Entscheidungsdatum: 2020-12-10
Aktenzeichen: 2 A 2/20
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2020:101220U2A2.20.0
Dokumenttyp: Urteil
Normen: § 17 Abs 3 Nr 2 Buchst c BBG, § 17 Abs 3 Nr 2 Buchst a BBG, § 19 BBG, § 7 Abs 1 Nr 3 Buchst b BBG, § 7 Abs 1 Nr 3 Buchst a BBG, § 22 BLV, § 7 Nr 2 BLV, § 7 Nr 1 BLV, § 8 Abs 2 BLV, Art 3 Abs 1 GG, Art 33 Abs 4 GG, Art 33 Abs 2 GG
Spruchkörper: 2. Senat
Übernahme vom Tarifangestellten- in das Beamtenverhältnis auf Probe nur bei besonderem Fachwissen
Der Dienstherr darf im Rahmen seines dem Schutzbereich des Art. 33 Abs. 2 GG vorgelagerten, allein öffentlichen Interessen dienenden Organisationsermessens festlegen, bei welcher beruflichen Vorbildung ein für die Aufgabenerfüllung essentielles besonderes fachliches Wissen vorliegt, aufgrund dessen er bereit ist, einen Bewerber vom Tarifangestelltenverhältnis in ein Beamtenverhältnis auf Probe zu übernehmen.
Hat der Dienstherr sich aus Gründen eines gleichmäßigen Verwaltungshandelns einen Kriterienkatalog gegeben, in dem er solche beruflichen Vorbildungen festlegt, hat ein Bewerber unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung (Art. 3 Abs. 1 GG) einen Anspruch auf eine willkür- und missbrauchsfreie Entscheidung anhand dieses Kriterienkatalogs.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
1 Der 1981 geborene Kläger ist als Fachkraft für Kreislauf- und Abfallwirtschaft ausgebildet. Er steht seit April 2011 als Tarifbeschäftigter im Dienst der Beklagten und wird seit dieser Zeit beim Bundesnachrichtendienst (BND) verwendet. Derzeit ist er in die Entgeltgruppe 9a TVöD eingruppiert.
2 Mit Schreiben vom 4. Juli 2017 beantragte der Kläger nach zwei erfolglos gebliebenen vorangegangenen Bewerbungen erneut seine Übernahme in das Beamtenverhältnis. Zur Begründung führte er aus, dass er nach einer Neubewertung seines Dienstpostens und der damit einhergehenden Wahrnehmung höherwertiger Tätigkeiten die gesetzlichen Voraussetzungen für seine Verbeamtung erfülle. Mit Bescheid vom 5. Oktober 2018 lehnte der BND den Antrag ab, weil der Kläger über kein für die Auftragserfüllung des BND besonderes fachliches Wissen verfüge, das nach den internen Richtlinien des BND für eine Verbeamtung erforderlich sei. Mit Schreiben vom 30. Oktober 2018 erhob der Kläger Widerspruch, der unbeschieden blieb.
3 Mit seiner am 3. März 2020 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter und macht im Wesentlichen geltend: Er besitze die laufbahnrechtlich erforderliche Lebens- und Berufserfahrung für eine Verbeamtung. Angesichts der Tätigkeitsbeschreibung des von ihm innegehabten Dienstpostens sei er auch ohne Absolvieren eines besonderen Vorbereitungsdienstes aufgrund seiner abgeschlossenen Berufsausbildung als Fachkraft für Kreislauf- und Abfallwirtschaft übernahmefähig. Für die in den BND-internen Richtlinien (sog. Kriterienkatalog) für die Übernahme in das Beamtenverhältnis aufgestellte Forderung nach einem besonderen fachlichen Wissen fehle es an einer dies rechtfertigenden Grundlage. Dieses Kriterium sei zudem unscharf formuliert, untauglich, intransparent und eröffne ein willkürliches Ermessen. Es bestehe auch das erforderliche dienstliche Interesse an seiner Verbeamtung, weil er auf einem Dienstposten tätig sei, dessen Tätigkeits- und Aufgabenbeschreibung seiner Ausbildung entspreche. Entgegen der Zwischennachricht im Widerspruchsverfahren handele es sich bei seinem Beruf um einen Mangelberuf.
4 Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes vom 5. Oktober 2018 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag des Klägers auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe im mittleren technischen Verwaltungsdienst im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
5 Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
6 Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Der Antrag des Klägers auf Übernahme in das Beamtenverhältnis sei ermessensfehlerfrei abgelehnt worden. Der Kläger habe keinen fachspezifischen Vorbereitungsdienst absolviert und deshalb nicht die Laufbahnbefähigung für den mittleren technischen Verwaltungsdienst erlangt. Ob der Kläger die Laufbahnbefähigung aufgrund einer hauptberuflichen Tätigkeit von mindestens einem Jahr und sechs Monaten durch Anerkennung erfüllen könne, könne dahinstehen, weil es jedenfalls an der erforderlichen Anerkennung dieser Tätigkeit durch den Bundespersonalausschuss fehle. Außerdem erfülle der Kläger nicht die Voraussetzungen der internen Leitlinien des BND zur Übernahme von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in das Beamtenverhältnis. Nach Ziff. 2.1 dieses Kriterienkatalogs sei neben den laufbahnrechtlichen Voraussetzungen erforderlich, dass der Bewerber zudem ein besonderes fachliches Wissen aufweise. Hieran fehle es. Das besondere fachliche Wissen müsse für die Auftragserfüllung des BND von besonderem Nutzen sein. Nach der aktuell geltenden Neufassung des Kriterienkatalogs vom 31. Juli 2020 gehörten die Fachkenntnisse des Klägers nicht zu den Berufsbildern, bei denen dies der Fall sei. Ohne die vom Kläger erworbenen Fachkenntnisse schmälern zu wollen und ohne in Abrede zu stellen, dass es deutschlandweit wohl nur eine überschaubare Anzahl von ausgebildeten Fachkräften im abfallwirtschaftlichen Bereich gebe, sei das Fachwissen des Klägers für die Auftragserfüllung des BND, nämlich die nachrichtendienstliche Gewinnung von Erkenntnissen über das Ausland, nicht essentiell.
7 Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
8 Die Klage, über die zu entscheiden das Bundesverwaltungsgericht erst- und letztinstanzlich zuständig ist (§ 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO), ist als Untätigkeitsklage zulässig (§ 75 VwGO), aber unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf erneute Entscheidung über seinen Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe in der Laufbahn des mittleren technischen Verwaltungsdienstes (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Beklagte hat den Antrag des Klägers vom 4. Juli 2017 ermessensfehlerfrei abgelehnt.
9 Der Kläger erfüllt bereits nicht die mit Blick auf Art. 33 Abs. 2 GG geforderten laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe im mittleren technischen Verwaltungsdienst (1.). Darüber hinaus scheitert sein Klagebegehren daran, dass die Beklagte aufgrund ihres dem Schutzbereich des Art. 33 Abs. 2 GG vorgelagerten, allein öffentlichen Interessen dienenden Organisationsermessens für eine solche Übernahme bei Bewerbern im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes (BND) zulässigerweise zusätzlich verlangt, dass sie über ein für die Aufgabenerfüllung des BND essentielles besonderes fachliches Wissen verfügen, das der Kläger nicht aufweist (2.)
10 1. Der Antrag des Klägers scheitert bereits daran, dass er im Zeitpunkt dieser gerichtlichen Entscheidung, der für die Beurteilung seines Neubescheidungsbegehrens nach dem materiellen Recht maßgeblich ist (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 20. September 2018 - 2 A 9.17 - BVerwGE 163, 112 Rn. 22), nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe im mittleren technischen Verwaltungsdienst erfüllt. Diese sind - neben weiteren Voraussetzungen - eine zulässige gesetzliche und verordnungsrechtliche Konkretisierung der in Art. 33 Abs. 2 GG genannten Kriterien von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung, anhand derer über ein Übernahmebegehren von Verfassungs wegen zu entscheiden ist.
11 Der Kläger hat keinen fachspezifischen Vorbereitungsdienst absolviert, aufgrund dessen er die Laufbahnbefähigung für den mittleren technischen Verwaltungsdienst besitzt (§ 7 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a) und § 17 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. a) BBG i.V.m. § 7 Nr. 1 BLV). Der Kläger hat die Laufbahnbefähigung auch nicht - als allein in Betracht kommendes Surrogat zu Ersterem - aufgrund seiner hauptberuflichen Tätigkeit von mindestens einem Jahr und sechs Monaten durch Anerkennung erlangt (§ 7 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b) und § 17 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. c) BBG i.V.m. § 7 Nr. 2 Buchst. b) BLV). Dies bedürfte einer positiven Entscheidung des Bundespersonalausschusses oder eines von diesem zu bestimmenden unabhängigen Ausschusses (§ 19 BBG i.V.m. § 8 Abs. 2 und § 22 Abs. 1 bis 4 BLV), die - derzeit - nicht vorliegt.
12 2. Unabhängig davon ist die Ablehnung des Übernahmeantrags auch deshalb ermessensfehlerfrei, weil sie dem Bereich der Organisationshoheit der Beklagten zuzurechnen ist, der von Betroffenen grundsätzlich nicht aufgrund subjektiv-rechtlicher Rechtspositionen in Frage gestellt werden kann (a). Hiernach darf die Beklagte eine Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe vom Vorliegen eines von ihr für die Aufgabenerfüllung als wichtig erachteten besonderen fachlichen Wissens abhängig machen (b). Auch eine unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung (Art. 3 Abs. 1 GG) ausnahmsweise eröffnete gerichtliche Kontrolle auf Willkür oder Missbrauch verhilft der Klage nicht zum Erfolg, weil die Entscheidung, den Kläger nicht vom Tarifangestellten- in das Beamtenverhältnis zu übernehmen, nach diesem Maßstab nicht zu beanstanden ist (c).
13 a) Dem Schutzbereich des Art. 33 Abs. 2 GG ist ein davon abzugrenzender Bereich der allein öffentlichen Interessen dienenden Organisationshoheit des Dienstherrn vorgelagert. Diese Organisationshoheit ist mit einem weiten Gestaltungs-, Beurteilungs- und Ermessensspielraum verbunden; Betroffenen steht keine subjektiv-rechtliche Rechtsposition zu, kraft der sie auf dem Organisationsermessen des Dienstherrn beruhende Entscheidungen zur gerichtlichen Überprüfung stellen könnten. Zu diesem Bereich gehört auch die hier in Rede stehende Einschätzung der Beklagten, die Entscheidung, ob sie einen Bediensteten im Tarifangestellten- oder im Beamtenverhältnis an sich binden will, davon abhängig zu machen, ob dieser über ein - allein von ihr zu definierendes - für die Aufgabenerfüllung nützliches besonderes fachliches Wissen verfügt.
14 aa) Nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung bestimmt allein die jeweils zuständige öffentlich-rechtliche Körperschaft im Rahmen ihrer Organisationsgewalt Zahl und Art der Arbeitsplätze im öffentlichen Dienst (BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377 <398> und Beschluss vom 5. Mai 1964 - 1 BvL 8/62 - BVerfGE 17, 371 <377>). Die Ausbringung von Planstellen im Haushaltsplan durch den Haushaltsgesetzgeber erfolgt gemäß dessen organisatorischer Gestaltungsfreiheit nach den Bedürfnissen der Verwaltung. Die gleiche Dispositionsfreiheit kommt beim exekutiven Vollzug des Haushalts - im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben des Haushalts- und Besoldungsrechts - dem Dienstherrn bei der Stellenbewirtschaftung zu (BVerwG, Urteile vom 25. April 1996 - 2 C 21.95 - BVerwGE 101, 112 <114> und vom 26. Oktober 2000 - 2 C 31.99 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 4 GG Nr. 4 S. 2). Ihm allein obliegt es, darüber zu entscheiden, ob und zu welchem Zeitpunkt er eine Stelle besetzen will; die zeitliche Dimension eines Stellenbesetzungsverfahrens wird daher - abgesehen von Missbrauchsfällen - nicht durch subjektive Rechtspositionen der Bewerber eingeschränkt (BVerwG, Urteil vom 17. November 2016 - 2 C 27.15 - BVerwGE 156, 272 LS 2 und Rn. 35 <zu einem nur ausnahmsweise denkbaren Anspruch auf Beförderung nach Abbruch eines Auswahlverfahrens>). Der Bewerbungsverfahrensanspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG erstreckt sich insbesondere nicht auf die Frage, ob eine Stellenbesetzung im Beamtenverhältnis oder im Angestelltenverhältnis erfolgt (BVerfG, Kammerbeschluss vom 25. November 2011 - 2 BvR 2305/11 - NVwZ 2012, 368 Rn. 20).
15 Dieses aus dem Organisationsrecht des Dienstherrn erwachsende organisations- und verwaltungspolitische Ermessen bei der haushaltsrechtlichen Ausbringung und Bewirtschaftung von Planstellen des öffentlichen Dienstes ist ein anderes als das bei der Stellenbesetzung zu beachtende "Auswahlermessen" (genauer: als der dort bestehende Beurteilungsspielraum). Es ist dem Anwendungs- und Schutzbereich des Art. 33 Abs. 2 GG vorgelagert (BVerwG, Urteile vom 25. April 1996 - 2 C 21.95 - BVerwGE 101, 112 <114> und vom 26. Oktober 2000 - 2 C 31.99 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 4 GG Nr. 4 S. 2). Denn die Bereitstellung und Ausgestaltung von Stellen und deren Bewirtschaftung dienen grundsätzlich allein dem öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen Erfüllung der öffentlichen Aufgaben. Hierdurch nimmt der Dienstherr keine Verpflichtung gegenüber seinen Bediensteten wahr.
16 bb) Aus Art. 33 Abs. 4 GG ergibt sich nichts Anderes. Zwar sieht diese Verfassungsbestimmung vor, dass die ständige Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben in der Regel Beamten übertragen wird. Sie verbietet jedoch nicht generell, dafür auch Angestellte bzw. Tarifbeschäftigte einzusetzen (BVerfG, Beschluss vom 2. März 1993 - 1 BvR 1213/85 - BVerfGE 88, 103 <114>). Der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG begründet vor allem keine Individualrechte. Er enthält lediglich eine objektivrechtliche Verfassungsregelung und dient nicht dem Schutz oder den Interessen des Einzelnen. Die Vorschrift garantiert lediglich institutionell das Strukturprinzip, dass hoheitsrechtliche Befugnisse in der Regel durch Beamte wahrgenommen werden.
17 cc) Ein Beamter hat - im Grundsatz (zu Ausnahmen nachfolgend unter b) - auch keinen Anspruch auf rechtsfehlerfreie (ermessensfehlerfreie) Ausübung des Organisationsermessens. Es fehlt insoweit an der dafür notwendigen subjektiv-rechtlichen Rechtsgrundlage (BVerwG, Urteile vom 4. November 1976 - 2 C 40.74 - BVerwGE 51, 264 <267>, vom 11. Mai 1989 - 3 C 63.87 - Buchholz 451.512 MGVO Nr. 17 S. 74 f., vom 26. Februar 1993 - 8 C 20.92 - Buchholz 448.0 § 21 WPflG Nr. 47 S. 14 und vom 26. Oktober 2000 - 2 C 31.99 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 4 GG Nr. 4 S. 2). Demgemäß hat ein Tarifbeschäftigter keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Umwandlung seines Dienstpostens in eine Beamtenstelle und anschließende Übernahme in ein Beamtenverhältnis. Dies gilt auch dann, wenn der Tarifbeschäftigte auf seinem Dienstposten hoheitliche Befugnisse ausübt (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2000 - 2 C 31.99 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 4 GG Nr. 4 LS und S. 2).
18 b) Bei Anwendung dieser Maßstäbe gehört die streitgegenständliche Entscheidung der Beklagten, eine Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe vom Vorliegen eines vom zuständigen BND für die Aufgabenerfüllung als essentiell erachteten besonderen fachlichen Wissens abhängig zu machen, zum Bereich des vorstehend beschriebenen Organisationsermessens - mit den aufgezeigten rechtlichen Konsequenzen:
19 Hiernach ist es allein Sache des Dienstherrn festzulegen, ob und ggf. unter welchen weiteren von seiner Organisationshoheit getragenen Voraussetzungen er mit einem Bewerber (einschließlich der bereits bei ihm tätigen Bediensteten) anstatt eines Tarifangestelltenverhältnisses die besondere Bindung eines Beamtenverhältnisses eingehen will. Ebenso obliegt es allein seiner Entscheidung, ob er für Letzteres zur Voraussetzung macht, dass der Bewerber über ein - allein im öffentlichen Interesse begründetes und allein vom Dienstherrn festzulegendes - besonderes fachliches Wissen verfügt.
20 So liegt der vorliegende Fall. Die Beklagte hat mit den vom Präsidenten des BND verfügten "Kriterien für die Berufung in das Beamtenverhältnis bei Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis (§§ 19 - 21 BLV)" vom 18. Oktober 2010, behördenintern bekanntgemacht mit Schreiben vom 3. November 2010 (sog. Kriterienkatalog), solche Voraussetzungen aufgestellt. Schon im einleitenden Absatz dieses Katalogs heißt es am Ende, dass neben den allgemeinen Voraussetzungen (nach BBG und BLV) in jedem Fall ein dienstliches Interesse an der Aufgabenerfüllung durch Beamte bestehen muss. In Konkretisierung dieser allgemeinen Vorgabe wird für den Bereich des mittleren Dienstes (u.a.) unter Ziff. 2.1 Satz 4 Nr. 1 bestimmt, dass die Bewerber zudem "ein besonderes fachliches Wissen aufweisen" müssen; insoweit werden beispielhaft bestimmte berufliche Ausbildungen angeführt ("z.B. im Bibliotheks-/Archiv- und Fremdsprachenwesen sowie Informatik- und Kartografiebereich"). In der dem Senat im Klageverfahren vorgelegten aktualisierten Fassung dieses "Priorisierungskatalogs" vom 31. Juli 2020, auf die es hier allein ankommt, ist der Bereich von "Berufsuntergruppen und Studienfächern", bei denen das geforderte besondere Fachwissen bejaht wird, deutlich ausgeweitet worden, insbesondere im Bereich Informationstechnik (IT-Bereich).
21 Der Kläger, dessen Ausbildung als Fachkraft für Kreislauf- und Abfallwirtschaft unter keine dieser beruflichen Ausbildungen fällt, hat diese Festlegung hinzunehmen. Er verfügt insbesondere über keine subjektiv-rechtliche Rechtsposition, kraft der er eine Erweiterung der aufgelisteten Berufsfelder auch um seine eigene Ausbildung beanspruchen könnte.
22 c) Die hierauf fußende Ablehnung des Übernahmeantrags des Klägers ist auch weder willkürlich noch missbräuchlich.
23 aa) Im grundsätzlich objektiv-rechtlichen Bereich der Organisationsgewalt des Dienstherrn kann sich - ausnahmsweise - ein subjektiv-rechtlicher Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie, insbesondere willkür- und missbrauchsfreie Entscheidung aus Art. 3 Abs. 1 GG unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung ergeben, wenn der Dienstherr Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um sein Verwaltungshandeln gleichmäßig zu steuern. Dem entsprechend hat der Senat bereits entschieden, dass etwa Festlegungen des Dienstherrn in einer Aufgabenbeschreibung und Dienstpostenbewertung zwar zum objektiv-rechtlichen Bereich der Organisationsgewalt gehören, diese aber auf eine entsprechende Klage des Beamten hin einer gerichtlichen Kontrolle auf Willkür und Missbrauch zugänglich sind (BVerwG, Urteile vom 20. Oktober 2016 - 2 A 2.14 - BVerwGE 156, 193 LS und Rn. 20, 22 sowie vom 1. August 2019 - 2 A 3.18 - Buchholz 240 § 18 BBesG Nr. 32 LS 1 und Rn. 24 ff.).
24 bb) Im Streitfall hat sich der BND aufgrund seiner Verpflichtung und seines Selbstanspruchs als rechtsstaatlich und für die betroffenen Bewerber transparent handelnde Verwaltungsbehörde einer solchen Selbstbindung durch Verwaltungsvorschriften in Gestalt des oben erwähnten Kriterienkatalogs unterworfen. An diesem muss er sich messen lassen.
25 Eine hiernach allein mögliche, aber auch gebotene gerichtliche Kontrolle der Ablehnung des Übernahmeantrags des Klägers auf Willkür oder Missbrauch vermag der Klage ebenfalls nicht zum Erfolg zu verhelfen. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass das Aufstellen des Merkmals eines "besonderen fachlichen Wissens" oder die Festlegung der Berufsfelder, bei denen der BND ein solches - derzeit - bejaht, auf willkürlichen oder rechtsmissbräuchlichen Erwägungen beruhen.
26 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.