Entscheidungsdatum: 2024-01-31
Aktenzeichen: 4 BN 20/23
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2024:310124B4BN20.23.0
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: § 11 Abs 3 BauNVO
Vorinstanz: vorgehend OVG Lüneburg, 9. Februar 2023, Az: 1 KN 63/20, Urteil
Spruchkörper: 4. Senat
Unwirksamer Bebauungsplan wegen unzulässiger nummerischer Beschränkung; planerhaltende Auslegung einer Verkaufsflächenbeschränkung
Die Beschwerden der Antragsgegnerin und der Beigeladenen gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 9. Februar 2023 werden zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren und - unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Oberverwaltungsgerichts - für das erstinstanzliche Verfahren auf 60 000 € festgesetzt.
1 Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützten Beschwerden haben keinen Erfolg. Sie sind jedenfalls unbegründet.
2 Das Oberverwaltungsgericht hat den Bebauungsplan Nr. 23/220 "B. Nord Sportfachmarkt" der Antragsgegnerin aus zwei Gründen beanstandet (UA S. 10). Zum einen fehle es für die zahlenmäßige Begrenzung auf "einen" Sportfachmarkt in Ziffer 1 der textlichen Festsetzungen an der erforderlichen Rechtsgrundlage, was zur Gesamtunwirksamkeit der Sondergebietsfestsetzung führe. Zum anderen verstoße der Bebauungsplan gegen § 1 Abs. 4 BauGB, weil die Antragsgegnerin das als Ziel der Raumordnung in Plansatz Nr. 2.3 (05) Satz 1 LROP 2017 enthaltene Integrationsgebot nicht beachtet habe.
3 Ist die vorinstanzliche Entscheidung - wie hier - auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, so kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt. Denn ist nur bezüglich einer Begründung ein Zulassungsgrund gegeben, dann kann diese hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 2022 - 4 BN 7.22 - juris Rn. 4 m. w. N.). Jedenfalls in Bezug auf die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Unwirksamkeit der nummerischen Festsetzung habe die Gesamtunwirksamkeit der Sondergebietsfestsetzung und damit des Bebauungsplans zur Folge, ist ein Revisionszulassungsgrund nicht gegeben.
4 1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antragsgegnerin und die Beigeladene beimessen.
5 Grundsätzlich bedeutsam i. S. v. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des revisiblen Rechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14. Oktober 2019 - 4 B 27.19 - ZfBR 2020, 173 Rn. 4 und vom 12. Mai 2020 - 4 BN 3.20 - juris Rn. 3). Daran fehlt es hier.
6 Die Antragsgegnerin hält für grundsätzlich klärungsbedürftig,
a) ob es für die planerhaltende Auslegung der Festsetzung "eines" Vorhabens nur darauf ankommt, dass der Geltungsbereich des Sondergebietes identisch mit dem Buchgrundstück ist oder ob das Buchgrundstück zudem von der Größe her so beschaffen sein muss, dass auf ihm nur ein einziges Vorhaben der in der Festsetzung des Bebauungsplans beschriebenen Art realisiert werden kann,
b) ob sich die nummerische Festsetzung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes (hier: ein Fachmarkt für Sportartikel mit max. 3 700 qm Verkaufsfläche) ausnahmsweise planerhaltend als zulässige grundstücksbezogene Verkaufsflächenbeschränkung auslegen lässt, wenn das Sondergebiet nur aus einem Grundstück im grundbuchrechtlichen Sinn besteht und auf dem (konkreten) Buchgrundstück als "marktgängiger" "Fachmarkt für Sportartikel" mit notwendigen Stellplätzen nur ein Markt mit einer Verkaufsfläche von mindestens 3 500 qm in Betracht kommt,
c) ob sich die nummerische Festsetzung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes (hier: ein Fachmarkt für Sportartikel mit max. 3 700 qm Verkaufsfläche) ausnahmsweise planerhaltend als zulässige grundstücksbezogene Verkaufsflächenbeschränkung auslegen lässt, wenn das Sondergebiet nur aus einem Grundstück im grundbuchrechtlichen Sinn besteht und im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits eine Baugenehmigung für einen großflächigen Sportartikelmarkt vorlag.
7 Damit in der Sache im Wesentlichen übereinstimmend wirft die Beigeladene als grundsätzlich klärungsbedürftig auf,
a) ob es, wenn eine baugebietsbezogene zahlenmäßige Begrenzung auf nur einen Einzelhandelsbetrieb unzulässig ist, für eine planerhaltende Auslegung der dann grundsätzlich baugebietsbezogen zu verstehenden Verkaufsflächenbeschränkung als zulässige grundstücksbezogene Festsetzung genügt, wenn das Sondergebiet nur aus einem Grundstück im grundbuchrechtlichen Sinne besteht,
b) ob an die planerhaltende Auslegung bezogen auf die Größe des Buchgrundstücks in der Weise noch weitere Anforderungen zu stellen sind, als nur ein - durchschnittlich großer - Einzelhandelsbetrieb der festgesetzten Art "passt",
c) ob nur ein geeignetes Baugrundstück für "ein" Vorhaben dann vorliegt, wenn zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses die Errichtung mehrerer Vorhaben - rein tatsächlich - deshalb ausscheidet, weil bereits eine Baugenehmigung erteilt und die entsprechenden langfristigen Mietverträge als auch die Bauverträge für den "einen" Sportfachmarkt abgeschlossen sind.
8 Die Fragen rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht. Sie gehen teilweise an der tragenden Begründung des angefochtenen Urteils vorbei und sind im Übrigen, soweit sie nicht ohnehin auf die Tatsachenwürdigung der Vorinstanz zielen, nicht grundsätzlich klärungsbedürftig oder -fähig.
9 In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Beschränkung der Zahl zulässiger Vorhaben in einem sonstigen Sondergebiet mangels Rechtsgrundlage unwirksam ist. Eine planerhaltende Auslegung dieser Festsetzung scheidet aus. Die dann maßgebliche Frage nach der Wirksamkeit weiterer Bestimmungen des Bebauungsplans beantwortet sich nach den in der Rechtsprechung zum Verhältnis von Teil- und Gesamtunwirksamkeit eines Plans entwickelten Maßstäben. Hat die Gemeinde die unwirksame nummerische Beschränkung - wie hier - mit einer Verkaufsflächenbegrenzung verknüpft und besteht das als Sondergebiet ausgewiesene Areal nur aus einem vorhabengeeigneten Grundstück, kann die Festsetzung als grundstücksbezogene Verkaufsflächenbegrenzung aufrechterhalten werden, sofern die verbleibende Regelung zur Gewährleistung einer sinnvollen städtebaulichen Ordnung (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) geeignet ist und zudem davon auszugehen ist, dass die Gemeinde die so verbleibende Festsetzung auch ohne die unwirksame zahlenmäßige Beschränkung erlassen hätte (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Oktober 2019 - 4 CN 8.18 - BVerwGE 166, 378 Rn. 12 ff., 34 ff. und vom 25. Januar 2022 - 4 CN 5.20 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 43 Rn. 14 ff. und 31; Beschluss vom 15. Dezember 2021 - 4 B 12.21 - juris Rn. 7, 10).
10 Diese Rechtsprechung hat das Oberverwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt (vgl. UA S. 11). Davon ausgehend hat es angenommen, dass sich die infolge der unzulässigen Beschränkung der Zahl zulässiger Vorhaben ebenfalls unzulässige baugebietsbezogene Verkaufsflächenbeschränkung planerhaltend als zulässige grundstücksbezogene Verkaufsflächenbeschränkung auslegen ließe, weil es in dem nur aus einem Buchgrundstück bestehenden Sondergebiet nur ein für die Art der Nutzung "Sportfachmarkt" geeignetes Baugrundstück gebe. Das überplante Grundstück sei allerdings so groß, dass eine realistische Möglichkeit bestehe, dort mehrere Sportfachmärkte zu verwirklichen, die auch weit unterhalb einer Verkaufsfläche von 3 700 qm konkurrenzfähig seien. Dies entspreche aber nicht dem im Planaufstellungsverfahren zum Ausdruck gekommenen planerischen Willen der Antragsgegnerin, der es von Anfang an ausschließlich auf die "Ansiedlung eines Fachmarktes für Sportartikel" angekommen sei. Die Unwirksamkeit der nummerischen Festsetzung führe daher zur Gesamtunwirksamkeit der Sondergebietsfestsetzung. Der Umstand, dass bei Satzungsbeschluss bereits eine Baugenehmigung für einen D.-Markt mit einer Verkaufsfläche von 3 576,61 qm erteilt worden war, ändere daran nichts. Es sei nicht gesichert, dass dieser Markt dauerhaft ansässig bleibe, wie das Beispiel eines 2018 in P. eröffneten und bereits 2021 wieder geschlossenen D.-Marktes zeige.
11 An diesen Ausführungen geht das den Grundsatzfragen jeweils unter a) und b) unterlegte Urteilsverständnis der Beschwerden vorbei, das Oberverwaltungsgericht habe als zusätzliche Voraussetzung für eine planerhaltende Auslegung der festgesetzten Verkaufsflächenbeschränkung verlangt, dass auf dem Baugrundstück nur ein durchschnittlich großer bzw. "marktgängiger" Sportfachmarkt untergebracht werden kann. Das Oberverwaltungsgericht hat eine planerhaltende Auslegung nicht wegen der Größe bzw. der - mangels Festsetzung einer Mindestverkaufsfläche - Ausnutzbarkeit des aus einem Buchgrundstück bestehenden Baugrundstücks durch mehr als einen Sportfachmarkt, sondern wegen des fehlenden planerischen Willens der Antragsgegnerin ausgeschlossen, dort mehrere Sportfachmärkte zu ermöglichen. Die Beigeladene macht insoweit eine fehlerhafte Anknüpfung am tatsächlichen und nicht am mutmaßlichen Willen der Antragsgegnerin geltend und erblickt darin eine Divergenz zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. September 2002 - 4 CN 1.02 - (BVerwGE 117, 58 <61>). Abgesehen davon, dass die Beschwerdebegründung insoweit schon den Darlegungsanforderungen (siehe nachfolgend unter 2.) nicht genügt, ist die Rüge auch in der Sache unbegründet. Für den mutmaßlichen Willen ist - wie bereits ausgeführt - maßgeblich, ob die Gemeinde die verbleibende "Rest-Festsetzung" auch ohne die unwirksame zahlenmäßige Beschränkung erlassen hätte. Das richtet sich danach, worauf es der Gemeinde nach ihrem ursprünglichen Planungskonzept vornehmlich ankam. Nach den - gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden - auf die Planbegründung gestützten Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts war dies gerade die Zulassung nur eines Sportfachmarktes.
12 Soweit die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang sinngemäß klären lassen möchte, wann ein Baugrundstück nur für einen Einzelhandelsbetrieb geeignet ist und welche Größe ein "marktgängiger" Sportfachmarkt haben muss, führt auch dies nicht zur Zulassung der Revision. Die Fragen betreffen die richterliche Tatsachenwürdigung und -bewertung. Tatsachenfragen - mögen sie auch von grundsätzlicher Bedeutung sein - reichen nach geltender Rechtslage für die Zulassung der Revision nicht aus (BVerwG, Beschlüsse vom 24. April 2017 - 1 B 22.17 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO Nr. 67 Rn. 4, vom 8. August 2018 - 1 B 25.18 - Buchholz 402.242 § 60 Abs. 2 AufenthG Nr. 58 Rn. 12 und vom 8. Juli 2020 - 4 B 44.19 - juris Rn. 7). Im Übrigen ist der Senat auch insoweit an die Tatsachenfeststellung und -würdigung der Vorinstanz mangels durchgreifender Verfahrensrügen gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Ungeachtet dessen lässt sich die Frage, ob die Unwirksamkeit einer nummerischen Festsetzung zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans führt, nur anhand der Umstände des Einzelfalls, namentlich der Festsetzungen im Übrigen und der tatsächlichen Verhältnisse beurteilen.
13 Die jeweils unter c) aufgeworfene Frage, was für die planerhaltende Auslegung einer unzulässigen baugebietsbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung als grundstücksbezogene Verkaufsflächenbeschränkung daraus folgt, dass bei der Beschlussfassung über den Bebauungsplan bereits eine Baugenehmigung für einen Sportfachmarkt erteilt war, der das Baugrundstück im Wesentlichen ausnutzt, und entsprechende Miet- und Bauverträge bereits abgeschlossen waren, lässt sich ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens im Sinne des von der Vorinstanz eingenommenen Rechtsstandpunktes beantworten. Wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, sichert die Baugenehmigung die Nutzung des Grundstücks durch nur einen Sportfachmarkt nicht auf Dauer und ist deshalb als Anknüpfungspunkt für eine vorhaben- oder grundstücksbezogene Zuordnung der Verkaufsfläche ungeeignet.
14 2. Die Antragsgegnerin und die Beigeladene dringen auch mit ihren Divergenzrügen nicht durch.
15 Gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist die Revision zuzulassen, wenn das Urteil von einer Entscheidung (u. a.) des Bundesverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Dies setzt einen Widerspruch in einem abstrakten Rechtssatz voraus, also einen prinzipiellen Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines Rechtsgrundsatzes (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2017 - 6 B 43.17 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 198 Rn. 4). In der Beschwerdebegründung muss nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO die Entscheidung bezeichnet werden, von der das Urteil abweicht. Der Beschwerde obliegt es, einen tragenden, abstrakten Rechtssatz dieser Entscheidung zu einer revisiblen Rechtsvorschrift zu benennen und darzulegen, dass die Entscheidung der Vorinstanz auf einem abweichenden abstrakten Rechtssatz zu derselben Rechtsvorschrift beruht. Für eine Abweichung nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genügt nicht der Vorwurf, die Vorinstanz habe einen abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts fehlerhaft oder gar nicht angewandt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n. F.> VwGO Nr. 26 S. 14 f. und vom 23. August 2021 - 4 BN 10.21 - NVwZ 2021, 1702 Rn. 11).
16 Gemessen daran legen die Beschwerden eine Divergenz zu den Entscheidungen des Senats vom 3. April 2008 - 4 CN 3.07 - (BVerwGE 131, 86 Rn. 18), vom 17. Oktober 2019 - 4 CN 8.18 - (BVerwGE 166, 378 Rn. 33) und vom 15. Dezember 2021 - 4 B 12.21 - (juris Rn. 7) nicht dar. Die Beigeladene - und sinngemäß die Antragsgegnerin - entnehmen diesen Entscheidungen den Rechtssatz, dass sich eine als solche unzulässige baugebietsbezogene Verkaufsflächenbeschränkung planerhaltend als zulässige grundstücksbezogene Verkaufsflächenbeschränkung auslegen lasse, wenn das Sondergebiet nur aus einem Grundstück im grundbuchrechtlichen Sinn besteht und dieses auch das Baugrundstück bildet. Eine diesem Rechtssatz widersprechende Aussage kann dem angefochtenen Urteil nicht entnommen werden. Das Oberverwaltungsgericht hat seiner Entscheidung im Gegenteil - wie bereits ausgeführt - den vorstehenden Rechtssatz zugrunde gelegt (UA S. 11). Die von den Beschwerden als divergierend bezeichneten weiteren Ausführungen betreffen dagegen die einzelfallbezogene Frage, ob es dem Willen der Antragsgegnerin entspricht, dass auf dem Baugrundstück angesichts des sonstigen Planinhalts und der tatsächlichen Verhältnisse mehr als ein Sportfachmarkt errichtet werden kann.
17 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG und folgt dem Vorschlag unter Nr. 9.8.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Der Senat hat den Streitwert nach § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG für die Vorinstanz von Amts wegen geändert; dazu ist er im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde befugt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Juni 2022 - 4 B 6.22 - Rn. 13 m. w. N.).