Entscheidungsdatum: 2020-04-30
Aktenzeichen: 1 WRB 1/19
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2020:300420B1WRB1.19.0
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: § 40 Abs 2 S 1 SBG 2016, § 42 Abs 2 S 2 Nr 6 SBG 2016, § 65 Abs 1 SBG 2016, § 65 Abs 2 SBG 2016, § 22a Abs 1 WBO, § 22a Abs 3 WBO
Vorinstanz: vorgehend Truppendienstgericht Nord, 30. April 2019, Az: N 5 SL 2/19 und N 5 RL 1/19, Beschluss
Spruchkörper: 1. Wehrdienstsenat
Regelungslücke; Anwendungsbereich von § 40 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 SBG; doppelter Bestandsschutz
Mitglieder des Gesamtvertrauenspersonenausschusses sind nicht nach § 40 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 SBG erneut wählbar, wenn sie nur wegen der Übergangsvorschrift des § 65 Abs. 1 SBG noch vorübergehend im Amt geblieben sind.
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Truppendienstgerichts Nord vom 30. April 2019 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Rechtsbeschwerdeverfahrens.
1 Der Antragsteller wendet sich gegen die Entscheidung, ihn nicht als Wahlbewerber zur Wahl des 8. Gesamtvertrauenspersonenausschusses beim Bundesministerium der Verteidigung (im Folgenden: GVPA) im Juni 2019 zuzulassen.
2 Er ist Soldat auf Zeit im Dienstgrad eines Hauptbootsmannes und wurde vor dem 2. September ... zur ... nach ... - eine dem Organisationsbereich Cyber- und Informationsraum zuzuordnende Einheit - versetzt. An dieser Dienststelle werden keine Vertrauenspersonen, sondern Soldatenvertreter in den Personalrat gewählt. Der Antragsteller war Mitglied des von Juni 2015 bis zum 16. Juni 2019 amtierenden 7. GVPA.
3 Nachdem der Zentrale Wahlvorstand mit Wahlausschreiben vom 24. Januar 2019 aufgefordert hatte, Bewerbungen für eine Kandidatur zum 8. GVPA bis zum Ablauf des 11. März 2019 abzugeben, beantragte der Antragsteller fristgemäß, seine Zulassung als Wahlbewerber.
4 Mit Bescheid vom 7. März 2019 lehnte der Zentrale Wahlvorstand den Antrag ab. Er habe auf einer außerordentlichen Sitzung an diesem Tage beschlossen, die Bewerbung wegen fehlender Wahlrechtsgrundlagen nicht zuzulassen. Der Antragsteller gehöre einer personalratsfähigen Dienststelle an. Damit sei eine Kandidatur trotz der Mitgliedschaft des Antragstellers im 7. GVPA nach § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 und 6 SGB auch unter Berücksichtigung der Überleitungsvorschriften in § 65 Abs. 1 und 2 SBG nicht möglich.
5 Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Antragstellers vom 14. März 2019 wies der Zentrale Wahlvorstand mit Bescheid vom 20. März 2019 zurück.
6 Unter dem 22. März 2019 stellte der Antragsteller beim Truppendienstgericht Nord einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung. Als amtierendes Mitglied des 7. GVPA sei er wählbar, obwohl er nicht mehr Vertrauensperson sei. Die Neuregelung, nach der die Versetzung zu einer personalratsfähigen Dienststelle zum Verlust der Mitgliedschaft im GVPA führe, sei auf die Mitglieder des 7. GVPA für die Dauer von deren Amtszeit nicht anwendbar. Er sei vor Inkrafttreten der Neuregelung zu seiner aktuellen Dienststelle versetzt worden. Die Neuregelung habe keine Rückwirkung.
7 Im Hauptsacheverfahren wies das Truppendienstgericht den Antrag mit Beschluss vom 30. April 2019 zurück und ließ die Rechtsbeschwerde zu.
Für den Antrag auf Verpflichtung zur Zulassung der Bewerbung zur Wahl sei der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten eröffnet und der Antrag nach § 17 SBG i.V.m. § 42 Abs. 6, § 37 Abs. 1 Nr. 1 SBG statthaft. Das Truppendienstgericht sei sachlich zuständig, da die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nach § 52 Abs. 1 SBG nur die Wahlanfechtung betreffe und keine Entscheidung des Bundesministeriums der Verteidigung im Sinne von § 21 Abs. 1 Satz 1 SBG angegriffen werde. Der Antragsteller rüge die Verletzung eigener Rechte und könne sich hierfür ohne vorherige Durchführung eines Beschwerdeverfahrens an das Truppendienstgericht wenden. Dies sei fristgerecht geschehen.
Der Antragsteller habe aber keinen Anspruch auf Zulassung seiner Bewerbung zur Wahl des 8. GVPA. Zwar falle er als Mitglied des 7. GVPA grundsätzlich in den Anwendungsbereich von § 40 Abs. 2 Satz 1 SBG. Gleichwohl sei er nicht zum 8. GVPA wählbar, da seine Mitgliedschaft unmittelbar mit dem Beginn der Amtszeit des 8. GVPA gemäß § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 SGB wieder erlöschen würde. Denn der Antragsteller sei zu einer Dienststelle versetzt worden, in der Soldatinnen und Soldaten zum Personalrat gewählt würden. Zwar stelle der Wortlaut des § 40 Abs. 2 Satz 1 SBG nur auf die aktuelle Mitgliedschaft im GVPA ab. Der Wortlaut des § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 SBG erlaube auch ein Verständnis, nach dem die vor seinem Inkrafttreten erfolgte Versetzung des Antragstellers erfasst sei. Die Aufnahme der neuen Erlöschenstatbestände nach § 42 Abs. 2 Satz 2 SBG lasse darauf schließen, dass der Gesetzgeber grundsätzlich nicht beabsichtige, entsprechenden Personen weiterhin die Mitgliedschaft im GVPA zu ermöglichen. Hierfür sprächen der systematische Zusammenhang mit § 38 Abs. 1 SBG und Sinn und Zweck des Gesetzes. Dagegen spreche nicht, dass die Gesetzessystematik zugunsten der Kontinuität der Gremienarbeit auch in § 40 Abs. 2 Satz 1 SBG durchbrochen werde. Das Korrektiv des § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 bis 7 SBG werde nicht durch die Übergangsvorschrift des § 65 SBG neutralisiert. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes gebiete keine andere Bewertung.
8 Am 15. Mai 2019 hat der Antragsteller bei dem Truppendienstgericht die zugelassene Rechtsbeschwerde erhoben. Zur Begründung trägt er vor, der angefochtene Beschluss des Truppendienstgerichts weiche vom Wortlaut des § 40 Abs. 2 Satz 1 SBG 2016 sowie von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab und beruhe auch hierauf. Die Rechtsauffassung, er sei als amtierendes Mitglied des GVPA nicht wählbar, weil er im Falle einer Wahl sofort nach § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 SBG n.F. sein Amt verlieren würde, sei rechtsfehlerhaft. Das Truppendienstgericht wende entgegen dem klaren Wortlaut des § 65 Abs. 1 SBG und entgegen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 SBG n.F. auf Sachverhalte, die sich vor dem Inkrafttreten der Neuregelung ereignet hätten, rückwirkend an. Die Norm stelle jedoch nicht auf Zustände, sondern auf Ereignisse ab und dürfe daher auf bei ihrem Inkrafttreten bereits bestehende Sachverhalte nicht angewandt werden. Der Gesetzestext des § 40 Abs. 2 Satz 1 SBG 2016 knüpfe die Wählbarkeit nur an die notwendige und hinreichende Bedingung der Mitgliedschaft im amtierenden GVPA. Dem Truppendienstgericht sei zwar zuzugeben, dass die Neuregelung des Soldatenbeteiligungsgesetztes in diesem Punkt wertungswidersprüchlich sei. Rechtspolitisch sei fragwürdig, ob es noch einen Bedarf für die Wiederwahlmöglichkeit amtierender GVPA-Mitglieder gebe, obwohl diese nun Schutz gegen die Versetzung an personalratsfähige Dienststellen erhalten hätten. Dies ändere jedoch nichts an der Eindeutigkeit des Wortlautes des Gesetzes und an der hieraus bereits abgeleiteten Rechtsprechung des Senats. Korrekturen der Rechtslage oblägen allein dem Gesetzgeber.
9 Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Truppendienstgerichts Nord vom 30. April 2019 aufzuheben und den Zentralen Wahlvorstand zu verpflichten, seine Bewerbung zur Wahl des 8. Gesamtvertrauenspersonenausschusses zuzulassen,
hilfsweise festzustellen, dass der Zentrale Wahlvorstand verpflichtet sei, seine Bewerbung zur Wahl zuzulassen,
weiter hilfsweise festzustellen, dass er als amtierendes Mitglied des 7. Gesamtvertrauenspersonenausschusses zur Wahl des 8. Gesamtvertrauenspersonenausschusses wählbar sei.
10 Der Zentrale Wahlvorstand, das Bundesministerium der Verteidigung und der Bundeswehrdisziplinaranwalt hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.
11 Beim Senat ist ein Verfahren zur Anfechtung der Wahl des 8. GVPA anhängig (BVerwG 1 WB 20.19). Ein Eilverfahren mit dem Ziel einer vorläufigen Zulassung des Antragstellers zu der Wahl, und eine Anhörungsrüge im Eilverfahren sind ohne Erfolg geblieben.
12 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf den Inhalt der Akten des Truppendienstgerichts und des Senats Bezug genommen, die dem Senat bei der Beratung vorgelegen haben.
13 1. Die Rechtsbeschwerde ist zulässig. Die vom Truppendienstgericht mit bindender Wirkung für den Senat zugelassene Rechtsbeschwerde (§ 22a Abs. 1 und 3 WBO) ist form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden. Ihrer Zulässigkeit steht die Durchführung der Wahl des 8. Gesamtvertrauenspersonenausschusses beim Bundesministerium der Verteidigung nicht entgegen. Denn beim Senat ist derzeit ein Verfahren zur Anfechtung dieser Wahl anhängig (BVerwG 1 WB 20.19). Da dessen Ausgang offen ist, fehlt dem Antragsteller zumindest für die Feststellung seiner Wählbarkeit nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Es bedarf hierfür auch nicht der Entscheidung, ob wegen § 42 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 SBG nach einer Ungültigerklärung der Wahl zum 8. Gesamtvertrauenspersonenausschuss die Neuwahl zum 9. Gesamtvertrauenspersonenausschusses oder zu einem - erstmals gültig gewählten - 8. Gesamtvertrauenspersonenausschusses führt. Denn § 42 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 SBG bezieht sich nur auf den Fall, dass die gesamte Wahl für ungültig erklärt wurde (Gronimus, SBG, 8. Aufl. 2018, § 42 Rn. 35). Solange der Ausgang des Wahlanfechtungsverfahrens offen ist, ist auch möglich, dass nur einzelne Wahlgänge für ungültig erklärt werden.
14 2. Die Rechtsbeschwerde ist aber insgesamt unbegründet. Denn das Truppendienstgericht hat im Ergebnis zu Recht entschieden, dass der Antragsteller keinen Anspruch auf Zulassung zur Wahl des 8. GVPA gehabt hat (§ 23a Abs. 2 Satz 1 WBO i.V.m. § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
15 Zwar räumt der Wortlaut des § 40 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 SBG allen Mitgliedern des GVPA ein passives Wahlrecht ein. Dies gilt insbesondere für Mitglieder, die wie der Antragsteller keine aktiven und aktiv wahlberechtigten Vertrauenspersonen im Sinne des § 40 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 SBG mehr sind. Jedoch stellt der Wortlaut der Norm nicht in jedem Fall eine unüberwindliche Grenze der Rechtsanwendung dar (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2014 - 1 BvR 2142/11 - BVerfGE 138 <64> Rn. 93). Die teleologische Reduktion eines zu weit gefassten Wortlautes einer Norm ist dann geboten, wenn eine gesetzliche Regelung nach ihrem Wortsinn Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen soll. In einem solchen Fall ist eine zu weit gefasste Regelung auf ihren nach Sinn und Zweck zugedachten Anwendungsbereich zurückzuführen (BVerwG, Urteil vom 2. Februar 2012 - 5 C 10.11 - BVerwGE 142, 10 Rn. 15). Anders als bei der Analogie liegt bei der teleologischen Reduktion keine "offene", sondern eine "verdeckte" Regelungslücke vor (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. März 1993 - 1 BvR 1045/89, 1381/90 und BvL 11/90 - BVerfGE 88, 145 <167>; Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S. 391 ff.). Die Eigenart der teleologischen Reduktion besteht - als Gegenstück zur Analogie - darin, dass sie die auszulegende Vorschrift entgegen ihrem Wortlaut hinsichtlich eines Teils der von ihr erfassten Fälle für unanwendbar hält, weil Sinn und Zweck, Entstehungsgeschichte oder der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen gegen eine uneingeschränkte Anwendbarkeit sprechen. Die Grenzen zulässiger Rechtsfortbildung sind überschritten, wenn es bei der Vornahme einer teleologischen Reduktion an dem Erfordernis einer planwidrigen Regelungslücke fehlt (BVerwG, Urteile vom 8. Februar 2017 - 8 C 2.16 - BVerwGE 157, 292 Rn. 24 und vom 15. Januar 2019 - 1 C 15.18 - BVerwGE 164, 179 Rn. 17 f.).
16 Eine solche planwidrige Regelungslücke liegt für die sehr kleine Gruppe der "bestandsgeschützten" GVPA-Mitglieder vor, zu der der Antragsteller gehört. Es handelt sich um die Personen, deren Mitgliedschaft an sich durch die Novellierung des Soldatinnen- und Soldatenbeteiligungsgesetzes gemäß § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 oder 7 SBG mit dessen Inkrafttreten am 2. September 2016 erloschen ist, für die aber § 65 Abs. 1 SBG ein Verbleiben im Amt bis zum Ende der Wahlperiode sicherstellt. Auch diesen bereits einmal bestandsgeschützten, von 2016 bis 2018 weiter amtierenden GVPA-Mitgliedern ermöglicht der Wortlaut des § 40 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 SBG eine Wiederwahlmöglichkeit und damit einen doppelten Bestandsschutz.
17 Die Entstehungsgeschichte des § 40 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 SBG spricht dafür, dass dieser Effekt schlicht übersehen wurde. Die Vorläuferbestimmung des § 35 Abs. 3 SBG a.F. gewährleistete allen "amtierenden Mitgliedern" die Wiederwahlmöglichkeit. Eine unveränderte Überführung der Regelung hätte dafür gesprochen, auch den nur aufgrund Bestandsschutzes amtierenden Mitgliedern das passive Wahlrecht zuzugestehen. Die Streichung des Adjektivs "amtierenden" hätte ohne nähere Erläuterung Anlass zu der Annahme gegeben, dass den nach § 65 Abs. 1 SBG im Amt gebliebenen Mitgliedern keine Wiederwahl eröffnet werden sollte. Im Regierungsentwurf heißt es jedoch zur Gesetzesbegründung, bei der Überführung der Regelung werde lediglich das überflüssige Wort "amtierenden" gestrichen (BT-Drs. 18/8298 S. 47). Daran wird deutlich, dass der Gesetzgeber das Problem der Wiederwahl nach § 65 Abs. 1 SBG amtierender Mitglieder nicht erkannt und nicht bewusst geregelt hat.
18 Die danach bestehende Regelungslücke ist durch eine teleologische Reduktion des Anwendungsbereichs von § 40 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 SBG zu schließen. Zwar ließe der Zweck der Norm, die Kontinuität im GVPA zu fördern und die Erfahrung ehemaliger Vertrauenspersonen weiter zu nutzten, eine Wiederwahl an sich bereits nach § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 oder 7 SBG ausgeschiedener Mitglieder zu. Eines der übergeordneten Ziele des Gesetzes zur Änderung soldatenbeteiligungs- und personalbeteiligungsrechtlicher Vorschriften vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2065) war es jedoch, "Abgrenzungsfragen bei der in den Streitkräften bewährten zweigleisigen Interessenwahrnehmung durch Vertrauenspersonen und durch Personalräte" zu klären, d.h. die "Regelungen zum Dualismus der Beteiligung zu präzisieren" (BT-Drs. 18/8298 S. 1). Dies ist für den Bereich des GVPA dadurch geschehen, dass an der Trennung zwischen den aus Vertrauenspersonen bestehenden "Mitgliedern" und den aus dem Hauptpersonalrat bestehenden "weiteren Mitgliedern" des GVPA festgehalten wurde (vgl. § 38 Abs. 1 Satz 1 und 3 SBG n.F. und § 35 Abs. 1 Satz 1 und 3 SBG a.F.). Die Vertrauenspersonen im GVPA repräsentieren die typischen militärischen Einheiten, der Hauptpersonalrat die gemischt zivil-militärischen Dienststellen. Zusätzlich ist in § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 und 7 SBG die Regelung aufgenommen worden, dass die Mitgliedschaft einer Vertrauensperson im GVPA mit der Zugehörigkeit zu einer Personalratsdienststelle endet. Ziel dieser Regelungen ist es sicherzustellen, dass die Soldatinnen und Soldaten aus typischen militärischen Einheiten lückenlos durch Vertrauenspersonen repräsentiert werden, die in typischen militärischen Einheiten Dienst tun. Eine Überrepräsentation der Soldatinnen und Soldaten aus gemischt zivil-militärischen Einheiten, die beim Wechsel von Vertrauenspersonen in Stäbe, Ämter oder das Ministerium eintreten würde, sollte verhindert werden. Lediglich für eine Übergangszeit sollte die bislang fehlende duale Trennung im GVPA hingenommen werden. Dieses übergeordnete Trennungsziel der Novelle spricht dafür, den Bestandsschutz von früheren Vertrauenspersonen, die bereits in einer Personalratsdienststelle verwendet werden, nicht durch eine Wiederwahloption zu verlängern.
19 Des Weiteren spricht die systematische Auslegung gegen den doppelten Bestandsschutz. Eine weitere Wiederwahl bestandsgeschützter Mitglieder des GVPA widerspräche den Regelungszielen des § 65 Abs. 1 und 2 SBG. Diese Vorschriften regeln - wie ihre Überschrift zeigt - den Übergang vom bisherigen zum neuen Recht. Danach verbleiben Mitglieder im GVPA, deren Mitgliedschaft an sich nach § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 oder 7 SBG bereits erloschen ist, nur bis zum Ablauf der Zeit, für die sie gewählt sind, im Amt. Die Übergangsphase wird daher auf den Zeitraum der bestehenden Wahlperiode beschränkt. Außerdem wird dezidiert angeordnet, dass für die Neuwahlen ausschließlich das neue Recht maßgeblich ist. Diese gesetzliche Zeitplanung wird durch Einräumung eines weiteren unbefristeten Bestandsschutzes für bereits bestandsgeschützte Mitglieder des GVPA konterkariert.
20 Schließlich gewährleistet eine teleologische Reduktion des § 40 Abs. 2 Satz 1 SBG, dass die vom Gesetzgeber beibehaltene Verknüpfung der Wiederwahlmöglichkeit mit dem Fehlen von Erlöschenstatbeständen lückenlos durchgeführt wird. Da die bestandsgeschützten Gesamtvertrauenspersonenausschussmitglieder an sich einen Erlöschenstatbestand verwirklicht haben und da durch § 65 Abs. 1 SBG lediglich dessen Folgen zeitlich hinausgezögert worden sind, gibt es keinen rechtfertigenden Grund, bei ihnen im Unterschied zu anderen von der weiteren Folge der fehlenden Wiederwahlmöglichkeit abzusehen. Es leuchtet auch rein praktisch betrachtet nicht ein, dass Mitglieder des GVPA, die einen Monat vor der Wahl zum GVPA in eine Personalratsdienststelle gewechselt sind, eine oder mehrere weitere Wahlperioden im GVPA verbleiben können, während andere Mitglieder, die einen Monat nach der Wahl in eine Personalratsdienststelle versetzt werden, ihr Mandat sofort verlieren.
21 3. Die Rechtsbeschwerde ist deshalb mit der Kostenfolge aus § 23a Abs. 2 WBO i.V.m. § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.