Entscheidungsdatum: 2026-01-29
Aktenzeichen: 5 CN 1.24
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2026:290126U5CN1.24.0
Dokumenttyp: Urteil
Vorinstanz: vorgehend OVG Lüneburg, 10. Januar 2024, Az: 9 KN 183/19, Urteil
Spruchkörper: 5. Senat
Keine Ermächtigung niedersächsischer Kommunen zur Beitragsfestsetzung für den Besuch von Kindertagesstätten freier Jugendhilfeträger durch kommunale Satzung
Weder Bundesrecht noch das geltende niedersächsische Landesrecht ermächtigen Gemeinden dazu, Beiträge für den Besuch von Kindertagesstätten, die von freien Trägern der Jugendhilfe betrieben werden, mit bindender Wirkung für diese durch eine kommunale Satzung festzulegen.
Auf die Revision der Antragsteller wird das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 10. Januar 2024, soweit das Verfahren nicht von diesem eingestellt worden ist, geändert.
Die Satzung der Antragsgegnerin vom 14. März 2018 über die Elternbeiträge für den Besuch einer Kindertagesstätte in der Samtgemeinde L. wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens und des Verfahrens vor dem Oberverwaltungsgericht, soweit dieses nicht rechtskräftig über die Kosten entschieden hat. Gerichtskosten werden nicht erhoben.
1 Die Beteiligten streiten darüber, ob die Antragsteller, deren Kinder in Kindertagesstätten von Trägern der freien Jugendhilfe betreut wurden, in einem Normenkontrollverfahren gegen eine kommunale Elternbeitragssatzung antragsbefugt sind und die Satzung wirksam ist.
2 Die Antragsgegnerin ist eine niedersächsische Samtgemeinde, die in ihrem Bereich aufgrund einer Vereinbarung mit dem Landkreis als örtlichem Träger der Jugendhilfe für alle Aufgaben im Bereich der Kindertagespflege und Kindertagesstätten zuständig ist. Dazu betreibt sie keine eigenen Kindertagesstätten, sondern hat mit verschiedenen Trägern der freien Jugendhilfe in ihrem Zuständigkeitsbereich Betriebsführungsverträge bzw. einen Kuratoriumsvertrag geschlossen. Darin wurde unter anderem die Erhebung eines Elternbeitrags vereinbart, dessen Gestaltung, Höhe und Staffelung in einer weiteren Vereinbarung zwischen dem jeweiligen Träger und der Samtgemeinde unter Beachtung der "gesetzlichen Bestimmungen" geregelt werden sollten. Solche Vereinbarungen wurden allerdings nicht getroffen. Vielmehr beschloss der Rat der Antragsgegnerin die hier streitige "Satzung über die Elternbeiträge für den Besuch einer Kindertagesstätte in der Samtgemeinde L." vom 14. März 2018 (Elternbeitragssatzung). Die freien Träger, die vier Kindertagesstätten in der Samtgemeinde betreiben, die auch von den Kindern der Antragsteller besucht wurden, schlossen mit den Eltern und so auch mit den Antragstellern Betreuungsverträge und vereinbarten die Zahlung von Entgelten nach Maßgabe der Elternbeitragssatzung.
3 Den Antrag der Antragsteller, diese Satzung für unwirksam zu erklären, hat das Oberverwaltungsgericht mit der Begründung als unzulässig abgelehnt, ihnen fehle die Antragsbefugnis. Die Elternbeitragssatzung könne sie nicht in ihren Rechten verletzen. Die Antragsteller seien nicht Adressaten der angegriffenen Satzung, weil diese nur für etwaige Kindertageseinrichtungen der Samtgemeinde gelten könne. Das Verhältnis der freien Träger zu den Antragstellern sei privatrechtlich ausgestaltet. Für die Benutzung der betreffenden Kindertagesstätten setze der jeweilige freie Träger "Elternbeiträge" fest, nicht die Antragsgegnerin. Auch eine mittelbare Betroffenheit der Antragsteller liege nicht vor, weil die freien Träger weder gesetzlich noch aus den Betriebsführungsverträgen oder dem Kuratoriumsvertrag öffentlich-rechtlich verpflichtet seien, ihre Entgelte an der Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin auszurichten. Der möglicherweise gesetzte Rechtsschein, dass die Antragsgegnerin eine Elternbeitragssatzung mit Bindungswirkung für die freien Träger erlassen haben könnte, reiche für eine Antragsbefugnis der Antragsteller nicht aus.
4 Mit ihrer von dem Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision verfolgen diejenigen Antragsteller, die ihren Antrag nicht bereits vor dem Oberverwaltungsgericht zurückgenommen haben, ihr Begehren weiter. Sie rügen, das Oberverwaltungsgericht habe die Antragsbefugnis zu Unrecht verneint. Sie seien als mittelbar Betroffene antragsbefugt, weil die freien Träger sich aufgrund des Defizitausgleichs der Antragsgegnerin verpflichtet fühlten, die Satzung anzuwenden. Im Übrigen sehen sie sich - wie sie bereits im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht gerügt haben - auch deshalb in ihren Rechten verletzt, weil die Elternbeiträge überhöht seien und es an einer gesetzlichen Grundlage für den Erlass der streitigen Satzung gefehlt habe.
5 Die Antragsgegnerin verteidigt die angegriffene Entscheidung.
6 Die zulässige Revision der Antragsteller ist begründet. Die entscheidungstragende Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, den Antragstellern des Normenkontrollverfahrens fehle gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO die Antragsbefugnis, steht mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) nicht in Einklang. Da der maßgebliche Sachverhalt feststeht und eine entgegenstehende Auslegung von Landesrecht, an die das Revisionsgericht gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO gebunden wäre, nicht vorliegt, sieht der Senat von einer Zurückverweisung der Sache ab und macht gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 563 Abs. 4 ZPO aus Gründen der Prozessökonomie von der Möglichkeit Gebrauch, das irrevisible Recht selbst auszulegen und anzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2020 - 3 C 2.19 - UPR 2021, 94 Rn. 64 m. w. N.) und auf der Grundlage der hinreichenden Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz in der Sache selbst zu entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Der Antrag der Antragsteller, die "Satzung über die Elternbeiträge für den Besuch einer Kindertagesstätte in der Samtgemeinde L." vom 14. März 2018 (Elternbeitragssatzung - EltBS) für unwirksam zu erklären, ist zulässig (1.) und begründet (2.).
7 1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
8 a) Die Antragsteller sind entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Danach kann den Antrag über die Gültigkeit von Rechtsvorschriften (hier einer Satzung als Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) unter anderem jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die damit geforderte Möglichkeit der Verletzung eines subjektiven Rechts ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf der Grundlage des Vorbringens der Antragsteller zu beurteilen. An der Antragsbefugnis fehlt es, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte der Antragsteller offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 <217>, vom 18. April 2013 - 5 CN 1.12 - BVerwGE 146, 217 Rn. 16 und vom 28. März 2019 - 5 CN 1.18 - Buchholz 436.511 § 90 SGB VIII Kinder- und Jugendhilfegesetz Nr. 10 Rn. 11, jeweils m. w. N.). Nach dem Vorbringen der Antragsteller ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass diese durch die angegriffene Elternbeitragssatzung in einem ihrer subjektiv-öffentlichen Rechte verletzt sein können. Die Antragsteller sind als Eltern der Kinder, die in Einrichtungen der in der Samtgemeinde tätigen freien Träger betreut wurden, unmittelbar betroffen, weil sich die Beitragssatzung Geltung für die freien Träger beimisst und dementsprechend auch für die Ausgestaltung der Betreuungsverträge zwischen den freien Trägern und den Antragstellern in der Weise maßgeblich ist, dass in ihrem Verhältnis die Elternbeiträge nach Maßgabe der Satzung zu bemessen waren (aa). Eine dadurch mögliche Verletzung in eigenen Rechten haben die Antragsteller auch geltend gemacht (bb).
9 aa) Das Oberverwaltungsgericht geht zwar zutreffend davon aus, dass - anders als etwa in § 19 Abs. 2 Satz 1 des Bremischen Gesetzes zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege vom 19. Dezember 2000 (Brem. GBl. S. 491), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. August 2025 (Brem. GBl. S. 658) - eine Einbeziehung der freien Träger in die Elternbeitragssatzung durch landesrechtliche Anordnung in dem insoweit noch maßgeblichen Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder (KiTaG NI) i. d. F. der Bekanntmachung vom 7. Februar 2002 (Nds. GVBl. S. 57) nicht erfolgt ist (vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 28. März 2019 - 5 CN 1.18 - Buchholz 436.511 § 90 SGB VIII Kinder- und Jugendhilfegesetz Nr. 10 Rn. 14). Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts gilt aber die streitgegenständliche Elternbeitragssatzung nicht nur für (nicht existente) gemeindeeigene Kindertageseinrichtungen, sondern misst sich (auch) unmittelbare Geltung für die Kindertagesstätten der freien Träger bei, die die Kinder der Antragsteller besucht haben (1). An die gegenteilige Auslegung des Satzungsrechts durch das Oberverwaltungsgericht ist der Senat nicht gebunden (2).
10 (1) Dass die Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin unmittelbare Geltung für die Kindertagesstätten der freien Träger beansprucht, ergibt sich bereits deutlich aus ihrem Wortlaut und ihrer Regelungssystematik. So bezieht sich schon die Überschrift und damit der "Name" der Satzung, dem bei der Auslegung besondere Bedeutung zukommt, nicht auf Kindertagesstätten "der" Samtgemeinde L., sondern auf Kindertagesstätten "in der" Samtgemeinde, was bereits dem Wortsinn nach unabhängig vom Träger alle entsprechenden Einrichtungen in der Samtgemeinde bezeichnet. Die gleiche Formulierung findet sich in § 2 Abs. 3 Satz 1 EltBS, der Kriterien für die Beitragshöhe festlegt, zudem in § 2 Abs. 5 Satz 2 und 3 EltBS, die bestimmte Beitragsermäßigungen regeln, sowie in der Anlage zur Satzung, die die Sozialstaffel der Elternbeiträge für den Besuch einer Kindertagesstätte "in der" Samtgemeinde L. enthält. In der Satzung wird außerdem unter Verwendung des Plurals mehrmals auf die "jeweiligen" Träger Bezug genommen. So wird gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 EltBS die Aufnahme in die Kindertageseinrichtung durch den "jeweiligen Träger" vorgenommen, der gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 EltBS die Kündigungsfrist regelt und an den gemäß § 6 Satz 1 und 2 EltBS auch der Beitrag zu zahlen ist. Damit kann augenscheinlich nicht nur die Samtgemeinde gemeint sein, die nach den zwischen den Beteiligten nicht streitigen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, an die der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, keine eigenen Kindertageseinrichtungen unterhält. Vom Wortlaut unzweifelhaft erfasst sind vielmehr alle Träger, also auch die freien Träger, die tatsächlich Kindertageseinrichtungen in der Samtgemeinde betreiben. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass die Beiträge tatsächlich nicht an die Samtgemeinde gezahlt werden, sondern unmittelbar an die freien Träger.
11 In diesem systematischen Regelungskontext erweisen sich die vom Oberverwaltungsgericht für das Verständnis, dass nur (nicht existente) gemeindeeigene Kindertageseinrichtungen durch die Satzung adressiert werden, herangezogenen Bestimmungen in § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 EltBS als wenig aussagekräftig. Mit der Formulierung "in einer Kindertagesstätte der Samtgemeinde L." kann auch eine solche "in der" Samtgemeinde gemeint sein, was systematisch die Überschrift der Satzung bestätigt. Gleiches gilt für den Begriff der "Benutzung dieser öffentlichen Einrichtung" in § 1 Abs. 1 EltBS. Darunter könnte zwar bei isolierter Betrachtung auch eine Einrichtung im Sinne eines kommunalrechtlichen Benutzungsverhältnisses verstanden werden. Die oben aufgezeigte Systematik der Satzung spricht jedoch mit großem Gewicht dafür, dass der Begriff der "öffentlichen Einrichtung" hier nicht in einem engen kommunalrechtlich-technischen Sinne zu verstehen ist, sondern sich auf die Gewährleistung der Kindertagesbetreuung als öffentliche Aufgabe bezieht, deren Erfüllung insoweit in Einrichtungen aller Träger von Kindertagesstätten in der Samtgemeinde erfolgen kann. Ebenso wenig lässt sich die Verwendung des Wortes "erhebt" in § 2 Abs. 1 EltBS als Definition im Sinne einer Gläubigerstellung verstehen. Denn die Samtgemeinde erhält die Beiträge nicht. Diese sind vielmehr gemäß § 6 Satz 1 und § 3 Abs. 3 Satz 2 EltBS an den jeweiligen Träger zu zahlen. Die Formulierung in § 2 Abs. 1 EltBS, wonach die Samtgemeinde Beiträge für die Benutzung der Kindertagesstätten "erhebt", ist aufgrund des Satzungskontextes vielmehr dahin zu verstehen, dass der Samtgemeinde eine bedeutsame Rolle im Erhebungsverfahren, insbesondere bei der Einkommensprüfung gemäß § 5 EltBS zukommt.
12 Für den nach Wortlaut und Regelungssystematik klaren Befund, dass die Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin für die Kindertagesstätten der freien Träger gilt, sprechen überdies - was das Oberverwaltungsgericht vollständig außer Acht gelassen hat - der Sinn und Zweck der Satzung, ihre Entstehungsgeschichte, die Umstände bei ihrem Erlass sowie die Motive des Satzungsgebers. Mit der Elternbeitragssatzung verfolgte die Antragsgegnerin den Zweck, im Interesse der Gleichbehandlung und Beitragsgerechtigkeit eine einheitliche Beitragsgestaltung durch die freien Träger zu erreichen. Das ergibt sich unter anderem deutlich aus der Stellungnahme des damaligen Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 28. März 2019 in dem Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht und wurde durch eine in den Entstehungsprozess der Satzung eingebundene Verwaltungsmitarbeiterin der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bestätigt. Da vor dem Erlass der Satzung unstreitig allen Beteiligten bekannt war, dass die Antragsgegnerin zum Zeitpunkt des Satzungserlasses keine eigenen Kindertagesstätten betrieb, war dies notwendig dahin zu verstehen, dass die Elternbeitragssatzung jedenfalls auch für die Kindertagesstätten der privaten Träger unmittelbar gelten sollte. Für die gegenteilige Annahme, dass die Satzung nur für - gar nicht existente - gemeindeeigene Einrichtungen gelten sollte, hätte es besonderer konkreter Anhaltspunkte bedurft. Solche sind jedoch nicht ersichtlich. Es kann in diesem Zusammenhang dahinstehen, ob eine solche "Vorratssatzung" für etwaige zukünftige gemeindliche Einrichtungen überhaupt rechtlich zulässig wäre. Dem Verfahren, in dem die Elternbeitragssatzung erlassen wurde, lassen sich jedenfalls keinerlei Hinweise darauf entnehmen, dass diese überhaupt einen hypothetischen Anwendungsbereich haben sollte.
13 Im Gegenteil weisen die Motive des Satzungsgebers, die Durchführung des Satzungsverfahrens und die sonstigen Umstände in deutlicher Weise darauf hin, dass sich die Satzung auch nach der Vorstellung des Satzungsgebers gerade auf die freien Träger beziehen und für die Ausgestaltung der Betreuungsverträge mit den Eltern maßgeblich sein sollte. Wie sich aus den Materialien des Satzungsverfahrens ergibt, hat die Antragsgegnerin bei der Kalkulation für die Höhe der Beiträge die Kosten zweier freier Träger zugrunde gelegt. Diese Berechnung wurde ausweislich des Protokolls des Ausschusses für Soziales vom 6. März 2018 zu TOP Ö6 und des Protokolls des Samtgemeindeausschusses vom 12. März 2018 den Ausschussmitgliedern und Einwohnern präsentiert und erläutert, wobei dem Ausschuss für Soziales auch ein beratendes Mitglied aus dem Kreis der Elternschaft angehörte (vgl. Vorblatt zur Beitragskalkulation 2018), das mangels Existenz gemeindeeigener Kindertagesstätten nur einer der Einrichtungen der freien Träger zuzuordnen sein kann. In der Ratssitzung vom 14. März 2018 haben die Ratsmitglieder außerdem über die Höhe der Elternbeteiligung an den Hortkosten beraten und streitig darüber abgestimmt (Samtgemeinderatsprotokoll vom 14. März 2018 zu TOP Ö9). Außerdem wurde über den von betroffenen Eltern gemachten Vorschlag diskutiert, ob "die Träger" Sharingplätze anbieten sollten, was von diesen abgelehnt worden sei (Samtgemeindeausschussprotokoll N 6 vom 12. März 2018). All das stellt sich nur in Bezug auf in der Samtgemeinde tatsächlich existierende Kindertagesstätten als sinnhaft dar und bekräftigt den Schluss, dass gerade eine Einbeziehung und rechtliche Erstreckung der Elternbeitragssatzung auf die allein in der Samtgemeinde tatsächlich vorhandenen Kindertagesstätten der freien Träger gewollt war. Dem entspricht es, wenn der damalige Bürgermeister in dem Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht mit Schriftsatz vom 28. März 2019 darauf hingewiesen hat, dass die Samtgemeinde eine Gewährleistungsverpflichtung für eine öffentliche Aufgabe übernommen habe, zu deren Erfüllung sie sich Dritter bediene.
14 (2) Der Senat ist an die Auslegung der dem niedersächsischen Landesrecht zuzuordnenden Satzung durch das Oberverwaltungsgericht, nach der nur die Antragsgegnerin, nicht aber die freien Träger von Kindertagesstätten in der Samtgemeinde Adressat der Satzung seien, nicht gebunden. Soweit ein Oberverwaltungsgericht irrevisibles Landesrecht ausgelegt und angewendet hat, entfaltet dies für das Bundesverwaltungsgericht als Revisionsgericht zwar gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO grundsätzlich Bindungswirkung. Das gilt allerdings nicht, wenn die Vorinstanz eine entscheidungserhebliche Vorschrift des irrevisiblen Rechts übersehen oder nicht angewandt hat oder bei der Bestimmung des Inhalts von Landesrecht gegen Bundesrecht verstoßen hat (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 6. Juni 2002 - 4 CN 4.01 - BVerwGE 116, 296 <300> und vom 3. Juni 2014 - 4 CN 6.12 - BVerwGE 149, 373 Rn. 25). Eine Bindung an die Auslegung irrevisiblen Landesrechts durch die Vorinstanz besteht außerdem nicht, wenn die betreffende Auslegung unvollständig oder in sich widersprüchlich ist. Auch unter solchen Umständen ist das Bundesverwaltungsgericht befugt, die landesrechtliche Norm selbst auszulegen und anzuwenden, wenn es nach seiner Rechtsauffassung auf sie ankommt (BVerwG, Urteile vom 23. März 2011 - 6 CN 3.10 - BVerwGE 139, 210 Rn. 38 m. w. N. und vom 7. März 2017 - 9 C 20.15 - BVerwGE 158, 163 Rn. 20). So liegt es hier. Die Auslegung der Elternbeitragssatzung durch das Oberverwaltungsgericht erweist sich als derart unvollständig, dass das Revisionsgericht hieran nicht gebunden ist. Das Oberverwaltungsgericht hat bei seiner Auslegung nur selektiv bestimmte Gesichtspunkte herausgegriffen und eine Vielzahl offensichtlicher und sich aufdrängender Anknüpfungspunkte für eine andere Auslegung, die sich in deutlicher Weise schon aus Wortlaut und Regelungssystematik ergaben, nicht berücksichtigt. Überdies hat es die gegen seine Annahme sprechende Zwecksetzung sowie die Entstehungsgeschichte der Elternbeitragssatzung völlig unbeachtet gelassen.
15 bb) Die Antragsteller haben der Sache nach zumindest geltend gemacht, durch die Elternbeitragssatzung in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) und damit in einem subjektiv-öffentlichen Recht verletzt zu sein. Ausreichend ist insofern, dass die Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die angegriffene Regelung in einer eigenen rechtlich geschützten Position verletzt werden (stRspr, vgl. z. B. BVerwG, Beschluss vom 9. Januar 2018 - 4 BN 33.17 - BRS Bd. 86 Nr. 192 S. 1316 m. w. N.). Dies ist hier der Fall. Bereits im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht haben die Antragsteller gerügt, die Kostenbeiträge seien zu hoch, weil die Berechnung aus verschiedenen Gründen fehlerhaft gewesen sei und außerdem keine Satzungsermächtigung existiere. Danach haben sie zumindest der Sache nach eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG geltend gemacht, die hier auch nicht als ausgeschlossen erscheint. Denn die Elternbeitragssatzung berührt mit der Festlegung der Höhe der Elternbeiträge im Verhältnis der freien Träger zu den Antragstellern deren Vertragsfreiheit unabhängig davon, ob man darin eine öffentlich-rechtliche Preisbildungs- oder eine Abgabenregelung sieht. Fehlte es hierfür an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, läge darin eine Verletzung des Grundrechts der Antragsteller aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG.
16 b) Den Antragstellern fehlt entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Für einen Normenkontrollantrag mangelt es am Rechtsschutzinteresse, wenn der Antragsteller seine (subjektive) Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung nicht verbessern kann und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb für ihn nutzlos erscheint (stRspr, vgl. z. B. BVerwG, Beschlüsse vom 23. Januar 1992 - 4 NB 2.90 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 61 und vom 2. Juni 2021 - 5 BN 1.21 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 223 Rn. 6, jeweils m. w. N.). Das ist hier nicht der Fall. Wird die Elternbeitragssatzung entsprechend dem Begehren der Antragsteller für unwirksam erklärt, ist nicht von vornherein auszuschließen, dass sich dies für die Antragsteller in einem etwaigen Rechtsstreit vor den Zivilgerichten über die Rückforderung überzahlter Elternbeiträge als vorteilhaft erweisen könnte.
17 2. Der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist auch begründet.
18 Die Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin ist gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO für unwirksam zu erklären. Sie erweist sich als rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin auf der Grundlage des geltenden Rechts nicht ermächtigt war, Elternbeiträge für den Besuch von Kindertagesstätten, die von freien Trägern der Jugendhilfe betrieben werden, unmittelbar durch eine kommunale Satzung festzulegen. Hierfür fehlte es an der erforderlichen gesetzlichen Satzungsermächtigung.
19 a) § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII scheidet als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der streitigen Elternbeitragssatzung aus. Zwar können danach für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege Kostenbeiträge festgesetzt werden. Diese Regelung ist jedoch hier nicht anwendbar. Denn sie ermächtigt den öffentlichen Träger nur zur Festsetzung von Teilnahmebeiträgen oder Gebühren für die Inanspruchnahme seiner eigenen Einrichtungen, nicht aber für die Inanspruchnahme der Einrichtungen von Trägern der freien Jugendhilfe (BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C 6.96 - Buchholz 436.511 § 90 SGB VIII Kinder- und Jugendhilfegesetz Nr. 3 S. 4; ebenso OVG Schleswig, Urteil vom 16. Dezember 2015 - 3 KN 2/15 - juris Rn. 26; Stähr, in: Hauck/Noftz, SGB VIII, Stand September 2025, § 90 Rn. 4; Krome, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB VIII, Stand April 2025, § 90 Rn. 39).
20 b) Eine entsprechende Satzungsermächtigung findet sich auch nicht im niedersächsischen Landesrecht.
21 Der Senat ist hier befugt, die landesrechtlichen Regelungen, mit denen sich das Oberverwaltungsgericht nicht befasst hat, selbst auszulegen und anzuwenden. Denn eine Bindung besteht insoweit für das Revisionsgericht - wie bereits ausgeführt - unter anderem dann nicht, wenn die Vorinstanz eine einschlägige Vorschrift des irrevisiblen Rechts übersehen oder nicht angewandt hat (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 3. Juni 2014 - 4 CN 6.12 - BVerwGE 149, 373 Rn. 25 m. w. N.). Dies ist hier der Fall, weil und soweit das Oberverwaltungsgericht die Frage, ob es eine landesgesetzliche Ermächtigung für den Erlass der streitgegenständlichen Elternbeitragssatzung gibt, nicht entschieden, sondern ausdrücklich offengelassen und sich mit möglichen landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen nicht befasst hat.
22 aa) Eine Ermächtigung für den Erlass einer die freien Träger bindenden Elternbeitragssatzung ergibt sich nicht aus § 10 Abs. 1 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (NKomVG) i. d. F. vom 17. Dezember 2010 (Nds. GVBl. S. 576), auf den sich die Antragsgegnerin als Satzungsgeberin eingangs des Satzungstextes bezogen hat. Danach können die Kommunen ihre eigenen Angelegenheiten durch Satzung regeln.
23 Dabei kann im Ergebnis dahinstehen, ob § 10 Abs. 1 NKomVG schon deshalb nicht als hinreichende Ermächtigungsgrundlage in Betracht kommt, weil Regelungen über den Betrieb von Kindertageseinrichtungen nicht zu den eigenen Angelegenheiten der Gemeinde gehören, solange sie diese Einrichtungen nicht selbst betreibt (so OVG Schleswig, Urteil vom 16. Dezember 2015 - 3 KN 2/15 - juris Rn. 26). Denn unabhängig davon stellt die Regelung der Erhebung von Elternbeiträgen freier Träger durch Rechtsnorm einen spezifischen Grundrechtseingriff sowohl in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit der Eltern als auch in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der freien Träger dar, für den die Regelung über die allgemeine kommunale Satzungsautonomie - hier des § 10 Abs. 1 NKomVG - keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage beinhaltet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. September 1992 - 7 NB 2.92 - BVerwGE 90, 359 <362>).
24 bb) Eine entsprechende Satzungsermächtigung ergibt sich auch nicht aus § 20 KiTaG NI, für den hier maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 18. Juni 2009 (Nds. GVBl. S. 277), der inhaltlich § 22 des Niedersächsischen Gesetzes über Kindertagesstätten und Kindertagespflege (NKiTaG) vom 7. Juli 2021 (Nds. GVBl. S. 470), zuletzt geändert durch Art. 15 des Gesetzes vom 13. Dezember 2024 (Nds. GVBl. 2024 Nr. 118), entspricht und Regelungen über die Beiträge und Entgelte für Kindertageseinrichtungen sowie eine mögliche Beitragsfreiheit enthält. Denn diese Bestimmung normiert lediglich materielle Maßstäbe für die Beitragsgestaltung im vorgenannten Sinne, ohne eine Ermächtigung zum Erlass von Satzungen zu enthalten.
25 cc) Eine einschlägige Ermächtigungsgrundlage findet sich schließlich nicht in § 5 des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes (NKAG) in der hier maßgeblichen Fassung vom 20. April 2017 (Nds. GVBl. S. 121), der die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen regelt. Die Norm findet, wie das Oberverwaltungsgericht bereits in anderem Zusammenhang entschieden hat, auf Kostenbeiträge für den Besuch von Kindertageseinrichtungen im Sinne des § 90 SGB VIII keine Anwendung, weil es sich dabei nicht um Abgaben im Sinne des Kommunalabgabengesetzes, sondern um öffentlich-rechtliche Abgaben eigener Art handelt (OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. September 2015 - 4 LB 149/13 - NdsVBl. 2016, 82 <85>). An diese Auslegung des Landesrechts, gegen die keine bundesrechtlichen Bedenken bestehen, sieht sich der Senat überdies gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO gebunden.
26 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.