Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt 4. Senat — 4 K 368/08 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2010-11-24

Aktenzeichen: 4 K 368/08

ECLI: ECLI:DE:OVGST:2010:1124.4K368.08.0A

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: § 210 AO, Art 13 Abs 3 GG, Art 2 Abs 1 GG, § 6 Art 2 S 2 GemO ST, § 13 KAG ST ... mehr

Leitsatz

1. Es widerspricht dem Bestimmtheitsgebot grundsätzlich nicht, wenn eine Vorschrift die gesetzlichen Tatbestände nicht selbst festlegt, sondern auf andere Normen verweist. Um der Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit zu genügen, ist es nicht zwingend notwendig, Absätze einer Vorschrift zu nummerieren, wenn die in Bezug genommenen Vorschriften jedenfalls eine klare und eindeutige Absatzbildung erkennen lassen. (Rn.21)

2. Mit der Ausfertigung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2 GO LSA (juris: GemO ST) wird bezeugt, dass der Inhalt der Urkunde mit dem Beschluss des zuständigen Organs übereinstimmt. Es ist daher unverzichtbar, dass auch die Unterschrift als nach der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt notwendiges Element des Rechtsetzungsverfahrens mit der Satzung veröffentlicht wird. (Rn.25)

3. Das in einer Vergnügungssteuersatzung normierte Betretungsrecht von Geschäfts- und Betriebsräumen zur Durchführung der Steueraufsicht und -prüfung greift in die durch Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Privatsphäre ein und kann deshalb nicht auf die allgemeine Satzungsautonomie der Gemeinde gestützt werden, sondern bedarf aus rechtsstaatlichen Gründen einer besonderen (formell-gesetzlichen) Rechtsgrundlage. Eine derartige gesetzliche Ermächtigung besteht in Sachsen-Anhalt nicht.(Rn.36)

Gründe

1 Die Antragstellerin, die im Stadtgebiet der Antragsgegnerin drei Spielhallen betreibt, wendet sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung einer Vergnügungssteuer - Spielgerätesteuersatzung -.

2 Der Stadtrat der Antragsgegnerin beschloss in seiner Sitzung vom 17. April 2008 eine Neufassung ihrer Spielgerätesteuersatzung, die jeweils im amtlichen Mitteilungsblatt der Antragsgegnerin (Sangerhäuser Nachrichten) vom 20. Juni 2008 (Nr. 12/2008, S. 2 ff.), Nr. 13/2008 (S. 5 f.) und 1. August 2008 (Nr. 15/2008, S. 2 ff.) veröffentlicht wurde, und die in textlich unterschiedlicher Weise, insbesondere im Verhältnis zu dem vom Stadtrat beschlossenen und im Internet auf der Seite www.stadt.sangerhausen.de abrufbaren Text, abgedruckt worden ist. Insoweit wird auf die dem Senat vorliegenden Veröffentlichungsnachweise verwiesen.

3 Am 25. August 2008 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt. Sie macht geltend, die Spielgerätesteuersatzung genüge auch in der in den Sangerhäuser Nachrichten vom 1. August 2008 (Nr. 15/2008) vorgenommenen Bekanntmachung nicht dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot und dem Gebot der Normenklarheit, weil die überwiegende Zahl der einzelnen Paragraphen der Satzung keine Nummerierung der Absätze enthalte, obwohl die Normen untereinander auf bestehende Absätze verwiesen (vgl. §§ 6 und 5, 13 - 16 der Satzung). Hierdurch könnten die von der Satzung Betroffenen die Rechtslage nicht erkennen und ihr Verhalten nicht entsprechend ausrichten. Da die §§ 5 und 6 der Satzung mit der Regelung der Bemessungsgrundlage sowie der Steuersätze für eine Steuersatzung unverzichtbare Regelungen enthielten, habe die fehlerhafte Veröffentlichung dieser zentralen Bestimmungen auch bei Anwendung des Rechtsgedankens des § 139 BGB die Unwirksamkeit der gesamten Satzung zur Folge. Aber selbst wenn eine Bezeichnung der Absätze nicht notwendig wäre, müsse die Antragsgegnerin dieser Darstellungsweise jedenfalls auch bei der Bekanntmachung der Satzung dadurch Rechnung tragen, dass bei der Bekanntmachung die Absatzbildung erhalten bleibe. Die Auflösung von Absätzen durch Aufhebung der bestehenden räumlichen Trennung führe zwangsläufig zu Änderungen des materiellen Normgehalts der entsprechenden Normen und damit zur vollständigen Nichtigkeit der Satzung. Bei Zugrundelegung dieser Anforderungen sei die Satzung nicht wirksam bekannt gemacht worden; insbesondere sei § 14 am 1. August 2008 „mit zwei Absätzen“ abgedruckt worden, während in der Beschlussvorlage „drei Absätze“ enthalten gewesen seien. Damit gehe auch die Verweisung in § 16 ins Leere, was zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führe. Zudem weiche die Bekanntmachung vom 1. August 2008 am Ende hinsichtlich des Zeitpunkts des Inkrafttretens der Satzung von der Beschlussfassung des Stadtrates der Antragsgegnerin in § 19 ab. Schließlich werde eine ordnungsgemäße Ausfertigung der Satzung durch den Bürgermeister in Frage gestellt, da die Unterschrift in der von der Antragsgegnerin vorgelegten Fassung auf den „17.04.2008“ datiert sei, während z. B. in der Veröffentlichung Nr. 13/2008 auf den „27. Juni 2008“ abgestellt werde. In jedem Falle sei die Ausfertigung als Teil der Satzung im vollen Wortlaut mit Datum der Ausfertigung, Namen und Amtsbezeichnung des ausfertigenden Bürgermeisters zusammen mit dem vom Stadtrat beschlossenen Satzungstext amtlich bekannt zu machen. Da die Antragsgegnerin auf die Veröffentlichung des Ausfertigungsvermerks verzichtet habe, sei die Satzung mangels wirksamer Bekanntgabe unwirksam. Schließlich werde die gemäß § 6 Abs. 2 Satz 3 GO LSA zwingend vorgeschriebene Mitteilung der Satzung gegenüber der Aufsichtsbehörde sowie eine ordnungsgemäße Ladung zur Stadtratssitzung bestritten.

4 Zudem verstoße § 14 der Spielgerätesteuersatzung gegen Art. 13 GG, dessen Schutzbereich auch die von ihr betriebenen Spielhallen erfasse. Die Antragsgegnerin sei zum Erlass dieser Vorschrift nicht ermächtigt, weil § 13 KAG LSA auf keine entsprechende Norm in der Abgabenordnung verweise; insbesondere werde auf die allein in Betracht kommende Vorschrift des § 210 AO gerade nicht verwiesen. Im Übrigen überschreite § 14 der Satzung den Anwendungsbereich des § 210 AO und verstoße gegen Art. 17 der Landesverfassung Sachsen-Anhalt. Schließlich ordne § 19 der Spielgerätesteuersatzung eine unzulässige echte Rückwirkung an.

5 Die Antragstellerin beantragt,

6 die Satzung über die Erhebung einer Vergnügungssteuer in der Stadt A-Stadt vom 17. April 2008 für unwirksam zu erklären.

7 Die Antragsgegnerin beantragt,

8 den Antrag abzulehnen.

9 Zur Antragserwiderung trägt sie vor: Bedenken gegen die Unwirksamkeit der Satzung wegen fehlender Gesetzesbestimmtheit oder Normenklarheit bestünden nicht. Soweit eine fehlende Nummerierung von Paragraphen gerügt werde, möge hieraus zwar eine gewisse Unübersichtlichkeit zu folgern sein. Für die Gesetzesklarheit und die Bestimmtheit der Normen sowie die Erkennbarkeit für den Steuerpflichtigen, welche der Normen/Besteuerungsgrundlagen für ihn anwendbar seien, sei allerdings keine „Ratlosigkeit“ oder eine zur Nichtigkeit führende Unwirksamkeit abzuleiten. Ein Verstoß gegen Art 13 GG liege ebenfalls nicht vor. Die Formulierung in § 14 der Satzung sei zwar missverständlich. Die Norm sei aber im Wege der geltungserhaltenden Reduktion dahingehend zu verstehen, dass das Betretungsrecht sich auf die Fälle beschränke, die von der Ermächtigungsnorm des § 210 AO gedeckt seien. Auch liege kein Fall echter Rückwirkung vor, weil durch § 19 der Satzung nicht erstmalig Personen für einen bereits abgeschlossenen Zeitraum steuerpflichtig würden. Der Steuermaßstab habe sich zwar verändert, nicht aber der Anknüpfungspunkt für die Besteuerung.

10 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Antragsgegnerin Bezug genommen.

II.

11 Über den fristgerecht gestellten Antrag (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) kann nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da der zugrunde liegende Sachverhalt unstreitig ist und die rechtlichen Argumente umfassend ausgetauscht sind; insbesondere lässt sich eine Verpflichtung, über den Normenkontrollantrag aufgrund mündlicher Verhandlung zu entscheiden, nicht aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 EMRK herleiten, da die Antragstellerin keine Eigentumsverletzung geltend macht, sondern eine Verletzung kommunalrechtlicher und abgabenrechtlicher Grundsätze; diese gehören nicht zu den „civil rights" im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK (BVerwG, Urt. v. 16.01.2003 - BVerwG 4 CN 8.01 -, zit. nach juris). Die Beteiligten wurden hierzu angehört.

12 Der Antrag, die Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung einer Vergnügungssteuer (Spielgerätesteuersatzung - SpGStS -) vom 17. April 2008 für unwirksam zu erklären, hat Erfolg.

13 I. Die streitgegenständliche Satzung der Antragsgegnerin unterliegt nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 10 AG VwGO LSA der Normenkontrolle, denn es handelt sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, für die der Landesgesetzgeber die Möglichkeit der Normenkontrolle eröffnet hat. Die Antragstellerin betreibt im Stadtgebiet der Antragsgegnerin Spielgeräte und ist deswegen auch Adressatin eines auf der Grundlage der streitgegenständlichen Satzung bemessenen Vergnügungssteuerbescheides. Sie ist damit antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 VwGO, da eine Verletzung ihrer subjektiv-öffentlichen Rechte jedenfalls möglich erscheint.

14 II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet; denn die angefochtene Spielgerätesteuersatzung der Antragsgegnerin begegnet formellen (1.) und materiellen Bedenken (2.).

15 1. Die von der Antragstellerin vorgetragenen Bedenken gegen die formelle Wirksamkeit der Satzung über die Erhebung einer Vergnügungssteuer vom 17. April 2008 erweisen sich als begründet.

16 a) Als Rechtsetzungsakt bedürfen Satzungen zu ihrer Wirksamkeit grundsätzlich einer ordnungsgemäßen Bekanntmachung. Da dieses Erfordernis aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG resultiert und die Bekanntmachung elementares Gebot dieses Rechtsstaatsprinzips darstellt, ist die Veröffentlichung zwingender Bestandteil des Rechtsetzungsaktes. Nicht verkündete bzw. bekannt gemachte Satzungen entfalten keine Wirkung als Ortsrecht (Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 RdNr. 250). Verkündung bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können (BVerfG, Entscheidung v. 02.04.1963 - 2 BvL 22/60 -, zit. nach juris). Diese Möglichkeit darf auch nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein. Konkrete weitere Gebote für die Ausgestaltung des Verkündungsvorganges im Einzelnen ergeben sich aus dem Rechtsstaatsprinzip unmittelbar nicht; insbesondere schreibt § 7 GO LSA lediglich vor, dass jede Gemeinde eine Hauptsatzung erlassen muss, dass in ihr zu regeln ist, was nach den Vorschriften dieses Gesetzes der Hauptsatzung vorbehalten ist und dass auch andere für die Verfassung der Gemeinde wesentliche Fragen in ihr geregelt werden. Es obliegt folglich dem zuständigen Normgeber - hier der Antragsgegnerin -, das Verkündungsverfahren so auszugestalten, dass es seine rechtsstaatliche Funktion erfüllt, der Öffentlichkeit die verlässliche Kenntnisnahme vom geltenden Recht zu ermöglichen. Die von der Antragsgegnerin in § 15 ihrer Hauptsatzung beschlossene Bekanntmachungsregelung wird diesen Anforderungen grundsätzlich gerecht.

17 Die Spielgerätesteuersatzung wurde auch ordnungsgemäß gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vom 6. Dezember 2007 im Amtsblatt „Sangerhäuser Nachrichten“ öffentlich bekanntgemacht. Dabei kann der Senat offen lassen, ob bereits die öffentlichen Bekanntmachungen der Spielgerätesteuersatzung in den Amtsblättern „Sangerhäuser Nachrichten“ Nr. 12/2008 und Nr. 13/2008 den Anforderungen des § 15 Abs. 2 der Hauptsatzung genügt haben; denn die Antragsgegnerin hat die Spielgerätesteuersatzung jedenfalls ordnungsgemäß im Amtsblatt Nr. 15/2008 veröffentlicht. Es liegen insbesondere keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Text der veröffentlichten Spielgerätesteuersatzung von der am 17. April 2008 beschlossenen Fassung abweicht.

18 b) Die von der Antragstellerin gerügte fehlende Nummerierung bzw. deutliche Kennzeichnung der einzelnen Absätze (z. B. in den §§ 5, 6 der Spielgerätesteuersatzung) ist nicht Folge einer fehlerhaften Bekanntmachung des Textes, sondern wirft die Frage auf, ob die Satzung in der ursprünglichen Fassung dem Bestimmtheitsgebot und dem Gebot der Normenklarheit gerecht wird.

19 Grundsätzlich gebietet das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG dem Gesetzgeber, bei der von ihm gewählten Ausgestaltung Normen zu schaffen, die auch in ihrem Zusammenwirken dem Grundsatz der Normenklarheit genügen. Diese Grundsätze hat auch der kommunale Satzungsgeber zu beachten, d. h. er hat sein Satzungsrecht so zu gestalten, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (BVerfG, Beschl. v. 09.04.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 -, BVerfGE 108, 52 [75]; Beschl. v. 22.06.1977 - 1 BvR 799/76 -, zit. nach juris). Die Normen müssen in ihrem Inhalt entsprechend ihrer Zwecksetzung für die Betroffenen klar und nachvollziehbar sowie in ihrer Ausgestaltung widerspruchsfrei sein. Soweit die praktische Bedeutung einer Regelung für den Normunterworfenen nicht nur von der Geltung und Anwendung einer Einzelnorm abhängt, sondern vom Zusammenspiel von Normen müssen die Klarheit des Norminhalts und die Voraussehbarkeit der Ergebnisse der Normanwendung gerade auch im Hinblick auf dieses Zusammenwirken gesichert sein (BVerfG, Urt. v. 30.05.1956 - 1 BvF 3/53 -, BVerfGE 5, 25 [31]).

20 Dies ist hier nicht der Fall. Bei der Prüfung der satzungsrechtlichen Grundlagen für die Erhebung der Vergnügungssteuer ist festzustellen, dass die Antragsgegnerin in ihrer Spielgerätesteuersatzung in einigen Vorschriften nummerierte Absätze vorsieht (vgl. §§ 9, 10, 11), überwiegend aber von einer Nummerierung der Absätze abgesehen hat. Andererseits enthalten aber einige Vorschriften Verweisungen auf bestimmte, ziffernmäßig benannte Absätze (vgl. § 6 mit Verweis auf § 5 Abs. 2, 3 und 4; § 16 mit Verweis auf die §§ 16 Abs. 2, 13 Abs. 1 und 2, 14 Abs. 3).

21 Zwar widerspricht es dem Bestimmtheitsgebot grundsätzlich nicht, wenn eine Vorschrift die gesetzlichen Tatbestände nicht selbst festlegt, sondern auf andere Normen verweist. Um der Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit zu genügen, muss eine solche Vorschrift allerdings für den Rechtsunterworfenen klar erkennen lassen, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen (BVerfG, Beschl. v. 15.11.1967 - 2 BvL 7, 20, 22/64 -, BVerfGE 22, 331 [346]). Insoweit ist es nach Auffassung des Senats verfassungsrechtlich nicht zwingend notwendig, Absätze zu nummerieren, wenn die in Bezug genommenen Vorschriften jedenfalls eine klare und eindeutige Absatzbildung erkennen lassen.

22 Diese Voraussetzungen könnten allenfalls für die Verweisung in § 6 der Satzung erfüllt sein, weil in § 5 in der zuletzt vorgenommenen Veröffentlichung im Amtsblatt Nr. 15/2008 zumindest textlich eine Absatzbildung erkennbar ist. Hingegen gilt dies für den unvoreingenommenen Leser nicht mehr für § 16 der Satzung, soweit dieser § 16 Abs. 2 in Bezug nimmt und auf § 14 Abs. 3 verweist; denn weder ergibt sich aus dem vom Stadtrat beschlossenen § 16 eindeutig ein zweiter Absatz noch lässt sich § 14 der beschlossenen und veröffentlichten Satzung klar und eindeutig ein dritter Absatz entnehmen.

23 Unabhängig von dem damit nicht zweifelsfrei festgelegten Ordnungswidrigkeitentatbestand ergibt auch die Gesamtschau aller satzungsrechtlichen Bestimmungen in sämtlichen, dem Senat vorliegenden Veröffentlichungen aufgrund des Nichteinhaltens einer gleichmäßigen Gestaltung der maßgeblichen Tatbestände kein klares und eindeutiges Satzungsgefüge. Nicht nur durch die fehlende Nummerierung sämtlicher Absätze, sondern auch durch die unterschiedliche Gestaltung der Aufzählungen (z. B. heißt es in § 2 nicht „Nr. 1 und Nr. 2“ wie in der Verweisungsnorm des § 4, sondern „1)“ bzw. „2)“) wird es dem Rechtsunterworfenen in unzumutbarer Weise erschwert, zu erkennen, was für ihn rechtens sein soll.

24 c. Darüber hinaus teilt der Senat auch die von der Antragstellerin erhobenen formellen Bedenken hinsichtlich der Ausfertigung der Spielgerätesteuersatzung durch den Oberbürgermeister.

25 Bei der Ausfertigung von Satzungen handelt es sich um ein grundlegendes Element jeglichen Rechtsetzungsverfahrens, welches unmittelbar aus dem Rechtsstaatsprinzip folgt (BVerwG, Beschl. v. 16.05.1991 - BVerwG 4 NB 26.90 -, zit. nach juris). Das Fehlen der erforderlichen Ausfertigung führt zur Nichtigkeit der Norm (OVG LSA, Urt. v. 30.09.1999 - A 1 S 806/98 -; HessVGH, Urt. v. 29.06.1993 - 11 N 2442/90 -, zit. nach juris). Um zu gewährleisten, dass Rechtsnormen nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt erlassen werden dürfen, sondern Identität der Norm mit dem vom Normgeber gefassten Beschluss besteht, wird mit der Ausfertigung die Originalurkunde geschaffen, die den Willen des Normgebers nach außen wahrnehmbar macht und bezeugt, dass der Inhalt der Urkunde mit dem Beschluss des zuständigen Normsetzungsorgans übereinstimmt und dass die für die Rechtswirksamkeit maßgebenden Umstände beachtet sind (Ziegler, Die Ausfertigung von Rechtsvorschriften, insbesondere von gemeindlichen Satzungen, DVBl. 1987, 280 ff. m. w. N. aus der Rechtsprechung). Zu einer dem Rechtsstaatsprinzip entsprechenden Ausfertigung gehört die die Authentizität des Norminhalts bestätigende handschriftliche Unterzeichnung der Rechtsnorm durch das zuständige Organ (OVG LSA, Urt. v. 06.07.2007 - 4 K 78/05 -, zit. nach juris, m. w. N.).

26 Der Senat teilt bereits die Bedenken der Antragstellerin hinsichtlich des der beschlossenen Satzung beigefügten Ausfertigungsdatums „17.04.2008“ (vgl. Bl. 41 der Beiakte A); denn an diesem Tag hat auch die 44. Ratssitzung stattgefunden, auf der die hier streitgegenständliche Spielgerätesteuersatzung beschlossen worden ist. Es dürfte eher unwahrscheinlich sein, dass der Oberbürgermeister noch am Tag der Beschlussfassung eine Ausfertigung der beschlossenen Satzung vorgenommen hat. Zudem enthalten die Veröffentlichungen im Amtsblatt Nr. 12/2008 mit dem Datum „1. Juni 2008“ und im Amtsblatt Nr. 13/2008 mit dem Datum „27. Juni 2008“ unterschiedliche Angaben zum Ausfertigungsdatum, so dass zumindest zweifelhaft ist, ob die Ausfertigung tatsächlich - wie im Originalbeschluss angegeben - am „17.04.2008“ erfolgt ist. Andererseits dürfte unstreitig sein, dass die Ausfertigung jedenfalls vor der Bekanntmachung am 1. August 2008 erfolgt und damit den Anforderungen des § 6 Abs. 2 Satz 2 GO LSA Rechnung getragen worden ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.01.1999 - BVerwG 4 B 129.98 -; Beschl. v. 09.05.1996 - BVerwG 4 B 60.96 -, beide zit. nach juris).

27 Letztlich kann der Senat die Frage, wann eine Ausfertigung der streitgegenständlichen Satzung erfolgt ist, offen lassen; denn die Antragstellerin wendet zu Recht ein, dass mit dem im Amtsblatt Nr. 15/2008 veröffentlichten Text der Spielgerätesteuersatzung kein Ausfertigungsvermerk veröffentlicht worden ist.

28 § 6 Abs. 2 Satz 2 GO LSA bestimmt, dass Satzungen von dem Bürgermeister zu unterzeichnen und bekanntzumachen sind. Da - wie oben bereits ausgeführt - mit der Ausfertigung bezeugt wird, dass der Inhalt der Urkunde mit dem Beschluss des zuständigen Organs übereinstimmt, ist es grundsätzlich unverzichtbar, dass auch die Unterschrift als nach der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt notwendiges Element des Rechtsetzungsverfahrens mit der Satzung veröffentlicht wird. Unterbleibt die Veröffentlichung der Ausfertigung gemeinsam mit der Satzung, ist dies nur dann unbeachtlich, wenn die Satzung bei der Bekanntmachung tatsächlich ausgefertigt war und die Ausfertigung der Satzung in der üblichen Form jedenfalls nachträglich bestätigt wird (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 07.06.1978 - BVerwG VII C 63.76 -, zit. nach juris). Diese Voraussetzungen sind für die Spielgerätesteuersatzung der Antragsgegnerin indes nicht erfüllt; denn weder war der Veröffentlichung der Satzung im Amtsblatt Nr. 15/2008 der Ausfertigungsvermerk beigefügt noch ist die Ausfertigung nachträglich durch Veröffentlichung im Amtsblatt „Sangerhäuser Nachrichten“ bestätigt worden.

29 Auf die von der Antragstellerin darüber hinaus aufgezeigten formellen Mängel (Inkrafttreten der Satzung; ordnungsgemäße Ladung zur Stadtratssitzung) der Spielgerätesteuersatzung kommt es mithin nicht mehr an.

30 2. Unabhängig von den aufgezeigten formellen Bedenken, die bereits die Gesamtnichtigkeit der angefochtenen Spielgerätesteuersatzung nach sich ziehen, ist das in § 14 Abs. 1 Satz 1 der Spielgerätesteuersatzung vom 17. April 2008 normierte Recht der Antragsgegnerin, auch während der Öffnungszeiten zur Nachprüfung der Steuererklärung (Steueranmeldung) und zur Feststellung von Steuertatbeständen die Aufstellorte zu betreten (Betretungsrecht), nichtig.

31 Dabei kann der Senat offen lassen, ob diese Vorschrift in das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG) eingreift. Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 21. Februar 1995 - BVerwG 1 C 36.92 - (zit. nach juris), das sich u. a. mit der Frage zu beschäftigen hatte, ob die Preisbehörden in einer Verordnung ermächtigt werden können, Geschäftsräume zur Prüfung von Baupreisen zu betreten, folgendes festgestellt:

32 „bb) Die Ermächtigung zum Betreten der Grundstücke und Geschäftsräume und zur Besichtigung der Betriebe verstößt nicht gegen das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung i.S. des Art. 13 GG.

33 Der Schutz dieses Grundrechts erstreckt sich auch auf Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume (BVerfGE 32, 54 <68 ff.>). Das Berufungsgericht ist jedoch zu Recht davon ausgegangen, daß die hier in Rede stehenden Maßnahmen der Preisbehörde nicht zu den "Durchsuchungen" i.S. des Art. 13 Abs. 2 GG rechnen, die nur unter bestimmten Voraussetzungen vorgenommen werden dürfen. Für den Begriff der Durchsuchung ist kennzeichnend das ziel- und zweckgerichtete Suchen nach Personen und Sachen oder zur Ermittlung eines Sachverhalts, um etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht offenlegen oder herausgeben will (BVerwGE 47, 31 <37>; BVerfGE 51, 97 <106 f.>). Diese Voraussetzungen treffen auf das Betreten und die Besichtigung der Geschäftsräume von Auftragnehmern öffentlicher Aufträge zur Prüfung der Preise nicht zu. Insoweit gilt nichts anderes als für das Recht der Beauftragten von Handwerkskammern, Grundstücke und Geschäftsräume von Handwerkern zu betreten, um dort vergleichbare Prüfungen und Besichtigungen vorzunehmen (vgl. dazu BVerfGE, 32, 54 <73>). Hier steht nicht das ziel- und zweckgerichtete Suchen im Vordergrund, sondern die Überprüfung von Unterlagen, deren Vorlage von dem Auftragnehmer eines öffentlichen Bauauftrags erwartet werden kann.

34 Bei den in § 16 Abs. 3 VO PR Nr. 1/72 vorgesehenen Maßnahmen handelt es sich auch nicht um "Eingriffe und Beschränkungen" i.S. des Art 13 Abs. 3 GG, die nur zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen, aufgrund eines Gesetzes auch zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere zur Behebung der Raumnot, zur Bekämpfung von Seuchengefahr oder zum Schutze gefährdeter Jugendlicher vorgenommen werden dürfen. Der Begriff "Eingriffe und Beschränkungen" ist bei Geschäfts- und Betriebsräumen einengend auszulegen (vgl. BVerfGE 32, 54 <75>). Das Schutzbedürfnis ist bei den der "räumlichen Privatsphäre" zuzuordnenden Räumen verschieden groß. Bei reinen Geschäfts- und Betriebsräumen wird es durch den Zweck, den sie nach dem Willen ihres Inhabers erfüllen sollen, gemindert. Die Tätigkeiten, die der Inhaber in diesen Räumen vornimmt, wirken notwendig nach außen und können deshalb auch die Interessen anderer und der Allgemeinheit berühren. Daher ist es folgerichtig, daß die mit dem Schutz dieser Interessen beauftragten Behörden in gewissem Rahmen diese Tätigkeiten auch an Ort und Stelle kontrollieren und zu diesem Zweck die Räume betreten dürfen. Darin liegt nicht eigentlich eine Störung des Hausfriedens...“

35 Es spricht bereits Vieles dafür, diese Erwägungen auf den hier zu entscheidenden Lebenssachverhalt aufgrund der Außenwirkung der Vergnügungssteuer zu übertragen. Allerdings ist festzustellen, dass andere Obergerichte den Anwendungsbereich des Art. 13 Abs. 3 GG a. F. bzw. des inzwischen geltenden Art. 13 Abs. 7 GG weit fassen und zu dem Ergebnis kommen, dass ein Betretungsrecht der Verwaltung in das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung eingreift (vgl. für den Bereich der Abfallwirtschaft: VGH BW, Beschl. v. 15.12.1992 - 10 S 305/92 -, DVBl. 1993, 779; OVG RP, Urt. v. 08.03.1994 - 7 C 11302/93 -, DÖV 1994, 835 [836]; für den Bereich der Wasserversorgung: BayVGH, Beschl. v. 04.02.1997 - 4 CS 96.3560 u. 4 C 96.3573 -, NVwZ 1998, 540).

36 Jedenfalls aber greift das in § 14 Abs. 1 Satz 1 der Spielgerätesteuersatzung normierte Betretungsrecht nach Auffassung des Senats in die durch Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Privatsphäre ein und kann deshalb nicht auf die allgemeine Satzungsautonomie der Gemeinde gestützt werden, sondern bedarf aus rechtsstaatlichen Gründen einer besonderen (formell-gesetzlichen) Rechtsgrundlage. Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht in der oben zitierten Entscheidung ausgeführt:

37 „Der Kreis der nicht als Eingriffe und Beschränkungen i.S. des Art. 13 Abs. 3 GG zu qualifizierenden Betretungs- und Besichtigungsbefugnisse für Geschäfts- und Betriebsräume muß allerdings unter Berücksichtigung namentlich des Art. 2 Abs. 1 GG im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Zumutbarkeit abgegrenzt werden. Dazu hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 32, 54 <77>, bestätigt durch Beschluß vom 28. Oktober 1987 - 1 BvR 1041/86 - Wirtschaft und Wettbewerb, Entscheidungssammlung zum Kartellrecht, 1988, S. 449 f.) gefordert, daß eine besondere gesetzliche Vorschrift zum Betreten der Räume ermächtigen muß, das Betreten der Räume, die Vornahme der Besichtigungen und Prüfungen einem erlaubten Zweck dienen und für dessen Erreichung erforderlich sein, das Gesetz den Zweck des Betretens, den Gegenstand und den Umfang der zugelassenen Besichtigung und Prüfung deutlich erkennen lassen muß und daß das Betreten der Räume und die Vornahme der Besichtigung und Prüfung nur in den Zeiten statthaft ist, zu denen die Räume normalerweise für die jeweilige geschäftliche oder betriebliche Nutzung zur Verfügung stehen. Dafür ist nach Auffassung des erkennenden Senats nicht erforderlich, daß ein Gesetz im formellen Sinn die behördlichen Maßnahmen erlaubt. Es genügt vielmehr, daß jedenfalls eine aufgrund gesetzlicher Ermächtigung ergangene materiellrechtliche Vorschrift wie eine Rechtsverordnung eine derartige Befugnis begründet.“

38 Eine solche gesetzliche Ermächtigung für das von der Antragsgegnerin normierte Betretungsrecht besteht indes nicht; insbesondere sieht das Kommunalabgabengesetz des Landes Sachsen-Anhalt (KAG LSA) als die für die Erhebung kommunaler Steuern maßgebliche rechtliche Grundlage kein Betretungsrecht der Verwaltung vor. Auch enthält § 13 KAG LSA keine Verweisung auf die für Finanzbehörden geltende Vorschrift des § 210 AO, die in Absatz 1 bestimmt, dass die von der Finanzbehörde mit der Steueraufsicht betrauten Amtsträger berechtigt sind, Grundstücke und Räume von Personen, die eine gewerbliche oder berufliche Tätigkeit selbständig ausüben und denen ein der Steueraufsicht unterliegender Sachverhalt zuzurechnen ist, während der Geschäfts- und Arbeitszeiten zu betreten, um Prüfungen vorzunehmen oder sonst Feststellungen zu treffen, die für die Besteuerung erheblich sein können (Nachschau).

39 Schließlich lässt sich weder aus Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG bzw. Art. 87 Verf LSA noch aus der in § 6 Abs. 1 GO LSA gewährleisteten allgemeinen Satzungsautonomie eine allgemeine Befugnis der Gemeinden und Landkreise herleiten, ohne gesetzliche Ermächtigung in Grundrechte einzugreifen (BVerwG, Beschl. v. 07.09.1992 - BVerwG 7 NB 2.92 -, zit. nach juris; VGH BW, Beschl. v. 15.12.1992, a. a. O.). Vielmehr bedarf es, wie der aus den Grundrechten in Verbindung mit Art. 1 Abs. 3 GG folgende Gesetzesvorbehalt fordert, in solchen Fällen einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für die Satzung, die selbst bereits die Voraussetzungen für den Grundrechtseingriff hinreichend bestimmt enthält (vgl. BVerfG, Beschl. v. 09.05.1972 - 1 BvR 518/62, 1 BvR 308/64 -, zit. nach juris). Daran fehlt es.

40 Soweit die Antragstellerin schließlich meint, § 19 der Spielgerätesteuersatzung enthalte eine echte unzulässige Rückwirkung, sieht der Senat mit Blick auf die bereits festgestellte Gesamtnichtigkeit der Satzung von einer abschließenden Entscheidung ab, zumal die von der Antragstellerin vertretene Auffassung mit Blick auf § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG LSA zumindest zweifelhaft erscheint.

41 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

42 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in entsprechender Anwendung der §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

43 Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.