Entscheidungsdatum: 2014-07-22
Aktenzeichen: 6 B 50/13
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: § 55 Abs 9 TKG 2004, § 132 Abs 1 TKG 2004, § 134 Abs 2 Nr 3 TKG 2004, § 135 Abs 3 TKG 2004, § 55 Abs 10 TKG 2004 vom 03.05.2012, § 86 Abs 1 VwGO, § 108 Abs 1 VwGO, § 108 Abs 2 VwGO, § 13 Abs 2 S 2 VwVfG
Vorinstanz: vorgehend VG Köln, 13. Juni 2013, Az: 1 K 3584/13, Urteil
Spruchkörper: 6. Senat
Rückwirkende Entscheidung über das Absehen von einem der Frequenzzuteilung vorgeschalteten Vergabeverfahren
§ 55 Abs. 9 TKG (juris: TKG 2004) a.F. (§ 55 Abs. 10 TKG n.F.) schließt es nicht aus, dass die Bundesnetzagentur die im förmlichen Beschlusskammerverfahren zu treffende Entscheidung, von einem der Frequenzzuteilung vorgeschalteten Vergabeverfahren abzusehen, auch rückwirkend treffen kann.
I.
1 Der Klägerin wurden seit 1999 befristet bis zum 31. Dezember 2007 Frequenzen für den ortsfesten Betrieb von Funkanlagen im 2,6-GHz-Band zugeteilt, deren Weiternutzung die Beklagte übergangsweise duldet. Auf dieser Grundlage bietet die Klägerin regional Sprachtelefondienst und einen funkgestützten Internetzugang an. Die Rechtsvorgängerin der Beigeladenen erhielt 1992 die Lizenz zum Errichten und Betreiben eines Netzes für europaweite digitale zellulare Mobilfunkdienste, die bis Ende 2009 befristet war. Auf der Grundlage der hierauf beruhenden Nutzungsrechte an Frequenzen für digitalen öffentlichen zellularen Mobilfunk nach dem GSM-Standard im 900-MHz-Bereich bietet die Beigeladene bundesweite Mobilfunkdienste an. Die weiteren sog. GSM-Lizenzen wurden in den Jahren 1990, 1993 und 1997 vergeben. Nach öffentlicher Anhörung veröffentlichte die Bundesnetzagentur mit Verfügung vom 30. November 2005, das "Konzept zur Vergabe weiteren Spektrums für den digitalen öffentlichen zellularen Mobilfunk unterhalb von 1,9 GHz (GSM-Konzept)", das u.a. eine Angleichung der Befristungen der Frequenznutzungsrechte der GSM-Netzbetreiber durch Gewährung einer Option auf Verlängerung der Frequenznutzungsrechte bis Ende 2016 vorsah. Mit Änderungsbescheid vom 31. Juli 2009 verlängerte die Bundesnetzagentur die Laufzeit der GSM-Lizenz der Beigeladenen bis zum 31. Dezember 2016. Mit Widerspruchs- und Ablehnungsbescheid vom 25. August 2010 wies sie den Widerspruch der Klägerin zurück und lehnte zugleich deren im August 2008 gestellten Antrag auf Zuteilung der Frequenzen 890,1 bis 914,9 MHz und 935,1 bis 959,9 MHz sowie den Hilfsantrag auf Durchführung eines Verfahrens nach § 55 Abs. 9 TKG zur Vergabe dieser Frequenzen ab.
2 Nachdem die Klägerin gegen die Ablehnung ihres Zuteilungsantrags Widerspruch eingelegt und gegen den Änderungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids Klage (1 K 6029/10) erhoben hatte, hat die Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur am 23. Januar 2012 rückwirkend zum 21. November 2005 beschlossen, dass den im Wege der Verlängerung der Befristungen der Frequenznutzungsrechte bis zum 31. Dezember 2016 erfolgten Frequenzzuteilungen u.a. an die Beigeladene kein Vergabeverfahren nach § 55 Abs. 9, § 61 TKG voranzugehen hat. Daraufhin hat die Klägerin ihre Klage erweitert und nunmehr auch gegen diesen Beschluss gerichtet. Das Verwaltungsgericht hat die - von dem Verfahren 1 K 6029/10 zuvor abgetrennte und unter dem vorliegenden Aktenzeichen fortgeführte - Klage abgewiesen. Die Revision gegen sein Urteil hat das Verwaltungsgericht nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin.
II.
3 Die Beschwerde der Klägerin, die sich auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache sowie auf Verfahrensfehler stützt, bleibt ohne Erfolg.
4 1. Die Rechtssache hat nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Den Darlegungen der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.
5 a) Die Beschwerde wirft als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf,
"ob im Beschlusskammerverfahren gemäß § 55 Abs. 9 TKG 2004 (§ 55 Abs. 10 TKG 2012) über das beabsichtigte Absehen von der Durchführung eines Vergabeverfahrens das Ermessen der Behörde gemäß § 134 Abs. 2 Nr. 3 TKG zur Beiladung von Unternehmen, deren Interessen durch die Entscheidung berührt werden, mit Blick auf die Beiladung solcher Unternehmen auf Null reduziert ist, die zeitlich vor der Einleitung des Beschlusskammerverfahrens einen Antrag auf Zuteilung der betroffenen Frequenzen gestellt haben."
6 Diese Frage entzieht sich einer verallgemeinerungsfähigen, rechtsgrundsätzlichen Klärung. Die auf § 134 Abs. 2 Nr. 3 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190) gestützte Entscheidung der Beschlusskammer über die Beiladung steht in deren pflichtgemäßen Ermessen. Nach allgemeinen Grundsätzen über die Ausübung des Ermessens kann sich im Einzelfall eine so weitgehende Bindung der Behörde ergeben, dass nur eine ganz bestimmte Entscheidung pflichtgemäß ist. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt von den besonderen Umständen des zu entscheidenden konkreten Falles ab. Soweit die Klägerin geltend macht, es habe ein Fall notwendiger Beiladung vorgelegen, übersieht sie, dass insoweit nicht § 134 Abs. 2 Nr. 3 TKG, sondern allenfalls § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG ergänzend anwendbar (vgl. Mayen, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 134 Rn. 41; Gurlit, in: Säcker (Hrsg.), TKG-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 134 Rn. 42; Ohlenburg, in: Manssen (Hrsg.), Telekommunikations- und Multimediarecht, Stand: Juli 2013, § 134 Rn. 27) und ein Ermessensspielraum damit schon gesetzlich ausgeschlossen wäre. Die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung nach dieser Vorschrift hat das Verwaltungsgericht im Hinblick darauf verneint, dass durch die Beschlusskammerentscheidung keine Rechte der Klägerin unmittelbar begründet, aufgehoben oder abgeändert würden (UA S. 22). Diese Annahme hat die Klägerin nicht mit Verfahrensrügen angegriffen.
7 b) Die Klägerin möchte ferner die Fragen geklärt wissen,
"ob § 55 Abs. 9 TKG 2004 (§ 55 Abs. 10 TKG 2012) eine Rückwirkung der Entscheidung über das Absehen von einem Vergabeverfahren nicht ausschließt, sondern sie vielmehr seinem Sinn nach zulässt"
und
"ob dann, wenn eine Zuteilung im Wege einer Einzelzuteilung gemäß § 55 Abs. 3 TKG bei bestehender Knappheit ohne Durchführung eines offenen Vergabeverfahrens und ohne Erlass einer Entscheidung gemäß § 55 Abs. 9 TKG 2004 (§ 55 Abs. 10 TKG 2012) über das Absehen von einem solchen Vergabeverfahren erfolgt ist, eine auf den Zeitpunkt vor dieser Zuteilung rückwirkende Entscheidung nach § 55 Abs. 9 TKG 2004 (§ 55 Abs. 10 TKG 2012) über das Absehen von einem Vergabeverfahren, das Verfahren zur Zuteilung i.S.d. § 55 Abs. 1 S. 3 TKG 2004 (§ 55 Abs. 1 S. 3 TKG 2012) nachvollziehbar machen kann."
8 Auch diese Fragen rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung.
9 Die zweite Frage ist in dieser Allgemeinheit in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig. Ob eine auf den Zeitpunkt vor einer Frequenzzuteilung rückwirkende Entscheidung über das Absehen von einem Vergabeverfahren das Zuteilungsverfahren "nachvollziehbar machen" kann, lässt sich nur nach den Umständen des konkreten Einzelfalls beurteilen.
10 Die erste Frage ist nicht klärungsbedürftig; denn sie lässt sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres dahingehend beantworten, dass es § 55 Abs. 9 TKG - in der zum maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses der Bundesnetzagentur vom 23. Januar 2012 noch anwendbaren Fassung bis zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 3. Mai 2012 (BGBl I S. 958) - nicht ausschließt, dass die Bundesnetzagentur die im förmlichen Beschlusskammerverfahren zu treffende Entscheidung, von einem der Frequenzzuteilung vorgeschalteten Vergabeverfahren abzusehen, auch rückwirkend treffen kann.
11 Für den Fall, dass für Frequenzzuteilungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vorhanden oder für bestimmte Frequenzen mehrere Anträge gestellt sind, bestimmt § 55 Abs. 9 Satz 1 TKG, dass die Bundesnetzagentur anordnen kann, dass der Zuteilung der Frequenzen ein Vergabeverfahren voranzugehen hat. Die Entscheidung der Bundesnetzagentur ist gemäß § 132 Abs. 1 Satz 1 TKG in dem förmlichen Beschlusskammerverfahren zu treffen. Dem Wortlaut dieser Bestimmungen ist nicht zu entnehmen, dass die förmliche Entscheidung der Beschlusskammer, von einem Vergabeverfahren abzusehen, unter keinen Umständen Wirkung für die Vergangenheit haben kann. Ein solches Rückwirkungsverbot folgt auch weder aus der Gesetzessystematik noch aus der vorhandenen Rechtsprechung. In den in der Beschwerdebegründung zitierten Entscheidungen hat der Senat zwar angenommen, dass das Gesetz im Zusammenhang mit der Vergabe von Frequenzen dem Modell des gestuften Verfahrens folgt, in welchem das zu bewältigende Gesamtproblem phasenweise abgearbeitet und konkretisiert wird, wobei die jeweils vorangegangenen Stufen das sachliche Fundament für die nachfolgenden Verfahrensschritte bilden (vgl. Urteil vom 1. September 2009 - BVerwG 6 C 4.09 - BVerwGE 134, 368 Rn. 25). Die Bundesnetzagentur ist in einer Knappheitssituation deshalb nur auf der Grundlage einer gemäß § 132 Abs. 1, § 135 Abs. 3 TKG von der Beschlusskammer aufgrund mündlicher Verhandlung durch Verwaltungsakt zu treffenden Entscheidung zu einer unmittelbaren Frequenzzuteilung berechtigt (vgl. Urteil vom 26. Januar 2011 - BVerwG 6 C 2.10 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr. 3 Rn. 30). Der Rechtsprechung des Senats ist jedoch darüber hinaus nicht die Aussage zu entnehmen, dass eine Rückwirkung der für eine Frequenzzuteilung gegebenenfalls erforderlichen Beschlusskammerentscheidung unabhängig von den Umständen des konkreten Einzelfalls ausgeschlossen ist.
12 Systematik sowie Sinn und Zweck der maßgeblichen Vorschriften stehen der Annahme eines generellen Rückwirkungsverbots bei der Entscheidung der Präsidentenkammer über das Absehen von einem Vergabeverfahren nach § 55 Abs. 9 TKG vielmehr entgegen. Der Senat hat in seiner bereits erwähnten Rechtsprechung hervorgehoben, dass nach der Aufgabenzuweisung des § 52 Abs. 1 TKG nicht nur die frequenzplanungsrechtlichen Maßnahmen der Bundesnetzagentur, sondern auch die einzelnen Frequenzzuteilungen dem Zweck dienen, eine effiziente und störungsfreie Nutzung der Frequenzen sicherzustellen und die übrigen Regulierungsziele zu erreichen (vgl. Urteil vom 26. Januar 2011 a.a.O. Rn. 26). Sowohl das Ziel der Sicherstellung einer effizienten Frequenznutzung (§ 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG), als auch die Ziele der Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG), der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und der Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG), der Förderung effizienter Infrastrukturinvestitionen (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG) sowie der Sicherstellung einer flächendeckenden Grundversorgung (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG) können es jedoch beispielsweise erforderlich machen, eine formell fehlerhafte Frequenzzuteilung der Bundesnetzagentur durch Nachholung der hierfür rechtlich erforderlichen Beschlusskammerentscheidung rückwirkend zu heilen. Eine derartige Fehlerbehebung mit Wirkung für die Vergangenheit kann etwa verhindern, dass in Folge einer gerichtlichen Aufhebung des betreffenden Frequenzzuteilungsbescheids aufgrund einer Drittanfechtungsklage knappe Frequenzressourcen blockiert und dadurch die Versorgung der Nutzer und Verbraucher mit Mobilfunkdienstleistungen oder die Planungssicherheit der Marktteilnehmer gefährdet werden. Hierbei ist neben der physikalischen Begrenztheit des für Funkanwendungen in Betracht kommenden Frequenzspektrums auch der beträchtliche Zeitaufwand zu berücksichtigen, der mit einer Neuzuteilung von Frequenznutzungsrechten und den sich hieran regelmäßig anschließenden Rechtsstreitigkeiten erfahrungsgemäß verbunden ist (vgl. zu diesem Gesichtspunkt: Urteil des Senats vom 17. August 2011 - BVerwG 6 C 9.10 - BVerwGE 140, 221 Rn. 37).
13 Hinsichtlich der Voraussetzungen, unter denen die Bundesnetzagentur die Entscheidung, trotz Frequenzknappheit von dem Erlass einer Vergabeanordnung abzusehen, auch rückwirkend treffen kann, lassen sich - wovon auch das Verwaltungsgericht ausgegangen ist (UA S. 23) - die in der Rechtsprechung des Senats entwickelten Grundsätze zur rückwirkenden Auferlegung einer telekommunikationsrechtlichen Regulierungsverpflichtung übertragen. Danach müssen die Voraussetzungen hierfür schon in der Vergangenheit vorgelegen haben und die rückwirkend angeordnete Verpflichtung für die Vergangenheit ihre Rechtsfolgen noch entfalten können; ferner dürfen einer Rückwirkung Gründe des Vertrauensschutzes nicht entgegenstehen (vgl. Urteil vom 14. Dezember 2011 - BVerwG 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 13). Ob etwa die rückwirkende Heilung einer formell fehlerhaften Frequenzzuteilung durch Nachholung der nach § 55 Abs. 9 TKG erforderlichen Beschlusskammerentscheidung zulässig ist, lässt sich demnach nicht allgemein klären, sondern bedarf ausgehend von dem dargelegten Maßstab der Prüfung im jeweiligen Einzelfall. Ebenso wie in dem Fall der rückwirkenden Auferlegung einer Regulierungspflicht hat die Beschlusskammer dabei auch im Rahmen ihrer Entscheidung, von einem Vergabeverfahren abzusehen, nach der Erkenntnislage im Zeitpunkt ihrer Entscheidung die Sachlage für den zurückliegenden Zeitraum festzustellen und zu bewerten (vgl. Urteil vom 14. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 27).
14 c) Schließlich hält die Beschwerde für grundsätzlich klärungsbedürftig,
"ob die Bundesnetzagentur bei einer Entscheidung gemäß § 55 Abs. 9 TKG 2004 (§ 55 Abs. 10 TKG 2012), trotz Frequenzknappheit zugunsten einer Einzelzuteilung von der Durchführung eines Vergabeverfahrens abzusehen, ein Ermessen zusteht festzustellen, ob die berechtigten Interessen der übrigen Marktteilnehmer durch einen Ausgleich an anderer Stelle angemessen berücksichtigt werden, oder ob die fragliche angemessene Berücksichtigung der berechtigten Interessen der übrigen Marktteilnehmer der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt."
15 Diese Frage kann nicht zur Zulassung der Revision führen, weil sie sich ebenfalls auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt und daher nicht klärungsbedürftig ist. Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt die sachgerechte Ausübung des Ermessens voraus, dass die Behörde den Sachverhalt in wesentlicher Hinsicht vollständig und zutreffend ermittelt hat. Dies hat das Gericht abschließend selbst zu prüfen (vgl. z.B. Urteile vom 16. Juni 1970 - BVerwG 1 C 47.69 - BVerwGE 35, 291 <296 f.> und vom 2. Juli 1992 - BVerwG 5 C 51.90 - BVerwGE 90, 287 <295 f.>). Zu der tatsächlichen Grundlage der Ermessensentscheidung, die die Bundesnetzagentur gemäß § 55 Abs. 9 TKG zu treffen hat, gehört nach der hier maßgeblichen Auffassung des Verwaltungsgerichts die Feststellung, dass die berechtigten Interessen der übrigen Marktteilnehmer durch einen Ausgleich an anderer Stelle angemessen berücksichtigt werden (UA S. 25 f.). Diese Feststellung unterliegt deshalb - den allgemeinen Grundsätzen folgend und entgegen der Auffassung der Beklagten und der Beigeladenen - der vollen gerichtlichen Überprüfung. Hiervon ist im Übrigen entgegen der Prämisse der Beschwerde auch die Vorinstanz ausgegangen. Im Zusammenhang mit der Prüfung, ob die Abwägung der Laufzeitverlängerung mit einem Vergabeverfahren gemäß § 55 Abs. 9, § 61 TKG ermessensfehlerhaft ist, hat das Verwaltungsgericht nämlich zusammenfassend festgestellt, dass die berechtigten Interessen der übrigen Unternehmen durch das Versteigerungsverfahren 2010, an dem sie grundsätzlich hätten teilnehmen können, angemessen berücksichtigt waren (UA S. 31). Wäre das Verwaltungsgericht insoweit abweichend von den allgemeinen Grundsätzen von einer nur beschränkten gerichtlichen Kontrollbefugnis ausgegangen, hätte es dies durch eine entsprechende Formulierung zum Ausdruck gebracht. Der von der Klägerin aufgeworfenen Frage fehlt deshalb neben der Klärungsbedürftigkeit auch bereits die Entscheidungserheblichkeit.
16 2. Die Revision ist ferner nicht deshalb zuzulassen, weil ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die von der Klägerin gerügten Verstöße gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO), die gerichtliche Sachaufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) und das rechtliche Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
17 a) Im Zusammenhang mit der Anhörungspflicht gemäß § 55 Abs. 9 Satz 2 TKG in der hier maßgeblichen Fassung sieht die Klägerin eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes und der gerichtlichen Sachaufklärungspflicht darin, dass das Verwaltungsgericht den tatsächlichen Gegenstand der Anhörungen vom 4. Mai 2005, 11. August 2010 und 6. Juli 2011 nicht zur Kenntnis genommen habe und sich ihm insoweit eine weitere Aufklärung habe aufdrängen müssen.
18 Die Rüge ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat einen Verstoß gegen die in § 55 Abs. 9 Satz 2 TKG in der hier maßgeblichen Fassung geregelte Pflicht zur Anhörung der betroffenen Kreise mit zwei selbständig tragenden Begründungen verneint. Zum einen sei wegen der bereits erfolgten verschiedenen Anhörungen eine weitere zeitnahe Anhörung nicht erforderlich gewesen (UA S. 20); zudem wäre ein Verfahrensverstoß nach § 46 VwVfG unbeachtlich (UA S. 21). Im Rahmen der ersten Begründung hat das Verwaltungsgericht den jeweiligen Gegenstand der Anhörungen vom 4. Mai 2005, 11. August 2010 und 6. Juli 2011 stichpunktartig bezeichnet und zusammenfassend ausgeführt, die genannten öffentlichen Anhörungen hätten auch die Form der Zuteilung der hier betroffenen Frequenzen betroffen. An diesen öffentlichen Anhörungen habe sich die Klägerin beteiligen und ihre Erwägungen vorbringen können. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang nicht seine Pflicht zur Amtsaufklärung gemäß § 86 Abs. 1 VwGO verletzt. Soweit die Klägerin beanstandet, die vom Verwaltungsgericht genannten Anhörungen hätten nicht die angefochtene Präsidentenkammerentscheidung vom 23. Januar 2012 zum Gegenstand gehabt, rügt sie keine Versäumnisse der gerichtlichen Tatsachenermittlung, sondern die Sachverhaltswürdigung der Vorinstanz. Wie sich aus der stichpunktartigen Inhaltsbeschreibung (UA S. 20) ergibt, war dem Verwaltungsgericht bewusst, dass die Anhörungen nicht die konkrete Präsidentenkammerentscheidung zum Gegenstand hatten. Hierauf kam es aber auf der Grundlage seiner - für die Prüfung von Verfahrensfehlern maßgeblichen - materiellrechtlichen Rechtsauffassung nicht an; denn danach war ausreichend, dass die Anhörungen allgemein die Form der Zuteilung der hier betroffenen Frequenzen betrafen.
19 Die Sachverhaltswürdigung der Vorinstanz verletzt auch nicht den Überzeugungsgrundsatz gemäß § 108 Abs. 1 VwGO. Fehler in der Sachverhalts- und Beweiswürdigung des Tatsachengerichts sind regelmäßig nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem sachlichen Recht zuzuordnen. Eine Ausnahme kommt nur bei einem Verstoß gegen allgemeine Auslegungsgrundsätze (§§ 133, 157 BGB), gesetzliche Beweisregeln, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze oder einer sonst von objektiver Willkür geprägten Sachverhaltswürdigung in Betracht. Diese Voraussetzungen legt die Beschwerde nicht dar. Mit der Rüge, das Verwaltungsgericht habe fehlerhaft angenommen, dass die Anhörungen vom 4. Mai 2005, 11. August 2010 und 6. Juli 2011 die angefochtene Präsidentenkammerentscheidung vom 23. Januar 2012 zum Gegenstand gehabt hätten, wendet sie sich lediglich gegen die materielle Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, wonach das Anhörungserfordernis gemäß § 55 Abs. 9 Satz 2 TKG nicht verlangt, dass eine Stellungnahmemöglichkeit zu der konkreten Präsidentenkammerentscheidung besteht, sondern ausreichend ist, dass sich die Klägerin zu der Form der Zuteilung der betroffenen Frequenzen äußern konnte.
20 Da die Verfahrensrügen jedenfalls in Bezug auf die erste Begründung des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifen, ist nicht entscheidungserheblich, ob die selbständig tragende weitere Annahme des Verwaltungsgerichts, ein Verfahrensverstoß sei nach § 46 VwVfG unbeachtlich, auf Verfahrensfehlern beruht.
21 b) In Bezug auf die Erwägung des Verwaltungsgerichts, eine unterlassene notwendige Beiladung der Klägerin sei jedenfalls nach § 46 VwVfG unbeachtlich, rügt die Klägerin ebenfalls einen Verstoß gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO und § 86 Abs. 1 VwGO.
22 Einen Verfahrensmangel, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), zeigt das Beschwerdevorbringen auch insoweit nicht auf. Denn das Verwaltungsgericht hat selbständig tragend angenommen, dass die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung nach § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG nicht vorliegen (UA S. 22 f.). Die von der Klägerin in Bezug auf diese Begründung ausschließlich erhobene Grundsatzrüge ist, wie oben dargelegt, unbegründet. Da es im Fall einer mehrfachen, die Entscheidung jeweils selbständig tragenden Begründung des angefochtenen Urteils für die Zulassung der Revision eines Zulassungsgrundes in Bezug auf jede dieser Begründungen bedarf, kommt es mithin nicht darauf an, ob die selbständig tragende weitere Annahme des Verwaltungsgerichts, ein Verfahrensverstoß sei nach § 46 VwVfG unbeachtlich, auf Verfahrensfehlern beruht.
23 c) Auch soweit das Verwaltungsgericht die in der Präsidentenkammerentscheidung nach § 55 Abs. 9 TKG angeordnete Rückwirkung für zulässig gehalten hat, rügt die Klägerin eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes und der gerichtlichen Sachaufklärungspflicht.
24 Diese Rüge greift ebenfalls nicht durch. Nach der materiellrechtlichen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts setzt die Zulässigkeit der Rückwirkung u.a. voraus, dass die Voraussetzungen für eine Entscheidung nach § 55 Abs. 9 TKG in der Vergangenheit bereits vorgelegen haben. Dies hat das Verwaltungsgericht im konkreten Fall bejaht und in diesem Zusammenhang ausgeführt, die Beklagte habe das beabsichtigte Vorgehen, die hier betroffenen Frequenzen im Wege der Laufzeitverlängerung der Beigeladenen einzeln zuzuteilen, nicht aber ein Vergabeverfahren anzuordnen, und die regulatorischen bzw. frequenzregulatorischen Erwägungen hierzu bereits in dem GSM-Konzept vom 21. November 2005 niedergelegt (UA S. 24). Soweit die Klägerin beanstandet, das Verwaltungsgericht habe den Inhalt des GSM-Konzepts nicht zutreffend ermittelt und deshalb nicht berücksichtigt, dass die Beklagte darin ausdrücklich von einer förmlichen Entscheidung nach § 55 Abs. 9 TKG abgesehen habe, legt sie nicht dar, dass das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang seine Pflicht zur Amtsaufklärung gemäß § 86 Abs. 1 VwGO oder den Überzeugungsgrundsatz gemäß § 108 Abs. 1 VwGO verletzt hat.
25 Nach der materiellrechtlichen Auffassung der Vorinstanz kam es auf den von der Klägerin hervorgehobenen Umstand, dass die Bundesnetzagentur in dem GSM-Konzept vom 21. November 2005 ausdrücklich von einer förmlichen Entscheidung nach § 55 Abs. 9 TKG abgesehen habe, nicht an. Maßgeblich war für das Verwaltungsgericht allein, dass die Regulierungsbehörde bereits in dem GSM-Konzept die Gründe dargelegt hatte, die aus ihrer Sicht gegen die Anordnung eines Vergabeverfahrens und dafür sprachen, die in Rede stehenden Frequenzen im Wege der Laufzeitverlängerung der Beigeladenen einzeln zuzuteilen. Warum sich dem Verwaltungsgericht vor diesem Hintergrund hätte aufdrängen sollen, zusätzlich der Frage nachzugehen, ob die Bundesnetzagentur ausdrücklich von einer förmlichen Entscheidung nach § 55 Abs. 9 TKG abgesehen hat, ist nicht ersichtlich. Letztlich richtet sich das Beschwerdevorbringen auch in diesem Punkt gegen die Würdigung des Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht. Der gerügte Fehler wäre, wenn er vorläge, nicht dem Verfahrensrecht, sondern der Anwendung des materiellen Rechts zuzuordnen.
26 d) Schließlich macht die Beschwerde Verfahrensmängel im Zusammenhang mit der gerichtlichen Überprüfung der von der Bundesnetzagentur nach § 55 Abs. 9 TKG getroffenen Ermessensentscheidung geltend.
27 aa) Die Klägerin sieht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs sowie einen Verstoß gegen § 86 Abs. 1, § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO darin, dass das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Annahme, bei den unterschiedlichen Auslaufdaten der GSM-Lizenzen handele es sich um einen historischen Einzelfall, nicht zur Kenntnis genommen habe, dass das unterschiedliche Auslaufen dieser Frequenzen im 900 MHz-Bereich tatsächlich keine Besonderheit sei und zudem auf eine nachträgliche Anpassung der Lizenzlaufzeiten durch die Bundesnetzagentur zurückgehe, die die Sicherstellung chancengleicher wettbewerblicher Rahmenbedingungen zum Ziel gehabt habe.
28 Die geltend gemachten Verfahrensfehler liegen schon deshalb nicht vor, weil es nach der maßgeblichen materiellrechtlichen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts im Rahmen der Überprüfung der Ermessensausübung allein darauf ankam, dass die Präsidentenkammer eine Vereinheitlichung der Restlaufzeiten der GSM-Lizenzen mit Blick auf das Ziel der Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Frequenznutzung (§ 52 Abs. 1 TKG) und die Regulierungsziele (§ 2 Abs. 2 TKG) für geboten halten durfte. Hiervon war aus der Sicht des Verwaltungsgerichts deshalb auszugehen, weil die unterschiedlichen Auslaufdaten mögliche Umwidmungsprozesse und Neuvergaben erschwert hätten, wenn sukzessive immer nur Teile des GSM-Bandes zur Verfügung gestanden hätten (UA S. 26 f.). Im Gegensatz zu der - unstreitigen - Tatsache, dass Unterschiede hinsichtlich der Restlaufzeiten der GSM-Lizenzen bestehen, und der sich hieraus ergebenden frequenzregulatorischen Problematik waren die historischen Entstehungsgründe und der vom Verwaltungsgericht möglicherweise angenommene Einzelfallcharakter dieser Unterschiede von erkennbar untergeordneter Bedeutung für die Würdigung der mit der angefochtenen Entscheidung der Präsidentenkammer verfolgten Ziele. Das Verwaltungsgericht hatte deshalb keinen Anlass, diesen Sachverhaltsdetails näher nachzugehen oder hierzu in den Entscheidungsgründen weitere Ausführungen zu machen.
29 bb) Die Beschwerde rügt ferner eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO), der Sachaufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) und des rechtlichen Gehörs (§ 108 Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 1 GG) im Zusammenhang mit der Annahme des Verwaltungsgerichts, es sei nichts dafür ersichtlich, dass sich die Präsidentenkammer durch den zwischen der Beklagten und der Beigeladenen im Juni 2007 geschlossenen Vertrag gebunden gesehen haben könnte und deshalb keine freie Ermessensentscheidung getroffen habe.
30 Ein Verfahrensfehler, auf dem das angefochtene Urteil beruhen kann, wird auch insoweit nicht dargelegt. Das Verwaltungsgericht hat eine unzulässige Vorabbindung mit der Begründung verneint, die Präsidentenkammer habe in der angefochtenen Entscheidung umfangreiche Ermessenserwägungen angestellt, zu denen eine vertragliche Bindung nicht gehört habe. Es sei "fraglich", ob sich eine solche Bindung aus dem Vertrag aufgedrängt habe, nach welchem sich die Bundesnetzagentur gegenüber der Beigeladenen lediglich bereit erklärt habe, das Recht zur Nutzung der GSM-Frequenzen befristet bis zum 31. Dezember 2016 zuzuteilen, und eine Haftungsfreistellung vereinbart sei. Davon abgesehen habe sich die Bundesnetzagentur vor Erlass des Änderungsbescheids vom 31. Juli 2009, der die Laufzeitverlängerung rechtlich bewirkt habe, noch einmal ausführlich mit den Erwägungen für ein Absehen vom Vergabeverfahren auseinandergesetzt; auch hier habe eine vertragliche Bindung keine Rolle gespielt (UA S. 27 f.).
31 Die Klägerin sieht den Überzeugungsgrundsatz zum einen dadurch verletzt, dass das Verwaltungsgericht den Inhalt des im Juni 2007 abgeschlossenen Vertrages nicht berücksichtigt habe. Mit diesem Vorbringen werden jedoch weder Verstöße gegen allgemeine Auslegungsgrundsätze oder Denkgesetze noch Anhaltspunkte für eine objektiv willkürliche Sachverhaltswürdigung dargelegt. Dass das Verwaltungsgericht den Vertragsinhalt nicht etwa ausgeblendet hat, ergibt sich aus dessen zusammenfassender Erwähnung im Tatbestand des angefochtenen Urteils. Danach habe sich die Bundesnetzagentur bereit erklärt, das der Beigeladenen aufgrund ihrer GSM-Lizenz gewährte Recht zur Nutzung der GSM-Frequenzen befristet bis zum 31. Dezember 2016 zuzuteilen. Dafür habe sich die Beigeladene zur Zahlung einer Gebühr in Höhe von insgesamt 60 900 000 € verpflichtet. Weiter seien Zahlungsmodalitäten und ein Haftungsausschluss geregelt worden (UA S. 3 f.). Welche wesentlichen Vertragsbestandteile das Verwaltungsgericht übergangen haben soll oder weshalb es darauf ankommen könnte, dass die Zahlung der vereinbarten Zuteilungsgebühr im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Präsidentenkammerentscheidung nach den Angaben der Klägerin bereits erfolgt war, legt die Beschwerde nicht dar.
32 Der Überzeugungsgrundsatz ist entgegen der Auffassung der Klägerin ferner auch nicht deshalb verletzt, weil sich das Verwaltungsgericht bei der Beweiswürdigung auf einen allgemeinen Erfahrungssatz gestützt hätte, der nicht existiert. Einen Erfahrungssatz des Inhalts, dass eine Behörde, die eine vertragliche Bindung zu einer Handlung oder Unterlassung annimmt, diese vertragliche Bindung in ihre Ermessenserwägungen einstellen werde, hat das Verwaltungsgericht offensichtlich nicht aufgestellt. Es hat lediglich im Rahmen der Überprüfung der behördlichen Ermessensausübung auch den Umstand verwertet, dass die Präsidentenkammer umfangreiche Ermessenserwägungen angestellt hat, hierbei jedoch nicht auf eine vertragliche Bindung eingegangen ist. Indem das Verwaltungsgericht die angefochtene Behördenentscheidung nur anhand derjenigen Erwägungen überprüft hat, die die Behörde tatsächlich angestellt hat, und dabei von der tatsächlichen Vermutung ausgegangen ist, dass die Begründung die den Bescheid tragenden Erwägungen vollständig wiedergibt, hat es im Übrigen den in § 114 Satz 1 VwGO normierten Grenzen der gerichtlichen Ermessenskontrolle zutreffend Rechnung getragen. Mit dem Hinweis auf einen vor Erlass des Änderungsbescheids vom 31. Juli 2009 angefertigten Vermerk der Bundesnetzagentur, der auch dem Präsidenten vorgelegen habe (UA S. 28), hat das Verwaltungsgericht die Präsidentenkammerentscheidung nicht aus Gründen, die für die Ermessensausübung nicht ausschlaggebend waren, aufrecht erhalten, sondern lediglich ein zusätzliches Indiz gegen die Annahme genannt, dass der im Juni 2007 abgeschlossene Vertrag für die Verlängerung der Laufzeiten der GSM-Lizenzen der Beigeladenen maßgeblich war.
33 Eine Verletzung der gerichtlichen Amtsermittlungspflicht hat die Klägerin in diesem Zusammenhang ebenfalls nicht dargelegt. Da die Ermessensausübung der Präsidentenkammer nur anhand der in der Begründung des angefochtenen Bescheids angegebenen Erwägungen zu überprüfen war, musste es sich dem Verwaltungsgericht entgegen der Auffassung der Klägerin nicht aufdrängen, durch Einsichtnahme in die vollständigen und ungeschwärzten Verwaltungsvorgänge weiter aufzuklären, welche tatsächlichen Umstände zu dem Vertragsschluss geführt hatten. Ob die Bundesnetzagentur von einer vertraglichen Bindung aufgrund der Vereinbarung mit der Beigeladenen ausgegangen ist, war nach der maßgeblichen materiellrechtlichen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts nicht entscheidungserheblich, da danach die der Begründung der Präsidentenkammerentscheidung zu entnehmenden Erwägungen das Ergebnis der Ermessensbetätigung für sich genommen tragen. Die Prämisse der Klägerin, dass eine vertragliche Bindung zu einem Ermessensfehler führen muss, trifft nicht zu. Auch in der von ihr in diesem Zusammenhang zitierten planungsrechtlichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass eine Planung nicht ohne Weiteres deshalb fehlerhaft ist, weil ihr ein Vertrag vorausgegangen ist und sich das auf eine den Plan tragende Abwägung ausgewirkt hat (vgl. Urteil vom 5. Juli 1974 - BVerwG 4 C 50.72 - BVerwGE 45, 309 <317 ff.>). Das Verwaltungsgericht musste auch nicht etwa ohne nähere Anhaltspunkte von sich aus ermitteln, ob die in der Begründung der Präsidentenkammerentscheidung enthaltenen umfangreichen Ermessenserwägungen lediglich vorgeschoben sein könnten, um das von der Klägerin für ausschlaggebend gehaltene Motiv einer vertraglichen Bindung zu verdecken.
34 Das Urteil der Vorinstanz verletzt in dem vorliegenden Zusammenhang auch nicht den Anspruch der Klägerin auf rechtliches Gehör. Das Verwaltungsgericht war nicht aus Gründen des rechtlichen Gehörs verpflichtet, der Klägerin Einsicht in die den Vertragsschluss im Juni 2007 betreffenden Verwaltungsvorgänge zu gewähren und die mündliche Verhandlung wieder zu eröffnen, um der Klägerin Gelegenheit zur Äußerung zu den Umständen des Vertragsschlusses zu geben. Nach § 108 Abs. 2 VwGO darf das Urteil nur auf Tatsachen und Beweisergebnisse gestützt werden, zu denen die Beteiligten sich äußern konnten. Nach § 100 Abs. 1 VwGO können die Beteiligten die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten einsehen. Das Verwaltungsgericht hat das Urteil nicht auf die genannten Verwaltungsvorgänge gestützt, die es in dem inzwischen abgetrennten Verfahren 1 K 6029/10 angefordert hatte. Der Grundsatz rechtlichen Gehörs gebietet nicht, Akten beizuziehen, deren Kenntnis ein Beteiligter für von ihm beabsichtigten Vortrag für erheblich hält, wenn das Gericht meint, für seine Entscheidung ohne diese Akten auskommen zu können. Hierin kann allenfalls ein Verstoß gegen die Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts liegen, der hier jedoch - wie ausgeführt - ebenfalls nicht vorliegt.
35 Zum Erfolg der im vorliegenden Zusammenhang erhobenen Verfahrensrügen führt auch nicht das ergänzende Beschwerdevorbringen in den nach Ablauf der Frist des § 133 Abs. 3 Satz 1 VwGO eingegangenen Schriftsätzen. Insbesondere kann der Hinweis, die Beklagte habe in dem abgetrennten Verfahren (1 K 6029/10) inzwischen klargestellt, vor Abschluss des Vertrages keine Zusicherung erteilt zu haben, offensichtlich nicht den Schluss auf Versäumnisse bei der Tatsachenermittlung oder eine willkürliche Sachverhaltswürdigung durch das Verwaltungsgericht rechtfertigen. Im Tatbestand des angefochtenen Urteils (UA S. 3) wird zwar ein - nach jetzigem Erkenntnisstand tatsächlich nicht existierendes - Schreiben vom 23. März 2006 erwähnt, mit dem die Bundesnetzagentur der Beigeladenen die Verlängerung von deren GSM-Lizenzen zugesichert habe. Für die rechtliche Würdigung hat die angebliche Zusicherung jedoch keine Rolle gespielt. War es nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts schon nicht entscheidungserheblich, ob die Bundesnetzagentur von einer vertraglichen Bindung aufgrund der Vereinbarung mit der Beigeladenen ausgegangen ist, weil die von der Präsidentenkammer angestellten Ermessenserwägungen die Entscheidung für sich genommen tragen, kann denkgesetzlich ausgeschlossen werden, dass das Verwaltungsgericht ohne die Annahme einer dem Vertrag vorausgegangenen Zusicherung zu der Einschätzung gelangt wäre, die Präsidentenkammer habe sich an einer freien Ermessensentscheidung gehindert gesehen.
36 cc) Die Klägerin wirft dem Verwaltungsgericht ferner vor, deshalb gegen den Überzeugungsgrundsatz und die gerichtliche Sachaufklärungspflicht verstoßen zu haben, weil es sich nicht auf die Überprüfung der Ermessenserwägungen der Präsidentenkammer beschränkt, sondern seiner Entscheidung eigene Erwägungen zugrunde gelegt habe.
37 Mit diesem Vorbringen werden weder Versäumnisse der gerichtlichen Tatsachenermittlung noch Anhaltspunkte für eine aktenwidrige oder sonst objektiv willkürliche Sachverhaltswürdigung dargelegt. Die Klägerin hebt in der Beschwerdebegründung im Gegenteil sogar hervor (S. 67), dass das Verwaltungsgericht selbst nicht anführe, seine eigenen Erwägungen würden gleichen Erwägungen oder Feststellungen der Präsidentenkammer entsprechen. Es wird demnach allenfalls ein Rechtsanwendungsfehler des Verwaltungsgerichts geltend gemacht, der nicht Gegenstand einer Verfahrensrüge sein kann. Sofern die Beschwerde in diesem Zusammenhang darüber hinaus bemängelt, das Verwaltungsgericht hätte ohne Sachverständigengutachten und ohne eigene Sachkunde nicht annehmen dürfen, dass nach einem einheitlichen Auslaufen dem Markt mehr Spektrum zur Verfügung gestellt werden könne, was zu geringeren Kosten des Frequenzerwerbs im Rahmen eines Verkaufs führen und die Marktzutrittschancen kleinerer Unternehmen vergrößern könne, fehlt es an einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Darlegung, dass sich die unterbliebene Beweisaufnahme dem Verwaltungsgericht hätte aufdrängen müssen.
38 dd) Schließlich sieht die Klägerin eine Verletzung der § 86 Abs. 1, § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO darin, dass das Verwaltungsgericht angenommen hat, die Interessen der potentiellen Neueinsteiger bzw. der interessierten Unternehmen seien mit dem Verweis auf die Versteigerung 2010 angemessen berücksichtigt.
39 Soweit die Beschwerde auch in diesem Zusammenhang rügt, das Verwaltungsgericht sei im Rahmen der Prüfung der angefochtenen Entscheidung nicht befugt, eigene Erwägungen an die Stelle fehlender Erwägungen der Präsidentenkammer zu setzen, macht sie erneut lediglich einen Fehler bei der Anwendung des materiellen Rechts geltend.
40 Die Beschwerde zeigt auch nicht auf, dass sich dem Verwaltungsgericht die Einholung eines Sachverständigengutachtens zu der dem Urteil zu Grunde liegenden Annahme hätte aufdrängen müssen, dass die Gesamtkosten (Netzkosten plus Frequenzkosten) bei Verwendung von Spektrum im 1800-MHz-Band nahezu identisch mit den Gesamtkosten im 800-MHz-Band seien. Die Tatsachengerichte entscheiden über die Art der heranzuziehenden Beweismittel und den Umfang der Beweisaufnahme im Rahmen ihrer Pflicht zur Sachverhaltsermittlung von Amts wegen nach Ermessen. Stützt sich das Gericht auf eigene Sachkunde, verletzt es seine Aufklärungspflicht nur dann, wenn es eine ihm unmöglich zur Verfügung stehende Sachkunde in Anspruch nimmt oder sich in einer Frage für sachkundig hält, in der seine Sachkunde ernstlich zweifelhaft ist, ohne darzulegen, dass ihm das erforderliche Wissen in genügendem Maße zur Verfügung steht, oder wenn die Entscheidungsgründe sonst auf eine mangelnde Sachkunde schließen lassen. Eine solche Fallgestaltung liegt hier nicht vor. Wie die Klägerin selbst bemerkt, hat sich das Verwaltungsgericht auf ein im Auftrag der Bundesnetzagentur erstelltes wissenschaftliches Gutachten der Technischen Universität Wien gestützt (UA S. 30 f.). Zwar kann ein Sachverständigengutachten für die Überzeugungsbildung des Gerichts ungeeignet oder jedenfalls unzureichend sein, wenn es offen erkennbare Mängel oder unlösbare Widersprüche aufweist, wenn es von unzutreffenden sachlichen Voraussetzungen ausgeht oder wenn Anlass zu Zweifeln an der Sachkunde oder der Unparteilichkeit des Gutachters besteht (vgl. Urteil vom 19. Dezember 1968 - BVerwG 8 C 29.67 - BVerwGE 31, 149 <156>). Anhaltspunkte hierfür hat die Klägerin jedoch nicht dargelegt.
41 Soweit die Klägerin dem Verwaltungsgericht ferner vorwirft, deshalb gegen den Überzeugungsgrundsatz und die gerichtliche Sachaufklärungspflicht verstoßen zu haben, weil es bei der Würdigung der Ermessensentscheidung der Präsidentenkammer die Umstände des Vergabeverfahrens im Jahr 2010 zu den Frequenzbereichen 800 MHz, 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz nicht zur Kenntnis genommen habe, wird ebenfalls kein Verfahrensfehler im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO dargelegt. Im Einzelnen vermisst die Klägerin Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass 1.) bei der Verlängerung der GSM-Frequenzen der Beigeladenen keine Rückgabe der durch die Beigeladene bisher genutzten Frequenzen erfolgt sei, 2.) die Vergabe der Frequenzen in den Bereichen 800 MHz, 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz erst in der Zeit zwischen dem 12. April und 20. Mai 2010 erfolgt sei, 3.) mit dem Abschluss des Versteigerungsverfahrens am 20. Mai 2010 noch keine Nutzung und Zuteilung der Frequenzen erfolgt sei, 4.) die Vergabebedingungen für die Vergabe der Frequenzen in den genannten Bereichen keine Maßnahmen beinhalteten, die einen angemessenen Ausgleich der nicht berücksichtigten Wettbewerber gewährleistet hätten und 5.) potenzielle Neueinsteiger - anders als die Beigeladene - nicht über einen bestehenden Netzausbau verfügten und folglich erst nach Zuteilung von Frequenzen die erforderliche Planungssicherheit für einen solchen Netzausbau bestehen und ein Netzaufbau tatsächlich beginnen könne. Dass das Verwaltungsgericht diese von der Klägerin zum Teil selbst als "offenkundig" bzw. "offensichtlich" bezeichneten Umstände nicht erwähnt hat, deutet nicht auf Versäumnisse der gerichtlichen Tatsachenermittlung oder auf eine willkürliche Sachverhaltswürdigung, sondern allenfalls darauf hin, dass das Verwaltungsgericht ihnen für die Gewichtung der Belange der sonstigen interessierten Unternehmen einschließlich der potenziellen Neueinsteiger im Ergebnis keine Relevanz beigemessen hat. Hierin könnte allenfalls ein Fehler bei der Anwendung des materiellen Rechts gesehen werden, der nicht Gegenstand einer Verfahrensrüge sein kann.
42 Der Überzeugungsgrundsatz ist schließlich auch nicht deshalb verletzt, weil es das Verwaltungsgericht versäumt hätte zu prüfen, ob es im Rahmen der Versteigerung im Jahr 2010 tatsächlich zu geringeren Kosten für den Frequenzerwerb und zu verbesserten Eintrittschancen kleinerer Unternehmen gekommen ist. Denn nach der für Verfahrensfehler maßgeblichen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts kam es allein darauf an, dass sich die Versteigerung von Spektrum in wettbewerbserheblichem Umfang im Jahr 2010 auf die Kosten und damit die Wirtschaftlichkeit des Frequenzerwerbs günstig auswirken "kann" (UA S. 31). Dass die Vorinstanz bereits die Möglichkeit niedriger Kosten des Frequenzerwerbs hat ausreichen lassen, mag die Klägerin als Fehler bei der Anwendung des materiellen Rechts kritisieren. Eine Verfahrensrüge lässt sich hierauf nicht stützen.