Entscheidungsdatum: 2021-07-26
Aktenzeichen: 5 PB 11/20
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2021:260721B5PB11.20.0
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: § 69 Abs 1 BPersVG vom 29.08.2016, § 69 Abs 2 S 1 BPersVG vom 29.08.2016, § 80 BPersVG, § 108 Abs 2 BPersVG, § 6d SGB 2, § 44b Abs 3 S 2 SGB 2, § 44d Abs 4 SGB 2, § 44k Abs 2 S 2 SGB 2
Vorinstanz: vorgehend Hessischer Verwaltungsgerichtshof, 10. November 2020, Az: 21 A 558/19.PV, Beschlussvorgehend VG Wiesbaden, 15. Januar 2019, Az: 22 K 4755/17.WI.PV, Beschluss
Spruchkörper: 5. Senat
Keine Modifizierung des Maßnahmebegriffs im Sinne des § 69 BPersVG a.F. in Bezug auf Jobcenter wegen deren rechtlicher Eigenständigkeit gegenüber der Bundesagentur für Arbeit
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde in dem Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs - Fachsenat für Personalvertretungssachen (Bund) - vom 10. November 2020 wird zurückgewiesen.
1 1. Die auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung einer entscheidungserheblichen Rechtsfrage gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
2 Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 92a Satz 2 und des § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG, die nach § 108 Abs. 2 des Bundespersonalvertretungsgesetzes - BPersVG - in der Fassung von Artikel 1 des am 15. Juni 2021 in Kraft getretenen Gesetzes zur Novellierung des Bundespersonalvertretungsgesetzes vom 9. Juni 2021 (BGBl. I S. 1614) entsprechend anzuwenden sind (vgl. zur grundsätzlichen Anwendung neuen Prozessrechts auf anhängige Verfahren etwa BVerwG, Urteil vom 31. August 2011 - 8 C 15.10 - BVerwGE 140, 290 Rn. 28; BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 - 2 BvR 1631/90 u.a. - BVerfGE 87, 48 <64>), hat eine Rechtsfrage nur dann, wenn mit ihr eine für die erstrebte Rechtsbeschwerdeentscheidung erhebliche Frage aufgeworfen wird, die im Interesse der Einheit und Fortbildung des Rechts der Klärung bedarf. Die Rechtsfrage muss zudem klärungsfähig sein, was der Fall ist, wenn sie in der Rechtsbeschwerdeinstanz beantwortet werden kann. Nach § 108 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 92a Satz 2 i.V.m. § 72a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ArbGG muss die Begründung der auf den Zulassungsgrund des § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG gestützten Nichtzulassungsbeschwerde die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung einer Rechtsfrage und deren Entscheidungserheblichkeit enthalten. Dieses Darlegungserfordernis setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Rechtsbeschwerdeentscheidung erheblichen Rechtsfrage sowie die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung besteht (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2020 - 5 PB 25.19 - juris Rn. 3 m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
3 Die Beschwerde (Beschwerdebegründung S. 3) wirft als Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung die Frage auf:
"Muss die Umsetzung einer Weisung der Bundesagentur für Arbeit durch Anweisung der Dienststellenleitung an die Beschäftigten eines Jobcenters als gemeinsame Einrichtung immer als Maßnahme der Dienststellenleitung gemäß § 69 BPersVG gewertet werden, weil das Jobcenter nicht Teil der mehrstufigen Verwaltung der Bundesagentur für Arbeit, sondern dieser gegenüber rechtlich eigenständig ist?"
4 Weiter führt die Beschwerde aus, dieselbe Rechtsfrage könne auch in allgemeiner Form wie folgt formuliert werden:
"Muss die Umsetzung einer Weisung einer Behörde durch Anweisung der Dienststellenleitung an die Beschäftigten seiner Dienststelle immer als Maßnahme der Dienststellenleitung gemäß § 69 BPersVG gewertet werden, wenn die Dienststelle der Dienststellenleitung nicht Teil der Verwaltung der Behörde, nicht als Teil einer mehrstufigen Verwaltung dieser Behörde, sondern dieser gegenüber rechtlich eigenständig ist?"
5 a) Diese Fragen rechtfertigen die Zulassung der Rechtsbeschwerde bereits deshalb nicht, weil die Beschwerde nicht darlegt, dass sie in dieser Form entscheidungserheblich sind und in einem Rechtsbeschwerdeverfahren geklärt werden können.
6 Ihre Beantwortung setzt nach dem klaren Wortlaut der Fragestellung in tatsächlicher Hinsicht voraus, dass eine "Anweisung der Dienststellenleitung an die Beschäftigten" vorliegt, mit der eine Weisung der Bundesagentur für Arbeit bzw. einer anderen Behörde umgesetzt wird. Auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, an welche das Rechtsbeschwerdegericht gebunden wäre, ist im Streitfall jedoch davon auszugehen, dass eine "Anweisung" der Dienststellenleitung (des Geschäftsführers des Jobcenters) nicht ergangen ist. Vielmehr hat der Verwaltungsgerichtshof (BA S. 12 f.) festgestellt, aus den Gesamtumständen ergebe sich, dass der Dienststellenleiter "die Weisungen vom 22. Mai 2017 und vom 20. Oktober 2017 nur weitergegeben" habe, es sich also "um die bloße Weitergabe der Anordnung der weisungsbefugten Dienstbehörde" gehandelt habe.
7 Darüber hinaus hat sich die als zweite Rechtsfrage aufgeworfene allgemeine Frage in dieser abstrakten Form weder dem Verwaltungsgerichtshof im Beschwerdeverfahren gestellt noch würde sie sich in einem Rechtsbeschwerdeverfahren stellen. Denn im Streitfall geht es in entscheidungserheblicher Weise allein darum, unter welchen Voraussetzungen die Umsetzung einer Weisung der Bundesagentur für Arbeit als Maßnahme der Dienststellenleitung des Jobcenters gewertet werden kann und ob diese Voraussetzungen im konkreten Fall vorlagen.
8 b) Die Zulassung der Rechtsbeschwerde wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache kommt mangels der erforderlichen Klärungsbedürftigkeit auch dann nicht in Betracht, wenn die von der Beschwerde aufgeworfene erste Frage über ihren Wortlaut hinaus dahin verstanden wird, dass die Beschwerde damit nicht auf eine Anweisung, sondern allgemein auf ein der Umsetzung der Weisung dienendes Handeln der Dienststellenleitung des Jobcenters hat Bezug nehmen wollen. Für dieses Verständnis der Frage spricht, dass nach Ansicht der Beschwerde (vgl. Beschwerdebegründung S. 4) jedes Handeln der Leiterin oder des Leiters eines Jobcenters, welches der Umsetzung einer Weisung der Bundesagentur für Arbeit gemäß § 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II diene, wegen der rechtlichen Eigenständigkeit der Jobcenter gegenüber der Bundesagentur für Arbeit notwendigerweise eine die Mitbestimmung auf der Ebene des Jobcenters auslösende Maßnahme im Sinne von § 69 BPersVG (a.F.) darstelle. Die so verstandene Frage lässt sich jedoch, soweit sie einer rechtsgrundsätzlichen Beantwortung zugänglich ist, bereits auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung in verneinender Weise beantworten und bedarf deshalb keiner Klärung in einem Rechtsbeschwerdeverfahren.
9 aa) Der Senat hat in materiell-rechtlicher Hinsicht die zum Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs geltende Regelung des § 69 BPersVG (a.F.) vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693), vor dem hier maßgeblichen Zeitraum zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2065) anzuwenden. Auch im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren sind Rechtsänderungen während des Nichtzulassungs- bzw. Rechtsbeschwerdeverfahrens in gleicher Weise zu berücksichtigen, wie sie die Vorinstanz berücksichtigen müsste, wenn sie im Zeitpunkt der Entscheidung über die Nichtzulassungsbeschwerde bzw. Rechtsbeschwerde entschiede (vgl. zum Revisionsverfahren BVerwG, Urteile vom 27. September 2018 - 5 C 7.17 - BVerwGE 163, 232 Rn. 8 und vom 13. Dezember 2018 - 4 CN 3.18 - BVerwGE 164, 74 Rn. 11, jeweils m.w.N.; vgl. zum Rechtsbeschwerdeverfahren: Gronimus, Das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren, 1. Aufl. 2017, § 93 ArbGG Rn. 21 m.w.N.). Müsste der Verwaltungsgerichtshof über das konkrete Feststellungsbegehren des Antragstellers jetzt entscheiden, hätte er ebenfalls die alte Rechtslage anzuwenden, da der Antragsteller die Feststellung eines Mitbestimmungsrechts für die in der Vergangenheit erfolgte Einführung der verlaufsbezogenen Kundenbetrachtung gemäß Weisungen 201705022 vom 22. Mai 2017 und 201710020 vom 20. Oktober 2017 der Bundesagentur für Arbeit durch die beteiligte Dienststellenleiterin des Jobcenters begehrt. Daher ist für die materiell-rechtliche Beurteilung auf § 69 BPersVG (a.F.) abzustellen, der - soweit hier von Bedeutung - einen mit der aktuellen Regelung des § 70 BPersVG übereinstimmenden Wortlaut und Regelungsgehalt (vgl. BT-Drs. 16/26820 S. 113) aufweist. Nach § 69 Abs. 1 BPersVG (a.F.) kann eine Maßnahme nur mit Zustimmung des Personalrats getroffen werden, soweit sie seiner Mitbestimmung unterliegt.
10 bb) Die Frage, ob die Umsetzung einer Weisung der Bundesagentur für Arbeit durch die Dienststellenleitung eines Jobcenters "immer" als Maßnahme der Dienststellenleitung gemäß § 69 BPersVG (a.F.) gewertet werden muss, ist zu verneinen. Sie ist vielmehr differenziert zu beantworten. Dies ergibt sich bereits auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
11 (1) Unter einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist nach seiner ständigen Rechtsprechung jede auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielende Handlung oder Entscheidung der Dienststellenleitung zu verstehen, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt und durch deren Durchführung das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 17. Mai 2017 - 5 P 2.16 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 127 Rn. 10 und vom 16. September 2020 - 5 PB 22.19 - PersV 2021, 29 Rn. 7, jeweils m.w.N.). Kennzeichnend für eine Maßnahme im Sinne des Personalvertretungsrechts ist also die unmittelbare Gestaltungswirkung in Bezug auf das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen. Lediglich der Vorbereitung einer Maßnahme dienende Handlungen der Dienststelle, sind keine Maßnahmen, wenn sie nicht bereits die beabsichtigte Maßnahme vorwegnehmen oder unmittelbar festlegen (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 5. November 2010 - 6 P 18.09 - Buchholz 251.95 § 51 S-HPersVG Nr. 7 Rn. 11 und vom 6. Mai 2013 - 6 PB 5.13 - Buchholz 251.95 § 2 MBGSH Nr. 1 Rn. 4, jeweils m.w.N.). Ebenso wenig erfüllt ein bloßes Unterlassen der Dienststellenleitung die Kriterien einer Maßnahme, weil und soweit dadurch die dienst- oder arbeitsrechtliche Stellung von Beschäftigten nicht berührt wird, es vielmehr bei dem bestehenden Zustand verbleibt (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 17. Mai 2017 - 5 P 2.16 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 127 Rn. 10 m.w.N.).
12 (2) Ferner entspricht es der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass es für die beteiligungsrechtliche Zuständigkeit des Personalrats einer gemeinsamen Einrichtung - wie auch sonst im Anwendungsbereich des § 69 Abs. 1 und 2 Satz 1 BPersVG (a.F.) - grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass der Leiter der Dienststelle eine der Beteiligung des Personalrats der gemeinsamen Einrichtung unterliegende Maßnahme zu treffen beabsichtigt oder getroffen hat. Demgegenüber kommt es nicht darauf an, ob der Dienststellenleiter nach den zuständigkeitsregelnden oder organisationsrechtlichen Vorschriften für den Erlass der Maßnahme zuständig ist. Letzteres ist keine personalvertretungsrechtliche, sondern eine behördenrechtliche Frage (BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 2019 - 5 P 7.17 - BVerwGE 164, 363 Rn. 13 m.w.N.).
13 (3) Darüber hinaus ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass interne Weisungen, die im hierarchischen Verwaltungsaufbau von einer übergeordneten Dienststelle an eine nachgeordnete Dienststelle ergehen, die Entscheidungsbefugnis des Dienststellenleiters der nachgeordneten Dienststelle und damit auch die Beteiligungsbefugnis der bei ihr gebildeten Personalvertretung nicht berühren. Der Dienststellenleiter der nachgeordneten Verwaltungsebene, der eine strikte Weisung der übergeordneten, weisungsbefugten Dienststelle befolgt, trifft vielmehr auch in einem solchen Fall seine Entscheidungen innerhalb der Dienststelle und nach außen eigenverantwortlich. Anders liegt es nur dann, wenn sich das Handeln der übergeordneten Dienststelle nicht in einer internen Weisung erschöpft, sondern die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung im Wege des Selbsteintritts an sich zieht und eine unmittelbar gestaltende Anordnung erlässt, sodass es keines weiteren Ausführungsaktes auf der nachgeordneten Verwaltungsebene bedarf. Die Entscheidungszuständigkeit der nachgeordneten Dienststelle wird somit nicht dadurch berührt, dass sie eine strikte Weisung der übergeordneten Dienststelle befolgt. Anders liegt es nur, wenn die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung im Einzelfall an sich zieht und sich zu deren Übermittlung der nachgeordneten Dienststelle als Boten bedient (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 30. März 2009 - 6 PB 29.08 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 107 Rn. 10 und vom 19. September 2012 - 6 P 3.11 - Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 8 Rn. 24, jeweils m.w.N.). In solchen Fällen besteht kein Raum für eine eigenständige Entscheidung des Leiters der nachgeordneten Dienststelle, an welche ein Beteiligungsrecht der bei ihr gebildeten Personalvertretung anknüpfen kann.
14 (4) Das Bundesverwaltungsgerichts hat schließlich der Sache nach auch bereits entschieden, dass diese für Weisungen im hierarchischen Verwaltungsaufbau herausgearbeiteten rechtlichen Maßstäbe auch bei Weisungen der Bundesagentur für Arbeit gegenüber einem Jobcenter anzuwenden sind (BVerwG, Beschluss vom 1. Oktober 2014 - 6 P 15.13 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 123 Rn. 22 bezüglich des Weisungsrechts der Bundesagentur für Arbeit bei u.a. Bewirtschaftung des Stellenplanes gemäß § 44k Abs. 2 Satz 2 SGB II). An dieser Übertragung der genannten Grundsätze ist festzuhalten, ohne dass sich damit ein - von der Beschwerde auch nicht dargelegter - weiterer Klärungsbedarf verbindet. Denn wenn die Weisung einer übergeordneten Dienststelle in einem hierarchisch gegliederten Verwaltungsaufbau die Entscheidungszuständigkeit des Leiters einer nachgeordneten Dienststelle und damit auch die Beteiligungsbefugnis der bei ihr gebildeten Personalvertretung nicht aufhebt, solange nicht die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung im Wege des Selbsteintritts an sich zieht, muss dies erst recht gelten, wenn eine Weisung gegenüber einer Dienststelle erfolgt, die wie das Jobcenter nicht in den Geschäftsbereich der mehrstufigen Verwaltung der anweisenden Bundesagentur für Arbeit eingebunden, sondern dieser gegenüber rechtlich eigenständig ist (vgl. zu der in stRspr anerkannten rechtlichen Eigenständigkeit der Jobcenter gegenüber der Bundesagentur für Arbeit etwa BVerwG, Beschlüsse vom 17. Mai 2017 - 5 P 2.16 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 127 Rn. 13 und vom 16. Juli 2020 - 5 P 8.19 - PersV 2021, 24 Rn. 16, jeweils m.w.N.).
15 cc) Ob die dargelegten rechtlichen Maßstäbe zum Maßnahmecharakter der Umsetzung von Weisungen, von denen der Sache nach auch der Verwaltungsgerichtshof (vgl. BA S. 10 f.) ausgegangen ist, im vorliegenden Streitfall richtig angewandt worden sind, ist eine Frage der Würdigung des Einzelfalles. Soweit die Beschwerde das aus ihrer Sicht unzutreffende Subsumtionsergebnis des Verwaltungsgerichtshofs angreift, vermag damit die rechtsgrundsätzliche Bedeutung der aufgeworfenen Frage nicht dargelegt zu werden.
16 2. Von einer weiteren Begründung wird nach § 108 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 92a Satz 2 i.V.m. § 72a Abs. 5 Satz 5 Alt. 1 ArbGG abgesehen.