Entscheidungsdatum: 2022-06-23
Aktenzeichen: 7 C 1/21
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2022:230622U7C1.21.0
Dokumenttyp: Urteil
Normen: § 42 Abs 2 VwGO, § 4 Abs 3 S 1 Nr 1 UmwRG, § 48 Abs 2 BBergG, § 52 Abs 2 Nr 2 BBergG, § 54 Abs 2 S 1 BBergG, § 110 BBergG, § 123 Abs 1 S 1 StrlSchG, Art 28 Abs 2 S 1 GG
Vorinstanz: vorgehend Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, 10. Dezember 2019, Az: 2 A 185/18, Urteilvorgehend Verwaltungsgericht des Saarlandes, 25. April 2018, Az: 5 K 753/16, Urteil
Spruchkörper: 7. Senat
Fehlende Klagebefugnis einer Gemeinde gegen Zulassung eines bergrechtlichen Sonderbetriebsplans
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 10. Dezember 2019 und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 25. April 2018 werden geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
1 Die Klägerin, eine Gemeinde im Landkreis Saarlouis, wendet sich gegen die Zulassung des bergrechtlichen Sonderbetriebsplans der Beigeladenen zum Anstieg des Grubenwassers im Bergwerk Saar, Betriebsbereich Duhamel, bis zum Niveau der 14. Sohle (etwa - 400 m NHN).
2 Im Jahr 2013 stellte die Beigeladene den Pumpbetrieb im Betriebsbereich Duhamel ein. Nachdem die Klägerin am 7. April 2015 Widerspruch gegen den ihr nicht bekanntgegebenen Zulassungsbescheid vom 19. Februar 2013 erhoben hatte, nahm sie den Pumpbetrieb wieder auf.
3 Auf die nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 25. April 2018 den Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2013 und den Widerspruchsbescheid vom 27. April 2016 aufgehoben. Die gegen dieses Urteil gerichteten Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 10. Dezember 2019 zurückgewiesen. Die rechtmäßige Zulassung des Sonderbetriebsplans setze eine (neue) wasserrechtliche Erlaubnis voraus. Die Klägerin könne sich hierauf berufen und die Aufhebung des Sonderbetriebsplans verlangen. Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts richten sich die vom Senat zugelassenen Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen.
4 Der Beklagte und die Beigeladene beantragen jeweils,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 10. Dezember 2019 und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 25. April 2018 zu ändern und die Klage abzuweisen.
5 Die Klägerin beantragt,
die Revisionen zurückzuweisen.
6 Sie verteidigt das angefochtene Urteil.
7 Die zulässigen Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen sind begründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verstößt gegen revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).
8 Das Oberverwaltungsgericht bejaht eine Klagebefugnis der Klägerin unter Verstoß gegen § 42 Abs. 2 VwGO. Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist eine Klage nach dieser Vorschrift nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Verletzung eigener Rechte muss nach ständiger Rechtsprechung auf der Grundlage des Klagevorbringens zumindest als möglich erscheinen (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 5. März 2019 - 7 B 3.18 - juris Rn. 8 m. w. N.). Dies ist vorliegend nicht der Fall, so dass die Klage unzulässig ist.
9 Die Klägerin macht geltend, durch die Zulassung des bergrechtlichen Sonderbetriebsplans (vgl. § 52 Abs. 2 Nr. 2 BBergG) in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt zu sein. Sie habe mehrere Bauleitplanungen eingeleitet, über die noch nicht abschließend entschieden worden sei. Bei Kenntnis von dem beabsichtigten Grubenwasseranstieg hätten Gemeinderatsmitglieder möglicherweise anders abgestimmt, weil es zu zahlreichen negativen Folgen des Grubenwasseranstiegs (u. a. Bodenbewegungen, Erschütterungen, Tagesbrüche, Belastung des Trinkwassers, Aufsteigen des Gases Radon) kommen könne. Kommunale Einrichtungen und kommunales Eigentum könnten durch Bergschäden erheblich beeinträchtigt werden. Am Verfahren der Zulassung des Sonderbetriebsplans sei die Klägerin zu Unrecht nicht beteiligt worden.
10 Dieser Vortrag der Klägerin führt auf keine mögliche Verletzung eigener Rechte. Weder die Möglichkeit einer unverhältnismäßigen Beeinträchtigung des nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechts auf Selbstverwaltung noch einer rechtswidrigen Einwirkung auf ihr einfachrechtlich geschütztes Eigentum sind ersichtlich. Die Beteiligungspflicht nach § 54 Abs. 2 Satz 1 BBergG vermittelt keine über den Schutz nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG hinausreichende Rechtsposition.
11 1. Die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierte kommunale Selbstverwaltung umfasst nach ständiger Rechtsprechung den Schutz der Planungshoheit, die Funktionsfähigkeit kommunaler Einrichtungen und das Selbstgestaltungsrecht der Gemeinde. Eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung der Planungshoheit kommt nur dann in Betracht, wenn durch das zugelassene Vorhaben eine hinreichend konkrete und verfestigte eigene Planung der Gemeinde nachhaltig gestört wird oder wenn das Vorhaben wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren kommunalen Planung entzieht. Das Vorhaben darf ferner von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötig verbauen (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2006 - 7 C 1.06 - BVerwGE 127, 259 Rn. 31 m. w. N.). Eine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts mit Bezug auf den Betrieb kommunaler Einrichtungen kommt in Betracht, wenn solche Einrichtungen durch das Vorhaben in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich beeinträchtigt werden (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - BVerwGE 157, 73 Rn. 58 m. w. N.). Aus dem Selbstgestaltungsrecht erwachsen einer Gemeinde Abwehransprüche allenfalls dann, wenn die Gemeinde durch Maßnahmen betroffen wird, die das Ortsbild entscheidend prägen und hierdurch nachhaltig auf das Gemeindegebiet und die Entwicklung der Gemeinde einwirken. Denkbare Bergschäden an einzelnen Gebäuden, auch wenn diese in Bebauungsplänen als zu erhalten festgesetzt sind, stellen eine solche Beeinträchtigung des Selbstgestaltungsrechts (noch) nicht dar (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2006 - 7 C 1.06 - BVerwGE 127, 259 Rn. 39).
12 a) Auf dieser Grundlage kommt nach dem Vortrag der Klägerin eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit nicht in Betracht. Aus einem möglicherweise abweichenden Abstimmungsverhalten von Gemeinderatsmitgliedern in Kenntnis der Zulassung des Grubenwasseranstiegs kann sich eine derartige Beeinträchtigung schon im Ansatz nicht ergeben. Nichts anderes gilt für den vom Oberverwaltungsgericht darüber hinaus angeführten Gesichtspunkt eingeschränkter Vermarktbarkeit von der Klägerin überplanter und potentiell von Bergschäden betroffener Grundstücke.
13 In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist im Übrigen geklärt, dass der Umstand einer (auch großflächigen) Betroffenheit von Bergsenkungen infolge eines zugelassenen bergbaulichen Vorhabens nicht zur Folge hat, dass wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren kommunalen Planung entzogen werden. Eine Gemeinde ist rechtlich nicht gehindert, auch solche Gebiete zu überplanen, unter denen der Bergbau umgeht und auf die er sich deshalb in Form von Bergsenkungen auswirken kann. Rechtlich ist die Gemeinde - nach § 9 Abs. 5 Nr. 1 und 2 BauGB - insoweit nur verpflichtet, in entsprechenden Bebauungsplänen die Flächen zu kennzeichnen, unter denen der Bergbau umgeht und bei deren Bebauung deshalb möglicherweise bauliche Vorkehrungen gegen äußere Einwirkungen erforderlich sind (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2006 - 7 C 1.06 - BVerwGE 127, 259 Rn. 32). Dies gilt auch hinsichtlich der möglichen Betroffenheit durch sonstige bergbaubedingte Bodenbewegungen, Erschütterungen oder Tagesbrüche.
14 Es ist ebenfalls geklärt, dass kommunale Planungsentscheidungen und Vorstellungen der Gemeinde über die künftige Entwicklung ihres Gemeindegebiets nicht losgelöst von den natürlichen Gegebenheiten möglich sind, sondern ihnen zu folgen haben. Zu diesen natürlichen Gegebenheiten gehört auch das Vorhandensein abbauwürdiger Bodenschätze. Deren vom Gesetzgeber ermöglichter Abbau wirkt sich zwangsläufig auf die Erdoberfläche aus, etwa indem in bebauten Gebieten Bergschäden an Gebäuden eintreten können. Hieran muss sich eine Gemeinde mit ihren Vorstellungen über die künftige Entwicklung des Gemeindegebiets anpassen. Sie unterliegt insoweit einer Situationsgebundenheit mit der Folge, dass ihr Eingriffe, die an dieses Merkmal anknüpfen, zumutbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2006 - 7 C 1.06 - BVerwGE 127, 259 Rn. 33). Dies gilt auch für die fortdauernde Betroffenheit in der Phase der Stilllegung bergbaulicher Anlagen.
15 Auch die Möglichkeit eines durch den Grubenwasseranstieg verursachten (verstärkten) Zutagetretens des radioaktiven Edelgases Radon hindert die Klägerin nicht an der Bauleitplanung. Nach im Internet allgemein zugänglichen Informationen des Bundesamts für Strahlenschutz (www.bfs.de) vermischt sich Radon im Freien schnell mit der Umgebungsluft und kommt Radon - deutschlandweit - in allen Innenräumen vor. Einschränkungen der Bebaubarkeit von Flächen mit Rücksicht auf Radon sieht die Rechtsordnung nicht vor. Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung vom 27. Juni 2017 (BGBl. I S. 1966), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 20. Mai 2021 (BGBl. I S. 1194), wird nunmehr lediglich bestimmt, dass derjenige, der ein Gebäude mit Aufenthaltsräumen oder Arbeitsplätzen errichtet, geeignete Maßnahmen zu treffen hat, um den Zutritt von Radon aus dem Baugrund zu verhindern oder erheblich zu erschweren.
16 b) Eine mögliche erhebliche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit kommunaler Einrichtungen kommt nach dem Vortrag der Klägerin ebenfalls nicht in Betracht. Eine gemeindeeigene Einrichtung zur Trinkwasserversorgung betreibt die Klägerin nicht. Die Aufgabe der örtlichen Trinkwasserversorgung nimmt vielmehr der Wasserzweckverband Nalbach wahr. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann eine Gemeinde eine etwaige negative Betroffenheit der eigenen öffentlichen Wasserversorgung insoweit nicht geltend machen, als sie diese Aufgabe - wie hier - auf einen Dritten übertragen hat. Etwaige Verstöße gegen Vorschriften zum Schutz der öffentlichen Wasserversorgung - die hier im Übrigen auch nicht erkennbar sind - können in diesem Falle nicht von der Kommune selbst, sondern nur seitens des betroffenen Rechtsträgers geltend gemacht werden (BVerwG, Urteil vom 9. November 2017 - 3 A 2.15 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 79 Rn. 28). Eine mögliche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit sonstiger kommunaler Einrichtungen hat die Klägerin nicht substantiiert dargelegt.
17 c) Die Möglichkeit einer Verletzung des gemeindlichen Selbstgestaltungsrechts der Klägerin ist schon im Ansatz nicht ersichtlich.
18 2. Eine mögliche rechtswidrige Einwirkung auf das einfachrechtlich geschützte Eigentum der Klägerin ergibt sich aus dem von ihr geltend gemachten Risiko von Bergschäden als Folge des zugelassenen Grubenwasseranstiegs nicht. Aus dem Bergrecht, namentlich den Vorschriften über Bergschäden und die Haftung für solche Schäden (§§ 110 ff. BBergG), folgt eine Duldungspflicht betroffener Grundstückseigentümer, die auf die Geltendmachung sekundärer Ersatzansprüche verwiesen sind. Auf einen verfassungsrechtlichen Schutz ihres kommunalen Eigentums kann sich die Klägerin nicht berufen, weil Gemeinden nicht Träger des Grundrechts aus Art. 14 GG sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82 <100 ff.>). Insoweit ist eine Ergänzung der im Bergschadensrecht verankerten sekundären Ersatzansprüche um einen primären Abwehranspruch, wie ihn das Bundesverwaltungsgericht im Zuge einer verfassungskonformen Auslegung des § 48 Abs. 2 BBergG zur Vermeidung unverhältnismäßiger Beeinträchtigungen grundrechtlich geschützten Oberflächeneigentums entwickelt hat (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16. März 1989 - 4 C 36.85 - BVerwGE 81, 329 <334 ff.>), nicht angezeigt.
19 3. Auch die Rüge der unterbliebenen Verfahrensbeteiligung der Klägerin führt nicht auf die Möglichkeit einer Rechtsverletzung. Die Verfahrensvorschrift des § 54 Abs. 2 Satz 1 BBergG, die dazu dient, die der Zulassung eines bergrechtlichen Betriebsplans etwa entgegenstehenden Interessen der Gemeinde möglichst frühzeitig in den Entscheidungsvorgang einfließen zu lassen, bietet nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keinen weiterreichenden Schutz als die gemeindliche Planungshoheit selbst und räumt insoweit kein von deren Beeinträchtigung unabhängiges, selbständig durchsetzbares Verfahrensrecht ein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 1994 - 4 B 102.94 - Buchholz 406.27 § 48 BBergG Nr. 4 S. 3 m. w. N.).
20 4. Schließlich kann sich eine Kommune weder zum Kontrolleur anderer staatlicher Behörden in Bezug auf die Wahrung des objektiven öffentlichen Rechts aufschwingen noch als Sachwalterin von Rechten Dritter bzw. des Gemeinwohls Belange ihrer Bürger vertreten (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteil vom 9. November 2017 - 3 A 2.15 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 79 Rn. 26 und Urteil vom 23. Juni 2021 - 7 A 10.20 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 94 Rn. 24, jeweils m. w. N.). Schon aus diesem Grund kann sich die Klägerin nicht in allgemeiner Art und Weise auf eine mögliche Beeinträchtigung von Belangen der Wasserwirtschaft oder auf mit dem Zutagetreten von Radon gegebenenfalls verbundene gesundheitliche Risiken berufen.
21 5. Lediglich klarstellend wird darauf hingewiesen, dass sich auch aus dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) keine Klagebefugnis der Klägerin herleiten lässt. Namentlich § 4 UmwRG über die Aufhebung einer Entscheidung wegen Verfahrensfehlern, der nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmwRG i. V. m. § 61 Nr. 1 VwGO auch für Rechtsbehelfe juristischer Personen gilt, die keine Umweltvereinigungen im Sinne von § 3 UmwRG sind, betrifft ausschließlich die Begründetheit eines Rechtsbehelfs. Die Vorschrift lässt den subjektiv-rechtlichen Ansatz des § 42 Abs. 2 VwGO unangetastet und weitet durch einen Verzicht auf die sonst geltenden Einschränkungen der Rechtsfolgen von Verfahrensfehlern lediglich den gerichtlichen Umfang der Begründetheitsprüfung aus. Auch Unionsrecht gebietet keine abweichende Beurteilung (näher zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 - 9 A 30.10 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 33 Rn. 19 ff.).
22 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.