Entscheidungsdatum: 2010-11-24
Aktenzeichen: 8 C 13/09
Dokumenttyp: Urteil
Normen: Art 49 Abs 1 AEUV, Art 56 Abs 1 AEUV, Art 57 Abs 1 AEUV, Art 57 Abs 3 AEUV, Art 2 Abs 1 GG, Art 3 Abs 1 GG, Art 12 Abs 1 GG, Art 20 Abs 3 GG, Art 70 Abs 1 GG, Art 72 Abs 1 GG, Art 74 Abs 1 Nr 11 GG, § 133 BGB, § 157 BGB, § 284 Abs 2 StGB, § 8a RdFunkStVtr BY 2001, § 56 Nr 4 RdFunkStVtr BY 2001, § 1 GlüStVtr BY, § 3 Abs 1 S 3 GlüStVtr BY, § 4 Abs 1 S 1 GlüStVtr BY, § 4 Abs 2 S 1 GlüStVtr BY, § 4 Abs 2 S 2 GlüStVtr BY, § 4 Abs 4 GlüStVtr BY, § 5 Abs 1 GlüStVtr BY, § 5 Abs 2 GlüStVtr BY, § 9 Abs 1 S 1 GlüStVtr BY, § 9 Abs 1 S 3 Nr 3 GlüStVtr BY, § 10 Abs 1 GlüStVtr BY, § 10 Abs 2 GlüStVtr BY, § 10 Abs 5 GlüStVtr BY, § 11 GlüStVtr BY, § 21 Abs 1 GlüStVtr BY, § 21 Abs 2 GlüStVtr BY, Art 1 Abs 1 GlüStVtrAG BY, Art 1 Abs 3 GlüStVtrAG BY, Art 2 Abs 1 GlüStVtrAG BY, Art 2 Abs 2 GlüStVtrAG BY, Art 2 Abs 3 GlüStVtrAG BY, Art 2 Abs 4 GlüStVtrAG BY
Vorinstanz: vorgehend Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, 18. Dezember 2008, Az: 10 BV 07.775, Urteilvorgehend VG Ansbach, 30. Januar 2007, Az: AN 4 K 06.02529, Urteil
Spruchkörper: 8. Senat
Staatliches Sportwettenmonopol nur bei konsistenter Bekämpfung von Suchtgefahren zulässig; Trennung des aktiven Sports von der Vermittlung von Sportwetten
Wird ein staatliches Sportwettenmonopol errichtet, um die Spielsucht zu bekämpfen und problematischem Spielverhalten entgegenzuwirken, hat die Werbung für das staatliche Monopolangebot sich auf sachliche Informationen über die Möglichkeit zum legalen Wetten zu beschränken. Eine Werbung mit dem Hinweis auf eine gemeinnützige Verwendung der Wetteinnahmen ist unzulässig.
§ 21 Abs. 2 GlüStV (juris: GlüStVtr BY) verlangt die vollständige Trennung des aktiven Sports und der ihn organisierenden Vereinigungen von der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten. Er verbietet es, Wettannahmestellen in einem Vereinsheim zu betreiben.
1 Der Kläger wendet sich gegen das Verbot, in den Räumen eines Sportvereins Sportwetten an einen privaten Wettanbieter zu vermitteln.
2 Der Kläger ist türkischer Staatsangehöriger und Mitglied des Türkischen Sportvereins (T.S.V.) G. in N. In dessen Vereinsheim vermittelte er Sportwetten von Vereinsmitgliedern an die Firma H. GmbH mit Sitz in K. Diese verfügt über eine Lizenz nach Kärntner Landesrecht.
3 Im März 2006 begehrte der Kläger von der Beklagten festzustellen, dass seine Vermittlungstätigkeit keiner Erlaubnis bedürfe. Hilfsweise beantragte er die Erteilung einer Erlaubnis. Nach Anhörung untersagte die Beklagte ihm mit Bescheid vom 12. Juli 2006 die Vermittlung von Sportwetten im - damaligen - Vereinslokal des T.S.V. G. in der V. straße 12 in N. und verpflichtete ihn, den Betrieb bis zum 27. Juli 2006 einzustellen. Die dagegen erhobene Klage hat das Bayerische Verwaltungsgericht Ansbach mit Urteil vom 30. Januar 2007 abgewiesen und die Berufung zugelassen. Im Berufungsverfahren hat der Kläger mitgeteilt, das Vereinsheim des T.S.V. G. sei inzwischen in die F. Straße 324 in N. umgezogen, und sein Begehren entsprechend angepasst.
4 Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers mit Urteil vom 18. Dezember 2008 zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, bei der Untersagungsverfügung handele es sich um einen Dauerverwaltungsakt, der sowohl nach der bis zum 31. Dezember 2007 geltenden Rechtslage als auch nach dem zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) rechtmäßig sei. Die Untersagung finde ihre Rechtsgrundlage nunmehr in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Wegen des staatlichen Veranstaltungsmonopols für Sportwetten nach § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV, des Erlaubnisvorbehalts für die private Wettvermittlung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und wegen der Beschränkung der zulässigen Vermittlung auf die Angebote des Monopolträgers nach § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV sei die Vermittlungstätigkeit des Klägers nicht erlaubnisfähig.
5 Das staatliche Sportwettenmonopol nach dem GlüStV verletze weder die Verfassung noch unionsrechtliche Grundfreiheiten.
6 Für die verfassungsrechtliche Beurteilung könne offen bleiben, ob der persönliche Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG oder der des Art. 2 Abs. 1 GG eröffnet sei. Selbst ein etwaiger Eingriff in die Berufswahlfreiheit sei verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Nach § 1 GlüStV diene das Wettmonopol legitimen Zielen. Insbesondere die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht könne als überragend wichtiges Gemeinwohlziel selbst den mit der Errichtung des Monopols verbundenen schwerwiegenden Eingriff in die Berufswahlfreiheit rechtfertigen. Das Veranstaltungsmonopol sei geeignet und erforderlich, das Ziel der Suchtbekämpfung zu verwirklichen. Der Gesetzgeber habe im Rahmen seines Prognosespielraums davon ausgehen dürfen, dass jede Öffnung des Wettmarktes eine Ausweitung des Sportwettenangebots und ein Zunehmen der Suchtgefahr bewirken würde. Seine Einschätzung, das Monopolsystem gewährleiste eine effektivere Kontrolle als Konzessionssysteme, sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Der Grundrechtseingriff sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols entspreche den Vorgaben der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung. Sie sei in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht konsequent an den verfolgten legitimen Zielen ausgerichtet, insbesondere an den Zielen der Suchtbekämpfung, des Spielerschutzes, des Jugend- und Verbraucherschutzes und des Schutzes vor Folge- und Begleitkriminalität. Das Gebot der Suchtbekämpfung habe nachhaltigen Niederschlag in zahlreichen - im Berufungsurteil aufgezählten - Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages gefunden. Eine unzulässige Ausrichtung an fiskalischen Interessen ließen weder der Normtext noch die Gesetzesbegründung oder die tatsächliche Ausgestaltung des Monopols erkennen.
7 § 21 GlüStV treffe ausreichende Regelungen hinsichtlich der Art und des Inhalts der Wettangebote, indem er nur Ergebniswetten zulasse. Der Glücksspielstaatsvertrag schränke auch den Wettvertrieb erheblich ein und gestalte ihn entsprechend den gesetzlichen Schutzzielen aus. Er verbiete den Internet-, Fernseh- und Telefon- oder SMS-Vertrieb ebenso wie Live-Wetten. Darüber hinaus verlange er eine strikte Trennung des Vertriebs von Sportorganisationen, -einrichtungen und -ereignissen. Die bereits reduzierte Zahl der Annahmestellen müsse nach dem Ausführungsgesetz zum GlüStV bis Ende 2011 weiter auf 3 700 vermindert werden. Zur völligen Aufgabe des Verbundvertriebs sei der Monopolträger verfassungsrechtlich nicht verpflichtet. Ohne kundennahe Annahmestellen könne das gesetzliche Ziel, den natürlichen Spieltrieb in geordnete Bahnen zu lenken und eine weitere Verlagerung des Wettgeschehens in den illegalen Bereich zu verhindern, nicht erreicht werden. Den Zielen der Suchtbekämpfung, des Spieler- und des Jugendschutzes trage die Ausgestaltung des Vertriebs über die Annahmestellen in Verbindung mit aktiven Präventionsmaßnahmen ausreichend Rechnung. Im Gegensatz zu Wettbüros lüden Lotto-Annahmestellen nicht zum Verweilen ein und seien nicht von einer suchtfördernden Wettatmosphäre geprägt. Da die Glücksspielvermittlung in den Annahmestellen regelmäßig nur als Nebengeschäft betrieben werde, fehle dort ein Anreiz, diesen Bereich auszubauen. Die Einführung einer nur auf Vorlage eines Lichtbildausweises auszustellenden Kundenkarte, das funktionierende Sperrsystem und die in der Praxis auch in Anspruch genommene Möglichkeit der Selbstsperre genügten, den Jugend- und den Spielerschutz sowie die Suchtbekämpfung auch im Verbundvertrieb zu gewährleisten. Verfassungsrechtlich sei nicht geboten, Jugendlichen bereits den Zutritt zu den Annahmestellen der staatlichen Lotteriegesellschaften zu untersagen. Die Werbung für Glücksspiele sei ebenfalls den gesetzlichen Zielen entsprechend beschränkt worden. Allerdings könne Werbung schon begrifflich nicht auf reine Sachinformation ohne Anreiz reduziert werden. Auch das Ziel, den Spieltrieb in geordnete Bahnen zu lenken, lasse sich ohne Werbung nur unzureichend erfüllen. Deshalb sei eine zur sachlichen Botschaft hinzutretende werbetypische Umrahmung zulässig, soweit sie nicht gezielt zum Wetten anreize und das Wetten nicht verharmlose. Die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben könne wegen der Erlaubnispflicht für Vermittler auch im Verbundvertrieb sichergestellt werden. Zwar lasse die von den Klägerbevollmächtigten vorgelegte "Mystery Shopping Studie" Zweifel an einer strikten Einhaltung der Schutzvorschriften aufkommen. Einzelne Vollzugsdefizite belegten jedoch noch kein normativ-strukturelles, die Verfassungsmäßigkeit der Regelung ausschließendes Defizit. Unsanktionierte systematische Durchbrechungen der rechtlichen Vorgaben seien nicht festzustellen. Der Monopolträger und die Aufsichtsbehörden nähmen eigene Kontrollen vor und ahndeten festgestellte Verstöße effektiv. Die Ressortverschiedenheit der Staatlichen Lotterieverwaltung und der Glücksspielaufsicht gewährleiste eine ausreichende Distanz der Aufsichtsbehörden zu den fiskalischen Interessen des Staates.
8 Die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49, 56 AEUV seien ebenfalls nicht verletzt. Die Beschränkung dieser Grundfreiheiten durch das staatliche Sportwettenmonopol werde durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt und sei verhältnismäßig.
9 Der Gesetzgeber habe von einer Suchtgefahr ausgehen und handeln dürfen, obwohl noch keine umfassenden wissenschaftlichen Forschungsergebnisse dazu vorgelegen hätten. Es genüge, dass der aktuelle Erkenntnisstand berücksichtigt und eine begleitende Forschung und Evaluierung sichergestellt worden sei. Erkenntnisse aus dem Ausland widerlegten die Gefahrenprognose des Gesetzgebers nicht, da sie nicht ohne Weiteres auf die Bundesrepublik Deutschland übertragen werden könnten. Das Sportwettenmonopol sei auch geeignet, durch systematische und kohärente Begrenzung des Wettangebots zur Suchtbekämpfung und zur Kanalisierung der Spielleidenschaft beizutragen. Schwierigkeiten, den illegalen Markt einzudämmen, schlössen die Eignung nicht aus. Für die Kohärenz der Monopolregelung sei nur auf den von ihr erfassten Sektor abzustellen, nicht auf den gesamten Glücksspielbereich. Wegen der föderalen Struktur der Bundesrepublik genüge außerdem eine auf das konkrete Bundesland bezogene Prüfung. Das Kohärenzerfordernis verpflichte den Gesetzgeber nicht, jeden Wertungswiderspruch auch im Detail zu vermeiden. Es werde nur bei einem krassen Missverhältnis von Regelungsziel und Ausgestaltung verfehlt. Bundeslandspezifische Besonderheiten wie die verbliebenen DDR-Erlaubnisse und die Zulassung eines privaten Monopolträgers in Rheinland-Pfalz führten nicht zur Inkohärenz, weil sie absehbar ausliefen.
10 Eine Diskriminierung sei mit dem staatlichen Sportwettenmonopol nicht verbunden. Auch ein Verstoß gegen das europäische Wettbewerbsrecht liege nicht vor.
11 Weitere Sachaufklärung sei nicht erforderlich. Die nur hilfsweise gestellten Beweisanträge des Klägers, die nicht sämtlich den formalen Voraussetzungen gerecht würden, beträfen erwiesene oder als wahr unterstellte Tatsachen. Im Übrigen seien sie nicht entscheidungserheblich oder dem Beweis nicht zugänglich.
12 Mit der vom Verwaltungsgerichtshof - beschränkt - hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ab Inkrafttreten des GlüStV am 1. Januar 2008 zugelassenen Revision rügt der Kläger eine Verletzung des § 284 Abs. 2 StGB, des Art. 12 Abs. 1 GG sowie der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Abs. 1 AEUV.
13 § 284 Abs. 2 StGB verbiete nur Glücksspiele unter Vereinsmitgliedern, nicht die Vermittlung von Wetten zwischen Mitgliedern und einem Dritten. Das staatliche Sportwettenmonopol verletze die Berufsfreiheit. Die gesetzliche Regelung der Art und des Zuschnitts des staatlichen Wettangebots genüge nicht den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts. Das Sportwettenmonopol schränke die Berufswahlfreiheit unverhältnismäßig ein. Die Ziele der Suchtbekämpfung und des Spieler- und Jugendschutzes könnten ebenso bei einer beschränkten Marktöffnung erreicht werden. Zudem sei das Monopol weder rechtlich noch tatsächlich konsequent an den verfolgten Zielen ausgerichtet. Der Verbundvertrieb über Annahmestellen widerspreche ihnen ebenso wie die Werbung des staatlichen Monopolanbieters. Unzulässig sei jede den Wettentschluss fördernde Werbung, nicht nur der gezielte Anreiz zum Wetten. Dem werde die berufungsgerichtliche Auslegung des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht gerecht. Die gesetzlich vorgesehenen Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz seien unzureichend und würden nicht konsequent umgesetzt.
14 Der Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Abs. 1 AEUV ergebe sich aus der Inkohärenz der Monopolregelung. Erforderlich sei nicht nur eine Kohärenz im von der Monopolregelung betroffenen Sektor, sondern eine Gesamtkohärenz sämtlicher Regelungen im Glücksspielbereich. Die föderale Zuständigkeitsverteilung könne dem nicht entgegengehalten werden. Maßgebend sei auch nicht allein die normativ-strukturelle Ausgestaltung des Monopols, sondern ebenso dessen tatsächliche Umsetzung. Danach sei das Sportwettenmonopol mangels bundesweiter konsequenter Ausrichtung der Glücksspielpolitik am Ziel der Suchtbekämpfung unionsrechtswidrig. Zur weiteren Klärung der Voraussetzungen der Inkohärenz und zur Vereinbarkeit von § 4 Abs. 1 und § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV mit dem Unionsrecht bittet der Kläger, dem Gerichtshof der Europäischen Union drei Fragen vorzulegen, für deren Formulierung auf die Sitzungsniederschrift verwiesen wird.
15 Er meint, die Unvereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit der Dienstleistungsfreiheit schließe auch eine Anwendung des Erlaubnisvorbehalts für die Vermittlung von Sportwetten an Wettunternehmen in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union aus. Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat der Kläger ergänzend vorgetragen, die Unzulässigkeit seiner Vermittlungstätigkeit folge auch nicht aus § 21 Abs. 2 GlüStV. Diese Vorschrift verbiete nur das Vermitteln von Wetten in Sporteinrichtungen, deren Veranstaltungen Gegenstand der Wetten seien.
16 Der Kläger beantragt,
unter Abänderung der Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 30. Januar 2007 und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. Dezember 2008 die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 12. Juli 2006 mit Wirkung vom 1. Januar 2008 aufzuheben.
17 Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
18 Sie verteidigt das angegriffene Urteil.
19 Die Beteiligte unterstützt das Vorbringen der Beklagten, ohne einen eigenen Antrag zu stellen.
20 Die zulässige Revision ist unbegründet. Zwar beruht das angegriffene Urteil auf einer unzutreffenden Anwendung des Art. 12 Abs. 1 GG und der Art. 49 und 56 AEUV, soweit es davon ausgeht, diese Vorschriften ließen eine Werbung des Monopolanbieters mit der gemeinnützigen Verwendung von Wetteinnahmen zu. Darüber hinaus stützt es sich auf die fehlerhafte Annahme, Art. 49 und 56 AEUV verlangten eine Kohärenz der Monopolregelung nur im betroffenen Glücksspielsektor und im jeweiligen Bundesland. Die Entscheidung des Berufungsgerichts stellt sich aber aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO).
21 Revisionsrechtlich ist nicht zu beanstanden, dass der Verwaltungsgerichtshof die Untersagung der weiteren Sportwettenvermittlung als zukunftsbezogenen Dauerverwaltungsakt eingeordnet und die Anfechtungsklage für statthaft gehalten hat. Er musste auch nicht annehmen, das Verbot habe sich mit dem Auszug des T.S.V. G. aus dem im Bescheid genannten Anwesen V. straße 12 in N. erledigt. Vielmehr durfte er davon ausgehen, dass sich die Untersagungsverfügung auch auf die Wettannahme im neuen Vereinsheim in der F. Straße 324 erstreckte. Insoweit ist entsprechend §§ 133, 157 BGB auf den Empfängerhorizont abzustellen. Danach zielte die Untersagungsverfügung erkennbar darauf ab, das Betreiben einer Wettannahmestelle im Vereinsheim grundsätzlich und unabhängig von einem möglichen Ortswechsel zu untersagen. Die Angabe der Anschrift diente nur der individualisierenden Umschreibung des untersagten Betriebs im Hinblick auf die gleichzeitig eingeleitete Verwaltungsvollstreckung. Wie sich aus der Anpassung des Klagebegehrens im Berufungsverfahren ergibt, ging auch der Kläger davon aus, das Verbot gelte seit dem Umzug des Vereins am 8. Mai 2007 für das neue Vereinslokal fort.
22 Die Annahme des Berufungsgerichts, die angefochtene Untersagungsverfügung sei hinsichtlich des verfahrensgegenständlichen Zeitraums ab dem 1. Januar 2008 verfassungs- und unionsrechtskonform, beruht jedoch auf einer unzutreffenden Anwendung revisiblen Rechts. Dabei ist auf die Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats abzustellen. Der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ist bei der Anfechtungsklage nur maßgeblich, soweit sich aus dem materiellen Recht nichts anderes ergibt. Da die hier einschlägigen materiell-rechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages und des landesrechtlichen Ausführungsgesetzes irrevisibel sind, obliegt diese Beurteilung dem Berufungsgericht. An dessen Annahme, die glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung müsse sich nach der jeweils aktuellen Rechtslage als rechtmäßig erweisen, ist der Senat gebunden (vgl. Urteil vom 21. Juni 2006 - BVerwG 6 C 19.06 - BVerwGE 126, 149 Rn. 33 = Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 264).
23 Nach § 137 Abs. 1 i.V.m. § 173 VwGO, § 560 ZPO ist der revisionsrechtlichen Beurteilung die berufungsgerichtliche Auslegung und Anwendung des irrevisiblen Glücksspielstaatsvertrages und des dazu erlassenen bayerischen Ausführungsgesetzes vom 20. Dezember 2007 zugrunde zu legen. Der Senat hat nur zu überprüfen, ob diese mit dem revisiblen Recht in Einklang stehen.
24 Danach ist davon auszugehen, dass § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV seit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages am 1. Januar 2008 die Rechtsgrundlage der streitigen Untersagungsverfügung bildet, und dass die vom Kläger vermittelten Sportwetten nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV als Glücksspiele einzuordnen sind, die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV im Freistaat Bayern nur mit Erlaubnis der bayerischen Behörden veranstaltet und vermittelt werden dürfen. Die Erteilung dieser Erlaubnis ist nach der den Senat bindenden berufungsgerichtlichen Auslegung des § 4 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV ausgeschlossen, weil danach nur Wettangebote des staatlichen Monopolträgers vermittelt werden dürfen.
25 Zu Unrecht rügt die Revision einen Verstoß gegen § 284 Abs. 2 StGB. Diese Bestimmung ist im Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Der Verwaltungsgerichtshof hat sie nur zur Rechtfertigung der Untersagungsverfügung für die Zeit der Geltung des Lotteriestaatsvertrages bis zum 31. Dezember 2007 herangezogen. Für den im Revisionsverfahren noch streitigen Zeitraum seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages am 1. Januar 2008 hat er auf dessen Regelungen abgestellt.
26 Seine Annahme, das der Einschränkung der Vermittlungstätigkeit zugrunde liegende staatliche Sportwettenmonopol nach dem Glücksspielstaatsvertrag sei mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, ist revisionsrechtlich jedoch nicht fehlerfrei. Sie beruht auf einer unzutreffenden Konkretisierung der Anforderungen, die das Gebot der Verhältnismäßigkeit an Eingriffe in die Berufswahlfreiheit stellt.
27 Das staatliche Sportwettenmonopol schränkt die Berufswahlfreiheit ein, weil es alle Grundrechtsträger von der gewerblichen Veranstaltung von Sportwetten außerhalb des Pferdesports ausschließt.
28 Dieser Eingriff ist vom Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 GG nur gedeckt, wenn eine formell-gesetzliche, kompetenzgerechte Regelung besteht, die durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Eingriffsintensität Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls legitimiert und verhältnismäßig ist (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 <303 f.>; Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 <1340 Rn. 24>).
29 Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, dass die Errichtung des staatlichen Sportwettenmonopols im Freistaat Bayern durch das Zustimmungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag vom 27. November 2007 und das Ausführungsgesetz vom 20. Dezember 2007 von der Landesgesetzgebungskompetenz nach Art. 70 Abs. 1, Art. 72 Abs. 1 GG gedeckt sind. Der Bund hat von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) im Bereich der Sportwetten jedenfalls nicht abschließend Gebrauch gemacht (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 304; Kammerbeschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - NVwZ 2009, 1221 <1222 Rn. 14>). Das Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl I S. 335, 393), das nach Art. 125 Nr. 1 GG als Bundesrecht fortgilt, regelt nicht die vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten Sportwetten außerhalb des Pferdesports.
30 Der Einwand der Revision, die gesetzlichen Vorgaben für die Wahrnehmung des Monopols genügten nicht dem verfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt, trifft nicht zu. Dieser verlangt nur, dass der demokratisch legitimierte Gesetzgeber die für die Grundrechtsausübung wesentlichen Regelungen selbst trifft und nicht der Exekutive überlässt (vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218 <251 f.>; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 20 Rn. 47). Die für die Ausübung der Berufsfreiheit wesentlichen Regelungen werden im Sportwettenbereich durch § 4 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 bis 4 AGGlüStV und § 10 Abs. 1, 2 und 5 GlüStV getroffen. Diese Vorschriften schließen die Grundrechtsträger von der Veranstaltung solcher Wetten aus und bestimmen die Voraussetzungen, unter denen eine Vermittlungserlaubnis erteilt werden kann. Das dabei eingeräumte Ermessen ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AGGlüStV an die in § 1 GlüStV im Einzelnen normierten Ziele des Glücksspielstaatsvertrages gebunden. Die vom Kläger für unzureichend gehaltenen Bestimmungen über Art und Zuschnitt zulässiger Sportwetten und die Vorgaben für deren Vermarktung betreffen nicht die dem Parlamentsvorbehalt unterworfene Regelung der Grundrechtsausübung privater Sportwettenanbieter oder -vermittler. Sie regeln nur das Angebot der nicht grundrechtsfähigen staatlichen oder staatlich beherrschten Monopolträger.
31 Zu Recht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass die gesetzliche Regelung des Sportwettenmonopols verfassungsrechtlich legitimen Zwecken dient sowie geeignet und erforderlich ist, diese zu verwirklichen. Revisionsrechtlich fehlerhaft ist aber seine Annahme, die Regelung sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
32 Nach der den Senat bindenden Auslegung des irrevisiblen Landesrechts bezwecken der Glücksspielstaatsvertrag und seine landesgesetzliche Umsetzung, die Spielsucht zu bekämpfen, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten, den Spieltrieb in geordnete Bahnen zu lenken und die Gefahr des Betrugs sowie sonstiger Folge- und Begleitkriminalität des Wettens abzuwehren (vgl. § 1 GlüStV, Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AGGlüStV). In der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung sind die Suchtbekämpfung und -vorbeugung, der Spieler- und Jugendschutz sowie der Schutz vor Folge- und Begleitkriminalität als besonders wichtige Gemeinwohlziele anerkannt, die auch Eingriffe in die Berufswahlfreiheit rechtfertigen können (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 304 ff.). Der Zweck, die Spielleidenschaft zu kanalisieren, ist ebenfalls verfassungsrechtlich legitim, auch wenn nicht alle dazu geeigneten Vertriebsformen gleichzeitig dem Ziel der Suchtbekämpfung durch Angebotsbegrenzung entsprechen. Es genügt, dass eine Ausgestaltung der Sportwetten denkbar ist, die beiden Zielen Rechnung trägt.
33 Die Eignung eines Mittels setzt nur voraus, dass mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Dazu genügt die Möglichkeit der Zweckerreichung. Insoweit steht dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Seine Annahme, eine Marktöffnung werde eine erhebliche Ausweitung von Wettangeboten zur Folge haben und damit einer Ausbreitung der Spielsucht Vorschub leisten, ist davon ebenso gedeckt wie die Annahme, ein Monopol ermögliche eine effizientere Kontrolle als die Überwachung einer Vielzahl von Erlaubnisnehmern. Die von der Revision hervorgehobenen Schwierigkeiten der Durchsetzung des Monopols lassen seine Eignung nicht entfallen (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 308).
34 Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit eines staatlichen Monopols steht dem Gesetzgeber ebenfalls eine Einschätzungsprärogative zu. Deren Grenzen sind erst überschritten, wenn nach den ihm bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisherigen Erfahrungen feststellbar ist, dass alternativ in Betracht kommende Grundrechtsbeschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen aber weniger belasten (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 309). Nach diesen Kriterien musste der Verwaltungsgerichtshof die Annahme des Bayerischen Gesetzgebers, das Wettmonopol sei erforderlich, verfassungsrechtlich nicht beanstanden. Er hatte auch nicht zu klären, ob die Ziele des Verbraucherschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung ebenso wirksam durch weniger einschneidende Mittel zu verfolgen gewesen wären. Vielmehr durfte er darauf abstellen, dass jedenfalls zur Bekämpfung der Spielsucht keine nach den vorliegenden Erkenntnissen ebenso effektive, aber weniger einschneidende Maßnahme als die Errichtung eines Monopols zur Verfügung stand. Die entsprechende Würdigung des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt entgegen dem Revisionsvorbringen nicht nur die Erwägungen des Gesetzgebers (LTDrucks 15/8486 S. 9, 12), sondern geht auch auf den Vortrag des Klägers zur Eignung einer beschränkten Marktöffnung und zu den Erfahrungen im Bereich der Pferdesportwetten ein. An die berufungsgerichtliche Tatsachenfeststellung, die Errichtung eines Monopols sei effizienter als eine Konzessionslösung, ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Die Revision hat diese Feststellung nicht mit wirksamen substantiierten Verfahrensrügen nach § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO angegriffen. Sie hält ihr nur die eigene, abweichende Sachverhalts- und Beweiswürdigung entgegen.
35 Die Annahme des Berufungsgerichts, die Beschränkung der Berufswahlfreiheit durch das staatliche Wettmonopol sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne und damit zumutbar, beruht jedoch auf einer unzutreffenden Konkretisierung der Anforderungen, die das Gebot der Verhältnismäßigkeit an die rechtliche und tatsächliche Ausgestaltung der Werbung für das Monopolangebot stellt.
36 Die Zumutbarkeit der Errichtung eines staatlichen Monopols für die Betroffenen setzt voraus, dass das Monopol tatsächlich den mit ihm verfolgten, überragend wichtigen Gemeinwohlzwecken dient (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 309 f.). Maßgebend ist dafür die konsequente Ausrichtung am Ziel der Suchtvorbeugung und -bekämpfung, dem der Gesetzgeber vorrangige Bedeutung beigemessen hat (vgl. LTDrucks 15/8486 S. 12 f.). Die weiteren in § 1 GlüStV genannten Ziele, insbesondere die Kanalisierung der Wettleidenschaft, können keine der Suchtbekämpfung widersprechende Ausgestaltung des Monopols rechtfertigen.
37 Die konsequente Ausrichtung am Ziel, die Spielsucht zu bekämpfen und problematischem Spielverhalten vorzubeugen, muss in der rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung des Sportwettenmonopols positiv zum Ausdruck kommen. Dazu sind materiell-rechtliche Regelungen und strukturelle Sicherungen erforderlich, die auch gewährleisten, dass fiskalische Interessen im Konfliktfall zurücktreten (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 310, 312).
38 Die normative Ausgestaltung des Monopols muss hinreichende inhaltliche Kriterien betreffend die Art und den Zuschnitt der Sportwetten festlegen und Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung enthalten. Die Vertriebswege sind so auszuwählen und einzurichten, dass Möglichkeiten zur Verwirklichung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden. Auch die Einzelausgestaltung ist am Ziel der Suchtbekämpfung und des Spielerschutzes auszurichten. Dies verlangt eine aktive Prävention, die über das Bereithalten von Informationsmaterial hinausgeht und eine angebotsimmanente Aufklärung, Früherkennung und Förderung der Motivation zur Verhaltensänderung, etwa durch die Möglichkeit einer Selbstsperre, vorsieht. Die Werbung hat sich auf sachliche Information und Aufklärung über legale Wettmöglichkeiten zu beschränken und darf keinen Aufforderungscharakter haben. Schließlich muss organisatorisch eine Kontrolle durch geeignete Instanzen mit ausreichender Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates sichergestellt werden (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 318).
39 Die gesetzliche Regelung der inhaltlichen Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten musste der Verwaltungsgerichtshof nicht für unzureichend halten. Zwar ist der Revision zuzugeben, dass die Ausführungen des angegriffenen Urteils zu § 21 Abs. 2 GlüStV nicht Art und Inhalt der Angebote, sondern Vertriebsregelungen betreffen. § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV leistet in der für den Senat bindenden Interpretation des Berufungsgerichts aber eine ausreichende inhaltliche Beschränkung des Wettangebots, indem er nur Wetten auf das Endergebnis eines sportlichen Wettkampfs zulässt und damit Wetten auf Zwischenergebnisse - etwa einer Spielhalbzeit oder eines Satzes - sowie Wetten auf Einzelereignisse während eines Wettkampfs ausschließt. Soweit dies die nähere Konkretisierung zulässiger Angebotsformen der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV überlässt, gewährleistet die Bindung des Ermessens an die Ziele des § 1 GlüStV, dass keine die Suchtvorbeugung und -bekämpfung beeinträchtigende Wettform zuzulassen ist. Eine gesetzliche Regelung weiterer Ausgestaltungsdetails war nicht erforderlich, da diese nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichtshofs für die Suchtprävention und -bekämpfung nicht von Bedeutung waren.
40 Der Glücksspielstaatsvertrag und die dazu erlassenen bayerischen Ausführungsvorschriften werden auch im Hinblick auf die rechtlichen Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung von Sportwetten dem Verhältnismäßigkeitsgebot (im engeren Sinne) gerecht, soweit sie die Vertriebswege begrenzen und sicherstellen, dass bei der Einzelausgestaltung der Wettgelegenheiten dem Spieler- und Jugendschutz Rechnung getragen wird.
41 Die Einschränkung auf terrestrische Vertriebswege durch Ausschluss des Internet- und SMS-Vertriebs in § 4 Abs. 4, § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV dient dem Ziel der Suchtvorbeugung und -bekämpfung. Sie schützt Kinder und Jugendliche vor den Gefahren, die mit einer Nutzung der in dieser Altersgruppe beliebten interaktiven Medien zum Glücksspiel verbunden sind. Auf die wirtschaftliche Bedeutung der ausgeschlossenen Vertriebswege für die Monopolanbieter kommt es für die Ausrichtung am Ziel der Suchtbekämpfung nicht an.
42 Die Vorgabe des Art. 1 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV, die Zahl der Annahmestellen bis zum 31. Dezember 2011 weiter auf 3 700 zu reduzieren, normiert nach der Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs eine Rechtspflicht und gewährleistet damit eine quantitative Begrenzung des Angebots. Der Revisionsvortrag, der Freistaat Bayern setze sich über diese Pflicht hinweg, widerspricht den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz, ohne insoweit wirksame Verfahrensrügen zu erheben. Entgegen der Auffassung des Klägers musste der Gesetzgeber die Entscheidungen über weitere Anpassungen des Vertriebssystems auch nicht mit einer Übergangsfristenregelung vorwegnehmen, sondern durfte zunächst die im Staatsvertrag vorgesehene wissenschaftliche Evaluation abwarten. Auf ein Überangebot von Wettannahmestellen lässt entgegen dem Revisionsvorbringen nicht schon die vergleichsweise geringere Zahl der Postfilialen schließen. Seit der Abschaffung des Postmonopols wird ein erheblicher Teil der früher der Post vorbehaltenen Dienstleistungen durch andere Anbieter erbracht. Außerdem können Dienstleistungen der Post auch außerhalb der Niederlassungen in Anspruch genommen werden, etwa durch Briefkästen, Automaten oder die inzwischen eingeführten Internetangebote (E-Postbrief). Die Erwägung des Verwaltungsgerichtshofs, der strenge Erlaubnisvorbehalt, die Auswahl der Vermittler und deren konsequente Überwachung seien für die Suchtvorbeugung und -bekämpfung wichtiger als die bloße Reduzierung ihrer Zahl, ist nicht denkfehlerhaft. Sie widerspricht auch nicht der Annahme, ein Konzessionssystem sei zur Suchtbekämpfung weniger geeignet als ein Monopol. Denn eine wirksame Kontrolle ist nach den bindenden berufungsgerichtlichen Tatsachenfeststellungen im Monopolsystem effektiver durchzuführen als bei einer Marktöffnung.
43 Entgegen der Auffassung der Revision musste der Verwaltungsgerichtshof nicht annehmen, der Gesetzgeber sei verpflichtet, den Verbundvertrieb über mittelständische Einzelhandelsbetriebe völlig aufzugeben. Vielmehr durfte er davon ausgehen, die verfassungsrechtlich geforderte Abkehr vom Vertrieb der Wettangebote als allerorts verfügbarer normaler Gegenstände des täglichen Bedarfs lasse sich dadurch erreichen, dass die Zahl der Vertriebsstellen begrenzt und gleichzeitig Maßnahmen zur qualitativen Beschränkung der Vermarktung getroffen würden. Der Verbundvertrieb schließt eine konsequente Ausrichtung auf die Suchtvorbeugung und -bekämpfung nicht aus. Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs genügen die detaillierten Vorgaben für die Auswahl und Kontrolle der Vermittler und die Einzelgestaltung der Wettangebote in Verbindung mit den vorgesehenen Maßnahmen zur aktiven Prävention, auch im Verbundvertrieb der Spielsucht vorzubeugen, der Spielsucht entgegenzuwirken und einen ausreichenden Spieler- und Jugendschutz zu gewährleisten. Neben der jedem Angebot beigegebenen Aufklärung über die Gefahren der Wettsucht und mögliche Hilfen dienen dazu insbesondere das Zugangserfordernis der Kundenkarte und dessen Verknüpfung mit dem Sperrsystem. Nach den berufungsgerichtlichen Feststellungen wird die Kundenkarte nur auf Vorlage eines Lichtbildausweises ausgestellt und trägt ein Foto sowie - jedenfalls seit Mai 2008 - den vollen Namen des Inhabers. Dies erlaubt eine Identifizierung problematischen Wettverhaltens und dient dem Abgleich mit der Sperrdatei, zu dem jeder Vermittler verpflichtet ist. Gegen die Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs, die Zugangskontrolle mittels individueller Kundenkarte sei mittlerweile konsequent umgesetzt und geeignet, problematischem Wettverhalten zu begegnen und Kinder und Jugendliche sowie abhängige Personen von der Teilnahme auszuschließen, hat die Revision keine wirksamen Verfahrensrügen erhoben. Dazu genügt nicht, dass sie den Sachverhalt abweichend beurteilt. Soweit der Verwaltungsgerichtshof den hilfsweise gestellten Beweisanträgen des Klägers nicht nachgegangen ist, fehlen substantiierte Rügen einer Verletzung des Aufklärungsgebots nach § 86 Abs. 1 VwGO oder des Grundsatzes rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO, jeweils i.V.m. § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO.
44 Bei der Entscheidung, den Verbundvertrieb beizubehalten, durfte der Gesetzgeber schließlich berücksichtigen, dass die alternativ mögliche Beschränkung des Vertriebs auf besondere Wettlokale dem Ziel der Suchtbekämpfung abträglich sein kann. Nach den nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffenen Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz sind solche Lokale, deren Umsatz ganz vom Wettgeschäft abhängig ist, regelmäßig darauf ausgelegt, Kunden zum Verweilen einzuladen und zum Wetten zu animieren. Sie bieten soziale Kontakte, die zur Teilnahme an Wetten anreizen und eine bereits vorhandene Wettneigung verstärken (vgl. Meyer/Hayer, Das Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwetten, 2005, S. 138 f.). Demgegenüber ermöglicht der Verbundvertrieb, in dem das Wettgeschäft nur als Nebenerwerb betrieben wird, auch eine soziale Kontrolle durch nicht zum Wetten geneigte Personen, die übermäßigem Spielen vorbeugen kann.
45 Die Feststellung des Berufungsgerichts, die rechtlichen Beschränkungen des Wettangebots würden nicht durch eine faktische Expansion unterlaufen, wird ebenso wenig mit wirksamen Verfahrensrügen angegriffen wie die Feststellung, die Monopolanbieter hätten aufgrund der Angebotseinschränkung erhebliche Umsatzrückgänge zu verzeichnen.
46 Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausführt, war der Gesetzgeber nicht verpflichtet, weitere Vertriebsbeschränkungen wie Auslagen-, Standort- oder Provisionsverbote zu regeln. Die konsequente Ausrichtung am Ziel der Suchtbekämpfung verlangt keine Optimierung. Vielmehr genügen zur Zielverwirklichung ausreichende Maßnahmen. Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts erfüllen bereits die im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen und in der Praxis umgesetzten Einschränkungen des Verbundvertriebs diese Anforderung.
47 Dem Erfordernis einer unabhängigen, effektiven Kontrolle genügt die Einrichtung einer Glücksspielaufsicht, die bei einem anderen Ministerium als dem für die Lotterieverwaltung zuständigen Finanzministerium ressortiert (BVerfG, Kammerbeschluss vom 26. März 2007 - 1 BvR 2228/02 - NVwZ-RR 2008, 1 <4 Rn. 59>). Trotz der mit der "Mystery Shopping Studie" aufgezeigten Vollzugsdefizite durfte der Verwaltungsgerichtshof annehmen, dass die normativen und strukturellen Vorgaben eine hinreichend effektive Kontrolle der Sportwettenvermarktung gewährleisten. Seinen nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Tatsachenfeststellungen zufolge hat die Glücksspielaufsicht ausreichende Überwachungsmaßnahmen durchgeführt und festgestellte Verstöße angemessen sanktioniert. Die aufgedeckten Defizite insbesondere im Umgang mit Kundenkarten wurden bereits im ersten Halbjahr nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages behoben. Später festzustellende Verstöße hatten nicht den Charakter systematischer Abweichungen und wurden ebenfalls geahndet.
48 Dass der Verwaltungsgerichtshof nur strukturelle Vollzugsdefizite für geeignet hält, eine verfassungswidrige Handhabung des Sportwettenmonopols zu belegen, ist revisionsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Zwar hängt die Rechtfertigung des Monopols auch von dessen tatsächlicher Ausgestaltung ab. Nicht jeder Vollzugsmangel genügt aber schon, eine Abweichung von der erforderlichen Ausrichtung zu belegen. Nur wenn das Umsetzungsdefizit bereits in der Regelung angelegt ist oder wenn gehäufte oder gar systematische Verstöße nicht konsequent geahndet und unterbunden werden, prägt dies die tatsächliche Handhabung der Monopolregelung und lässt auf Defizite der normativen Sicherung schließen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 310, 316).
49 Nicht mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar ist allerdings die berufungsgerichtliche Auslegung der Regelungen zur Werbung für das staatliche Wettangebot in § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV, soweit sie nur den gezielten Anreiz zum Wetten für unzulässig und eine Werbung mit der gemeinnützigen Verwendung von Wetteinnahmen für unbedenklich hält.
50 Eine konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtete Werbung darf nicht zum Wetten auffordern, anreizen oder ermuntern. Damit ist nicht zu vereinbaren, die Teilnahme an Wetten als sozialadäquate oder gar positiv bewertete Unterhaltung darzustellen. Vielmehr hat die Werbung für das Monopolangebot sich bei Wahrung des Ziels, legale Wettmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Wetten zu beschränken (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 318).
51 Mit diesen Vorgaben steht noch in Einklang, dass die Pflicht zur Beschränkung der Werbung auf die Information und Aufklärung über legale Wettmöglichkeiten nach § 5 Abs. 1 GlüStV dem angegriffenen Urteil zufolge konkretisiert wird durch das in Absatz 2 der Vorschrift geregelte Verbot einer zur Teilnahme auffordernden oder irreführenden Werbung sowie durch die ebenfalls dort verankerte Pflicht, den Jugendschutz zu beachten und über Risiken und Gefahren des Wettens zu belehren. Diese systematische Auslegung verkürzt weder das Aufforderungsverbot, noch lässt sie das Ziel der Suchtbekämpfung hinter das Ziel einer Kanalisierung der Wettleidenschaft zurücktreten. Das Berufungsgericht stellt auch nicht in Abrede, dass die sachliche Werbung nur auf eine Lenkung des bereits vorhandenen Wettwillens gerichtet sein darf, ohne noch nicht zum Wetten Entschlossene zur Teilnahme anzureizen.
52 Dem verfassungsrechtlichen Erfordernis der konsequenten Ausrichtung des Monopols am Ziel der Suchtbekämpfung widerspricht aber seine Annahme, dies verbiete nur den gezielten Anreiz zum Mitspielen. Dass die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Lotteriestaatsvertrag für die Übergangszeit bis zur Neuregelung der Sportwetten jede über die sachliche Information zur Art und Weise der Wettmöglichkeit hinausgehende, gezielt zum Wetten auffordernde Werbung untersagt hat (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 319), relativiert die gebotene Beschränkung auf sachliche Information nicht durch ein zusätzliches Kriterium der Absicht des Werbenden oder der erkennbaren Zielrichtung seiner Werbung. Der Beschränkung auf die sachliche Information über legale Wettmöglichkeiten widersprechen nicht nur der absichtliche Anreiz und die direkte Aufforderung zum Wetten, sondern alle Werbemaßnahmen, die von einem noch nicht zum Wetten entschlossenen durchschnittlichen Empfänger der Botschaft als Motivierung zum Wetten zu verstehen sind. Entscheidend ist also nicht die Intention, sondern der nach dem Horizont des durchschnittlichen Empfängers zu bestimmende Aussagegehalt.
53 Für diese Beurteilung kann entgegen dem angegriffenen Urteil nicht zwischen einer auf die sachliche Information beschränkten Werbebotschaft und einer darüber hinaus zulässigen werbetypischen Umrahmung oder Aufmachung unterschieden werden. Die Botschaft oder der Aussagegehalt einer Werbung ist nicht unabhängig vom Kontext der Aufmachung zu ermitteln, sondern wird durch diese mit bestimmt. Entscheidend ist daher, dass die aus Text und Aufmachung zusammengesetzte Werbeaussage vom durchschnittlichen Empfänger nicht als Anreiz zum Wetten zu verstehen ist, sondern nur als Hinweis auf eine legale Möglichkeit, einen vorhandenen Entschluss zum Wetten umzusetzen.
54 Der Begriff der Werbung zwingt zu keiner anderen Auslegung. Er wird durch jeden an das Publikum gerichteten Hinweis eines Anbieters auf ein eigenes entgeltliches Angebot erfüllt. Dazu zählt auch die sachliche Information des Monopolanbieters über die Möglichkeit, bei ihm legal Sportwetten abzuschließen.
55 Das Ziel, die Wettleidenschaft durch den Hinweis auf legale Wettangebote zu lenken, verlangt und rechtfertigt keine über die sachliche Information hinausgehende, zum Wetten selbst motivierende Aussage. Unzulässig sind danach beispielsweise Darstellungen des Wettens als aussichtsreiche Möglichkeit materiellen Zugewinns, als attraktive Unterhaltung oder als sozialadäquate Beschäftigung. Erst recht darf die Teilnahme an Wetten nicht als positiv zu beurteilendes, wünschenswertes oder sozial verantwortliches Handeln aufgewertet werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 314; Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 <1341 f. Rn. 39, 47, 57>).
56 Das schließt zwar nicht die Verwendung einer Dachmarke aus, wohl aber jede Form der Image- oder Sympathiewerbung, die über den Hinweis auf die Legalität der Monopolangebote hinaus Sympathien für das Wetten selbst weckt. Unzutreffend ist danach die Annahme des angegriffenen Urteils, ein Hinweis auf die gemeinnützige Verwendung von Erlösen aus den Wettveranstaltungen könne zulässig sein. Ein solcher Hinweis wertet das Wetten zum Sponsoring gemeinnütziger Tätigkeiten auf und stellt damit die Entscheidung für eine Teilnahme als positiv zu beurteilende Handlung im Sinne eines "Spendens durch Spielen" dar. Gleichzeitige Hinweise auf das Wettrisiko und die Gefahren des Wettens können dazu kein ausreichendes Gegengewicht bilden. Sie relativieren nur die Verharmlosung der Suchtgefahr, lassen jedoch die moralische Aufwertung des Wettens zum positiv zu beurteilenden Verhalten unberührt. Die abweichende Auffassung des angegriffenen Urteils ist mit den Anforderungen, die an eine verhältnismäßige, konsequent und widerspruchsfrei am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtete Einschränkung der Berufswahlfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG zu stellen sind, nicht vereinbar.
57 Dagegen ist der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt. Da er nur den jeweils zuständigen Normgeber verpflichtet, vergleichbare Sachverhalte gleich zu regeln, begründen Unterschiede zur bundesrechtlichen Normierung der Pferdesportwetten und des Betriebs der Geldspielautomaten keinen Gleichheitsverstoß. Die Fortgeltung der vereinzelt noch bestehenden, in der DDR erteilten Wettkonzessionen stellt mangels Regelungskompetenz des Freistaates Bayern ebenfalls keine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung dar. Zuständig sind, je nach Abgrenzung des umstrittenen Geltungsbereichs der Erlaubnisse, entweder der Bund oder die Länder, in denen die Erlaubnisnehmer ihren Sitz haben.
58 Hinsichtlich der Spielbanken und der Gewinnspiele im Rundfunk liegt ebenfalls keine Ungleichbehandlung vor. Für Spielbanken besteht in Bayern ein staatliches Monopol. § 8a Rundfunkstaatsvertrag (RStV), der unter bestimmten Einschränkungen Gewinnspiele im Rundfunk gestattet, lässt nach der amtlichen Begründung zum Zehnten Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Zehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag) die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages unberührt (vgl. LTDrucks 15/9667 S. 15 zu § 8a RStV; LTDrucks 15/8486 S. 13 zu § 3 GlüStV). Soweit Rundfunkgewinnspiele nach § 3 GlüStV als Glücksspiele einzuordnen sind, sind sie daher ebenso erlaubnispflichtig und von denselben Erlaubnisvoraussetzungen abhängig wie die übrigen dem Glücksspielstaatsvertrag unterfallenden Spiele. Für Gewinnspiele in dem Rundfunk vergleichbaren Telemedien nach § 58 Abs. 4 RStV gilt dasselbe, da diese Vorschrift auf § 8a RStV verweist.
59 Das angegriffene Urteil wendet aber die Gewährleistungen der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 Abs. 1, Art. 56 Abs. 1 AEUV fehlerhaft an. Zu Unrecht geht es davon aus, die Monopolregelung sei, soweit sie diese Grundfreiheiten beschränke, nach dem unionsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt. Diese Annahme beruht auf einer unrichtigen Anwendung des Kohärenzkriteriums, das der Europäische Gerichtshof als Maßstab für die Geeignetheit des Eingriffs im unionsrechtlichen Sinne näher konkretisiert hat.
60 Die Vermittlung von Sportwetten an einen Wettanbieter, der in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässig ist, stellt eine Dienstleistung im Sinne der Art. 56, 57 AEUV dar (EuGH, Urteil vom 21. Oktober 1999 - Rs. C-67/98, Zenatti - Slg. 1999, I-7289 Rn. 24; vgl. Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media - juris Rn. 41 m.w.N.). Ob die dem Kläger untersagte Vermittlung - seine Einbeziehung in den persönlichen Anwendungsbereich der Grundfreiheiten vorausgesetzt - in den sachlichen Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit fiele, oder ob diese Gewährleistung wegen ihrer Subsidiarität nach Art. 57 Abs. 1 und 3 AEUV hinter die der Niederlassungsfreiheit zurückträte, kann offen bleiben. Die Errichtung des staatlichen Sportwettenmonopols und der daran anknüpfende Ausschluss einer Vermittlung von Wettangeboten EU-ausländischer Veranstalter schränken, je nach Ausgestaltung der Vermittlungstätigkeit, entweder die eine oder die andere Grundfreiheit ein. Die Anforderungen an die Rechtmäßigkeit der Beschränkung sind, soweit hier entscheidungserheblich, jeweils gleich. Die beschränkende Regelung muss das Diskriminierungsverbot des Art. 57 Abs. 3 AEUV beachten. Außerdem muss sie aus den in Art. 62 i.V.m. Art. 51 oder Art. 52 AEUV genannten Gründen oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Zieles zu gewährleisten. Sie darf schließlich nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist (vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01, Gambelli u.a. - Slg. 2003, I-13031 Rn. 44 ff., 59 und vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Stoß u.a. - juris Rn. 61).
61 Eine unzulässige Diskriminierung im Sinne des Art. 57 Abs. 3 AEUV liegt nicht vor. Die Vorschrift verbietet, Angehörige eines Mitgliedstaates wegen ihrer Staatsangehörigkeit gegenüber Inländern zu benachteiligen. Das ist hier nicht geschehen. Die der angefochtenen Untersagung zugrunde liegenden Rechtsnormen gelten gleichermaßen für Inländer wie Ausländer. Aus dem Diskriminierungsverbot ergibt sich auch keine Pflicht zur Anerkennung von Glücksspielkonzessionen anderer Mitgliedstaaten. Vielmehr ist es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung der Glücksspielregelungen jedem Mitgliedstaat unbenommen, nationale, nicht nach der Staatsangehörigkeit des Anbieters oder Vermittlers differenzierende und verhältnismäßige Beschränkungen vorzusehen (vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 u.a., Placanica u.a. - Slg. 2007, I-1891 Rn. 48 f. und vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media - a.a.O. Rn. 44).
62 Das Berufungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Einschränkungen der Grundfreiheiten durch das Sportwettenmonopol nach dem Glücksspielstaatsvertrag unionsrechtlich legitimen Zwecken dienen. Dabei kann offen bleiben, ob nach Art. 62 i.V.m. Art. 52 Abs. 1 AEUV eine Rechtfertigung aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit in Betracht kommt. Jedenfalls können die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs konkretisierten zwingenden Gründe des Allgemeininteresses wie die Ziele des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung, der Vermeidung von Anreizen zu überhöhten Ausgaben für das Spielen sowie der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung eine Monopolregelung rechtfertigen (EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01, Gambelli u.a. - a.a.O. Rn. 60, 64, vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 u.a., Placanica u.a. - a.a.O. Rn. 45, vom 8. September 2009 - Rs. C-42/07, Liga Portuguesa - NJW 2009, 3221 Rn. 56 und vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media - a.a.O. Rn. 45). Diese Aufzählung ist nicht abschließend. Mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich bleibt es jedem Mitgliedstaat überlassen, das angestrebte Schutzniveau nach Maßgabe der jeweiligen soziokulturellen Besonderheiten zu bestimmen und die entsprechenden Regelungsziele festzulegen. Dabei ist es seine Sache zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen. Die Grundentscheidung für ein Monopol- oder Konzessionssystem liegt danach im Ermessen des jeweiligen Mitgliedstaates (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Stoß u.a. - a.a.O. Rn. 79 sowie - Rs. C-46/08, Carmen Media - a.a.O. Rn. 46). Die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen ist allein im Hinblick auf das national angestrebte Schutzniveau und die verfolgten Ziele zu beurteilen (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media - a.a.O. Rn. 46 m.w.N).
63 Zur Prüfung, ob die vom Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Ziele zwingende Gründe des Allgemeininteresses im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs darstellen, ist auf die Gesamtheit dieser Ziele abzustellen (vgl. EuGH, Urteile vom 24. März 1994 - Rs. C-275/92, Schindler - Slg. 1994, I-1039 Rn. 58, vom 21. Oktober 1999 - Rs. C-67/98, Zenatti - a.a.O. Rn. 30 f. und vom 3. Juni 2010 - Rs. C-258/08, Ladbrokes - juris Rn. 22). Die Belange der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV), der Jugend- und Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV) und die Begrenzung des Glücksspielangebots und die Kanalisierung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV) sind ebenso wie die Kriminalitätsbekämpfung als zwingende Gründe des Allgemeininteresses anerkannt.
64 Nach den nicht mit wirksamen Verfahrensrügen angegriffenen Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit der Errichtung des Sportwettenmonopols ein hohes Schutzniveau angestrebt hat. Entgegen der Auffassung der Revision war er unionsrechtlich nicht gehindert, bereits vor einer abschließenden wissenschaftlichen Klärung des Suchtpotenzials von Sportwetten mit festen Gewinnquoten zur Gefahrenabwehr tätig zu werden. Er durfte vielmehr auf der Grundlage der bisherigen Erkenntnisse und einer darauf gestützten plausiblen Gefahrenprognose präventive Regelungen erlassen, die durch begleitende Untersuchungen zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der getroffenen Maßnahmen ergänzt werden (vgl. EuGH, Urteile vom 13. November 2003 - Rs. C-42/02, Lindman - Slg. 2003, I-13519 Rn. 25 und vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Stoß u.a. - a.a.O. Rn. 117 Ziff. 1a). Damit in Einklang steht die berufungsgerichtliche Annahme, die Bundesländer hätten im Rahmen ihres Einschätzungs- und Prognosespielraums bereits aufgrund der ihnen vorliegenden Erkenntnisse von einer Suchtgefahr sowie davon ausgehen dürfen, dass diese bei einer Ausweitung des Wettangebots zunehmen werde. Ebenso durfte der Verwaltungsgerichtshof für ausreichend halten, dass § 10 Abs. 1 GlüStV die Beratung durch einen mit Experten der Suchtbekämpfung besetzten Fachbeirat vorsieht und § 11 GlüStV die begleitende wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren regelt. An die zugrunde liegenden Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz zum Erkenntnisstand bei Erlass der Regelungen und zur gesetzgeberischen Prognose ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, weil die Revision insoweit keine ordnungsgemäßen Verfahrensrügen nach § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO erhoben hat.
65 Die Eignung der Monopolregelung ist unionsrechtlich allerdings nicht schon zu bejahen, weil diese dem legitimen Ziel der Suchtbekämpfung dienen kann (dazu vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Stoß u.a. - a.a.O. Rn. 79 und - Rs. C-46/08, Carmen Media - a.a.O. Rn. 99 ff., 105). Sie muss vielmehr geeignet sein, die Verwirklichung dieses Ziels zu gewährleisten, indem sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt. Dabei sind sowohl der normative Gehalt der Regelung als auch ihre konkreten Anwendungsmodalitäten zu berücksichtigen (EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01, Gambelli u.a. - a.a.O. Rn. 67 und vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media - a.a.O. Rn. 64 f.).
66 An einem kohärenten Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeit fehlt es, wenn die Behörden eines Mitgliedstaates die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen (EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01, Gambelli u.a. - a.a.O. Rn. 69). Die Einnahmenerzielung darf nur eine nützliche Nebenfolge, aber nicht der eigentliche Grund der restriktiven Politik sein (vgl. EuGH, Urteile vom 21. Oktober 1999 - Rs. C-67/98, Zenatti - a.a.O. Rn. 35 f., vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01, Gambelli u.a. - a.a.O. Rn. 62 ff. und vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Stoß u.a. - a.a.O. Rn. 104). Darüber hinaus widerspricht es dem Ziel der Begrenzung der Wetttätigkeit, wenn der staatliche Monopolträger die Anziehungskraft der Wetten durch Werbebotschaften erhöht, die bedeutende Gewinne in Aussicht stellen. Er darf dem Wetten auch nicht durch Hinweise auf eine Einnahmenverwendung für gemeinnützige Zwecke ein positives Image verleihen (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Stoß u.a. - a.a.O. Rn. 103 f., 117 Ziff. 1d). Die Annahme des angegriffenen Urteils, solche Hinweise seien zulässig, ist unzutreffend.
67 Entgegen der ihm zugrunde liegenden Rechtsauffassung ist eine Kohärenz der Monopolregelung auch nicht nur "sektoral" für den davon betroffenen Sportwettenbereich und das jeweilige Bundesland erforderlich. Zwar muss grundsätzlich jede beschränkende Regelung gesondert auf ihre Verhältnismäßigkeit hin geprüft werden, und indiziert das Bestehen einer Konzessionsregelung in anderen Bereichen noch nicht die Inkohärenz eines auf einen bestimmten Glücksspielsektor beschränkten Monopols (vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 u.a., Placanica u.a. - a.a.O. Rn. 49 und vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media - a.a.O. Rn. 60 m.w.N.). Läuft jedoch die Glücksspielpolitik in den nicht vom Monopol erfassten Bereichen den mit ihm verfolgten legitimen Zwecken zuwider, kann dies den Schluss zulassen, dass die Monopolregelung tatsächlich nicht den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses dient, sondern der Verwirklichung fiskalischer oder anderer nicht zur Eingriffsrechtfertigung geeigneter Zwecke. Die Kohärenzprüfung muss sich daher auf die Frage erstrecken, ob die gesetzliche Regelung oder die Anwendungspraxis in anderen Glücksspielbereichen, insbesondere solchen mit vergleichbarem oder höherem Suchtpotential, die Verbraucher zur Teilnahme am Glücksspiel ermuntert oder anreizt, oder ob sie in anderer Weise - insbesondere aus fiskalischen Interessen - auf eine Expansion gerichtet ist oder diese duldet (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media - a.a.O. Rn. 69 ff.). Die danach erforderliche Prüfung der Regelungen und der Anwendungspraxis im Bereich etwa der Kasino- und Automatenspiele hat das Berufungsgericht nicht vorgenommen, sondern die darauf gerichteten Beweisanregungen unzutreffend für nicht entscheidungsrelevant gehalten.
68 Die verfassungsrechtliche Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat macht die Kohärenzprüfung für Glücksspielbereiche, die der Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterliegen, unionsrechtlich nicht entbehrlich. Die interne Zuständigkeitsverteilung innerhalb eines Mitgliedstaates entbindet diesen nicht davon, seinen unionsrechtlichen Pflichten nachzukommen. Vielmehr müssen Bund und Länder zusammenwirken, um gemeinsam zu gewährleisten, dass die glücksspielrechtlichen Regelungen das unionsrechtliche Kohärenzkriterium erfüllen (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media - a.a.O. Rn. 69 ff.).
69 Die Annahme des Berufungsgerichts, das Kohärenzkriterium werde erst bei einem "krasse(n) Missverhältnis" der Glücksspielpolitik im Bereich der Sportwetten einerseits und in den Bereichen der Spielbanken und des Automatenspiels andererseits verfehlt, trifft ebenfalls nicht zu. An einem Beitrag zur systematischen und kohärenten Begrenzung der Spiel- oder Wetttätigkeit fehlt es schon, wenn die legitimen Ziele des Sportwettenmonopols in anderen Glücksspielbereichen normativ oder durch die Praxis der Rechtsanwendung konterkariert werden. Das kann auch dadurch geschehen, dass diesen Zwecken entgegenlaufende Ausgestaltungen geduldet werden. Auf die besondere Schwere eines solchen Widerspruchs kommt es nicht an.
70 Die Entscheidung des Berufungsgerichts beruht auf der fehlerhaften Anwendung des Art. 12 Abs. 1 GG und der Art. 49, 56 AEUV. Sie hält die Untersagungsverfügung für rechtmäßig, weil sie fehlerhaft davon ausgeht, das staatliche Sportwettenmonopol schränke die Berufswahlfreiheit verhältnismäßig ein, und weil sie die Rechtfertigung des - unterstellten - Eingriffs in die Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit aufgrund einer unzutreffenden Verkürzung der Kohärenzanforderungen bejaht.
71 Das angegriffene Urteil stellt sich nach § 144 Abs. 4 VwGO aber aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar. Die Berufung gegen das klageabweisende erstinstanzliche Urteil konnte keinen Erfolg haben, weil die angefochtene Untersagungsverfügung bezüglich des verfahrensgegenständlichen Zeitraums ab dem 1. Januar 2008 den Kläger unabhängig von ihren fehlerhaften Erwägungen zur Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols jedenfalls nicht in seinen Rechten verletzt (§ 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
72 Dabei kann offen bleiben, ob die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols in Bayern auch bei Berücksichtigung zutreffender verfassungs- und unionsrechtlicher Maßstäbe den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgebots genügt. Insbesondere kann dahinstehen, ob eine Monopolwerbung betrieben wird, die den Anforderungen einer verfassungskonformen, jeden Hinweis auf die gemeinnützige Verwendung von Wetteinnahmen ausschließenden Auslegung des § 5 Abs. 1 GlüStV widerspricht. Unerheblich ist auch, ob eine im unionsrechtlichen Sinne konsistente Regelung des Glücksspiels im Hinblick auf die Entwicklung des Spielbankenrechts oder der bundesrechtlichen Vorschriften zum Betrieb von Geldspielgeräten fehlt. Allerdings wäre die Untersagungsverfügung bezüglich des hier streitigen Zeitraums bei einem Verfassungs- oder Unionsrechtsverstoß des Sportwettenmonopols nach dem Glücksspielstaatsvertrag wegen gegenteiliger rechtlicher Annahmen fehlerhaft. Damit läge aber noch keine Rechtsverletzung des Klägers vor. Zwar folgt dies entgegen der Auffassung der Beklagten nicht schon aus der formellen Illegalität der Vermittlungstätigkeit. Denn der Kläger hatte bereits im März 2006 hilfsweise beantragt, ihm die erforderliche Erlaubnis zu erteilen. Seine Vermittlungstätigkeit war jedoch unabhängig von der Wirksamkeit und der Anwendbarkeit der Regelungen zum Sportwettenmonopol jedenfalls wegen der Unzulässigkeit der Sportwettenvermittlung im Sportvereinsheim nach § 21 Abs. 2 GlüStV nicht erlaubnisfähig. Wegen dieses Verstoßes gegen die Pflicht zur organisatorischen Trennung der Sportwettenvermittlung von der Vereinstätigkeit war das Ermessen der Beklagten nicht nur hinsichtlich der Erlaubniserteilung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV, sondern auch hinsichtlich der Untersagung der unzulässigen Vermittlung nach § 9 Abs. 1 Satz 1, Satz 3 Nr. 3 GlüStV zu Lasten des Klägers auf Null reduziert.
73 Der Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Sportwetten nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV besteht unabhängig von der Wirksamkeit des staatlichen Sportwettenmonopols. Er gewährleistet in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV, dass Sportwetten nur durch zuverlässige Personen vermittelt werden, die einen ordnungsgemäßen, den gesetzlichen Vorgaben genügenden Vertrieb der Wettangebote sicherstellen. Zu diesen Vorgaben zählt auch die Einschränkung der Sportwettenvermittlung nach § 21 Abs. 2 GlüStV. Danach muss die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell getrennt sein von der Veranstaltung oder Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden. Mangels berufungsgerichtlicher Auslegung dieser Vorschrift ist das Revisionsgericht nicht gehindert, sie selbst auszulegen.
74 Dem Wortlaut und dem entstehungsgeschichtlich belegten Sinn und Zweck der Regelung wird nur eine Auslegung gerecht, die eine vollständige Trennung des aktiven Sports und der ihn organisierenden Vereinigungen von der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten verlangt. Schon der Wortlaut lässt keine organisatorisch-räumliche, wirtschaftliche oder personelle Verknüpfung von Sportvereinen und Wettannahmestellen zu. Betreibt der jeweilige Sportverein eine Einrichtung, in der Sportveranstaltungen stattfinden, ist die letzte Tatbestandsalternative des § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV einschlägig. Im Übrigen erfüllen Sportvereine jedenfalls die Alternative der Veranstaltung von Sportereignissen, indem sie Training und Wettkämpfe anbieten und organisieren.
75 Nicht zu folgen ist der im Termin zur mündlichen Verhandlung dargelegten Auffassung des Klägers, § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV erfasse nur Sportereignisse, auf die gewettet werden könne. Für eine solche einschränkende Auslegung bietet der Wortlaut der Regelung keinen Anhaltspunkt. Auch nach ihrer Entstehungsgeschichte und ihrem Sinn und Zweck beschränkt die Vorschrift sich nicht darauf, eine manipulative Einflussnahme des Veranstalters eines Sportereignisses auf den Ausgang der darauf abgeschlossenen Wetten zu verhindern. Nach der amtlichen Begründung sollen § 21 Abs. 2 und 3 GlüStV dem erhöhten Suchtpotential von Sportwetten Rechnung tragen und die Integrität des Sports sichern (LTDrucks 15/8486 S. 19). Dies schließt den Schutz vor betrügerischen Machenschaften ein (Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 21 GlüStV Rn. 33), ist aber nicht darauf begrenzt. Zum Schutz vor der erhöhten Suchtgefahr gewährleistet § 21 Abs. 2 GlüStV die Integrität des aktiven Sports auch insoweit, als er eine Verquickung der gemeinnützigen Sportförderung im Verein mit der Vermarktung suchtgefährdender Sportwetten verbietet. Damit verhindert er, dass Mitglieder des Vereins, Mitwirkende und Besucher seiner Sportveranstaltungen zur Teilnahme an Wetten angereizt werden, um dem Verein wirtschaftliche Vorteile zu verschaffen. Gleichzeitig dient die Bestimmung dem Jugendschutz, indem sie ausschließt, dass der Vereinsnachwuchs zur Zielgruppe von Wettangeboten wird.
76 Der systematische Zusammenhang des § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV mit dessen Satz 2 und 3 bestätigt diese Auslegung. Das Verbot der Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten sowie der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten bei der Übertragung von Sportereignissen nach § 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV gestaltet den Grundsatz der Trennung des aktiven Sports vom Vertrieb der Sportwetten weiter aus. Es dient ebenfalls dem Jugendschutz und der Suchtvorbeugung. Dass die Trennung von Sportwetten und Sportübertragungen sich nicht im Verbot von Live-Wetten erschöpft, ergibt sich aus dessen gesonderter Regelung in § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV.
77 Weder der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV noch die Einschränkung der Vermittlungstätigkeit durch Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV i.V.m. § 21 Abs. 2 GlüStV sind schon wegen der verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken gegen die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols im Glücksspielstaatsvertrag unwirksam. Die gegenteilige Auffassung der Revision übersieht, dass der Erlaubnisvorbehalt nicht allein dazu dient, das Angebotsmonopol durchzusetzen. Vielmehr soll er auch gewährleisten, dass die ordnungsrechtlichen Beschränkungen der Vermittlung beliebiger Angebote beachtet werden. Gleiches gilt für das Zuverlässigkeitserfordernis. Das aus § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV abzuleitende Verbot der Vermittlung von Sportwetten im Sportvereinslokal knüpft ebenfalls nicht an die problematische Monopolregelung an. Es stellt nicht auf den Anbieter der Wetten ab, sondern verbietet nur eine bestimmte Art und Weise des Vertriebs.
78 Die daraus folgende Beschränkung der Vermittlungstätigkeit ist mit den Grundrechten vereinbar. Dabei kann offen bleiben, inwieweit der Kläger sich nach Art. 2 Abs. 1 GG auf einen Verstoß des Gesetzes gegen Art. 12 Abs. 1 GG berufen könnte, obwohl der persönliche Schutzbereich der Berufsfreiheit sich nicht auf ihn erstreckt. Denn auch eine objektiv-rechtliche Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG liegt nicht vor.
79 Der Erlaubnisvorbehalt zur Sicherung der ordnungsrechtlichen Beschränkungen der Vermittlungstätigkeit und das Gebot, die Vermittlung von Sportwetten organisatorisch, rechtlich und wirtschaftlich von der Tätigkeit des Sportvereins zu trennen, greifen in die Freiheit der Berufsausübung ein. Soweit das Gebot personeller Trennung zur Folge hat, dass Mitarbeiter eines Sportvereins keine Wettannahmestelle betreiben dürfen, begrenzt es wie das Zuverlässigkeitserfordernis als subjektive Zulassungsschranke auch die Freiheit der Berufswahl. Diese Einschränkungen der Berufsfreiheit sind jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt, da sie verhältnismäßig sind.
80 Der Erlaubnisvorbehalt, das Zuverlässigkeitserfordernis und die Verpflichtung zur umfassenden Trennung von Sportvereinstätigkeit und Sportwettenvermittlung dienen dem Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter, nämlich der mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten verfassungsrechtlich legitimen Ziele der Suchtvorbeugung und -bekämpfung sowie des Spieler- und Jugendschutzes.
81 Der Erlaubnisvorbehalt und das Zuverlässigkeitserfordernis sind geeignet und erforderlich, einen ordnungsgemäßen Vertrieb zu gewährleisten, der die Schutzbestimmungen beachtet und eine effektive Kontrolle ermöglicht. Der Ausschluss eines Anspruchs auf die Erlaubniserteilung (§ 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV) ist notwendig, eine der Suchtbekämpfung widersprechende Ausweitung des Angebots zu verhindern.
82 Das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV kann zur Suchtbekämpfung und zum Jugendschutz beitragen, da es eine die Wettmotivation fördernde Verknüpfung der Teilnahme an Vereinsveranstaltungen mit Wettangeboten ausschließt und gewährleistet, dass Finanzierungsinteressen der Sporteinrichtungen nicht zu einer Ausweitung des Wettangebots führen. Mildere Mittel, diese legitimen Ziele zu erreichen, sind nicht erkennbar. Nur eine konsequente Trennung der Sportvereinstätigkeit von der Sportwettenvermarktung kann verhindern, dass die Beteiligung am aktiven Vereinssport ausgenutzt wird, Vereinsmitglieder einschließlich des Vereinsnachwuchses zum Wetten zu motivieren und sie damit der Suchtgefahr von Sportwetten auszusetzen. Das Fehlen eines vergleichbaren Trennungsgebots im Bereich der Pferdesportwetten schließt die Erforderlichkeit der Regelung im Bereich sonstiger Sportwetten nicht aus. Vielmehr durfte der Gesetzgeber aufgrund der jahrzehntelangen Erfahrungen im Bereich der Pferdesportwetten, wegen ihres vergleichsweise geringen Marktanteils und des äußerst geringen Anteils von Wetten mit festen Gewinnquoten davon ausgehen, dass das Suchtpotential dort deutlich geringer ist als im stark expandierenden Bereich sonstiger Sportwetten mit festen Gewinnquoten (vgl. Diegmann/Hoffmann/Ohlmann, Praxishandbuch für das gesamte Spielrecht, 2008, S. 15 Rn. 43; Hecker/Ruttig a.a.O. § 21 GlüStV Rn. 29).
83 Die Eingriffe durch den Erlaubnisvorbehalt, das Zuverlässigkeitserfordernis und das Trennungsgebot nach § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV sind auch verhältnismäßig im engeren Sinne und damit für die Betroffenen zumutbar. Sie stehen nicht außer Verhältnis zum angestrebten Zweck. Entgegen der Auffassung des Klägers sind insoweit nicht die Kriterien für die Zumutbarkeit des Sportwettenmonopols einschlägig. Diese tragen der besonderen Schwere des Eingriffs durch eine objektive, sämtliche Grundrechtsträger vom Beruf ausschließende Zulassungsschranke Rechnung. Die Eingriffe durch den Erlaubnisvorbehalt, das Trennungsgebot und das Zuverlässigkeitserfordernis, das den Zugang zum Beruf nur kanalisiert, wiegen deutlich weniger schwer. Sie stehen nicht außer Verhältnis zum damit verfolgten Zweck des Jugendschutzes und des Schutzes vor den Suchtgefahren des Wettens. Dessen überragende Bedeutung rechtfertigt auch den Ausschluss eines Anspruchs auf die Erlaubniserteilung nach § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 <1342 Rn. 52> und vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - NVwZ 2009, 1221 <1224>).
84 Auf die Vereinbarkeit des Erlaubnisvorbehalts, des Trennungsgebots und des Zuverlässigkeitserfordernisses mit der unionsrechtlichen Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit kommt es für die Frage einer Rechtsverletzung des Klägers durch die Untersagungsverfügung nicht an. Mangels Unionsbürgerschaft kann der Kläger sich auf diese Grundfreiheiten nicht berufen. Ihr persönlicher Anwendungsbereich erstreckt sich nach Art. 49 Abs. 1, Art. 56 Abs. 1 AEUV nur auf Staatsangehörige eines Mitgliedstaates der Union, nicht auf Drittstaatsangehörige wie den Kläger, der türkischer Staatsangehöriger ist. Mangels Entscheidungserheblichkeit der unionsrechtlichen Gewährleistungen erübrigt sich die dazu von der Revision angeregte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.
85 Das zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei geschlossene Assoziierungsabkommen (Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei, ABl EG 1964 Nr. 217/3687) bezieht ihn nicht in den persönlichen Anwendungsbereich der Grundfreiheiten ein. Art. 13 und 14 des Abkommens enthalten nur Absichtserklärungen, die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs aufzuheben. Sie treffen dazu aber keine inhaltlichen Regelungen. Das Zusatzprotokoll zum Assoziierungsabkommen vom 23. November 1970 (ABl EG 1972 Nr. L 293/4) erstreckt den Anwendungsbereich der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit ebenfalls nicht auf türkische Staatsangehörige. Zwar entfaltet Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls unmittelbare Wirkung. Er verbietet aber nur, neue Beschränkungen der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit einzuführen (EuGH, Urteil vom 11. Mai 2000 - Rs. C-37/98, Savas - Slg. 2000 I-02927, Rn. 58 ff., 69). Gegen diese sogenannte Stillhalteklausel (a.a.O. Rn. 64) verstößt der Glücksspielstaatsvertrag nicht. Er regelt keine zusätzliche Beschränkung der Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit, sondern nur die Ausgestaltung eines Monopols, das aufgrund des Repressivverbots des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele (§ 284 StGB) und der landesrechtlichen Regelungen der staatlichen Lotteriemonopole (vgl. die Verordnung über die Errichtung einer Staatslotterie in Bayern vom 12. März 1946, BayGVBl 1946, 80) bereits bei Wirksamwerden des Zusatzprotokolls bestand und seinerzeit keinerlei Sportwetten außerhalb der Pferdesportwetten und des Fußballtotos zuließ. Auf die Frage, ob die damaligen Regelungen mit den Grundrechten und Grundfreiheiten in Einklang standen, kommt es nicht an. Das Zusatzprotokoll ging von dem damals vorgefundenen Rechtszustand und damit von den seinerzeit einschlägigen Vorschriften aus, die nicht durch bundesverfassungsgerichtliche Entscheidungen für nichtig erklärt worden waren.
86 Die Arbeitnehmerfreizügigkeit nach Art. 36 f. des Zusatzprotokolls ist nicht einschlägig, da sie nur den Zugang zur abhängigen Beschäftigung betrifft, und nicht die nach den berufungsgerichtlichen Feststellungen vom Kläger im Rahmen eines Geschäftsbesorgungsvertrages ausgeübte selbstständige Vermittlungstätigkeit (vgl. Vöneky, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, 40. Aufl. 2009, EGV Art. 310, Rn. 79; Khan, in: Geiger/Khan/Kotzur, AEUV, Art. 45 Rn. 12 und Art. 217, Rn. 20).
87 Beschlüsse nach Art. 41 Abs. 2 des Zusatzprotokolls zur Einbeziehung türkischer Staatsangehöriger in den persönlichen Anwendungsbereich der Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit sind bislang nicht ergangen (vgl. Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Band II, Stand: Oktober 2009, Vorbem. zu Art. 39 bis 55 EG, Rn. 35).
88 Die Unzulässigkeit der vom Kläger betriebenen Sportwettenvermittlung im Vereinslokal nach § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV reduziert das Ermessen der Beklagten sowohl hinsichtlich der Versagung der Erlaubnis als auch hinsichtlich der Untersagung der unzulässigen Tätigkeit nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV auf Null. Die gesetzliche Bindung des Untersagungsermessens an das legitime Ziel der Suchtvorbeugung und -bekämpfung lässt eine Duldung der zum Wetten anreizenden organisatorisch-räumlichen Verknüpfung der Sportvereinstätigkeit mit der Sportwettenvermittlung durch den Kläger nicht zu. Dies gilt auch, wenn im neuen Vereinsheim - anders als nach Aktenlage im früheren - kein Bildschirm zur Übertragung von Sportereignissen zur Verfügung stehen sollte. Schon der Umstand, dass die Sportwettenvermittlung im Vereinsheim regelmäßiger Bestandteil des Vereinslebens wird, führt zu einer Aufwertung des Wettens als Teil der sozialadäquaten aktiven Vereinsmitgliedschaft und ist geeignet, auch bislang nicht zum Wetten entschlossene Mitglieder zur Teilnahme an Wetten zu bewegen und der Suchtgefahr auszusetzen.