Entscheidungsdatum: 2026-03-25
Aktenzeichen: 7 C 4.25
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2026:250326U7C4.25.0
Dokumenttyp: Urteil
Vorinstanz: vorgehend Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, 25. März 2025, Az: 7 A 51/24, Urteil
Spruchkörper: 7. Senat
Die Revision der Klägerin und die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 25. März 2025 werden zurückgewiesen.
Die Kosten des Revisionsverfahrens tragen die Klägerin und der Beklagte je zur Hälfte.
1 Die Klägerin wendet sich gegen das Schreiben des Beklagten vom 30. September 2024, wonach für die im Wege der Fiktion genehmigte Änderung von zwei Windenergieanlagen nach § 16b Abs. 7 Satz 3 und Abs. 9 BImSchG ein Bauantrag zu stellen und ein Baugenehmigungsverfahren durchzuführen sei.
2 Mit Bescheid vom 25. Juni 2024 erteilte das Land Brandenburg, vertreten durch das Landesamt für Umwelt, der Klägerin die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von zwei Windenergieanlagen im Windpark M. Noch vor deren Errichtung beantragte die Klägerin eine Genehmigung zur Änderung des Anlagentyps. Das Landesamt für Umwelt bescheinigte ihr nach Ablauf der für die Entscheidung über den Antrag vorgesehenen Frist mit Schreiben vom 2. September 2024 den Eintritt der Fiktion der beantragten Änderungsgenehmigung und machte auf das Erfordernis der Einholung weiterer Genehmigungen bei betroffenen Drittbehörden aufmerksam. Im Nachgang hierzu teilte der Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 30. September 2024 die Kenntnis von der Fiktionsbescheinigung mit und wies darauf hin, dass die geplanten Änderungen baugenehmigungspflichtig seien und demzufolge ein Bauantrag bei der unteren Bauaufsichtsbehörde zu stellen sei.
3 Die Klägerin hat sich im Klagewege sowohl gegen die Fiktionsbescheinigung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25. März 2026 - 7 C 3.25 -) als auch im vorliegenden Verfahren gegen das Schreiben des Beklagten vom 30. September 2024 gewandt, um dessen Aufhebung sowie die Feststellung zu erreichen, dass keine Baugenehmigung einzuholen sei.
4 Das Oberverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 25. März 2025 festgestellt, dass über die am 3. Juli 2024 beantragte und durch Eintritt der Genehmigungsfiktion erteilte Änderungsgenehmigung hinaus für das Vorhaben keine Baugenehmigung eingeholt werden müsse, und im Übrigen - hinsichtlich des Anfechtungsbegehrens - die Klage abgewiesen. Das Schreiben vom 30. September 2024 habe weder der äußeren Form noch seinem Inhalt nach Regelungswirkung, sondern sei als Hinweis auf die Rechtslage zu verstehen. Die fingierte Änderungsgenehmigung umfasse wegen der ihr zukommenden Konzentrationswirkung auch die Baugenehmigung. Dem stehe der gesetzlich eingeschränkte Prüfungsumfang im Änderungsgenehmigungsverfahren nicht entgegen.
5 Die Klägerin verfolgt mit ihrer Revision die Aufhebung des Schreibens vom 30. September 2024 weiter, verteidigt im Übrigen das angefochtene Urteil und beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 25. März 2025 hinsichtlich der Abweisung des Anfechtungsantrags abzuändern und den Bescheid vom 30. September 2024 aufzuheben sowie die Revision des Beklagten zurückzuweisen.
6 Der Beklagte wendet sich mit seiner Revision gegen die Feststellung, dass keine Baugenehmigung einzuholen sei, erwidert auf die Revision der Klägerin und beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 25. März 2025 zu ändern und die Klage abzuweisen, sowie die Revision der Klägerin zurückzuweisen.
7 Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.
8 Die zulässigen Revisionen der Klägerin (1.) und des Beklagten (2.) sind unbegründet, da das angefochtene Urteil kein Bundesrecht verletzt. Maßgebend ist das Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) in der hier anzuwendenden und vom 9. Juli 2024 bis 14. August 2025 geltenden Fassung des Gesetzes vom 3. Juli 2024 (BGBl. I Nr. 225).
9 1. Die Revision der Klägerin ist nach § 144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Das Oberverwaltungsgericht ist ohne Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) davon ausgegangen, dass der Beklagte mit dem Schreiben vom 30. September 2024 auf die nach seiner Auffassung geltende Rechtslage hinweist. Danach ist die Anfechtungsklage mangels Vorliegens eines Verwaltungsakts unstatthaft. Das Revisionsgericht prüft die Sachurteilsvoraussetzungen von Amts wegen und ist hierbei nicht an die tatsächlichen Feststellungen in dem angefochtenen Urteil gebunden (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2018 - 6 C 2.17 - BVerwGE 164, 1 Rn. 12).
10 Die Einordnung einer behördlichen Erklärung als Verwaltungsakt (§ 35 Satz 1 VwVfG i. V. m. § 1 VwVfGBbg) beurteilt sich entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäben nach ihrem objektiven Erklärungswert. Maßgebend ist, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss. Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung. Die Verwaltungsaktqualität kann sich schon aus der äußeren Gestaltung der Erklärung ergeben, wenn sie einen von der Begründung abgesetzten Entscheidungsausspruch und eine Rechtsmittelbelehrung enthält. Eine behördliche Erklärung, deren feststellende Regelungsqualität sich nicht bereits durch ihre äußere Form ergibt, ist im Wege der Auslegung nur dann als feststellender Verwaltungsakt zu qualifizieren, wenn der Regelungswille der Behörde in anderer Weise durch ihren Inhalt und deren Begleitumstände klar und unmissverständlich zum Ausdruck kommt (BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 - 4 C 3.09 - BVerwGE 135, 209 Rn. 20 f.). Eine "Regelung" ist anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d. h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1987 - 7 C 83.84 - BVerwGE 77, 268 <271>). In Abgrenzung hierzu ist für Hinweise kennzeichnend, dass mit ihnen keine Rechtsfolge gesetzt werden soll, sondern sie die bestehende Rechtslage erläutern, ohne sie im jeweiligen Einzelfall potentiell verbindlich zu konkretisieren (vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Juni 1976 - 5 C 39.74 - BVerwGE 51, 55 <60> und vom 7. Februar 1985 - 3 C 33.83 - BVerwGE 71, 48 <50>).
11 Anhand dieses Maßstabs ist das Schreiben vom 30. September 2024 als Hinweis auf die nach Auffassung des Beklagten geltende Rechtslage zu verstehen. Hierfür spricht schon die äußere Gestaltung des angefochtenen Schreibens, da es in Briefform ohne Tenor, hiervon abgesetzter Begründung und Rechtsbehelfsbelehrung verfasst ist. Auch dem Inhalt des Schreibens lässt sich keine Regelungswirkung entnehmen. Im Gegenteil hat der Beklagte ausdrücklich lediglich darauf hingewiesen, dass die geplanten Änderungen baugenehmigungspflichtig seien und ein Bauantrag zu stellen sei. Ebenso wenig rechtfertigt die Bezugnahme auf die Bescheinigung über den Eintritt der Genehmigungsfiktion die Annahme einer Regelungswirkung. Der Beklagte hat angegeben, diese nur zur Kenntnis erhalten zu haben. Auch sprechen die Begleitumstände gegen die Einordnung als Verwaltungsakt, weil die Klägerin selbst dem Beklagten mit E-Mail vom 18. Juli 2024 die Auffassung der Immissionsschutzbehörde mitgeteilt hatte, wonach neben der Änderungsgenehmigung weitere Genehmigungen einzuholen seien, und sie bis zu dem Schreiben vom 30. September 2024 keine anderslautende Rechtsauffassung geäußert hat. Für den Beklagten bestand zur Feststellung der Notwendigkeit des Baugenehmigungsverfahrens mit Regelungswirkung mithin kein Anlass.
12 2. Die Revision des Beklagten ist ebenfalls unbegründet und zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Die Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, neben der fingierten Änderungsgenehmigung müsse keine Baugenehmigung eingeholt werden, lässt keine Verletzung von Bundesrecht erkennen.
13 Aus der Entscheidungs-, Verfahrens- und Zuständigkeitskonzentration des § 13 BImSchG folgt, dass der gesonderte Erlass von der Konzentrationswirkung unterfallenden behördlichen Entscheidungen außerhalb des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens durch die für derartige Entscheidungen "an sich" zuständigen Fachbehörden unzulässig ist (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 8. November 2022 - 7 C 7.21 - BVerwGE 177, 13 Rn. 35 m. w. N.). Dazu gehört auch die Baugenehmigung (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 - 4 C 9.03 - BVerwGE 121, 182 <189>).
14 Die Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG findet auf alle immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen Anwendung und hängt nicht von der Einleitung eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens, sondern lediglich von der Genehmigungsbedürftigkeit des Vorhabens nach § 4 BImSchG ab (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteil vom 8. November 2022 - 7 C 7.21 - BVerwGE 177, 13 Rn. 36). Sie gilt daher auch für Änderungsgenehmigungen im Sinne von § 16b Abs. 7 Satz 3 und Abs. 9 BImSchG, selbst wenn diese auf einem eingeschränkten Prüfprogramm beruhen und deren Erteilung fingiert wird.
15 Den genannten gesetzlichen Bestimmungen sind keinerlei Anhaltspunkte zu entnehmen, dass der Gesetzgeber die Anwendung des § 13 BImSchG in den Fällen des § 16b Abs. 7 Satz 3 BImSchG hat ausschließen wollen. Sie ergeben sich weder aus dem Wortlaut der einschlägigen Normen noch aus der Gesetzesbegründung. Die Normierung eines Genehmigungserfordernisses an Stelle einer Freistellung in den Fällen des § 16b Abs. 7 Satz 3 BImSchG hat gerade das Ziel, die Konzentrationswirkung zur Geltung kommen zu lassen und damit die beabsichtigte Verfahrensbeschleunigung und -erleichterung abzusichern (vgl. BT-Drs. 20/11657 S. 37). Dieses Ziel wird nicht erreicht, wenn der Vorhabenträger aufgrund einer Nichtanwendung von § 13 BImSchG neben der Änderungsgenehmigung noch weitere Zulassungen einholen müsste. In diesem Zusammenhang ist ausschlaggebend, dass der Gesetzgeber zur Beschleunigung und Erleichterung des Änderungsgenehmigungsverfahrens das in § 16b Abs. 7 Satz 3 und Abs. 8 BImSchG in der hier anwendbaren Fassung normierte eingeschränkte Prüfprogramm, welches der (fingierten) Erteilung der Änderungsgenehmigung zugrunde liegt, abschließend festgelegt hat. Dies folgt aus der Verwendung des Worts "ausschließlich" in § 16b Abs. 7 Satz 3 BImSchG. Sind - wie hier - die dort genannten Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt, sind danach im Änderungsgenehmigungsverfahren allein die in § 16b Abs. 8 BImSchG aufgeführten Anforderungen nachzuweisen und zu prüfen. Dies betont auch der Wortlaut des Abs. 8 Satz 1, wonach wiederum "ausschließlich" die Standsicherheit sowie die schädlichen Umwelteinwirkungen durch Geräusche und nachteilige Auswirkungen durch Turbulenzen zu prüfen und die entsprechenden Nachweise vorzulegen sind. Weitergehende Anforderungen und Belange sind damit von der zuständigen Immissionsschutzbehörde in diesen Änderungsgenehmigungsverfahren nicht zu prüfen. Der Gesetzgeber hat insoweit bewusst den Gleichlauf von Prüfungsumfang und Regelungswirkung bei immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen, wie er über § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG gewährleistet ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 8. November 2022 - 7 C 7.21 - BVerwGE 177, 13 Rn. 28 und vom 19. Dezember 2023 - 7 C 4.22 - BVerwGE 181, 186 Rn. 18), im Anwendungsbereich des § 16b Abs. 7 Satz 3 und Abs. 8 BImSchG aufgegeben, ohne die Konzentrationswirkung der Änderungsgenehmigung außer Kraft zu setzen.
16 Soweit aufgrund des eingeschränkten Prüfprogramms die Änderungsgenehmigung bundes- oder landesrechtlich geregelte Belange umfasst, die nicht zu prüfen sind, steht dieser Gesichtspunkt der Anwendung des § 13 BImSchG nicht entgegen. Der Gesetzgeber ist zu derartigen Regelungen nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG befugt. Diese Norm enthält eine umfassende Regelungskompetenz des Bundes im Bereich der Luftreinhaltung und des Lärmschutzes (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2015 - 7 C 5.14 - BVerwGE 153, 367 Rn. 40 unter Hinweis auf BT-Drs. VI/1298 S. 4; Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, Einl. Rn. 29). Demzufolge erstreckt sich die Kompetenz des Bundes nicht nur auf die Genehmigungsbedürftigkeit und die Reichweite von Genehmigungen, sondern vor allem auch auf die immissionsschutzrechtlichen Anforderungen an emittierende Anlagen und deren Prüfung im Genehmigungsverfahren. Von dieser Regelungskompetenz hat der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und seinen nachfolgenden Änderungen im Sinne einer umfassenden Regelung des materiellen Immissionsschutzrechts Gebrauch gemacht (vgl. Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, Einl. Rn. 35 unter Hinweis auf BT-Drs. 7/719 S. 27 f.). Die dort normierten anlagenbezogenen Genehmigungsvoraussetzungen erlauben einen Rückgriff auf anderweitige bundes- bzw. landesrechtliche Genehmigungsvoraussetzungen nur, wenn und soweit die bundesimmissionsschutzrechtlichen Regelungen einen solchen Rückgriff zulassen (vgl. allgemein BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 - BVerwGE 109, 272 <279>). Da der Gesetzgeber - wie zuvor dargelegt - den Prüfungsumfang in § 16b Abs. 7 Satz 3 und Abs. 8 BImSchG abschließend festgelegt hat, werden in diesem Änderungsgenehmigungsverfahren anderweitige Genehmigungsvoraussetzungen auf Bundesebene ausgeschlossen und verdrängt, wenn sie auf landesrechtlicher Grundlage beruhen (vgl. zu Letzterem BVerwG, Urteile vom 10. August 2011 - 9 C 6.10 - BVerwGE 140, 209 Rn. 21 und vom 24. Januar 2024 - 6 C 4.22 - DVBl 2024, 724 Rn. 10; Beschluss vom 13. Dezember 2010 - 7 B 64.10 - Buchholz 11 Art. 31 GG Nr. 2 Rn. 7). Unberührt hiervon bleiben die Ausübung von fach- oder immissionsschutzrechtlichen Befugnissen sowie die Rechtsschutzmöglichkeiten Drittbetroffener. Insoweit ist allein zu berücksichtigen, dass die (teilweise) Aufhebung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nur gestützt auf § 21 BImSchG (Widerruf) oder § 48 VwVfG (Rücknahme) und unter Wahrung der dort geregelten besonderen Voraussetzungen von der dafür zuständigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbehörde erlassen werden darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2023 - 7 C 4.22 - BVerwGE 181, 186 Rn. 20).
17 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 VwGO.