Entscheidungsdatum: 2021-10-22
Aktenzeichen: 7 BN 1/20
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2021:221021B7BN1.20.0
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: Art 14 Abs 1 GG, § 51 Abs 1 WHG 2009, Art 73 Abs 3 S 1 WasG BY 2010
Vorinstanz: vorgehend Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, 12. März 2020, Az: 8 N 16.2555, 8 N 16.2556, Urteil
Spruchkörper: 7. Senat
Alternativenprüfung bei der Festsetzung eines Wasserschutzgebiets
Die Beschwerden der Beigeladenen zu 1 und 2 gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. März 2020 werden zurückgewiesen.
Die Beigeladenen zu 1 und 2 tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens jeweils zur Hälfte, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 3, die diese selbst trägt.
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Beschwerdeverfahren auf 30 000 € festgesetzt.
I
1 Die Antragsteller wenden sich gegen eine Rechtsverordnung über ein Wasserschutzgebiet. Dieses dient der Sicherung der von den Beigeladenen zu 1 bis 3 betriebenen öffentlichen Wasserversorgung der Städte K., B. und R. Die Beigeladenen betreiben in dem Gebiet mehrere Trinkwasserbrunnen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die angegriffene Rechtsverordnung für unwirksam erklärt und zur Begründung ausgeführt: Es seien nicht alle maßgeblichen Unterlagen ausgelegt worden. Bei Erlass von Schutzgebietsverordnungen für die öffentliche Wasserversorgung sei in der Regel eine Alternativenprüfung notwendig, weshalb naheliegende oder sich aufdrängende planerische Alternativen zum Gegenstand der Auslegung zu machen seien. Dies sei hier hinsichtlich der in einem Standortgutachten unterbreiteten Standortvorschläge unterblieben, obwohl diese zumindest als Teilalternativen für die Bestimmung des Umfangs des streitgegenständlichen Schutzgebiets relevant sein könnten. Weitere Verfahrensfehler lägen in einer unzureichenden Erörterung von Alternativen zur Bedarfsdeckung sowie darin, dass den Antragstellern die im Erörterungstermin beantragte Akteneinsicht in das Standortgutachten verwehrt worden sei. Diese formellen Mängel seien nicht geheilt worden und führten zur Unwirksamkeit der Rechtsverordnung.
2 Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richten sich die Beschwerden der Beigeladenen zu 1 und 2.
II
3 Die jeweils auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützten Beschwerden haben keinen Erfolg.
4 1. Die Revision ist nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.
5 Grundsätzlich bedeutsam in diesem Sinne ist eine Rechtssache dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt werden, dass und inwiefern diese Voraussetzungen vorliegen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> und vom 9. Juni 2020 - 7 B 16.19 - juris Rn. 10). An diesen Voraussetzungen fehlt es hier.
6 a) Die Beigeladene zu 1 misst der Frage grundsätzliche Bedeutung bei,
"ob auch im Verfahren zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets i.S.d. § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG die allgemeinen Grundsätze des Planungsrechts gelten, demzufolge der Auslegung auch Rechtsschutzfunktion zukommt, so dass auch im Festsetzungsverfahren Unterlagen zu Entscheidungsalternativen auszulegen sind, obgleich der von einer Schutzgebietsverordnung betroffene Eigentümer weder einer Anfechtungslast ausgesetzt ist, noch eine Präklusion hinsichtlich solcher Einwendungen fürchten muss, zu denen nicht angestoßen wurde".
7 Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht. Sie ist in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig, weil sie die Auslegung irrevisiblen Landesrechts betrifft. Das gilt ebenso für die weitere von der Beigeladenen zu 1 aufgeworfene Frage,
"ob auch im Verfahren zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets i.S.d. § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG eine dem Planfeststellungsverfahren identische substantielle Erörterung der maßgeblichen Entscheidungsgrundlagen mit den Betroffenen erfolgen muss".
8 Die Fragen zielen auf eine Klärung von Zweck und Reichweite der Pflicht zur öffentlichen Auslegung von Unterlagen sowie der Pflicht zur Erörterung von Einwendungen im Rahmen des Verfahrens zum Erlass einer Wasserschutzgebietsverordnung. Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) verhält sich hierzu nicht. Die bundesrechtliche Regelung über die Festsetzung von Wasserschutzgebieten durch Rechtsverordnung in § 51 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG - enthält keine Vorgaben für das Erlassverfahren, dessen Ausgestaltung den Ländern überlassen bleibt (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 12. Aufl. 2019, § 51 Rn. 7, 54; Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Dezember 2020, § 51 WHG Rn. 56; Schwind, in: Berendes/Frenz/Müggenborg <Hrsg.>, WHG, 2. Aufl. 2017, § 51 Rn. 54). Die Notwendigkeit einer öffentlichen Auslegung von Unterlagen sowie einer Erörterung von Einwendungen ergibt sich vorliegend aus der landesrechtlichen Vorschrift des Art. 73 Abs. 3 Satz 1 des Bayerischen Wassergesetzes - BayWG -. Danach führt die Kreisverwaltungsbehörde vor dem Erlass einer Rechtsverordnung nach § 51 WHG ein Anhörungsverfahren entsprechend Art. 73 Abs. 2 bis 8 BayVwVfG durch, in dessen Rahmen der Plan für die Dauer eines Monats öffentlich auszulegen ist (Art. 73 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG) und erhobene Einwendungen sowie abgegebene Stellungnahmen zu erörtern sind (Art. 73 Abs. 6 Satz 1 BayVwVfG). Die von der Beschwerde der Sache nach aufgeworfene Frage, inwieweit und zu welchen Zwecken diese für den Erlass von Planfeststellungsverfahren geltenden Bestimmungen auch auf den Erlass von Wasserschutzgebietsverordnungen nach § 51 WHG Anwendung finden, betrifft die sachliche Reichweite sowie den Sinn und Zweck der vom bayerischen Landesgesetzgeber in der irrevisiblen Vorschrift des Art. 73 Abs. 3 Satz 1 BayWG angeordneten "entsprechenden" Geltung dieser Vorschriften für das Normerlassverfahren, nicht hingegen die Auslegung der in ihrem direkten Anwendungsbereich nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und Art. 99 GG, Art. 97 BayVwVfG revisiblen Regelungen in Art. 73 Abs. 3 Satz 1, Abs. 6 Satz 1 BayVwVfG.
9 b) Entsprechendes gilt für die weiteren Fragen der Beigeladenen zu 1,
"ob eine fehlende substantielle Erörterung im Anhörungsverfahren zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets i.S.d. § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG durch die Gewährung rechtlichen Gehörs im Normenkontrollverfahren kompensiert werden kann",
und
"ob Mängel bei der Auslegung und der Erörterung im Verfahren zum Erlass einer Rechtsverordnung zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets stets zur Unwirksamkeit der Rechtsverordnung führen, wenn nicht von vorneherein ausgeschlossen werden kann, dass die Verordnung ohne den Mangel einen anderen Inhalt erhalten hätte, oder erst dann, wenn der Inhalt jener Rechtsverordnung in Anbetracht des Zwecks des § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG schlechterdings unvertretbar oder unverhältnismäßig ist".
10 Sie betreffen Fehlerheilung und Fehlerfolgen bei Verstößen gegen die verfahrensrechtlichen Anforderungen nach Art. 73 Abs. 3 Satz 1 BayWG und damit ebenfalls irrevisibles Landesrecht. Denn die allgemeinen Regeln über die Folgen fehlerhaften staatlichen Handelns gehören grundsätzlich dem Recht an, das fehlerhaft angewandt worden ist (BVerwG, Urteil vom 5. Februar 2009 - 7 CN 1.08 - Buchholz 406.400 § 23 BNatSchG 2002 Nr. 1 Rn. 21 m.w.N.). Bundesrechtlichen Klärungsbedarf zeigt die Beschwerde insoweit nicht auf.
11 c) Auch die von der Beigeladenen zu 1 aufgeworfene Frage,
"ob auch im Verfahren zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets i.S.d. § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG jene Anforderungen aus dem Planfeststellungsverfahren gelten, denen zufolge im Regelfall eine Alternativenprüfung vorzunehmen ist und deshalb auch die ausgelegten Unterlagen es grundsätzlich ermöglichen müssen, die Erforderlichkeit des Vorhabens unter dem Aspekt der Alternativenprüfung zumindest in groben Zügen infrage zu stellen",
rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht. Das folgt zwar nicht schon daraus, dass auch diese Frage den Inhalt der im Anhörungsverfahren nach Art. 73 Abs. 3 Satz 1 BayWG i.V.m. Art. 73 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG auszulegenden Unterlagen und insoweit irrevisibles Landesrecht betrifft. Denn der Verwaltungsgerichtshof hat die Reichweite der landesrechtlichen Auslegungspflicht mit Rücksicht auf das bundesrechtlich geregelte materielle Entscheidungsprogramm bei der Festsetzung von Wasserschutzgebieten bestimmt. Er hat unter Verweis auf § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG sowie Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG angenommen, dass bei Erlass einer Schutzgebietsverordnung für die öffentliche Wasserversorgung in der Regel eine Alternativenprüfung notwendig sei, unter anderem hinsichtlich der Standortfrage. Dies habe zur Folge, dass naheliegende oder sich aufdrängende planerische Entscheidungsalternativen jedenfalls in groben Zügen grundsätzlich zum Gegenstand der Auslegung zu machen seien (UA Rn. 43 ff.). Hält sich ein Gericht in dieser Weise durch revisibles Recht zu einer bestimmten Auslegung des Landesrechts für verpflichtet, so wendet es damit Bundesrecht an; insoweit ist in einem Revisionsverfahren die revisionsgerichtliche Prüfungsbefugnis gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 - BVerwGE 117, 313 <317> m.w.N.).
12 Die Frage nach einer "im Regelfall" bestehenden Notwendigkeit der Prüfung von (Standort-)Alternativen zu einer beabsichtigten Schutzgebietsfestsetzung war aber in dieser Allgemeinheit für den Verwaltungsgerichtshof nicht entscheidungserheblich. Er hat das Erfordernis einer Prüfung alternativer Möglichkeiten der Bedarfsdeckung und darauf bezogener Darlegungen im Rahmen der Auslegung entscheidungstragend mit den besonderen Umständen des Einzelfalls begründet. Diese hat der Verwaltungsgerichtshof insbesondere darin gesehen, dass ausweislich des Standortgutachtens sowie einer dazu erfolgten Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts aus Gründen der Versorgungssicherheit zwingend ("unabdingbar") zusätzliche Gewinnungsgebiete untersucht und erschlossen werden müssten, womit möglicherweise eine Reduzierung der Entnahmemengen in dem hier in Rede stehenden Bereich und damit eine Verkleinerung des Zuschnitts des streitgegenständlichen Wasserschutzgebiets einhergingen (UA Rn. 52 f., 55, 70 f.). Wesentlicher Grund für eine Pflicht zur Alternativenprüfung und eine diesbezügliche Unzulänglichkeit der ausgelegten Unterlagen ist nach dieser Sichtweise eine nach fachlicher Einschätzung ohnehin gebotene Untersuchung weiterer Erschließungsmöglichkeiten an anderen Standorten. Darauf, ob eine Alternativenprüfung auch unabhängig von einer solchen fachlichen Notwendigkeit "im Regelfall" einer Wasserschutzgebietsfestsetzung stattfinden muss, kam es deshalb nach der insoweit maßgeblichen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht an.
13 d) Die vor diesem Hintergrund von der Beigeladenen zu 1 aufgeworfene Frage,
"ob bei der Prüfung der Erforderlichkeit i.S.d. § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG grundsätzlich auch außerhalb des verfahrensgegenständlichen Schutzgebiets liegende Brunnenstandorte als Alternativen in Erwägung gezogen werden müssen, wenn seitens des Wasserwirtschaftsamtes eine zusätzliche Trinkwassererschließung für notwendig erachtet wird",
rechtfertigt die Zulassung der Revision ebenfalls nicht. Auch sie war in ihrer Allgemeinheit für den Verwaltungsgerichtshof nicht entscheidungserheblich. Er hat eine Pflicht zur Prüfung von (Teil-)Alternativen zu der beabsichtigten Schutzgebietsausweisung nicht allein mit der nach fachlicher Einschätzung bestehenden Notwendigkeit zusätzlicher Erschließungen an anderer Stelle begründet, sondern hat auch dem für den vorliegenden Einzelfall spezifischen Umstand wesentliche Bedeutung beigemessen, dass mehrere der im Gewinnungsgebiet vorhandenen Brunnen, auf die über ein Drittel der Gesamtentnahmemenge entfalle, ohne wasserrechtliche Bewilligung lediglich auf der Grundlage von Zulassungen des vorzeitigen Beginns der Grundwasserförderung betrieben würden (UA Rn. 72 ff.).
14 e) Auch im Hinblick auf diese Begründung zeigt die Beigeladene zu 1 keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache auf. Ihr Vorbringen zu der Frage,
"ob im Falle der Festsetzung eines Wasserschutzgebiets im Interesse einer bestehenden öffentlichen Wasserversorgung i.S.d. § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG eine Alternativenprüfung auch dann notwendig ist, wenn zwar die Erforderlichkeit der zu schützenden Gewinnungsanlagen noch nicht bestandskräftig in einem wasserrechtlichen Bewilligungsverfahren beurteilt wurde, die entsprechenden Brunnen aber bereits mit behördlicher Zulassung errichtet wurden",
genügt nicht den Darlegungsanforderungen aus § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Zu diesen Anforderungen gehört es vorzutragen, dass die Antwort, die die Vorinstanz gegeben hat, mindestens zu Bedenken Anlass gibt und es deshalb im Interesse der Rechtssicherheit oder Weiterentwicklung des Rechts einer revisionsgerichtlichen Klärung der Frage bedarf. Das nötigt zu einer Auseinandersetzung mit der Lösung und der Argumentation in dem angefochtenen Urteil (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. März 2017 - 4 B 8.17 - BRS 85 <2017> Nr. 202 = juris Rn. 2 m.w.N.). Daran fehlt es hier zum einen insoweit, als der Verwaltungsgerichtshof für eine Pflicht zur Prüfung von Standortalternativen trotz zumindest vorzeitiger Zulassung der Brunnenbenutzung darauf abgestellt hat, dass eine Zulassung des vorzeitigen Beginns der Grundwasserförderung nach § 17 Abs. 2 Satz 1 WHG grundsätzlich jederzeit widerruflich sei und eine nur vorläufige Sicherung vermittle (UA Rn. 73, 76). Zum anderen geht die Beschwerde nicht auf die weitere Erwägung des Verwaltungsgerichtshofs ein, wonach eine Prüfung von Standortalternativen wegen des grundgesetzlich gewährleisteten Eigentumsschutzes im Grundsatz geboten sei und selbst dann, wenn man eine Alternativenprüfung im Fall des Weiterbetriebs eines vorhandenen, wasserrechtlich bewilligten Brunnenstandorts für ausgeschlossen hielte, hier gleichwohl Unterlagen zu Versorgungsalternativen auszulegen gewesen wären, weil es nur dadurch den Betroffenen möglich gewesen wäre, substantielle Einwendungen zur Frage der noch nicht abschließend beurteilten Erforderlichkeit zu erheben (UA Rn. 76).
15 f) Auch die Frage,
"ob aus der Formulierung 'soweit' in § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG folgt, dass auch die dem Schutzgebiet zugrunde gelegte Entnahmemenge vollständig erforderlich i.S.d. § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG sein muss",
hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beigeladene zu 1 beimisst. Die Frage knüpft daran an, dass der Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich der nach dem Standortgutachten zu erkundenden Alternativstandorte angenommen hat, diese könnten zumindest als Teilalternativen für die Bestimmung des Umfangs des streitgegenständlichen Wasserschutzgebiets relevant werden. Es bestehe die konkrete Möglichkeit, dass mit ihrer Verwirklichung eine Verringerung der Entnahmemengen in dem hier in Rede stehenden Bereich und damit einer Verkleinerung des Zuschnitts des streitgegenständlichen Wasserschutzgebiets einhergingen (UA Rn. 53). Hiernach ist die von der Beschwerde aufgeworfene Frage nur insoweit entscheidungserheblich, als sie das Verhältnis zwischen den zur öffentlichen Wasserversorgung benötigten Entnahmemengen einerseits und dem räumlichen Zuschnitt eines Wasserschutzgebiets nach § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG andererseits betrifft und insofern geklärt wissen will, ob die Einbeziehung von Flächen in ein Wasserschutzgebiet nur in dem Umfang zulässig ist, als es zum Schutz der zur öffentlichen Wasserversorgung benötigten Entnahmemengen erforderlich ist. Zur Klärung dieser Frage bedarf es nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens. Sie ist, soweit sie sich in allgemeiner Weise beantworten lässt, auf der Grundlage des Gesetzes und der bereits vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne Weiteres zu bejahen. Dafür spricht bereits der Wortlaut von § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG, wonach Wasserschutzgebiete festgesetzt werden können, "soweit" es das Wohl der Allgemeinheit "erfordert", Gewässer "im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung" vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Das Allgemeininteresse an der öffentlichen Wasserversorgung, also an der Deckung des Bedarfs der Allgemeinheit an Trink- und Brauchwasser, bildet den rechtfertigenden Grund der Schutzgebietsfestsetzung, die durch das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit zugleich auf das zur Erreichung dieses Zwecks notwendige Maß beschränkt wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Erforderlichkeit der Ausweisung eines Wasserschutzgebiets gerichtlich voll überprüfbar und setzt auch der räumlichen Ausdehnung eines Wasserschutzgebiets Grenzen. Bei Beachtung der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG ist die mit der Ausweisung eines Wasserschutzgebiets einhergehende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse im Wege der Inhalts- und Schrankenbestimmung nur zulässig, wenn von dem betroffenen Grundstück Einwirkungen auf das zu schützende Gewässer ausgehen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 CN 1.11 - Buchholz 445.4 § 51 WHG Nr. 1 Rn. 20 f. m.w.N.). In dieser Aussage ist vorausgesetzt, dass das jeweilige Wasservorkommen im Hinblick auf das zu sichernde Interesse der öffentlichen Wasserversorgung überhaupt schutzbedürftig ist. Dies wiederum hängt unter anderem davon ab, dass es - auch mengenmäßig - für die öffentliche Wasserversorgung benötig wird, dass also ein entsprechender gegenwärtiger oder künftiger Wasserbedarf der Allgemeinheit besteht, der aus dem Wasservorkommen gedeckt werden soll (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 21. Dezember 1982 - 5 S 1359/81 - DVBl 1983, 638 <639 f.>; Breuer/Gärditz, Öffentliches und privates Wasserrecht, 4. Aufl. 2017, Rn. 1071; Czychowski/Reinhardt, WHG, 12. Aufl. 2019, § 51 Rn. 27). Deshalb ist der räumliche Umgriff eines Wasserschutzgebiets auf diejenigen Flächen zu beschränken, deren Einbeziehung nach den konkreten örtlichen Verhältnissen, namentlich den jeweils herrschenden hydrogeologischen Bedingungen, zum Schutz eines auch in mengenmäßiger Hinsicht zur öffentlichen Wasserversorgung benötigten Wasservorkommens erforderlich ist.
16 g) Die Frage der Beigeladenen zu 1,
"ob auch im Verfahren zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets i.S.d. § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG den Betroffenen direkt aus dem Rechtsstaatsprinzip bzw. unter dem Gesichtspunkt der 'Waffengleichheit' ein dem § 72 Abs. 1 Halbs. 2 VwVfG entsprechendes Recht auf Akteneinsicht zusteht",
rechtfertigt die Zulassung der Revision ebenfalls nicht. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Nichtigkeit der angegriffenen Rechtsverordnung nicht oder jedenfalls nicht ausschließlich damit begründet, dass den Antragstellern die im Erörterungstermin beantragte Akteneinsicht verwehrt worden sei, sondern selbstständig tragend jedenfalls auch mit einer fehlerhaften Auslegung von Unterlagen sowie einer unzureichenden Erörterung von Alternativen zur Bedarfsdeckung. Ist ein Urteil in dieser Weise auf mehrere selbstständig tragende Begründungen gestützt, so setzt die Zulassung der Revision voraus, dass in Bezug auf jede dieser Begründungen ein Zulassungsgrund vorliegt (BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2016 - 3 B 38.16 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 66 Rn. 3 m.w.N.). Daran fehlt es hier. Hinsichtlich der auf einen Anhörungsfehler sowie eine unzureichende Erörterung abstellenden Begründung des Verwaltungsgerichtshofs zeigt die Beschwerde - wie sich aus dem Vorstehenden ergibt - weder eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache auf noch greifen - wie nachstehend noch auszuführen ist - die von ihr insoweit erhobenen Verfahrensrügen durch.
17 h) Auch das Beschwerdevorbringen der Beigeladenen zu 2 rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.
18 Grundsätzliche Bedeutung misst die Beschwerde den Fragen bei:
"(1.) Bedarf es bei einer Neuausweisung eines Wasserschutzgebiets einer Alternativenprüfung, wenn es sich bei den zu schützenden Brunnen in dessen Geltungsbereich
um vorhandene, wasserrechtlich bewilligte Brunnenstandorte (verneinend: u.a. Rheinland-Pfälzisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 08.10.2015, Az.: 1 C 10843/13.OVG, BeckRS 2015, 54830, Rn. 32; Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 17.5.2002, Az.: 7 N 4645/98, zitiert nach juris Rn. 20; Urteil vom 24.11.2006, Az.: 7 N 1420/05, zitiert nach juris Rn. 49; bejahend: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 28.08.2019, Az.: 8 N 17.523, zitiert nach juris Rn. 128) und
um Ersatzbrunnenstandorte für innerhalb des Trinkwassergewinnungsgebiets verlegte bzw. optimierte wasserrechtlich bewilligte Brunnenstandorte handelt?
(2.) Wenn ja, müssen im Rahmen der Alternativenprüfung auch Standortalternativen, die außerhalb des Trinkwassergewinnungsgebiets liegen und neu zu erschließen sind, berücksichtigt werden?".
19 Die Beschwerdebegründung hierzu genügt nicht den Darlegungsanforderungen gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Es fehlt an einer danach gebotenen Auseinandersetzung mit der Lösung und der Argumentation in dem angefochtenen Urteil. Die Beschwerde geht insbesondere nicht darauf ein, dass der Verwaltungsgerichtshof ausdrücklich davon ausgegangen ist, dass es auf die Frage, ob es beim Weiterbetrieb eines vorhandenen, wasserrechtlich bewilligten Brunnenstandorts grundsätzlich einer Prüfung von Standortalternativen bedürfe, hier nicht ankomme (UA Rn. 76). Ebenso wenig setzt sie sich mit den tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs auseinander, dass eine Prüfung von Standortalternativen wegen des grundgesetzlich gewährleisteten Eigentumsschutzes im Grundsatz geboten sei, dass ein Teil der vorhandenen Brunnenanlagen lediglich auf Grundlage von Zulassungen des vorzeitigen Beginns der Grundwasserförderung betrieben werde und dass es hier nur aufgrund einer Auslegung von Unterlagen zu Versorgungsalternativen für Betroffene möglich gewesen wäre, substantielle Einwendungen zur Frage der noch nicht abschließend beurteilten Erforderlichkeit zu erheben.
20 i) Auch hinsichtlich der weiteren von der Beigeladenen zu 2 als grundsätzlich bedeutsam erachteten Frage, ob
"es für eine Alternativenprüfung ausreichend [ist] festzustellen, dass aus Gründen der Versorgungssicherheit neben den zu schützenden Trinkwassergewinnungsstandorten die Erschließung eines zusätzlichen, alternativen Trinkwassergewinnungsgebiets als 'zweites Standbein' notwendig ist und daher ein alternativer Ersatz der zu schützenden Brunnenstandorte nicht in Betracht kommt? Der Standort kann daher nicht ganz oder teilweise aus wasserwirtschaftlichen Gründen aufgegeben werden",
genügt die Beschwerdebegründung nicht dem Darlegungserfordernis gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Dafür reicht der bloße Verweis der Beschwerde darauf, die Frage sei nicht höchstrichterlich geklärt, nicht aus. Überdies ist die Frage nicht entscheidungserheblich. Die in ihr vorausgesetzte Annahme, das von der Schutzgebietsfestsetzung umfasste Gewinnungsgebiet könne auch nicht teilweise aus wasserwirtschaftlichen Gründen aufgegeben werden, entspricht nicht den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs. Dieser hat - im Gegenteil - seiner Entscheidung zugrunde gelegt, es bestehe die konkrete Möglichkeit, dass mit der Verwirklichung von hier in Rede stehenden Alternativstandorten eine Verringerung der Entnahmemengen im hiesigen Gewinnungsgebiet und damit eine Verkleinerung des Zuschnitts des streitgegenständlichen Wasserschutzgebiets einhergingen (UA Rn. 53). An diese Einschätzung wäre der Senat in einem Revisionsverfahren in tatsächlicher Hinsicht gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Die insoweit von der Beigeladenen zu 2 erhobenen Verfahrensrügen greifen, wie sogleich noch auszuführen ist, nicht durch.
21 2. Aus den Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht das Vorliegen eines Verfahrensmangels im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, auf dem das angefochtene Urteil beruhen kann.
22 a) Als aktenwidrig rügt die Beigeladene zu 1 die Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs, aus dem Umstand, dass die Antragsteller Einwendungen erhoben hätten, lasse sich nicht schließen, dass die Zwecke der Auslegung umfassend erreicht und deshalb kein Auslegungsfehler vorliege, weil die Wasserschutzgebietsverordnung Auswirkungen nicht nur auf die Antragsteller, sondern auf eine Vielzahl von Betroffenen habe (UA Rn. 47). Diese Rüge greift nicht durch.
23 Der Vorwurf, das Gericht habe einen Sachverhalt "aktenwidrig" festgestellt, kann auf eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO führen, wenn zwischen den in der angegriffenen Entscheidung getroffenen tatsächlichen Annahmen und dem insoweit unumstrittenen Akteninhalt ein offensichtlicher, keiner weiteren Beweiserhebung bedürftiger, zweifelsfreier Widerspruch vorliegt (BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 C 3.19 - Buchholz 406.25 § 47 BImSchG Nr. 8 Rn. 28). Einen solchen Widerspruch zeigt die Beschwerde nicht auf. Die von ihr für aktenwidrig übergangen gehaltene Tatsache, dass neben den Antragstellern noch ein weiterer Einwender die Frage nach Alternativen zur Bedarfsdeckung im Erlassverfahren thematisiert habe, hat der Verwaltungsgerichtshof im Tatbestand des angefochtenen Urteils ausdrücklich festgestellt (UA Rn. 10). Es ist nicht erkennbar, dass er sodann bei der Prüfung des Vorliegens eines Auslegungsfehlers von einem anderen Sachverhalt ausgegangen wäre. Vielmehr hat er der fraglichen Tatsache ersichtlich keine entscheidungserhebliche Bedeutung beigemessen, weil er angenommen hat, aus dem Umstand, dass sich einzelne Einwender zur Alternativenfrage geäußert haben, könne nicht darauf geschlossen werden, dass die Auslegung ihre Anstoßfunktion generell erfüllt habe. Der Sache nach wendet sich die Beschwerde gegen diese, dem materiellen Recht zuzuordnende Würdigung des Verwaltungsgerichtshofs, der sie lediglich ihre abweichende eigene Würdigung entgegenstellt.
24 Entsprechendes gilt, soweit die Beschwerde die Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs, aus dem Standortgutachten ergäben sich naheliegende und sich für eine weitere Prüfung aufdrängende Alternativstandorte, unter Hinweis darauf als aktenwidrig rügt, im Urteilstatbestand werde festgestellt, "aufgrund des hohen Wasserbedarfs seien 'danach zusätzlich mehrere unabhängige Standbeine erforderlich'" (UA Rn. 8). Auch insoweit legt die Beschwerde eine Aktenwidrigkeit des angefochtenen Urteils nicht dar. Bei der von ihr in Bezug genommenen Passage des Urteilstatbestands handelt es sich um ein Zitat aus einer Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts. Auf diese fachbehördliche Einschätzung zur Notwendigkeit eines zweiten "Standbeins" für die Trinkwasserversorgung der Stadt R. nimmt der Verwaltungsgerichtshof mehrfach Bezug (vgl. UA Rn. 9, 12, 52, 70, 91, 97). Indem die Beschwerde geltend macht, dass "die Forderung nach 'unabhängigen Standbeinen' [...] begrifflich schon eine 'sich aufdrängende' verbindende Betrachtung und Behandlung" ausschließe, übersieht sie die Notwendigkeit einer Unterscheidung zwischen dem Umstand, dass sich das Wasserwirtschaftsamt in einer bestimmten Weise geäußert hat, einerseits und der dem Tatsachengericht obliegenden Würdigung des sachlichen Gehalts und der inhaltlichen Richtigkeit dieser Äußerung andererseits. Und selbst wenn der von der Beschwerde behauptete inhaltliche Widerspruch bestünde, führte dies nicht auf eine Aktenwidrigkeit des angefochtenen Urteils. Denn dann wäre der Verwaltungsgerichtshof, was das mögliche Bestehen von (Teil-)Alternativen zur Bedarfsdeckung angeht, lediglich zu einer anderen Einschätzung gelangt als das Wasserwirtschaftsamt in der zitierten Stellungnahme.
25 b) Die Beigeladene zu 1 meint ferner, der Verwaltungsgerichtshof habe seine Amtsermittlungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) verletzt, weil er nicht näher untersucht habe, ob nicht die Forderung des Wasserwirtschaftsamts nach "zusätzlich mehreren unabhängigen Standbeinen" eine gemeinsame Betrachtung und Behandlung im Rahmen einer Alternativenprüfung von vornherein ausschließe. Auch diese Rüge greift nicht durch.
26 Die in § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO vorausgesetzte Bezeichnung eines Verfahrensmangels setzt voraus, dass der Verfahrensmangel sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2010 - 9 B 60.10 - BayVBl 2011, 352 = juris Rn. 4). Eine Aufklärungsrüge erfordert unter anderem entweder die Darlegung, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, durch einen unbedingten Beweisantrag oder jedenfalls eine sonstige Beweisanregung hingewirkt worden ist und die Ablehnung der Beweiserhebung im Prozessrecht keine Stütze findet, oder aufgrund welcher Anhaltspunkte sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken hätten aufdrängen müssen (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 7. Januar 2020 - 7 BN 2.19 - juris Rn. 4 m.w.N.).
27 Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht, dass sich dem Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich möglicher Standortalternativen eine weitere Sachaufklärung hätte aufdrängen müssen. Er ist zu der Einschätzung gelangt, die nach dem Standortgutachten zu erkundenden anderen Standorte könnten zumindest als Teilalternativen für die Bestimmung des Umfangs des streitgegenständlichen Wasserschutzgebiets relevant werden, weil die konkrete Möglichkeit bestehe, dass mit ihrer Verwirklichung eine Verringerung der Entnahmemengen in dem hier in Rede stehenden Bereich und damit einer Verkleinerung des Zuschnitts des streitgegenständlichen Wasserschutzgebiets einhergingen. Hierfür hat er sich auf eine entsprechende Äußerung eines Vertreters des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung, ein Gutachten des Wasserwirtschaftsamts, Angaben der Beigeladenen zu 2 sowie unbestritten gebliebenen Vortrag der Antragsteller gestützt (UA Rn. 53). Damit setzt sich die Beschwerde nicht auseinander.
28 c) Die Beigeladene zu 1 rügt eine Verletzung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) dadurch, dass der Verwaltungsgerichtshof in Bezug auf die Frage der Relevanz von Teilalternativen die Erörterungspflicht gemäß § 104 Abs. 1 VwGO verletzt habe. Auch diese Rüge greift nicht durch. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht, dass der Verwaltungsgerichtshof insoweit entscheidungserhebliches Vorbringen der Beigeladenen zu 1 übergangen oder in sonstiger Weise ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt hat. Dass die Frage der Relevanz von Teilalternativen Gegenstand der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof war, räumt die Beschwerde zudem ein. Sie legt nicht dar, dass sich der Verwaltungsgerichtshof einer ergebnisoffenen Erörterung dieser Frage verschlossen hätte. Ohne Erfolg möchte sie Gegenteiliges daraus folgern, dass er in den Urteilsgründen ausführt, "dass Antragsgegner sowie Beigeladene zu 1 und zu 2 noch im gerichtlichen Verfahren durchgehend betont haben, dass sie Teilalternativen als nicht relevant betrachten [...], so dass es auch an der Bereitschaft fehlte, die Einwendungen mit den Antragstellern ergebnisoffen zu erörtern" (UA Rn. 125). Unter anderem hiermit hat der Verwaltungsgerichtshof eine Heilung der von ihm angenommenen Verfahrensmängel im gerichtlichen Normenkontrollverfahren verneint. Dass die Weigerungshaltung des Antragsgegners sowie der Beigeladenen zu 1 und 2, wie die Beschwerde geltend macht, "schlicht deren gegenteiliger Rechtsauffassung im Rahmen der Erörterung in der mündlichen Verhandlung geschuldet" gewesen sei, führt nicht auf eine Verletzung rechtlichen Gehörs. Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Rechtsauffassung zur Kenntnis genommen, aber für unzutreffend befunden.
29 d) Eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) sieht die Beigeladene zu 1 darin, dass der Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich der von ihm vorausgesetzten Ergebnisrelevanz der Verfahrensfehler zu der Einschätzung gelangt ist, es bestehe die konkrete Möglichkeit, dass bei ordnungsgemäßer Verfahrensgestaltung eine andere Entscheidung über die Gebietsabgrenzung getroffen worden wäre (UA Rn. 142). Auch diese Rüge bleibt ohne Erfolg. Die Beschwerde setzt sich schon nicht damit auseinander, dass der Verwaltungsgerichtshof nur in zweiter Linie und hilfsweise die konkrete Möglichkeit einer anderen Entscheidung vorausgesetzt hat, während er vorrangig und entscheidungstragend davon ausgegangen ist, erhebliche Fehler im Normsetzungsverfahren führten vorbehaltlich einer abweichenden gesetzlichen Bestimmung grundsätzlich zur Unwirksamkeit der Norm, sofern nicht von vornherein ausgeschlossen werden könne, dass sie ohne den Verfahrensfehler einen anderen Inhalt erhalten hätte (vgl. UA Rn. 128, 137 ff., 146 ff.).
30 Abgesehen davon zeigt die Beschwerde einen von ihr behaupteten, revisionsgerichtlicher Überprüfung unterliegenden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 2020 - 2 B 26.19 - juris Rn. 39 m.w.N.) gedanklichen Bruch in der Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichtshofs nicht auf. Mit ihrem Einwand, die in dem angefochtenen Urteil in diesem Zusammenhang angeführten Umstände, insbesondere die Einlassung des Vertreters des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung, belegten nicht die vom Verwaltungsgerichtshof für möglich gehaltene Kausalkette zwischen einer die Frage von Standortalternativen einbeziehenden Auslegung und Erörterung einerseits und einer räumlichen Verkleinerung der Schutzgebietsausweisung andererseits, setzt die Beschwerde lediglich ihre eigene, abweichende Würdigung des Tatsachenstoffs an die Stelle derjenigen des Verwaltungsgerichtshofs. Bestehende Unsicherheiten und Unwägbarkeiten wie etwa das Erschließungsrisiko neuer Standorte, die zeitlichen Perspektiven für Erkundungen und etwaige Erschließungen oder die Ergiebigkeit möglicher neuer Standorte hat der Verwaltungsgerichtshof ausdrücklich erwogen (vgl. UA Rn. 68). Wenn die Beschwerde aus diesen Unsicherheiten und Unwägbarkeiten andere Schlüsse ziehen will als das angefochtene Urteil, so führt dies nicht auf einen Verfahrensfehler bei der Überzeugungsbildung des Verwaltungsgerichtshofs.
31 Nichts Anderes gilt, soweit die Beigeladene zu 1 einen Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz in der Würdigung der Einlassung des Vertreters des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung durch den Verwaltungsgerichtshof zu erkennen meint. Dieser hat die Äußerung als einen von mehreren Umständen angesehen, die für die konkrete Möglichkeit einer Verkleinerung des räumlichen Zuschnitts des streitgegenständlichen Wasserschutzgebiets im Fall der Erschließung anderer Standorte sprächen (UA Rn. 53). Dem setzt die Beschwerde lediglich ihr eigenes, abweichendes Verständnis der fraglichen Äußerung entgegen.
32 e) Soweit die Beigeladene zu 1 schließlich im gleichen Zusammenhang eine Verletzung der gerichtlichen Sachaufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) beanstandet, greift auch diese Rüge nicht durch. Die Beschwerde behauptet zwar, dass sich dem Verwaltungsgerichtshof die Notwendigkeit weiterer Ermittlungen zur Möglichkeit der Umsetzung von Teilalternativen habe aufdrängen müssen. Sie legt indes nicht substantiiert dar, weshalb dies auch noch in Ansehung der Umstände der Fall gewesen sein soll, die der Verwaltungsgerichtshof für eine konkrete Möglichkeit der Verkleinerung des Schutzgebiets infolge der Verwirklichung von (Teil-)Alternativen angeführt (UA Rn. 55) und zur Frage der Ergebnisrelevanz der angenommenen Verfahrensfehler in Bezug genommenen (UA Rn. 144 f., 148) hat. Der bloße Hinweis der Beschwerde auf eine "Evidenz der Notwendigkeit einer geschlossenen Kausalkette" zwischen (unterbliebener) Erörterung von Teilalternativen im Normsetzungsverfahren und räumlichem Umfang der Schutzgebietsausweisung genügt dafür ebenso wenig wie ihr abermaliger Verweis auf ihre eigene, vom Verwaltungsgerichtshof abweichende Würdigung des Inhalts der Einlassung des Vertreters des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung.
33 f) Die Beigeladene zu 2 rügt als Verletzung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO), der Verwaltungsgerichtshof habe ihren Sachvortrag zur Bestandssituation der Trinkwassergewinnung sowie zu etwaigen Alternativen in wesentlicher Hinsicht unberücksichtigt gelassen und teilweise unzutreffend oder verfremdet wiedergegeben. Diese Rüge greift nicht durch.
34 Der Verwaltungsgerichtshof hat die Bestandssituation der Trinkwassergewinnung im Tatbestand des Urteils der Vorgabe des § 117 Abs. 3 VwGO entsprechend gedrängt dargestellt (UA Rn. 2). Die von der Beigeladenen zu 2 an dieser Stelle vermisste Berücksichtigung ihres Vortrags zur historischen Entwicklung und Optimierung des Trinkwassergewinnungsgebiets findet sich explizit an anderen Stellen sowohl im Tatbestand als auch in den Gründen des angefochtenen Urteils (UA Rn. 29, 68, 75, 144). Darauf nimmt die Beschwerde teils selbst Bezug. Soweit die Beigeladene zu 2 in diesem Zusammenhang rügt, der Verwaltungsgerichtshof habe letztlich offengelassen, ob ihr Vortrag zur Optimierung der vorhandenen Brunnenstandorte sachlich zutreffend sei, räumt sie ein, dass der Verwaltungsgerichtshof diesen Vortrag zur Kenntnis genommen hat. Seine Formulierung, bei der Herstellung der jüngsten Brunnen "mag" es sich um Brunnenverlagerungen gehandelt haben, erlaubt entgegen dem Beschwerdevorbringen nicht den Schluss, der Verwaltungsgerichtshofs habe sich mit der Bestandsnutzung nicht auseinandersetzen wollen. Vielmehr hat er dem Umstand der (bloßen) Verlagerung von Brunnen kein entscheidungserhebliches Gewicht beigemessen, sondern ist davon ausgegangen, dass angesichts der Größenordnung der Entnahmemenge an den verlegten Brunnenstandorten, der geänderten Lage sowie der nur vorläufigen Genehmigungssituation ein höherer Prüfungsumfang für die Alternativenprüfung zu fordern sei als in Fällen der unveränderten Fortführung bestehender, bestandskräftig bewilligter Brunnenstandorte (UA Rn. 75).
35 Auch hinsichtlich der Frage möglicher Standortalternativen zeigt die Beschwerde nicht auf, dass nach der insoweit maßgeblichen materiellen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs entscheidungserhebliches Vorbringen der Beigeladenen zu 2 unberücksichtigt geblieben ist. Die Alternativenfrage und das diesbezügliche Vorbringen der Beteiligten bilden den Kern der rechtlichen und tatsächlichen Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs. Eine auch von der Beigeladenen zu 2 angenommene Alternativlosigkeit des streitgegenständlichen Gewinnungsgebiets hat der Verwaltungsgerichtshof ausdrücklich erörtert, ist jedoch zu der Einschätzung gelangt, dass mögliche, nicht von vornherein auszuschließende Teilalternativen an den im Standortgutachten aufgeführten Orten bestünden (vgl. insbesondere UA Rn. 28, 53, 55, 67 f., 70). Wiederum setzt die Beigeladene zu 2 dem in der Beschwerde lediglich ihre eigene, abweichende Einschätzung entgegen.
36 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.