verbunden, welcher ihr Rechtsschutzbedürfnis auch insoweit begründet. Denn nach § 4d Abs. 4 GlüStV 2021 kann bei Verletzung der nach § 4c Absatz 2 festgelegten Inhalts- und Nebenbestimmungen der Erlaubnis die zuständige Behörde den Erlaubnisinhaber unter Setzung einer angemessenen Frist zur Einhaltung der Pflichten auffordern. Werden nach Ablauf der Frist die Pflichten nicht oder nicht vollständig erfüllt, kann die zuständige Behörde unter Berücksichtigung der Schwere des Verstoßes insbesondere folgende Maßnahmen ergreifen: 1. öffentliche Abmahnung mit erneuter Fristsetzung, 2. Aussetzung der Erlaubnis für drei Monate, 3. Reduzierung der Dauer der Erlaubnis um ein Viertel der gesamten Laufzeit oder 4. Widerruf der Erlaubnis.

93 Die Klage ist bezüglich der von der Klägerin in zulässiger Weise isoliert angefochtenen Nebenbestimmungen unter B., II., Nr. 5. a. Sätze 2 und 3, b und c, 15, 36 und 37 f, h, j, m, o, p, q, t, v und x auch begründet, weil diese bereits formell rechtswidrig sind und die Klägerin in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

94 Die formelle Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 8. Dezember 2022 ergibt sich bereits daraus, dass die Klägerin vor Erlass dieser Nebenbestimmungen nicht nach § 28 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV angehört worden ist, kein Ausnahmefall nach § 28 Abs. 2 und 3 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV vorliegt und die Anhörung nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV nachgeholt worden ist. Die Kammer hält insoweit auch nach nochmaliger Prüfung und unter Berücksichtigung der dargelegten Rechtsprechung des OVG LSA (Beschluss vom 23. Juli 2025 – 3 M 56/25 – juris) an ihrer bestehenden Kammerrechtsprechung fest (vgl. zuletzt Beschluss vom 8. Mai 2025 – 7 B 279/25 HAL – juris).

95 Nebenbestimmungen unterliegen denselben verfahrensrechtlichen Vorschriften wie die Hauptregelung. Insbesondere dürfen sie gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG grundsätzlich nur nach vorher erfolgter Anhörung ergehen (vgl. BeckOK VwVfG/Tiedemann VwVfG § 36 Rn. 31, 32; Kopp Ramsauer § 36 Rn. 85; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. November 2009 – 18 K 551/09 - juris). Dies gilt entgegen der Auffassung der Beklagten (unter Berufung auf die Entscheidung des OVG LSA, Beschluss vom 23. Juli 2025 – 3 M 56/25 – juris) auch dann, wenn sie – wie hier – gleichzeitig mit einem begünstigenden Verwaltungsakt verbunden werden (vgl. VG Neustadt (Weinstraße), Beschluss vom 21. Februar 2017 – 4 L 101/17.NW; VG Braunschweig, Urteil vom 20. Dezember 2022 – 2 A 290/19; jeweils juris).

96 Nach § 28 Abs. 1 VwVfG ist vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Handelt es sich bei dem Verwaltungsakt um eine Ermessensentscheidung, so gehören zu den erheblichen Tatsachen auch diejenigen Umstände, die für die Ermessensausübung erheblich sind. Ein Verwaltungsakt der "Eingriffsverwaltung" liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.81 – juris) immer dann vor, wenn der zu erlassende Verwaltungsakt in die bisherige Rechtsstellung des Beteiligten eingreift. Dies ist der Fall, wenn durch den Verwaltungsakt die bisherige Rechtsstellung des Beteiligten zu seinem Nachteil verändert wird, ihm eine rechtliche Verpflichtung auferlegt, insbesondere von ihm ein Tun oder Unterlassen gefordert wird (Umwandlung eines status quo in einen status quo minus; vgl. die amtliche Gesetzesbegründung zu § 24 Abs. 1 des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung, BT-Drucksache 7/910, Seite 51). Dagegen genügt es nicht, wenn der Erlass eines Verwaltungsakts abgelehnt wird, der erst eine Rechtsposition gewähren soll (vgl. BTDrs. 7/910 a. a. O.; Urteil des BVerwG vom 30. April 1981 - BVerwG 3 C 135.79 - juris). Ein Eingriff im Sinne von § 28 Abs. 1 VwVfG liegt insbesondere dann vor, wenn durch den Verwaltungsakt ein früherer, den Beteiligten begünstigender Verwaltungsakt für nichtig erklärt, zurückgenommen oder widerrufen oder sonst zum Nachteil des Beteiligten verändert wird (s. zu diesem Absatz BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.81 – juris). Durch die Verwendung des Wortes „insbesondere“ wird hierbei deutlich, dass es entgegen der Ansicht der Beklagten nicht zwingend erforderlich ist, dass der begünstigende Verwaltungsakt zeitlich vor der nachteiligen Veränderung liegen muss. Die Auffassung des OVG LSA (Beschluss vom 23. Juli 2025 – 3 M 56/25 – juris), wonach hiermit nicht zum Ausdruck kommt, dass auch unmittelbar mit der Begünstigung verbundene Einschränkungen als nachteilige Veränderungen der Rechtsposition und damit als Eingriff anzusehen sein sollen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Denn der Verweis auf die vorgenannte Rechtsprechung des BVerwG bringt lediglich zum Ausdruck, dass ein Anhörungserfordernis vom BVerwG bereits in seiner damaligen Rechtsprechung auch für die hier vorliegende Fallkonstellation nicht ausgeschlossen worden ist, auch wenn sie damals nicht ausdrücklich für die hier vorliegende Konstellation festgestellt worden ist, worauf das OVG LSA in seinem Beschluss (a.a.O.) auch zutreffend verweist.

97 Die vorgenannte Entscheidung des BVerwG behandelte dabei eine Entscheidung, die allein auf die Gewährung einer Leistung gerichtet war. Grundsätzlich hat das Gericht hier entschieden, dass vor der Ablehnung eines Verwaltungsaktes, mit dem lediglich eine Vergünstigung gewährt werden soll, eine Anhörung vor dessen Ablehnung nicht erforderlich ist. Insofern wird darauf abgestellt, dass die Anhörungspflicht nur bei der sogenannten Eingriffsverwaltung erforderlich sei, also für solche beschwerenden Verwaltungsakte, mit denen die Behörde in die Rechtssphäre des Bürgers eingreift und gegen die dem Bürger die Anfechtungsklage zusteht. Sie kann auf die einen Antrag ablehnenden Verwaltungsakte der "Leistungsverwaltung" nicht entsprechend angewandt werden. Denn bei diesen Verwaltungsakten hat der Beteiligte regelmäßig bei der Antragstellung hinreichend Gelegenheit, alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen vorzutragen. Deshalb ist im Regelfall eine nochmalige Anhörung vor der Ablehnung des Antrags nicht geboten (vgl. Urteil des BVerwG vom 30. April 1981 - BVerwG 3 C 135.79 – juris).

98 Hier liegt der Fall jedoch anders, weil es sich nicht um einen im vorgenannten Sinne beschriebenen „Regelfall“ handelt. Zwar hat die Klägerin hier ebenfalls einen begünstigenden Verwaltungsakt in Form einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten beantragt. Die vorliegende Fallkonstellation ist jedoch atypisch. Sie ist durch mehrere Besonderheiten gekennzeichnet, die für sich zusammengenommen, eine Ausnahme vom Regelfall darstellen. Zunächst ist auf den Umfang der zu der Erlaubnis verhängten Nebenbestimmungen abzustellen. Diese umfassen 37 Bestimmungen, die teilweise bis zum Buchstaben x untergliedert sind und eine Fülle unterschiedlichster Regelungen beinhalten. Damit einhergehend ist zu konstatieren, dass es sich hierbei um völlig neues Recht handelt, das mit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages 2021 zum 1. Juli 2021 erstmalig Anwendung gefunden hat. Es war für die Klägerin überhaupt nicht absehbar, wie die Verwaltung die neuen Bestimmungen und Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages in welchem Maße und mit welchen Einzelheiten umsetzen würde. Der Klägerin war es damit verwehrt – wie sonst regelmäßig üblich – alle für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen im Rahmen der Antragstellung vorzutragen. Ihr fehlte die nach der oben genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes vorausgesetzte „hinreichende Gelegenheit“ dazu. Erschwerend kommt hier hinzu, dass nach dem bei Erlass der Erlaubnis am 8. Dezember 2022 anzuwendenden Landesrechts des Landes Hessen ein Vorverfahren nicht statthaft war (vgl. § 16a Abs. 2 S. 1 HessAGVwGO i.V.m. § 27p Abs. 1 Nr. 3 GlüStV 2021) und auch nach Funktionsnachfolge der Beklagten zum 1. Januar 2023, der die Anwendung des Sitzlandes Sachsen-Anhalt vorschreibt, nicht statthaft ist (vgl. §§ 27a Abs. 3, 27e Abs. 1 u. § 27 l Abs. 2 GlüStV 2021 i.V.m. § 8a AG VwGO LSA i.V.m. § 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Durch das Vorverfahren bekommt der Bürger die Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit, aber auch die Zweckmäßigkeit eines Verwaltungsaktes einer behördlichen Kontrolle zu unterziehen. Im Rahmen eines solchen Widerspruchsverfahren kann der Bürger rechtliche und tatsächliche Einwände gegen die Rechtmäßigkeit und die Zweckmäßigkeit von Nebenbestimmungen vortragen, die die Verwaltung sodann zu überprüfen hat (§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Diese Möglichkeit steht Antragstellern durch den Ausschluss des Vorverfahrens nicht zu, sie sind gezwungen, ihre Einwände im Klageweg vorzubringen. Mit dem Wegfall des Vorverfahrens wird den Antragstellern nicht nur eine Überprüfungsinstanz genommen, zugleich entfällt für sie auch jegliche Möglichkeit eine Überprüfung der Zweckmäßigkeit von Nebenbestimmungen zu erlangen, weil den Verwaltungsgerichten eine Zweckmäßigkeitskontrolle nicht zusteht. Dies alles zusammen stellt für die erkennende Kammer einen derart atypischen Fall dar, der es rechtfertigt, im Einklang mit der oben zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung, in der das Bundesverwaltungsgericht durch die Verwendung der Begriffe „regelmäßig“ und „im Regelfall“ die „Tür für Abweichungen ausdrücklich einen Spalt offengelassen hat“, hier eine vorherige Anhörungspflicht anzunehmen.

99 Die Voraussetzungen für die Annahme einer Anhörungspflicht nach § 28 Abs. 1 VwVfG waren für die hier vorliegende Konstellation eines Erlaubnisbescheides mit Beifügung von belastenden Nebenbestimmungen bereits nach nationalem Recht gegeben. Die Pflicht zur Anhörung folgt hier zudem aus dem Rechtsstaatsprinzip. Darüber hinaus ist ein derartiges Anhörungserfordernis erst recht bei Vornahme der gebotenen unionsrechtskonformen Auslegung dieser Regelung im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gegeben.

100 Der Klägerin wurde mit der unter A. erteilten Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten im Internet und im stationären Bereich ein Recht erteilt und damit deren Rechtskreis erweitert, welcher durch die beigefügten Nebenbestimmungen wieder beeinträchtigt wurde.

101 Die Kammer konnte vorliegend offenlassen, ob sich aus der bereits zuvor mit Bescheid vom 29. Juni 2021 erteilten Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten eine geschützte Rechtsposition ergeben hat. Zwar ist der Klägerin zuzugeben, dass sich der vorliegende Sachverhalt insoweit von dem der Entscheidung des OVG LSA vom 23. Juli 2023 (3 M 56/25 – juris) unterscheidet, weil die dortige Veranstalterin erstmalig eine Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten erhalten hat. Allerdings muss hier berücksichtigt werden, dass die vorhergehende Konzession der Klägerin zur Veranstaltung von Sportwetten bis zum Ablauf des 31. Dezember 2022 befristet war und die Erlaubnis vom 8. Dezember 2022 erst mit Wirkung vom 1. Januar 2023 erteilt wurde. Danach spricht vieles dafür, dass die Klägerin trotz des nahtlosen Anschlusses aus der zuvor erteilten Erlaubnis keine geschützte Rechtsposition ableiten kann. Dies bedurfte vorliegend jedoch keiner Entscheidung, weil nach Auffassung der Kammer der erforderliche Eingriff in die Rechte eines Beteiligten gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG deshalb vorliegt, weil durch die angefochtenen Nebenbestimmungen, die mit der Erteilung der Erlaubnis begründete Rechtsstellung nachteilig wieder abgeändert worden ist. Dabei ist mit der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 26. Oktober 1993 – 14 S 2085/93 – juris) zu beachten, dass die selbständig anfechtbaren Nebenbestimmungen neben der eigentlichen Erlaubnis stehen und in rechtlicher Hinsicht keine (Teil-)Ablehnung der begehrten Erlaubnis darstellen. Diese Nebenbestimmungen greifen hier insbesondere in die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) und in die Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 GG) ein.

102 Für diese Interpretation eines Rechtseingriffs spricht ferner § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG, der als Ausnahmetatbestand gerade voraussetzt, dass auch in Antragsverfahren grundsätzlich eine Anhörungspflicht besteht (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer (Hrsg.), VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 28 Rn. 27; Schneider, in: Schoch/ders. (Hrsg.), Verwaltungsrecht, § 28 VwVfG, Juli 2024 (5. EL), § 28 VwVfG Rn. 25). Denn hiernach kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere, wenn von den tatsächlichen Angaben eines Beteiligten, die dieser in einem Antrag oder einer Erklärung gemacht hat, nicht zu seinen Ungunsten abgewichen werden soll. Die vom OVG LSA in seiner Entscheidung vom 23. Juli 2025 (a.a.O.) genannten Anwendungsbereiche, welche für § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG bei Ablehnung eines Anhörungserfordernisses bei gleichzeitigem Erlass von Erlaubnis und Nebenbestimmungen verbleiben würden, erscheinen nicht ausreichend, um dieser Regelung einen erheblichen Anwendungsbereich zukommen zu lassen und diese nicht leer laufen zu lassen. Denn ein Widerruf, eine Rücknahme oder Einschränkung nach Erlass eines Verwaltungsaktes aufgrund der Angaben eines Beteiligten, die dieser bereits in seinem Antrag gemacht hat (vgl. § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG) würde voraussetzen, dass die Behörde diese Angaben im Antrag bei Erlass des Verwaltungsaktes zunächst nicht oder nicht ausreichend berücksichtigt hat und zudem trotz dessen kein Vertrauensschutz des Bürgers einer derartigen Maßnahme entgegensteht.

103 Die belastende Wirkung der streitgegenständlichen Inhalts- und Nebenbestimmungen entfällt auch nicht dadurch, dass diese Erlaubnis von den im GlüStV 2021 geregelten Voraussetzungen abhängig ist und in einer derartigen Erlaubnis nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sind, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Denn hiernach ist die Beifügung von Inhalts- und Nebenbestimmungen nur dem Grunde nach erforderlich, nicht jedoch zwingend in dem vom Regierungspräsidium Darmstadt beim Erlass des Bescheides vom 8. Dezember 2022 vorgenommenen Umfang. Die Art und der Umfang der Nebenbestimmungen stand vielmehr im Ermessen der Behörde, vgl. § 36 Abs. 2 VwVfG.

104 Der von der Beklagten vertretenen Auffassung (unter Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. Oktober 1993 - 14 S 2085/93 – juris und OVG LSA, Beschluss vom 23. Juli 2025, a.a.O.), wonach es bei Fällen, bei denen eine Nebenbestimmung nicht nachträglich erlassen, sondern unmittelbar mit dem begünstigenden Verwaltungsakt verbunden wird, denkbar sei, einen Eingriff in Rechte eines Beteiligten i. S. d. § 28 Abs. 1 Satz 1 VwVfG abzulehnen, folgt die Kammer nicht. Dies würde die Annahme erfordern, dass erst durch den Erlass des begehrten Verwaltungsakts eine Rechtsposition vermittelt wird, die von vornherein eine Einschränkung durch die gleichzeitig erlassene Nebenbestimmung erfährt, so dass ein "Eingriff" in eine vorhandene Rechtsstellung möglicherweise nicht gegeben ist. Eine Umwandlung des status quo in einen status quo minus (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982, a. a. O.) könnte dann nicht gegeben sein.

105 Dem steht jedoch neben den oben dargestellten Gründen insbesondere entgegen, dass der Wortlaut von § 28 Abs. 1 VwVfG nur einen Eingriff in Rechte eines Beteiligten und nicht zwingend die Verbescheidung eines bestehenden Anspruches erfordert. Erfasst sind damit auch alle belastenden Verwaltungsakte, die eine bestehende rechtlich geschützte Position eines Beteiligten beeinträchtigen (BeckOK VwVfG/AW. VwVfG § 28 Rn. 12). Der Wortlaut von § 28 Abs. 1 VwVfG stellt hiernach für das Anhörungserfordernis bezüglich der isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen kein Hindernis dar, weil auf die hier in Gestalt der erteilten Erlaubnis erfolgte Begünstigung ein Rechtsanspruch bestand und einer Beschränkung dieses Anspruches in diesem Fall ebenfalls Eingriffscharakter zukommt.

106 Auf die von der Klägerin begehrte glücksspielrechtliche Erlaubnis bestand zum Zeitpunkt der Erteilung des streitgegenständlichen Erlaubnisbescheides ein Rechtsanspruch, weil bei dem hier unstreitigen Vorliegen der Voraussetzungen für die Veranstaltung von Sportwetten im Internet und im terrestrischen Bereich zur Überzeugung der Kammer ein Genehmigungsanspruch bestand (so auch: OVG LSA, Beschluss vom 9. Dezember 2024 – 3 M 169/24 – juris, Rn. 41; offengelassen, aber dazu tendierend: OVG LSA, Beschluss vom 23. Juli 2025 – 3 M 56/25 – juris).

107 Denn im Bereich des Glückspielrechts wurde in § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt statuiert, dass lediglich eine präventive Kontrolle von grundrechtlich geschützten Handlungen ermöglichen soll (vgl. Hamacher/Krings/Otto – Glücksspielrecht – 1. Auflage 2022 - § 4 Rn. 4). Hierfür spricht insbesondere, dass mit der Neufassung des hier anwendbaren GlüStV 2021 die bis zum 30. Juni 2021 geltende Fassung von § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV, wonach ausdrücklich normiert wurde, dass auf die Erteilung einer Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, bewusst gestrichen und damit ersatzlos weggefallen ist (vgl. Hamacher/Krings/Otto a. a. O.). Insoweit ergibt sich auch aus den von der Beklagten in einem Parallelverfahren erfolgten Ausführungen zu § 4 Abs. 2 auf Seite 35 der oben bereits dargestellten Erläuterungen des GlüStV 2021 nichts anderes. In den Erläuterungen des GlüStV 2021 wird hierzu ausgeführt, dass der Staatsvertrag damit keine Aussage mehr dazu enthalte, ob ein Rechtsspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis besteht oder nicht und sich das Bestehen oder Nichtbestehen eines Anspruchs im Einzelfall sich vielmehr nach konkreten Bestimmungen zu der begehrten Erlaubnis und nach den allgemeinen Regeln des Rechtsstaats richtet. Dies war aber aufgrund der Stellung dieser Aussage in den Erläuterungen ersichtlich nur auf die Regelung in § 4 Abs. 2 GlüStV 2021 bezogen und nicht auf die Regelung in § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021. Zudem ist auch nach diesen Erläuterungen ein Erlaubnisanspruch nach konkreten Bestimmungen zu der begehrten Erlaubnis und nach den allgemeinen Regeln des Rechtsstaats gegeben. Denn hierfür ist insbesondere die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV sowie die Berufsfreiheit in Art. 12 GG heranzuziehen (vgl. Hamacher/Krings/Otto a. a. O.). Des Weiteren ist zu beachten, dass der gesetzliche Ausschluss eines Erlaubnisanspruchs in der dargestellten früheren Fassung des GlüStV vom Gesetzgeber bewusst gestrichen worden ist und anderweitig nunmehr keine gesetzlichen Regeln mehr ersichtlich sind, welche der Annahme eines Erlaubnisanspruchs entgegenstehen. Für die hier betroffene Veranstaltung von Sportwetten kommt im Wortlaut der Regelung in § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 vielmehr ein Anspruch auf Erlaubniserteilung zum Ausdruck. Denn nach dieser Regelung wird die Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten, Online-Poker oder virtuellen Automatenspielen auf Antrag erteilt.

108 Der Erlaubnisanspruch wurde nicht erst durch dessen Verbescheidung begründet. Dieser bestand vielmehr beim hier unstreitigen Vorliegen von dessen Voraussetzungen bereits vor dessen Verbescheidung und wurde durch die mit der Erlaubniserteilung erfolgten streitgegenständlichen Nebenbestimmungen nachträglich eingeschränkt. Anders wäre dies zu beurteilen, wenn die Begünstigung im Ermessen der Behörde steht. Denn dann besteht noch kein Rechtsanspruch im konkreten Fall, sondern dieser muss durch den versagten Verwaltungsakt erst geschaffen werden. Dies ist hier jedoch bezüglich der Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten nach den vorhergehenden Ausführungen nicht gegeben, weil bei Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 ein Anspruch besteht. Die mittels Nebenbestimmungen teilweise erfolgte Versagung der Genehmigung beeinträchtigt den vorhandenen Rechtskreis der Klägerin, auch wenn deren Anspruch auf eine (unbeschränkte) Erlaubnis zuvor noch nicht mittels eines Verwaltungsakts in Gestalt eines Erlaubnisbescheides konkretisiert worden war.

109 Die Kammer hält auch angesichts der Entscheidung des OVG LSA vom 23. Juli 2025 (a.a.O.) an ihrer Rechtsauffassung fest, dass es einen nicht auflösbaren Wertungswiderspruch darstellt, wenn Konstellationen, in denen die Begünstigung zugleich mit einer Nebenbestimmung verbunden wird und Fälle, in denen zunächst die Begünstigung gewährt und wenig später der Erlass von Nebenbestimmungen erfolgt, anders behandelt werden. Denn für die Annahme, dass bei einer nachträglichen Nebenbestimmung eine Anhörung erforderlich ist, bei einer gleichzeitig erlassenen Nebenbestimmung hingegen nicht, ist kein nachvollziehbarer und rechtlich erheblicher Grund ersichtlich. Bei einer nachträglich erlassenen Nebenbestimmung wird indes sowohl in der Rechtsprechung als auch in der Literatur unstreitig ein Anhörungserfordernis angenommen, weil ein Eingriff in Rechte eines Beteiligten i. S. d. § 28 Abs. 1 VwVfG offensichtlich gegeben ist. Werden einem Verwaltungsakt nachträglich, d. h. nach seinem Erlass, Nebenbestimmungen beigefügt, so ist ihre Rechtsnatur hiernach nicht anders zu beurteilen, als wenn sie gleichzeitig mit dem Hauptverwaltungsakt erlassen werden (s. HK-VerwR/Rainer Störmer VwVfG § 36 Rn. 41).

110 Soweit das OVG LSA in der zitierten Entscheidung ausführt, dass es sich beim Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts, der (belastende) Nebenbestimmungen enthält, nicht um einen Verwaltungsakt handelt, der in Rechte des Betroffenen eingreift, weil der status quo nicht zu Lasten des Betroffenen verändert wird, folgt die Kammer dem nur eingeschränkt. Richtig ist, dass die Klägerin mit der Erteilung der Erlaubnis mehr erlangt hat, als sie zuvor besessen hatte, in dem sie nun öffentliches Glücksspiel veranstalten darf. Soweit durch den gleichzeitigen Erlass der belastenden Nebenbestimmungen kein Eingriff in eine geschützte Rechtsposition zu Lasten der Klägerin gesehen wird, überzeugt das jedoch nicht.

111 Dem liegt folgende Überlegung zu Grunde. Der zu erreichende Status quo, also die geschützte Rechtsposition, ist gesetzlich dahingehend definiert, dass die Klägerin eine Erlaubnis mit belastenden Inhalts- und Nebenbestimmungen erhält. Eine Erlaubnis ohne Nebenbestimmungen ist nach dem Gesetz nicht möglich. Um jedoch bestimmen zu können, ob durch den Erlass der Nebenbestimmungen die Einschränkung einer geschützten Rechtsposition vorliegt, muss der status quo definiert werden. Das ist vorliegend aber nicht möglich, weil aufgrund der Vorgaben des GlüStV 2021 die Erlaubnis mit den erforderlichen Nebenbestimmungen zu versehen ist. Da es sich hierbei um eine Ermessensentscheidung der Behörde handelt, kann vor deren Erlass nicht eingeschätzt werden, inwiefern diese in diese (ideale) Rechtsposition eingreifen. Dann wäre aber ein status quo minus nie denkbar, weil der status quo ein Ideal ist, den nur die Behörde kennt. Daher steckt in jedem status quo, der allein durch die Behörde definiert wird, ein status quo minus, also ein weniger, als der Anbieter beantragt hat. Der Anbieter kann vor Erlass der, von der Behörde als erforderlich erachteten, Nebenbestimmungen keinen Vortrag tätigen. Ihm muss es bereits deshalb zuvor möglich sein, effektiv auf das Verwaltungsverfahren Einfluss zu nehmen.

112 Die gebotene Anhörung ergibt sich zur Überzeugung der Kammer zudem nicht erst aus § 28 VwVfG, sondern bereits aus dem Rechtsstaatsprinzip. Der für das Verwaltungsverfahren hier abzuleitende Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs hat die Funktion dem Betroffenen die Möglichkeit zu geben, vorher effektiv auf das Verwaltungsverfahren und dessen Ergebnis Einfluss zu nehmen. Dieser Aspekt ist eine Essentiale des Anspruchs auf Gewährung rechtlichen Gehörs (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 19. April 2018 – 11 S 311/18 – juris). An dieser zu fordernden Möglichkeit der vorherigen Einflussnahme fehlt es, wenn – wie hier – dem Betroffenen die Vielzahl von beabsichtigten Nebenbestimmungen nicht bekannt gegeben wird. Ein bloßer nachträglicher Rechtsschutz ist insofern nicht ausreichend, weil der Antragsteller bereits vorher, d.h. vor Erlass des Bescheides, die Möglichkeit haben muss, effektiv auf das Verfahren und das Ergebnis Einfluss zu nehmen. Dies gilt jedenfalls in einem Fall wie hier, bei dem mit der Erlaubnis eine derart umfangreiche Regelung von Nebenbestimmungen erfolgt, mit denen die Klägerin nicht rechnen konnte.

113 Die vorgenannte Auslegung von § 28 Abs. 1 VwVfG auch auf Konstellationen wie hier, bei denen gleichzeitig mit der begehrten Begünstigung deren Einschränkung durch belastende Nebenbestimmungen erfolgt, entspricht darüber hinaus der hier gebotenen unionsrechtskonformen Auslegung dieser Verfahrensregelung. Selbst wenn man mit der Beklagten die Anwendung von § 28 VwVfG nach nationalem deutschen Verwaltungsrecht allein auf ausschließlich belastende Verwaltungsakte beschränken und damit eine Anwendung auf isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen, die einem begünstigenden Verwaltungsakt – wie hier – gleichzeitig beigefügt werden, negieren würde, wäre für den hier betroffenen indirekten Vollzug von Unionsrecht jedenfalls eine erweiternde unionsrechtskonforme Auslegung des § 28 VwVfG geboten, die eine Anhörungsgebot auch für derartige Konstellationen gebietet (vgl. hierzu Stelkens/Bonk/Sachs/Kallerhoff/Mayen VwVfG § 28 Rn. 74 m. w. N.).

114 Denn das Unionsrecht sieht eine Anhörungspflicht unabhängig von der Rechtsform des Handelns vor und macht dieses nicht von einer zeitlich vorhergehenden Begünstigung abhängig. Die Wahrung der Verteidigungsrechte ist nach gefestigter Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 – C-276/16 – juris m. w. N.) ein tragender Grundsatz des Unionsrechts, mit dem der Anspruch darauf, in jedem Verfahren gehört zu werden, untrennbar verbunden ist. Nach diesem Grundsatz, der nach dem EuGH anwendbar ist, wann immer die Verwaltung beabsichtigt, gegenüber einer Person eine sie beschwerende Maßnahme zu erlassen, müssen die Adressaten von Entscheidungen, die ihre Interessen spürbar beeinträchtigen, in die Lage versetzt werden, ihren Standpunkt zu den Elementen, auf die die Verwaltung ihre Entscheidung zu stützen beabsichtigt, sachdienlich vorzutragen. Diese Verpflichtung trifft die Behörden der Mitgliedstaaten, wenn sie Entscheidungen erlassen, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, auch dann, wenn die anwendbare Regelung eine solche Formalität nicht ausdrücklich vorsieht (vgl. EuGH a. a. O. m. w. N.).

115 Der EuGH lässt hiernach für eine Anhörungspflicht bereits genügen, dass die Interessen des Adressaten durch die Entscheidung spürbar beeinträchtigt werden. Dies ist hier in Anbetracht der oben bereits dargestellten erheblichen Einschränkungen durch die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen aus Sicht der Kammer offensichtlich gegeben. Denn ein solcher spürbarer Nachteil ist bereits gegeben, wenn die Bagatellgrenze überschritten ist (vgl. Groeben, von der/Schwarze/Matthias Klatt GRC Art. 41 Rn. 13). Soweit das OVG LSA in seinem Beschluss vom 23. Juli 2025 (a.a.O.) ausführt, dass es sich bei den streitgegenständlichen Nebenbestimmungen nicht um spürbare Beeinträchtigungen gehandelt habe, weil bei einer Gesamtbetrachtung die Begünstigung durch die Erlaubnis überwiege, folgt die Kammer dieser Auffassung nicht. Dass der EuGH eine solche Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung eines Übergewichtes vornimmt, ist schon nicht ersichtlich.

116 Darüber hinaus überzeugt es auch nicht, wenn das OVG LSA bei der Auslegung und Anwendung von Art. 41 Abs. 2 b GRCh Nebenbestimmungen zu einem begünstigenden Verwaltungsakt als nicht spürbare Beeinträchtigung ansieht, demgegenüber aber davon spricht, dass die Erteilung der Erlaubnis durch den Erlass von Nebenbestimmungen nur im begrenzten Umfang erfolgt. Überdies führt das OVG LSA in dem Beschluss vom 23. Juli 2025 selbst aus, dass Nebenbestimmungen rechtlich das durch die Hauptregelung gewährte Recht einschränken. Es stellt insofern einen Widerspruch dar, diese Einschränkungen nicht als spürbare Beeinträchtigung des Interesses der Erlaubnisinhaberin anzusehen.

117 Insoweit ist zudem zu beachten, dass eine ausreichende Verteidigung der Klägerin in Gestalt des sachdienlichen Vortrages ihres Standpunktes auch nicht allein durch deren Antragstellung und die hierfür erforderliche Einreichung von umfangreichen Unterlagen möglich war (so aber: OVG LSA, Beschluss vom 23. Juli 2025, a.a.O). Nach Auffassung des OVG LSA ist es dem Antragsteller im Antragsverfahren, anders als bei der Eingriffsverwaltung, regelmäßig möglich alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen selbst vorzutragen und auch seine Rechtsauffassung bereits zu äußern. Die Kammer folgt dieser Ansicht für die hier vorliegende Konstellation nicht, weil die Klägerin, trotz der bereits 2021 erteilten Sportwettenkonzession, nicht mit dem Umfang und der Art und Weise der vom Regierungspräsidium Darmstadt erfolgten zahlreichen Nebenbestimmungen rechnen konnte (vgl. dazu auch die obigen Ausführungen zum Vorliegen eines atypischen Falles). Denn diese waren zuvor weder in allgemeiner Form veröffentlicht noch der Klägerin im Einzelfall zuvor bekannt gegeben worden. Selbst wenn man, wie das OVG LSA in seinem Beschluss vom 23. Juli 2025 (a.a.O.) davon ausgeht, dass es der Klägerin möglich gewesen wäre, hinsichtlich der Werberegulierungen und der Boni und Rabatte bereits umfangreich im Erlaubnisverfahren vortragen zu können, war ihr der Umfang der Regulierungen gleichwohl nicht bekannt. Eine mögliche Verpflichtung ins Blaue hinein vorzutragen und hierzu Stellung zu nehmen kann von der Klägerin nicht verlangt werden.

118 Die Bekanntgabe von beabsichtigten Nebenbestimmungen wäre dem Regierungspräsidium Darmstadt indes ohne weiteres auch möglich gewesen. Dies ist in anderen Rechtsgebieten, bei denen gleichzeitig mit einer Vergünstigung Auflagen erteilt werden, wie beispielsweise bei einer Baugenehmigung unter Auflagen, im Übrigen üblich und entspricht aus den bereits dargestellten Gründen der gebotenen Auslegung von § 28 Abs. 1 VwVfG.

119 Der Anwendungsbereich des unionsrechtlichen Anhörungsgebots ist mit dem Kriterium der beschwerenden Maßnahme oder – wie oben ausgeführt – der spürbaren Beeinträchtigung – deutlich weiter als der von der Beklagten in Bezug genommene Begriff des allein belastenden Verwaltungsaktes, weil dieser im Lichte des Art. 41 Abs. 2 lit. a) GRCH auszulegen ist. Hiernach umfasst das Recht auf eine gute Verwaltung insbesondere das Recht einer jeden Person, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird. Dieser Maßstab („nachteilige individuelle Maßnahme“) würde sogar Realakte und die Ablehnung von Begünstigungen umfassen, jedenfalls aber die hier vorliegende zeitgleiche Beifügung von isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen eines begünstigenden Verwaltungsaktes. Ganz in diesem Sinne hat der EuGH in neueren Entscheidungen zum unionsrechtlichen Ausländerrecht betont, dass der allgemeine Grundsatz des Unionsrechts über die Wahrung der Verteidigungsrechte den Anspruch des Betroffenen umfasst, in jedem seinen Antrag betreffenden Verfahren gehört zu werden (vgl. EuGH, Urteil vom 5. November 2014 – C-166/13 – juris). Dieses Recht ist nach dem EuGH integraler Bestandteil der Achtung der Verteidigungsrechte, die einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts darstellen. Das Recht auf Anhörung garantiert jeder Person die Möglichkeit, im Verwaltungsverfahren, bevor ihr gegenüber eine für ihre Interessen nachteilige Entscheidung erlassen wird, sachdienlich und wirksam ihren Standpunkt vorzutragen (s. EuGH a. a. O.). Die Beifügung der isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen des hier streitgegenständlichen Erlaubnisbescheides stellt jedenfalls eine nachteilige Entscheidung für die Klägerin dar, welche eine Erlaubnis ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen begehrt hat.

120 Entscheidungserheblich i. S. d. § 28 Abs. 1 Satz 1 VwVfG sind dabei diejenigen Tatsachen, auf die es nach der rechtlichen Einschätzung der Behörde bei Erlass des Verwaltungsaktes ankommt. Die Behörde muss deshalb im Anhörungsschreiben darstellen, welche Tatsachen sie in ihrer Entscheidung zugrunde legen will. Es muss praktisch der Sachverhalt in der Art eines wesentlichen Ergebnisses der Ermittlungen aufbereitet und dem Beteiligten mitgeteilt werden. Weil die Anhörung auch der Verhinderung einer Überraschungsentscheidung dient, folgt daraus für die Behörde, dass sie ihrer Entscheidung nur diejenigen wesentlichen Tatsachen zugrunde legen darf, zu denen der Beteiligte Stellung nehmen konnte. Darüber hinaus muss die Anhörungsmitteilung deutlich machen, dass darin die Anhörung liegt. Sie muss zudem den beabsichtigten Verwaltungsakt nach Art und Inhalt mit der geforderten Handlung, Duldung oder Unterlassung so konkret umschreiben, dass für den Beteiligten hinreichend klar ist, weshalb und wozu er sich äußern können soll und mit welcher eingreifenden Entscheidung er zu welchem ungefähren Zeitpunkt zu rechnen hat (vgl. nur Kallerhoff / Mayen, in: Stelkens /Bonk / Sachs, VwVfG, 10. Auflage 2023, § 28 Rn. 35 mit zahlreichen Nachweisen aus der höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung). Hierbei muss sie die tatsächlichen und rechtlichen Aspekte des Einzelfalles herausstellen, die für die Entscheidung bestimmend sind (s. Kallerhoff / Mayen a. a. O.). Nur dann kann der Beteiligte sich entscheiden, ob er Tatsachen vorbringen und/oder seine Rechte allein mit Rechtsargumenten wahren will (s. VG Halle, Beschlüsse vom 10. April 2018 – 1 B 67/18 HAL und vom 16. Oktober 2020 – 1 B 280/20 HAL).

121 Dabei ist zu beachten, dass das Rechtsstaatsgebot im Wege einer verfassungskonformen Auslegung verlangt, dass die Beteiligten im Rahmen der Anhörung neben Tatsachen auch zu berücksichtigende Rechtsausführungen machen dürfen (Schoch/Schneider/Schneider VwVfG § 28 Rn. 45, 46). Dafür spricht auch, dass Sach- und Rechtsfragen oft eng miteinander verwoben und gar nicht voneinander zu trennen sind und Rechtsausführungen wesentlicher und notwendiger Bestandteil jedes rechtsstaatlich geordneten Verfahrens sind (vgl. Schoch/Schneider a. a. O. und Kopp/Ramsauer § 28 VwVfG Rn. 30).

122 Darüber hinaus ist gerichtsbekannt, dass das Regierungspräsidium Darmstadt keine Anhörungen vor Erlass von Bescheiden über die Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten – wie vorliegend – durchgeführt hat. Denn mehrere Mitarbeiter des Regierungspräsidiums Darmstadt haben gegenüber dem Vorsitzenden der erkennenden Kammer jeweils durch elektronische Mitteilung bestätigt, dass damals generell keine Anhörungen durchgeführt worden seien. Dies spricht auch gegen die Annahme der Beklagten, dass das Regierungspräsidium Darmstadt mit den zuvor genannten Antragsunterlagen eine Anhörung habe durchführen wollen.

123 Das von der Beklagten in Bezug genommene Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 29. April 2025 (6 A 10957/24.OVG) führt ebenfalls zu keiner anderen Bewertung, sondern stellt bezüglich des mangelnden Anhörungserfordernisses nach nationalem Recht gemäß § 28 VwVfG lediglich eine andere Rechtsauffassung dar, welcher das Gericht aus den oben dargestellten Gründen nicht folgt und dessen knappe Begründung bereits in der obigen Darstellung Berücksichtigung fand. Diese Rechtsprechung ist zudem auf die ebenfalls oben bereits genannte Erforderlichkeit des Anhörungserfordernisses nach der Rechtsprechung des EuGH bereits nicht anwendbar, weil darin auf Seite 14 ausdrücklich festgestellt wird, dass im dortigen Fall im Gegensatz zu der hier vorliegenden Konstellation kein grenzüberschreitender Sachverhalt vorlag.

124 Die Verpflichtung zur Anhörung ist auch nicht nach § 28 Abs. 2 VwVfG entfallen. Nach dieser Vorschrift kann die Behörde von der Anhörung absehen, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist; in diesem Zusammenhang zählt das Gesetz fünf Ausnahmegründe auf, die allerdings nicht abschließend sind. Die Kammer konnte hier offenlassen, ob mit der von der Beklagten zitierten Rechtsprechung des VG Düsseldorf (a. a. O.) eine Anhörung bereits unter Anwendung des Rechtsgedankens in § 28 Abs. 2 Halbsatz 1 VwVfG als nicht geboten angesehen werden kann oder für einzelne Inhalts- und Nebenbestimmungen nach § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG im hier zu beurteilenden konkreten Einzelfall eine Anhörung nicht geboten ist. Denn es fehlt dafür jedenfalls schon an der nach § 28 Abs. 2 VwVfG zu treffenden Ermessensentscheidung und deren erforderlicher Begründung des Verzichts der Anhörung, die im Bescheid selbst zum Ausdruck kommen muss (vgl. HessVGH, Beschluss vom 23. September 2011 – 6 B 1701/11 – juris).

125 Nach § 28 Abs. 2 Halbsatz 1 VwVfG kann in bestimmten Fällen von einer Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere, wenn einer der in Nummer 1 bis 5 genannten Fallgestaltungen vorliegt. Gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG kann von einer Anhörung abgesehen werden, wenn von den tatsächlichen Angaben eines Beteiligten, die dieser in einem Antrag oder einer Erklärung gemacht hat, nicht zu seinen Ungunsten abgewichen werden soll. Dadurch kommt zum Ausdruck, dass die Anhörung durch die eigenen Angaben der Betroffenen gewissermaßen vorweggenommen werden kann. Die Regelung dient vor allem der Verfahrensökonomie und beruht unter anderem auf dem Gedanken, dass eine Anhörung zusätzlich zu den bereits vorliegenden eigenen Angaben des Betroffenen überflüssige Förmelei wäre und deshalb in Ausnahmefällen entbehrlich ist.

126 Selbst wenn die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 VwVfG vorliegen, entfällt das Anhörungserfordernis nach dem gesetzlichen Wortlaut dieser Regelung jedoch nicht etwa kraft Gesetzes, was in der beklagtenseits zitierten Rechtsprechung des VG Düsseldorf unberücksichtigt geblieben ist. Vielmehr räumt die Vorschrift der Behörde nur die Befugnis ein, nach Ermessen über einen Verzicht auf die Anhörung zu entscheiden. Die Ermessensentscheidung bedarf einer Begründung, die erkennen lässt, auf welchen Erwägungen die Entscheidung, von der Anhörung abzusehen, beruht (Hess. VGH, Beschluss vom 23. September 2011 – 6 B 1701/11 - juris). Unabhängig davon, ob die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 VwVfG vorlagen, lässt sich der Begründung des Bescheides vom 8. Dezember 2022 jedenfalls nicht entnehmen, dass das Regierungspräsidium Darmstadt eine solche Ermessensentscheidung getroffen hat und - gegebenenfalls - aus welchen Gründen es von der vorherigen Anhörung abgesehen hat. Der Notwendigkeit, eine Ermessensentscheidung über das Absehen von der Anhörung zu treffen und diese Entscheidung unter Abwägung aller für und gegen eine Anhörung sprechenden Gesichtspunkte hinreichend zu begründen, war das Regierungspräsidium Darmstadt entgegen der Ansicht der Beklagten nicht etwa deshalb enthoben, weil der Klägerin der für die Regelung von Inhalts- und Nebenbestimmungen maßgebliche Sachverhalt bereits bekannt gewesen wäre. Denn eine Kenntnis des Betroffenen von den wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Aspekten könnte allenfalls dazu führen, dass die Behörde gemäß § 28 Abs. 2 VwVfG aus sonstigen Gründen von der Anhörung absehen könnte. Von der Ausübung des Ermessens wäre sie aber auch dann nicht suspendiert (vgl. Hess. VGH a. a. O.).

127 Dass die Anhörung aus den - zwingenden - Gründen des § 28 Abs. 3 VwVfG zu unterbleiben hatte, lässt sich weder dem Vorbringen der Beteiligten im gerichtlichen Verfahren noch den Verwaltungsvorgängen entnehmen.

128 Die Verletzung der Anhörungspflicht ist schließlich auch nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG unbeachtlich. Nach dieser Vorschrift ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird; nach Absatz 2 können derartige Handlungen bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.

129 Eine solche mit heilender Wirkung nachträglich durchgeführte Anhörung kann zwar grundsätzlich in der Durchführung des Widerspruchsverfahren gesehen werden, wenn die Widerspruchsbehörde die Einwände und Argumente des Betroffenen zur Kenntnis nimmt und diese bei der Entscheidung über den Widerspruch mit in ihre Erwägungen einfließen lässt. Ein Widerspruchsverfahren hat hier jedoch nicht stattgefunden, weil ein Widerspruch gegen den Bescheid vom 8. Dezember 2022 mangels Statthaftigkeit nicht zulässig war.

130 Schließlich ist auch die Tatsache, dass die Klägerin im Rahmen des hier vorliegenden Klageverfahrens Gelegenheit gehabt hat, ihre Einwände vorzubringen und die Beklagte darauf erwidert hat, entgegen der Ansicht der Beklagten nicht ausreichend, um eine Heilung zu bejahen. Zwar können nach § 45 Abs. 2 VwVfG Handlungen nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist indes geklärt, dass bei einer unterbliebenen Anhörung – wie hier – eine Heilung nur eintreten kann, soweit sie nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren erfüllen die Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG nicht (BVerwG, Beschluss v. 18. April 2017 – 9 B 54.16 - juris; Urteile vom 17. Dezember 2015 – 7 C 5.14 – juris, und vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 – juris). Eine Heilung setzt voraus, dass der Beteiligte - nachträglich - eine vollwertige Gelegenheit zur Stellungnahme erhält und die Behörde die vorgebrachten Argumente zum Anlass nimmt, die ohne vorherige Anhörung getroffene Entscheidung kritisch zu überdenken (VGH Hessen a. a. O.; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 45 Rdnr. 26). Für eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung genügt es nicht, die einmal getroffene Sachentscheidung lediglich zu verteidigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2015 – 7 C 5.14 – juris m. w. N.).

131 Hiernach genügt eine etwaige Erörterung der Regelungen zur Anschluss- und Übermittlungspflicht im Rahmen des Erörterungstermins vor dem VG Darmstadt am 15. November 2022 ebenfalls nicht für eine Heilung der Anhörung. Denn diese muss in einem vom Klageverfahren getrennten formellen Verfahren erfolgen während die bloße Durchführung eines Klageverfahrens einschließlich der Schriftsätze der Beteiligten und der etwaigen mündlichen Erörterung allein keine Heilung der Anhörung nach dem oben dargestellten Maßstab bewirkt.

132 Die Klägerin ist durch die aufgrund der unterlassenen Anhörung formell rechtswidrig verfügten Nebenbestimmungen auch subjektiv in ihren Rechten verletzt, vgl. § § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

133 Denn der Anhörungsmangel ist nicht gemäß § 46 VwVfG unbeachtlich, weil bei Ermessensentscheidungen wie den hier getroffenen Nebenbestimmungen im Regelfall jedenfalls nicht offensichtlich auszuschließen ist, dass die Behörde bei Beachtung des Verfahrensrechts zu einer anderen Entscheidung in der Sache hätte kommen können (vgl. Ramsauer, in: Kopp / Ramsauer, VwVfG, 24. Aufl. 2023, § 46 Rn. 32). Dies gilt hier insbesondere aufgrund des bezüglich der Art und des Umfangs der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen bestehenden Ermessens der Behörde (vgl. § 36 Abs. 2 VwVfG) sowie des gegebenen Beurteilungsspielraums bezüglich der Erforderlichkeit i.S.d. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021.

134 Die angegriffenen rechtswidrigen Nebenbestimmungen können hier auch isoliert aufgehoben werden, weil der übrige Verwaltungsakt entgegen der Auffassung der Beklagten ohne diese sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Beschluss vom 29. März 2022 – 4 C 4.20 – juris m.w.N.).

135 Die Voraussetzung "sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann" betrifft nach der oben genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die materielle Teilbarkeit von Nebenbestimmung und Verwaltungsakt. Maßgeblich ist, ob zwischen der Nebenbestimmung und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts "ein Zusammenhang besteht, der die isolierte Aufhebung ausschließt" (BVerwG a.a.O. m.w.N.). Die Prüfung der isolierten Aufhebbarkeit ist bisher in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entsprechend eng geführt und thematisch auf den in Streit stehenden Gegenstand der Nebenbestimmung beschränkt worden (vgl. BVerwG a.a.O. m.w.N.). Es ging stets darum, ob die Genehmigung (Begünstigung) ohne die belastende Nebenbestimmung rechtswidrig wäre bzw. erteilt werden dürfte. Das heißt, die Formulierung "sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann" zielt darauf, ob die Rechtsordnung eine Genehmigung (Begünstigung) ohne die angefochtene Nebenbestimmung erlaubt. Die so verstandene Einschränkung der Aufhebbarkeit rechtswidriger Nebenbestimmungen ist gerechtfertigt, weil sie verhindert, dass das Gericht eine neue Rechtswidrigkeitslage herbeiführt, die es selbst nicht beseitigen kann (s. BVerwG a.a.O.). Ob und in welchem Umfang ein mit der Klage angegriffener Verwaltungsakt aufgehoben werden kann, richtet sich nach dem materiellen Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 – 8 C 14.18 – juris).

136 Dagegen kommt es nach der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (s. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2022 – 4 C 4/20 – juris und den hiermit übereinstimmenden Antwortbeschluss des 8. Senates vom 12. Oktober 2022 – 8 AV 1.22 - juris) nicht darauf an, ob der verbleibende Verwaltungsakt über die in Zusammenhang mit der Nebenbestimmung stehenden rechtlichen Anforderungen hinaus in jeder Hinsicht rechtmäßig ist oder ein Anspruch auf seinen Erlass besteht. Für einen Anspruch auf isolierte Aufhebung einer der rechtswidrigen Begünstigung beigefügten, ihrerseits rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht zu prüfen, ob die Begünstigung dem Kläger nach materiellem Recht zusteht. Denn das subjektive Recht, dessen Verletzung den materiell-rechtlichen Aufhebungsanspruch begründet, ist nicht der Anspruch auf die Begünstigung, sondern die durch den wirksamen begünstigenden Verwaltungsakt vermittelte Rechtsposition. Auch ein rechtswidriger Verwaltungsakt verleiht dem Begünstigten eine schutzwürdige Rechtsposition und damit ein subjektives öffentliches Recht. Dieses Recht ist bei zulässiger isolierter Anfechtung einer belastenden Nebenbestimmung nur unter den Voraussetzungen des § 48 VwVfG aufhebbar, der das Ermessen der Verwaltung durch ein rechtsstaatliches Abwägungsprogramm zwischen Vertrauensschutz und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung begrenzt. Es wird durch eine rechtswidrige Nebenbestimmung auch dann beeinträchtigt, wenn diese zusammen mit dem Verwaltungsakt erlassen wurde. Sofern die Nebenbestimmung materiell-rechtlich von dem Verwaltungsakt getrennt werden kann, besteht daher ein Anspruch auf ihre Aufhebung (s. BVerwG a.a.O. m.w.N.).

137 Einem umfassenden Zugriff auf die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes stehen auch dessen Bestandskraft und Bindungswirkung entgegen. Bei isolierter Anfechtung einer Nebenbestimmung wird der Verwaltungsakt im Übrigen bestandskräftig. Damit ist er der inzidenten gerichtlichen Kontrolle grundsätzlich entzogen. Behörden und Gerichte sind verpflichtet, in Bestandskraft erwachsene rechtsverbindlich getroffene Regelungen ihren Entscheidungen zugrunde zu legen, ohne die Rechtmäßigkeit in Frage zu stellen. Im Anfechtungsprozess gegen die belastende Nebenbestimmung kann dem Kläger die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts daher nicht entgegengehalten werden (s. BVerwG a.a.O. m.w.N.).

138 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es im Fall einer – wie hier – festgestellten Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung danach auf die Frage der Trennbarkeit vom Verwaltungsakt an. Diese zwingende Reihenfolge wäre hingegen nicht gegeben, wenn die isolierte Aufhebbarkeit voraussetzen würde, dass der verbleibende Verwaltungsakt für sich genommen rechtmäßig ist. Die Schwerpunktsetzung bliebe dann der richterlichen Rechtsanwendung im Einzelfall überlassen. Würde der Fokus auf den Verwaltungsakt gelegt und dieser sich als rechtswidrig erweisen, wäre eine gerichtliche Prüfung der angefochtenen Nebenbestimmung nicht mehr erforderlich. Damit würde das eigentliche Rechtsschutzanliegen der isolierten Anfechtungsklage ins Leere gehen. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es daher weder geboten noch angemessen, dem Anfechtungsprozess gegen die Nebenbestimmung die Sanktionslast für sonstige Mängel des Verwaltungsakts aufzubürden, zumal der rechtswidrige Verwaltungsakt in diesem Prozess nicht beseitigt werden kann. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, über den Streitgegenstand der bei ihm anhängigen Klagen hinaus die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu überprüfen. Die Entscheidung darüber, ob der verbleibende Verwaltungsakt nach § 48 VwVfG aufgehoben werden soll, obliegt der zuständigen Behörde (vgl. zu diesem Absatz BVerwG a.a.O. m.w.N.).

139 Der streitgegenständliche Erlaubnisbescheid kann hier ohne die isoliert angefochtenen Nebenbestimmungen B.II., Nr. 5. a. Sätze 2 und 3, b und c, 15, 36 und 37 f, h, j, m, o, p, q, t, v und x sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben, weil diese Voraussetzung nach dem zuvor dargestellten Maßstab hier erfüllt ist. Es erscheint hier nicht ausgeschlossen, dass eine Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten ohne die hier angefochtenen Nebenbestimmungen erlassen wird. Denn es besteht zwischen diesen Nebenbestimmungen und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts in Gestalt der erteilten Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten kein derart enger Zusammenhang, der die isolierte Aufhebung der hier betroffenen Nebenbestimmungen ausschließt. Insbesondere erlaubt die Rechtsordnung eine Begünstigung in Gestalt der erteilten Erlaubnis auch ohne diese hier angefochtenen Nebenbestimmungen.

140 Denn weder im GlüStV 2021, noch anderweitig sind Regelungen ersichtlich, welche die Beifügung dieser konkreten Nebenbestimmungen in der hier erfolgten Form bei einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten zwingend erfordern. Insofern kommen allenfalls die allgemeinen Regelungen in § 4c Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 und bezüglich der Nebenbestimmungen zur Werbung in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 in Betracht. Nach der erstgenannten Regelung sind in der Erlaubnis die Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Nach § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 sind in der Erlaubnis nach § 4 Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen festzulegen. Mit diesen allgemeinen Regelungen werden jedoch nicht etwa konkrete Nebenbestimmungen wie beispielsweise in Gestalt der hier angefochtenen Nebenbestimmungen oder auch nur explizit zu den hiervon im Einzelnen betroffenen konkreten Themenbereichen gefordert, welche der Aufrechterhaltung eines Erlaubnisbescheides ohne diese Nebenbestimmungen entgegenstehen würden. Es wird hiermit vielmehr nur dem Grunde nach die Verpflichtung normiert, Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sowie nach § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen dem Grunde nach zu erlassen. Dieses Erfordernis bleibt mit den zahlreichen und hier nicht angefochtenen weiteren Inhalts- und Nebenbestimmungen gewahrt. Insbesondere bleiben auch bei Aufhebung der streitgegenständlichen Werbenebenbestimmungen noch immer umfangreiche weitere Werbenebenbestimmungen bestehen, mit denen Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen, umfassend eingeschränkt wird.

141 Aus den Erwägungen der Beklagten, dass die Nebenbestimmungen jeweils zwingende Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags regeln, lässt sich ebenfalls nicht ableiten, zwischen der Erlaubnis und den angefochtenen Nebenbestimmungen bestehe ein so enger Zusammenhang, dass die Erlaubnis ohne die Nebenbestimmungen rechtmäßigerweise nicht fortbestehen könne (vgl. hierzu bezogen auf den Maßstab der Offenkundigkeit OVG LSA, Beschluss vom 24. April 2023 – 3 M 6/23 – juris). Der Glücksspielstaatsvertrag enthält – wie zuvor dargestellt – hinsichtlich der hier angefochtenen Nebenbestimmungen keine unmittelbaren Vorgaben. Die hiermit verfügten Regelungen sind aus diesem Grund kein zwingender Bestandteil einer glücksspielrechtlichen Genehmigung für das Veranstalten von Sportwetten, ohne die die Genehmigung nach der Rechtsordnung keinen Bestand haben kann. Die Beklagte hat trotz ausdrücklichen Hinweises des Gerichts auf die mögliche Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen auch keine näheren Anhaltspunkte vorgetragen, warum die Erlaubnis ohne diese rechtmäßigerweise keinen Bestand haben kann. Auch anderweitig ist nichts dafür ersichtlich, dass die Erlaubnis ohne die hier angefochtenen Nebenbestimmungen der Rechtsordnung nicht entsprechen würde.

142 Im Übrigen wird darauf hingewiesen, dass die Klägerin die mit den streitgegenständlichen Nebenbestimmungen enthaltenen Gesetzeswiederholungen auch bei einer Aufhebung dieser Nebenbestimmungen der hier betroffenen Erlaubnis einzuhalten hat. Der Beklagten bleibt es zudem unbenommen, nach deren Aufhebung und der gebotenen Anhörung gegebenenfalls erneut oder weitere Nebenbestimmungen zu erlassen oder glückspielrechtliche Aufsichtsmaßnahmen zu ergreifen, um die Erlaubnisvoraussetzungen sicherzustellen und die Einhaltung und Überwachung der nach GlüStV 2021 bestehenden Pflichten zu gewährleisten und zu überwachen. Des Weiteren obliegt die Entscheidung darüber, ob der verbleibende Verwaltungsakt bei angenommener Rechtswidrigkeit nach § 48 VwVfG aufgehoben werden soll, der Beklagten.

143 Die Kostenentscheidung folgt hinsichtlich des unstreitigen Teils aus § 155 Abs. 2 VwGO, wonach derjenige, der ein Rechtsmittel zurücknimmt, die Kosten zu tragen hat.

144 Hinsichtlich des streitigen Teils folgt die Kostenentscheidung aus § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO. Danach können die Kosten einem Beteiligten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. So liegt der Fall hier. Die insgesamt 13 angefochtenen Nebenbestimmungen wurden hierbei gleich gewichtet und insoweit war ein Obsiegen der Klägerin mit Ausnahme der als geringfügig zu betrachtenden Klageabweisung bezüglich B. II. Nr. 5a Satz 1 zu berücksichtigen.

145 Das Gericht bewertet vorliegend den zurückgenommenen Teil der Klage mit 15 vom 100. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

146 Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.